RED POR LA JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA REFORMA TRIBUTARIA DE 2012 Y 2014: PROFUNDIZANDO LA DESIGUALDAD Introducción El Congreso de la República y el Gobierno Nacional, aprobaron a finales de 2014 una Ley de Financiamiento-Reforma Tributaria 1 para tapar un hueco que, según el gobierno, ascendía a $12,5 billones para 2015. El argumento presentado por parte del Ejecutivo fue la disminución de la renta mineroenergética, por cuenta de la reducción en los precios internacionales de las materias primas, que ha continuado y que, según Fedesarrollo, puede significar aproximadamente unos US$ 10.000 millones (alrededor de $ 20 billones). Esta reforma se presentó tan solo dos años después de la Ley 1607 del año 2012, que introdujo cambios para afectar principalmente a la clase media y los trabajadores. A esta situación se suma el comportamiento del recaudo tributario durante 2014, en la cual los impuestos indirectos continuaron fortaleciendo el crecimiento del mismo. A continuación se presenta un breve análisis de lo ocurrido en materia tributaria en Colombia durante el 2014. Recaudo Total Durante 2014, el Gobierno recaudó $ 114,1 billones en impuestos, un 8,2% más de lo recaudado el año inmediatamente anterior ($ 105,4 billones). Esta cifra cumplió con las expectativas del Gobierno Nacional, plasmadas en el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2014 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), los cuales establecían metas de $113,8 billones y $112,7 billones respectivamente. Después de la reforma tributaria de 2012, el recaudo tributario dejó de crecer a los niveles que venía normalmente, casi siempre ubicado en dos dígitos. Mientras que en 2011 el recaudo creció un 23,3%, en 2014, fue de un 8,2% (Gráfica 1). 1 Ley 1739 de 2014 1

Gráfica 1. Tasa de crecimiento del recaudo tributario en Colombia 2011-2014 (Cifras en porcentajes) 23,3% 13,8% 7,0% 8,2% 2011 2012 2013 2014 De dónde proviene el recaudo tributario? El recaudo puede dividirse en dos partes: la primera es la de los impuestos internos, los cuales pagan todos los residentes del territorio nacional y quienes tienen algún tipo de actividad económica en el país; la segunda los impuestos externos, efectivos a la hora de hacer flujos de comercio exterior, principalmente los aranceles que se cobran a los productos que entran al país. Cabe destacar que las importaciones, producto de la sucesiva firma de Tratados de Libre Comercio (TLC), han aumentado sustancialmente en los últimos años. Los datos del año 2014 hasta octubre, muestran un crecimiento de 7,6%, llegando a los US$ 53.186 millones. Producto de esta situación, los impuestos externos (aranceles e IVA externo 2 ) lograron tener una mayor participación dentro del recaudo nacional, después de que venían en constante decrecimiento. Así, los impuestos externos representaron en 2014 el 15,8% del recaudo total, 0,3 puntos porcentuales más que en 2013, pero 4,9% menos de lo que representaba en 2010 (20,7%). En el caso de los aranceles, estos tienen un crecimiento de 3,8%, mientras, el IVA externo presenta un crecimiento de 12,7% en 2014 respecto al año 2013, producto del aumento de las importaciones. 2 Se causa en las importaciones, al tiempo de la nacionalización del bien. En este caso, el impuesto se liquidará y pagará conjuntamente con la liquidación y pago de los derechos de aduana (DIAN, 2009, pág. 16) 2

Por su parte, el recaudo interno continúa en uno de los niveles más altos, actualmente se encuentra en 84,2%, 0,2 por ciento menos que en 2013 (Gráfica 2). Gráfica 2: Recaudo tributario en Colombia. Impuestos Internos y Externos 2010-2014 120,0% (Cifras en porcentajes) 100,0% 80,0% 20,7% 19,6% 17,2% 15,5% 15,8% 60,0% 40,0% 79,2% 80,4% 82,7% 84,4% 84,2% 20,0% 0,0% 2010 2011 2012 2013 2014 Recaudo por Impuestos Tanto el Impuesto sobre la Renta como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), continúan siendo la principal fuente de ingresos de la Nación con el 34,5% y el 24,7% del recaudo total, cifra que alcanza alrededor de los $ 67,5 billones; seguido de los impuestos externos (15,8%); la recién creada Contribución Empresarial para la Equidad, CREE 3 (11,3%); el Gravamen a los Movimiento Financieros, GMF (5,7%); el impuesto al patrimonio (3,8%); el Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM (2,6%); y el Impuesto Nacional al Consumo, INC (1,5%), como se puede apreciar en la Gráfica 3. 3 Creado en la Ley 1607 de 2012. 3

Gráfica 3. Recaudo tributario por tipo de impuesto 2010-2014 (Cifras en millones de pesos) 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Externos CREE Impuesto a la Gasolina y ACPM ImpoConsumo Patrimonio Timbre GMF IVA Interno Renta Con la Ley 1607 de 2012, se hace más complicado el Estatuto Tributario (ET), porque se introducen varios impuestos como el CREE, el Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM y el INC, siendo este último el causante de la no devolución de los dos (2) puntos del IVA por más de un año, a quienes pagaban sus compras con tarjeta débito, crédito o banca móvil, lo que representaba aproximadamente unos $ 400.000 millones. El IVA ganó participación dentro del recaudo de impuestos, pasando del 24% en 2013 a 24,7% en 2014. La misma tendencia presenta el INC que pasó de representar el 1,2% del recaudo nacional a 1,5% en 2014. Por su parte el Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM continúa en niveles de 2,6%, recaudando en 2014 cerca de $ 3 billones, cifra similar al recaudo de 2013, lo que convierte a Colombia en el país latinoamericano que más depende de estos recursos, según el estudio Panorama preliminar de los subsidios y los impuestos a las gasolinas y el diésel en los países de América Latina, realizado por la CEPAL. Los impuestos directos como renta y CREE, recaudaron $52,3 billones durante 2014, lo que representó un crecimiento de 6% respecto a 2013. Por su parte, impuestos indirectos como el IVA, el INC y el Impuesto Nacional a la Gasolina y el ACPM, recaudaron poco más de $32,9 4

billones durante 2014, con un crecimiento de 12,5% comparado con el año anterior (Gráfica 4). Gráfica 4. Recaudo de impuestos directos vs impuestos indirectos 2013-2014 (Cifras en millones de pesos) Impuestos Directos Impuestos Indirectos 49.319.132 52.280.742 29.260.191 32.909.540 2013 2014 Por su parte, impuestos como el IVA y Renta, han tenido comportamientos inversos. Al igual que el recaudo total, la desaceleración en estos dos impuestos ha sido clara por los distintos cambios introducidos, especialmente en la Ley 1607 de 2012 que hizo desacelerar el recaudo del impuesto de renta de 29,4% en 2012 a 2,9% en 2013; pero que en 2014 decreció un 15,1%, lo cual puede deberse a la introducción del CREE y al inicio de la desaceleración económica sufrida en Colombia. Mientras el IVA, de crecer un 5,7% en 2012, en 2013 decreció un 4,8%, producto de los cambios tarifarios y de la creación del INC; pero ya en 2014 el impuesto volvió a repuntar y creció un 11,5% (Gráfica 5), siendo el cuarto impuesto con mayor crecimiento después del CREE, el INC y el Impuesto de Timbre. 5

Gráfica 5. Tasa de crecimiento Renta vs IVA 2010-2014 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0% -15,0% -20,0% (Cifras en porcentajes) www.justiciatributaria.co 2011 2012 2013 2014 Renta 23,8% 29,4% 2,9% -15,1% IVA Interno 15,9% 5,7% -4,8% 11,5% Cuáles eran las metas del Gobierno Nacional? Cualquier país quisiera siempre sobrepasar su meta de recaudo tributario, ya que esto le permitirá tener una mayor estabilidad fiscal y puede constituir excedentes en épocas de vacas gordas para cuando lleguen las flacas. En Colombia a pesar de haber pasado por un boom minero-energético, producto de los altos precios de las materias primas en los mercados externos, el recaudo tributario en vez de acelerarse, se ha venido rezagando; el endeudamiento del Gobierno siguió en aumento a pesar del cumplimiento de las metas propuestas. Es preocupante la situación del impuesto de renta, ya que el hueco en este impuesto llega a los $3,34 billones, pero que es compensado por los excedentes del resto de impuestos como el IVA, CREE, INC y los impuestos externos. Así, el Gobierno sobrepaso la meta establecida en el MFMP en $1,4 billones como se puede apreciar en el Cuadro 1. 6

Cuadro 1: Meta y recaudo real de impuestos en Colombia. Año 2014 (Cifras en miles de millones de pesos) Meta y Recaudo Real de Impuestos Colombia 2014 Meta Real +/- Diferencia Renta 42.700 39.362 (3.338) CREE 12.108 12.918 810 IVA 26.304 28.184 1.880 INC 1.729 1.745 16 Externos 16.058 17.995 1.937 Otros 13.806 13.901 95 Efecto Neto 1.400 Fuente: elaboración propia con base en datos de la DIAN y MFMP - MHCP 2014 Conclusiones A pesar de que el recaudo tributario sobrepasó las expectativas del Gobierno, es evidente que las metas propuestas eran insuficientes. Lo demuestra el hecho de haber tenido que aprobar una reforma tributaria a finales de 2014, sin planificación y al vaivén de las necesidades fiscales inmediatas, no con una perspectiva de largo plazo. Para 2015 está anunciada otra reforma, que con seguridad será insuficiente para 2016. La improvisación tributaria del país es alarmante y cada vez que se anuncia una reforma tributaria estructural lo que se logra es ampliar la brecha de desigualdad, en el sentido de aumentar la carga sobre los trabajadores y los pequeños y medianos empresarios. En manos del gobierno de Juan Manuel Santos las finanzas públicas se han deteriorado en múltiples aspectos: para los sectores productivos se ha disminuido su capacidad de competir, a los trabajadores se los castiga con más impuestos indirectos como el INC y a los combustibles. Para cubrir el hueco, se incurren en absurdos como el de insistir en la venta de empresas estratégicas como ISAGEN y Ecopetrol. Además, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), propone más impuestos al consumo, un aumento del IVA, aumento del impuesto de renta para personas naturales y una reducción en los impuestos a las empresas para fomentar la inversión. Sumado a esta situación, está la poca o nula voluntad del Gobierno Nacional de analizar y debatir los beneficios tributarios otorgados a sectores como el minero-energético 7

y el financiero, que no se traduce en desarrollo para los colombianos. Desde la Red por la Justicia Tributaria se estimó en $ 9,2 billones 4 el costo fiscal de estos beneficios. 4 Corresponde al costo fiscal de los beneficios tributarios en el IR sin tener en cuenta las deducciones. 8