RED POR LA JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA INFORME DE LA COMISIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDO EN COLOMBIA ENERO MAYO 2015

Transcripción

1 RED POR LA JUSTICIA TRIBUTARIA EN COLOMBIA INFORME DE LA COMISIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDO EN COLOMBIA ENERO MAYO 2015 La Comisión y las Reformas Tributarias de 2012 y 2014 El pasado jueves 4 de junio la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria 1, presentó su primer informe ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el cual se establecen los temas a tratar: 1. Régimen Especial y Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL). 2. IVA e impuestos indirectos. 3. Impuesto de renta y complementarios y sus beneficios. Impuesto al patrimonio/riqueza. 4. Otros impuestos. 5. Impuestos territoriales, tasas y contribuciones. 6. Impuestos verdes. 7. Procedimiento, sanciones y administración tributaria. 8. Evasión y elusión. Así como también, las subcomisiones para el tratamiento de los mismos: Impuesto de renta: Guillermo Perry, Miguel Urrutia, Alfredo Lewin, Leonardo Villar, Rosario Córdoba. IVA: Óscar Morales, Rosario Córdoba, Julio Roberto Piza, Leonardo Villar. Impuestos territoriales: Julio Roberto Piza, Ricardo Bonilla, Miguel Urrutia. ESAL: Soraya Montoya, Óscar Darío Morales, Alfredo Lewin, Julio Roberto Piza. En este primer documento se realiza un diagnóstico de la actual situación tributaria del país, además, se dejan entrever algunas de las recomendaciones a las cuales llegará la Comisión a finales de 2015, cuando deben presentar su informe final ante el Gobierno Nacional. Preliminarmente, de este documento se puede deduce que las reformas tributarias llevadas a cabo en 2012 (Ley 1607) y 2014 (Ley 1739), no han resultado según las motivaciones del Gobierno Nacional. 1 La reforma tributaria de 2014 (Ley 1739) creó la Comisión de Expertos ad honorem para estudiar el sistema tributario y proponer reformas para hacerlo más equitativo y eficiente. 1

2 La reforma tributaria de 2012 tenía los siguientes pilares: + empleo + formalidad + equidad social Pilares que no se han cumplido en su totalidad, casi dos años después de su entrada en vigor el 1 de enero de Las cifras confirman esta situación: + equidad social: Colombia se mantiene como uno de los países más desiguales del mundo, con un coeficiente de Gini de 55,9 (PNUD, 2014) 2. A esta situación se suma las cifras reveladas por el Informe de la Comisión Tributaria, donde, en su numeral 24, resalta que en Colombia el ingreso del 10% más rico es 11,1 veces más grande que el ingreso del 10% más pobre, ubicándolo por encima de los países europeos (3 veces), Estados Unidos (6 veces), Chile (8,4 veces) y México (9,5 veces). La actual política fiscal contribuye poco a la redistribución de los ingresos, afirma el numeral 25 del informe de la Comisión. Adicionalmente, se resalta que la exención de dividendos en cabeza de personas y otros beneficios sobre los ingresos de capital favorecen a quienes tienen más capacidad de tributar 3. Finalmente, y no menos grave, se encuentra que la tercera parte del gasto total en bienes exentos es realizado por el 10% más rico según nivel de ingresos; mientras que el 10% más pobre solo responde por el 3,1% del mismo, mientras los hogares más pobres destinan el 4,4% de su ingreso al pago de IVA, los más ricos solo destinan el 2,8% (Steiner & Cañas, 2013) 4. + empleo y + formalidad: Mes a mes el Gobierno Nacional dice que la cifra de desempleo se encuentra en un dígito, pero lo que no dice es que entre 2012 y 2014, dos de los sectores más intensivos en mano de obra como los son el agro y la industria han perdido y empleos respectivamente. Además, a pesar de esta reforma, el numeral 11 del informe de la Comisión Tributaria afirma que el 2 El Coeficiente de Gini mide la desigualdad de ingresos en una escala de 0 a 100, siendo 100 una total desigualdad. 3 Numeral 27 del Primer Informe de la Comisión Tributaria presentada al Ministro de Hacienda y crédito Público. 4 Numeral 28 del Primer Informe de la Comisión Tributaria presentada al Ministro de Hacienda y crédito Público. 2

3 actual sistema tributario castiga la eficiencia económica, la formalidad laboral y la competitividad empresarial. Frente a esta reforma, la Red por la Justicia Tributaria en Colombia, presentó una propuesta con el fin de eliminar los beneficios tributarios a las grandes empresas multinacionales del sector minero-energético, las cuales reciben innumerables beneficios. Esta situación se confirma en el numeral 11 del informe de la Comisión Tributaria donde afirma que la multiplicidad de deducciones, exenciones, ingresos no constitutivos de renta, descuentos y demás beneficios tienen un efecto negativo sobre el recaudo y regresivo en términos de equidad. Dicha propuesta no fue atendida en el momento por las mayorías del Congreso ni por el Ejecutivo. Respecto a la reforma tributaria de 2014 (Ley 1739), lo único que quedó claro fue el afán del Gobierno de tapar un hueco para asegurar recursos hasta el término del mandato actual en A este hecho, la Comisión Tributaria expresa su preocupación por la falta de recursos para aquel momento, ya que el gobierno necesita recursos adicionales cercanos a 1,5% del PIB en el año 2018 y a 3,3% del PIB en el 2020 para cumplir con el compromiso de la Regla Fiscal 5, además, el país sigue abusando de 2 impuestos antitécnicos: impuesto a la riqueza/patrimonio de las empresas y GMF 6. Para esta reforma, desde la Red, también se hizo una propuesta para eliminar los beneficios tributarios contemplados en el impuesto de renta, muchos de estos no tienen justificación y no se sabe en realidad para qué sirven. En palabras del Banco Mundial (2012): La tendencia creciente en el número de gastos tributarios, observada durante la última década, es preocupante porque no se tiene conocimiento sobre el beneficio neto que puede derivar a la sociedad el uso de este instrumento de política pública. Existen alrededor de 200 gastos tributarios, con distintos objetivos de política pública, en el impuesto sobre la renta y en el impuesto al valor agregado (IVA). Aparte de la pérdida recaudatoria que conllevan (estimada en alrededor de 25 billones de pesos o más que se gasta en seguridad y defensa), los gastos tributarios pueden tener efectos indirectos y no deseados sobre la eficiencia económica y la equidad, aumentando la complejidad del sistema tributario. Adicionalmente, incrementan sus costos de administración y de cumplimiento, a la vez que propician nuevas formas de fraude y elusión. 5 Numeral 22 del Primer Informe de la Comisión Tributaria presentada al Ministro de Hacienda y crédito Público. 6 Numeral 50 del Primer Informe de la Comisión Tributaria presentada al Ministro de Hacienda y crédito Público. 3

4 Las posibles propuestas y el recaudo tributario Los numerales 44 y 46 del informe de la Comisión Tributaria, así como también, las recientes declaraciones del Director de Fedesarrollo, Leonardo Villar, hablan del tema del IVA y de su posible aumento al 17% o 18%. El numeral 44 plantea: frente a estándares internacionales, el recaudo del IVA en Colombia es bajo ; mientras que el numeral 46 afirma que la OCDE recauda 1 punto del PIB más en IVA que Colombia, mientras que en Brasil es 3,5 puntos más, Chile: 3 puntos más, Bolivia: 2,5 puntos más y Perú: 1 punto más. En este punto es posible ver como el recaudo, durante los primeros cinco meses del año, ha crecido 4,8% hasta los $16,64 billones de pesos, siendo el recaudo más alto en el periodo analizado de los últimos 5 años. Gráfica 1. Recaudo y crecimiento del IVA entre enero y mayo (millones de pesos y %). 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0% (p) 2014 (p) 2015 (p) Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN. (p): Preliminar. Por su parte, en el impuesto de renta a personas naturales el informe señala: 4

5 Impuestos directos recaen en muy alta proporción sobre las empresas, y no sobre los individuos, con el riesgo de convertirse en un desestimulo para la inversión y el crecimiento económico 7. A pesar de que la reforma de 2012 otorgó bastantes incentivos al gran sector empresarial, a la Comisión Tributaria le parece que no. De este hecho se desprende uno de los principales cambios que introdujo la Ley 1607 de 2012, con la creación del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMÁN) y el Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS), como métodos para la declaración de renta de las personas naturales. Frente a este hecho, fueron cerca de personas las nuevas declarantes del impuesto a la renta, pero se puede ver que la Comisión desea que este número aumente mucho más. Esto podría llevar a profundizar la desigualdad en un país donde el sistema tributario no es progresivo. Para el primer trimestre de 2015, el impuesto a la renta es uno de los que ha presentado mayor desaceleración por varios factores, uno de ellos, la caída en el precio internacional de materias primas como el oro y el petróleo, este último, una de las principales fuentes de ingresos del país a través de la compañía estatal Ecopetrol. A diferencia del IVA, el impuesto a la renta presenta caídas en su recaudo en los primeros 5 meses del año. Entre enero y mayo de 2015, la caída ya va en 2,8%, recaudando $18,21 billones, el nivel más bajo de recaudo del impuesto desde 2012 como lo muestra la gráfica 2. 7 Numeral 34 del Primer Informe de la Comisión Tributaria presentada al Ministro de Hacienda y crédito Público. 5

6 Gráfica 2. Recaudo y crecimiento del Impuesto a la Renta entre enero y mayo (millones de pesos y %). 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% ,0% ,0% -10,0% (p) 2014 (p) 2015 (p) ,0% 0 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN. Este balance del impuesto a la renta ha afectado el recaudo total. Respecto a la meta establecida por el Gobierno para los primeros 5 meses de 2015, establecida en $53,97 billones, el recaudo fue inferior en $1,07 billones, recaudando $52,9 billones, según las últimas cifras consolidadas en la DIAN 8. Entre enero y mayo de 2015, la distribución del recaudo tributario, tiene como protagonista el impuesto de renta, que recaudó cerca del 35% del total, por encima del IVA (28%), de los impuestos externos (15%), del CREE (13%) y del GMF (5%). 8 Cifras actualizadas a 11 de junio de

7 Gráfica 3. Distribución del recaudo tributario en Colombia entre enero y mayo de 2015 (%). 13% 2% 2% 5% 15% 28% 35% Renta IVA GMF INC Impuesto Gasolina y ACPM CREE Externos Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN. Comparado con lo ocurrido en el primer trimestre de 2014, hay un cambio en la importancia, según recaudo, de los impuestos nacionales. El Impuesto a la renta representaba el 36%; IVA 26%; externos 13%; CREE 12% y GMF 5%. Comparado con lo ocurrido en 2015, ahora el impuesto más regresivo, como lo es el IVA, continúa siendo uno de los ejes de la tributación en el país. 7

8 Gráfica 4. Distribución del recaudo tributaria en Colombia durante el primer trimestre de 2014 (%). 13% Renta 12% 2% 2% 4% 5% 26% 36% IVA GMF Patrimonio INC Impuesto Gasolina y ACPM CREE Externos Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN. Marco Fiscal de Mediano Plazo A principios del mes de junio de 2015, el Gobierno Nacional presentó el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo, reflejando una situación financiera crítica para el país, producto de la sensible baja de los precios internacionales del petróleo, principalmente. A esta situación se suma la gran cantidad de beneficios tributarios contemplados en documento. En este se afirma que las gabelas otorgadas ascendieron a $47,7 billones en 2014, $4,1 billones más que los registrado en El costo fiscal 9 de estos beneficios 9 El costo fiscal se define como el ingreso que deja de percibir el Gobierno Nacional por concepto de la utilización de cualquiera de los beneficios contemplados. De esta manera, en el cálculo de dicho costo, se establece el valor del impuesto que se habría generado si el beneficio en cuestión hubiera hecho parte de la base gravable de los declarantes. Calculo: En el caso de los beneficios tributarios, en el impuesto de renta que afecta la base gravable de los declarantes, el costo fiscal se calcula como el producto obtenido entre el monto del beneficio solicitado y la tarifa del impuesto. Para las personas jurídicas la tarifa es de 25% (vigente para el año gravable 2014) y, en el caso de las personas naturales, se determina una tarifa implícita del 14.1%. En cuanto a los descuentos tributarios -que afectan directamente el valor del impuesto a pagar-, el costo fiscal del beneficio equivale al valor descontado (Capítulo IX, Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015). 8

9 asciende a $6,7 billones, $ millones más que los registrado en Dicho costo se asume en mayor medida por las empresas con el 70,8% del total (Cuadro 1). Cuadro 1. Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta, total declarantes (Miles de millones de pesos y % del PIB) Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo Al respecto, Salomón Kalmanovitz asegura que las rentas exentas de empresas y personas declarantes durante 2014 fueron de $47.7 billones (6.5% del PIB), mientras que el costo fiscal (lo que hubieran pagado de no existir los beneficios especiales) se calculó en $6.7 billones, donde siguen pesando las concesiones hechas por las administraciones Uribe a las empresas por adquisición de activos fijos y zonas francas, como la de Mosquera. El monto dejado de pagar creció más del 12% frente a 2013, a pesar de que el gobierno intentó restringir el alcance de estos regalos tributarios (El Espectador, 2015) 10. Adicionalmente asegura que el documento no concibe una Colombia en paz, en la que se negocien las necesidades de la población y de las regiones y se atiendan mediante el 10 El marco fiscal de mediano plazo. El Espectador: 21 de junio de Disponible en: 9

10 fortalecimiento del Estado. Este requiere de un recaudo tributario mucho mayor y progresivo al que proyecta alegremente la administración Santos para el futuro. Conclusiones El Primer Informe de la Comisión Tributaria arroja un diagnóstico bastante preocupante sobre la realidad tributaria en el país. Primero, la desigualdad reinante en el país, que no mejoró con la reforma tributaria de 2012, a pesar de las advertencias arrojadas desde la Red por la Justicia Tributaria en Colombia; segundo, la reforma hecha en 2014 es solo un paño de agua tibia para crítica situación fiscal del país, que no tiene los recursos suficientes para su mantenimiento en el largo plazo; y, tercero, las posibles recomendaciones de la Comisión Tributaria que debería abogar por una menor desigualdad y un sistema tributario realmente progresivo, pero anuncios como el aumento del IVA y el aumento de la base gravable para el pago del impuesto a la renta, son medidas que no van muy bien encaminadas para reducir la desigualdad. Cabe resaltar que la Comisión debería poner como eje principal la revisión de los beneficios tributarios que favorecen, en su mayoría, al gran capital y que en 2013, sólo en el impuesto a la renta le costó al Estado cerca de $9,2 billones. Preocupa este punto dado el más reciente Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado por el Gobierno Nacional, ya que respecto a las gabelas, estas vienen creciendo año tras año erosionando el recaudo tributario del país, en especial los beneficios otorgados a las empresas que se llevan gran porción de los beneficios, sin contar lo que eluden y evaden a través de sus prácticas tributarias. Adicionalmente, preocupa que para el primer trimestre del año, el IVA se haya convertido en el principal recaudador de impuestos en el país, dado que por su naturaleza es un impuesto regresivo que afecta a toda la población por igual sin ninguna distinción de ingreso. La Red por la Justicia Tributaria insiste en que hay otros caminos distintos a aumentar o crear impuestos que recaen en su mayoría sobre las clases media y baja trabajadoras y pequeñas empresas productivas. Se debe revisar todo el esquema de beneficios que se otorgan a las grandes multinacionales y la evasión y elusión reinantes en el país, ahí es donde están los recursos que el Gobierno necesita para su mantenimiento, más aún con el sinnúmero de exigencias sociales que se vienen encima. 10