S E R I E manuales 18 D esafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe Estudios de caso: Brasil Subregión Caribe Chile Colombia Guatemala México Venezuela División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos Santiago de Chile, mayo de 2002
Este documento ha sido editado por el señor Jean Acquatella, Oficial de Asuntos Económicos, de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Los estudios de caso nacionales han sido preparados en los países respectivos contratados por el Proyecto CEPAL/PNUD Aplicación de Instrumentos Económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe. Los autores individuales se indican al inicio de cada estudio de caso. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1690-P ISBN: 92-1-321984-9 ISSN: 1680-886X Copyright Naciones Unidas, enero de 2002. Todos los derechos reservados N de venta: S.02.II.G. Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL SERIE Manuales N 18 Índice Presentación... 11 Resumen General... 15 I. El caso de Brasil... 19 Resumen... 19 A. Introducción... 20 B. Trayectoria de la gestión ambiental en el Brasil... 22 1. Condicionantes legales... 22 2. Condicionantes político-institucionales... 24 3. Condicionantes técnico-financieros... 25 C. Uso de instrumentos económicos en el Brasil: casos seleccionados... 25 1. Compensación financiera por la explotación de petróleo... 27 2. Contribución por el derecho de uso del agua... 28 3. Tarifa de efluentes industriales... 30 4. Inspección de vehículos financia el monitoreo de la calidad del aire... 31 5. Impuesto ICMS ecológico... 32 6. Revisión de los criterios de control de contaminación... 35 7. Recompensando el desempeño ambiental de la industria... 36 D. Cuestiones estratégicas barreras a superar y factores de éxito a maximizar... 37 1. Objetivo del instrumento... 39 2. Continuidad administrativa... 39 3. Coordinación e integración... 42 3
Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe 4. Criterios de prioridad... 42 5. Acuerdos de objetivos y metas... 43 6. Articulaciones con estrategias de comando & control... 43 7. Diseminación de información... 44 8. Evaluación de la eficacia de las políticas... 44 9. Compatibilidad con metas de estabilización económica... 45 Bibliografía... 45 II. El caso del Caribe... 47 A. Introducción... 47 B. Metodología utilizada en la investigación... 48 1. Objetivos de la investigación... 48 2. Enfoque utilizado... 49 3. Limitaciones del enfoque elegido... 50 C. Los instrumentos económicos como parte del conjunto de herramientas de la gestión del medio ambiente... 50 1. Gestión del medio ambiente... 50 2. Integración del medio ambiente a la formulación de las políticas de desarrollo... 51 3. Funcionamiento de los instrumentos económicos... 54 4. Conclusiones... 57 D. Marcos económico, social, institucional y medio ambiental de la subregión del Caribe... 57 1. Características económicas... 59 2. Características sociales... 61 3. Características medio ambientales... 62 4. Características institucionales... 63 5. Otros temas: las nuevas tecnologías... 64 6. Cómo abordar los problemas de gestión del medio ambiente en el Caribe... 64 7. Conclusiones... 65 E. Cómo definir una metodología para seleccionar y evaluar los instrumentos?... 66 1. Primer paso: elaboración de los criterios para seleccionar los estudios de casos... 66 2. Segundo paso: elaboración criterios de evaluación de los instrumentos económicos... 66 3. Tercer paso: selección de los estudios de casos... 68 F. Respuestas de políticas utilizando los instrumentos económicos. Algunos estudios de casos... 70 1. Solución de los problemas de gestión de los desechos en la región... 71 2. Respuestas de política a los problemas de la energía... 77 3. Respuestas de política a la gestión de los recursos hídricos... 82 4. Instrumentos de política para asegurar la sostenibilidad ambiental de las actividades turísticas... 89 5. Conclusiones generales sobre la experiencia de los países del Caribe en materia de aplicación de incentivos económicos... 95 G. Problemas y desafíos para la subregión del Caribe... 96 1. Reseña de la experiencia de los países del Caribe... 97 2. Resumen de los análisis de costo-beneficio de la aplicación de los instrumentos económicos... 99 3. Factores que inciden en el diseño y la aplicación... 100 4. Resumen... 102 4
CEPAL SERIE Manuales N 18 H. Financiamiento de la gestión ambiental: el papel de los instrumentos económicos en la subregión del Caribe... 103 1. Estrategias para superar los obstáculos y ampliar el uso de los instrumentos económicos... 103 2. Cómo maximizar las posibilidades de éxito?... 104 3. Cómo planificar las actividades de implementación? Procedimientos y etapas... 105 4. Instrumentos más flexibles para la región. Alternativas posibles... 106 Bibliografía... 107 Anexos... 111 Anexo Ia: Lista de personas entrevistadas o que respondieron a los cuestionarios... 113 Anexo Ib: Algunos ejemplos de instrumentos económicos utilizados en la subregión del Caribe... 115 Anexo Ic: Demanda estimada de electricidad... 116 Anexo II: Problemas y desafíos en la aplicación de instrumentos económicos para la gestión del medio ambiente... 117 III. El caso de Chile... 121 Resumen... 121 A. Introducción... 122 B. Los instrumentos económicos en Chile... 124 1. Pseudo instrumentos económicos de gestión ambiental... 124 2. Instrumentos analizados en CONAMA... 126 3. Instrumentos diseñados a nivel de propuesta general... 129 4. Instrumentos implementados... 131 C. Análisis... 133 1. Evaluación general... 133 2. Obstáculos a nivel general... 134 3. Encuesta... 138 D. Análisis de casos específicos... 144 1. Instrumentos tributarios... 144 2. Sistema permisos de emisión transables (SPET)... 145 3. La tarificación diferenciada de los residuos sólidos domiciliarios... 147 4. El sello ozono... 149 5. El sistema de las cuotas individuales transferibles (CIT)... 149 Bibliografía... 151 Anexos... 153 Anexo I: Instrumentos de fomento en Chile: Gestión ambiental en la Pequeña y Mediana Empresa (PYME) a través de incentivos financieros... 155 Anexo II: Descripción de los Pseudo instrumentos económicos... 163 Anexo III: La operación de las cuotas individuales transferibles... 169 IV. El caso de Colombia... 173 A. Introducción... 173 B. La descontaminación del agua: experiencias internacionales... 175 1. El sistema de comando y control norteamericano en países en vías de desarrollo... 175 2. Tasas por contaminación en Holanda... 176 3. Logros y fallas del sistema francés... 176 C. Justificación de una regulación económica... 177 1. Impactos de la contaminación en el Río Bogotá - Cundinamarca... 177 2. Impactos de la contaminación de Cartagena de Indias - Bolívar... 179 5
Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe 3. Impactos de la contaminación en el archipiélago de San Andrés y Providencia... 179 4. Impactos de la contaminación en el departamento de Boyacá... 179 D. Marco institucional y regulatorio colombiano... 180 E. El modelo de la tasa retributiva... 181 1. Incentivos para buscar la eficiencia en la determinación de metas de descontaminación para cuencas y comunidades diversas... 183 2. Incentivos para buscar la eficiencia en decisiones de descontaminación en las empresas reguladas... 184 3. Incentivos para el uso eficiente del recaudo: los fondos regionales para la descontaminación... 186 F. Proceso de implementación de la TR en Colombia... 188 1. Resultados del fortalecimiento de la capacidad institucional... 190 G. Estudio de caso de implementación en CORNARE... 190 1. CORNARE, descripción y generalidades... 191 2. Caracterización de los problemas de contaminación hídrica en la región... 193 3. Antecedentes de la administración, control y vigilancia de los recursos hídricos en CORNARE... 193 4. El proceso de implementación de las tasas retributivas... 194 5. El fondo regional para la descontaminación... 196 6. Resultados alcanzados hasta la fecha... 197 Bibliografía... 199 V. El caso de Guatemala... 201 Resumen... 201 A. Introducción... 202 B. Resumen del diagnóstico de la situación ambiental en Guatemala... 203 1. Bosques... 204 2. Suelo... 205 3. Agua... 206 4. Biodiversidad... 208 5. Aire... 210 6. Plaguicidas y agroquímicos... 211 7. Residuos sólidos y peligrosos... 212 C. Situación actual del marco de políticas y de gestión ambiental... 212 1. La gestión ambiental en su conjunto... 213 2. Bosques... 214 3. Suelo... 215 4. Agua... 216 5. Biodiversidad... 216 6. Aire... 217 7. Plaguicidas... 218 8. Residuos sólidos... 219 D. Percepción y participación de los diferentes actores... 219 1. Entidades públicas ambientales... 219 2. Sector productivo privado... 221 3. Organizaciones de ambiente y desarrollo... 222 4. Academia... 224 E. Análisis de instrumentos seleccionados... 225 1. Derechos de propiedad... 225 2. Concesiones forestales en áreas protegidas... 225 3. Áreas protegidas privadas... 226 6
CEPAL SERIE Manuales N 18 4. Gestión e información de mercado... 227 5. Instrumentos fiscales... 230 6. Sistema de incentivos promocionales varios... 231 7. Promoción de beneficios de café ecológico... 233 8. Instrumentos financieros... 234 9. Sistema de obligaciones y cobros... 235 10. Tarifas de cobro unificados... 236 11. Valoración económica... 237 F. Análisis de aplicación de instrumentos... 238 1. Derechos de propiedad... 238 2. Gestión e información de mercado... 238 3. Instrumentos fiscales... 238 4. Sistemas de incentivos promocionales varios... 239 5. Instrumentos financieros... 239 6. Sistema de obligaciones... 239 7. Valoración económica de servicios ambientales... 240 G. Conclusiones... 240 H. Recomendaciones de estrategia... 241 1. Las políticas públicas... 241 2. La normativa institucional... 242 3. La sociedad civil... 242 4. El mecanismo económico y de mercado... 242 Bibliografía... 243 Anexos... 245 Anexo I: Instrumentos económicos Análisis... 247 Anexo II: Listado de especialistas consultados... 253 Anexo III: Diagrama A. Economía ambiental, escenario ideal... 254 Diagrama B. Economía ambiental, escenario con fallas... 254 VI. El caso de México... 255 Resumen... 255 A. Introducción... 256 B. Condiciones para el desarrollo de la política ambiental... 257 C. Los recursos naturales y el medio ambiente en México: una visión general... 259 1. Bosques... 259 2. Suelos... 259 3. Recursos acuíferos... 260 4. Contaminación atmosférica... 260 5 Residuos... 261 D. La política oficial hacia el medio ambiente... 262 1. Prioridades de la política ambiental... 263 E. Los instrumentos económicos en la política ambiental de México... 265 1. Instrumentos fiscales... 265 2. Instrumentos financieros... 271 3. Instrumentos de mercado y derecho administrativo... 277 4. Instrumentos de derecho administrativo... 281 5. Factores de éxito y fracaso de los instrumentos de gestión ambiental... 283 F. Conclusiones y recomendaciones... 292 Bibliografía... 294 VII. El caso de Venezuela... 297 A. Introducción... 297 7
Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe B. La política ambiental venezolana. Situación actual... 298 1. Instrumentos de comando y control... 299 2. Instrumentos económicos: fortalezas y dificultades de implantación... 301 3. Iniciativas voluntarias... 306 C La nueva política ambiental venezolana... 307 1. Exoneración de impuestos corporativos en la nueva Ley de impuesto sobre la renta (noviembre 1999)... 309 2. Valoración económica y ambiental del parque nacional el Avila para establecer el cobro de entrada... 309 3. Impuestos a la gasolina para la creación de un fondo ambiental... 310 D. Barreras para la implementación de instrumentos económicos en la política ambiental venezolana... 311 1. Contexto macroeconómico... 311 2. Contexto institucional... 311 3. Contexto técnico... 312 4. Contexto social... 312 E. Conclusiones y recomendaciones... 312 Bibliografía... 313 VIII. Síntesis de estudios de caso nacionales... 315 Serie Manuales: números publicados... 339 Índice de cuadros Cuadro I: Estudios de casos nacionales e instrumentos examinados... 17 Cuadro I.1: Aplicación de instrumentos económicos en el Brasil... 26 Cuadro I.2: Resumen de los casos seleccionados... 27 Cuadro I.3: Resumen de la evaluación de los factores condicionantes... 40 Cuadro II.1: Tipos de instrumentos económicos que pueden aplicarse para apoyar las políticas de gestión del medio ambiente en el plano nacional... 53 Cuadro II.2: Marcos institucionales y jurídicos... 61 Cuadro II.3: Evaluación de factores y criterios aproximados para valorar los instrumentos económicos... 67 Cuadro II.4: Criterios de evaluación propuestos... 69 Cuadro II.5: Resultados de la evaluación preliminar para la selección de los estudios de casos... 69 Cuadro II.6: Ventas de calentadores de agua solares en Barbados (1974-1992) y ahorro acumulado de energía... 79 Cuadro II.7: Cifras indicativas del consumo de agua... 86 Cuadro II.8: Matriz de desempeño de los instrumentos según los criterios de 8 Cuadro II.9: evaluación escogidos... 94 Estimación de la relación costo-beneficio de la aplicación de instrumentos económicos en la subregión... 99 Cuadro III.1: Evaluación económica de propuestas de regulación... 137 Cuadro III.2: Operaciones FAT año 1997... 156 Cuadro III.3: Operaciones FAT año 1998... 157 Cuadro III.4: Operaciones FAT año 1999... 157 Cuadro III.5: Cuadro III.6: Participación de montos dirigidos al tema ambiental en el presupuesto del FAT de la RM... 158 Participación de montos dirigidos al tema ambiental en el presupuesto PROFO de la RM... 159
CEPAL SERIE Manuales N 18 Cuadro III.7: Parámetros relevantes antes y después de la aplicación CIT... 170 Cuadro III.8: Precios acumulados y promedios... 170 Cuadro III.9: Información sobre los precios... 171 Cuadro IV.1: Estudios empíricos sobre el control de la contaminación en el aire... 182 Cuadro IV.2: Autoridades ambientales por región... 191 Cuadro IV.3: Línea base o estado inicial de referencia de las cuencas para el cobro de las tasas retributivas... 193 Cuadro IV.4: Las tasas retributivas y su incidencia en la descontaminación de las cuencas de jurisdicción CORNARE. Comparativo entre el primero y quinto semestre evaluado... 198 Cuadro V.1: Instrumentos económicos Análisis... 247 Cuadro V.2: Listado de especialistas consultados... 253 Cuadro VI.1: Secretaría de medio ambiente, recursos naturales y pesca. Presupuesto Cuadro VI.2: sectorial 1997... 264 Secretaría de medio ambiente, recursos naturales y pesca. Presupuesto sectorial 1997 (excluye a la Comisión Nacional del Agua)... 264 Cuadro VI.3: Instrumentos fiscales: Arancel cero y depreciación acelerada... 268 Cuadro VII.1: Principales leyes ambientales en Venezuela... 300 Cuadro VII.2: Algunos decretos sobre calidad ambiental... 301 Cuadro VII.3: Instrumentos económicos en la política ambiental venezolana... 302 Cuadro VII.4: Cuadro VII.5: Índice de gráficos Principales problemas de contaminación en la cuenca del Lago de Valencia... 305 Componentes del proyecto de saneamiento integral del Lago de Valencia... 306 Gráfico II.1: La actividad económica y el medio ambiente... 52 Gráfico II.2: Gama de instrumentos de políticas... 53 Gráfico II.3: Influencias sobre las conductas ambientales... 57 Gráfico II.4: Ventas de calentadores de agua solares durante el período 1974-1992... 80 Gráfico II.5: Capacidad (en galones) en función de los KWH acumulados... 81 Gráfico II.6: Cifras de consumo estimadas a partir de las ventas... 81 Gráfico II.7: Turistas con estadía (1993-1997)... 92 Gráfico II.8: Proyecto de procedimiento de diseño y aplicación... 106 Gráfico III.1: Razones que explican el uso restringido de IE en Chile... 140 Índice de recuadros Recuadro II.1: Diez mandamientos para los instrumentos de mercado... 56 Recuadro II.2: Proceso de diseño de los derechos de usuario diferenciales en Barbados... 87 Recuadro II.3: Proceso de diseño de los sistemas de gestión del medio ambiente para la industria hotelera... 93 Recuadro II.4: Planificación del proceso de implementación... 105 Recuadro III.1: Fondo de asistencia técnica (FAT)... 156 Recuadro III.2: Fondo de asistencia técnica (FAT)... 158 9
Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe Índice de mapas Mapa II.1: Países de la subregión del Caribe... 60 Mapa II.2: Jamaica Esquema de las regiones... 83 Índice de figuras Figura IV.1: Región bajo jurisdicción CORNARE... 192 Figura IV.2: Jurisdicción CORNARE... 192 Índice de diagramas Diagrama V.A: Economía ambiental, escenario ideal... 254 Diagrama V.B: Economía ambiental, escenario con fallas... 254 10