Cielos abiertos y liberalización del transporte aéreo mundial: Evolución y perspectivas Pablo Martín Urbano Universidad Autónoma de Madrid pablo.urbano@uam.es Los acuerdos de cielos abiertos, open skies en la terminología anglosajona, constituyen una fórmula de flexibilización del modelo de regulación existente en la aviación comercial desde finales de la segunda guerra mundial y hasta los años setenta, que implicará en algunos países y áreas económicas procesos de liberalización tanto en los mercados internos como externos. 1. La fase de regulación De hecho, los acuerdos de cielos abiertos constituyen una traslación de la desregulación doméstica en los Estados Unidos (EUA) al ámbito internacional contra el modelo de acuerdos bilaterales surgidos de la Convención de Chicago de 1944 que todavía constituyen hoy el marco jurídico de referencia para el transporte aéreo internacional. En las actas de aquella Convención, donde se gesta la firma del Convenio sobre Aviación Civil Internacional para un favorecer el desarrollo seguro a nivel mundial de la navegación aérea, se definieron cinco libertades para la aviación civil: dos de carácter técnico referidas al derecho de sobrevolar el territorio de un estado firmante y el de realizar un escala técnica en el mismo, y otras tres de carácter comercial concretadas en el derecho acordado entre dos estados miembros a desembarcar pasajeros o mercancías en el territorio de uno de ellos, el derecho a embarcarlos y finalmente, el derecho acordado entre dos estados a realizar una escala comercial adicional a la ruta principal entre ellos en territorio de un tercero. 1
No obstante, mientras que las libertades de carácter técnico fueron objeto de un acuerdo internacional, no ocurrió lo mismo con las libertades comerciales lo que implicó la necesidad de negociar acuerdos comerciales bilaterales entre los gobiernos, Acuerdos de Servicios Aéreos Air Service Agreements-, que hoy estructuran buena parte de los servicios internacionales de aviación civil. Se trata de acuerdos firmados por pares de gobiernos bajo el principio de reciprocidad en los que se intercambian de forma igualitaria derechos sobre capacidad, tarifas y frecuencia para rutas concretas. El reconocimiento de la soberanía de los estados sobre su propio espacio aéreo que implicaban las libertades técnicas propició la intervención de los gobiernos en el sector de aviación civil al que se conferirá un carácter estratégico vinculado no solo a objetivos económicas sino también de política exterior y defensa. Al respecto, el transporte aéreo se verá implicado en el logro de fines relacionados con la ordenación del territorio y el desarrollo regional, de garantías para la movilidad de los ciudadanos asociado a obligaciones de servicio público y preservación de la seguridad, de soporte de los intercambios internacionales y del comercio exterior con un papel de proyección del prestigio nacional asociado a la política exterior e, incluso. en los países más desarrollados, de impulsor del sector turístico y de la industria aeronáutica, ligada a razones de defensa y desarrollo tecnológico. Esa intervención se aplicará a través de una organización tanto interna como externa del transporte aéreo ampliamente regulada donde rentabilidad financiera del sector se subordinaba a la realización de los objetivos estratégicos. La regulación se va a justificar mediante la teoría del monopolio natural de manera que se considerará al transporte una actividad de rendimientos crecientes de escala, lo que en términos neoclásicos suponía que la competencia había de conducir bien a la entente entre empresas o al monopolio, que se va a aplicar bajo el control del Estado para evitar el abuso de poder que, en caso contrario, podría generarse. 2
Este modelo de regulación, basado en el monopolio o el duopolio administrado, se mantendrá en la mayor parte de los países, incluyendo a los EUA, donde aún existiendo operadores privados, sus actividades estaban totalmente controladas por la CAB (Civil Aeronautic Board) a quien desde su nacimiento en 1940 correspondía conceder los derechos de tráfico (prácticamente propiedad de la compañía concesionaria y rara vez concedidos a más de un operador) o autorizar cualquier eventual abandono de línea, aprobar las tarifas, atribuir las subvenciones por los servicios no rentables, así como controlar los acuerdos y fusiones entre compañías, estas últimas aprobadas por la CAB de forma muy restrictiva. Consecuentemente la competencia para captar a una creciente demanda asociada, entre otras causas, a la elevación de capacidad adquisitiva de las rentas y al aumento de tiempo libre, quedaba prácticamente restringida a la calidad de los servicios. Ello no va a impedir que durante más de tres décadas de modelo regulador se asista a importantes reducciones de los costes de producción y ganancias de productividad en la mayor parte de las compañías del mundo, gracias a la existencia de un considerable progreso técnico (revolución del jet, del jumbo-jet), de bajos costes de energía y de la mejora de la cualificación del factor trabajo, quien se beneficiará del modelo regulador obteniendo importantes mejoras en las condiciones laborales y salariales a través de la concertación a la que implícitamente conducía el modelo ya que el regulador, determinante de los precios, había de recoger el impacto de las mejoras a la hora de establecer las tarifas, todo lo cual favorecía el crecimiento de la sindicación y mayor capacidad de demandas laborales (Cournanel, 2001). 2. La fase de desregulación Este estado de cosas comienza a cuestionarse en la segunda mitad de los setenta, como consecuencia de los efectos generales de la crisis económica de 1973 que, con sus secuelas de recesión e inestabilidad macroeconómica, va a desencadenar un cambio en el papel regulador del Estado en la economía a favor de un mayor protagonismo del mercado. Por otra parte, dentro del sector, sometido a una caída de la demanda y un fuerte crecimiento 3
del coste de sus inputs, no se van a producir grandes desarrollos tecnológicos (limitados a mejoras en la eficiencia energética y la aviónica) que permitieran contrarrestar los desequilibrios de sus resultados económicos, con lo que la vía del desarrollo tecnológico se quebraba como vía de incremento de la productividad. Ello hacía necesario buscar otras vías para mejorar la eficiencia económica en el sector, especialmente necesaria en un contexto fuertemente recesivo, de creciente saturación de los corredores más rentables (Atlántico Norte) y de competencia desigual del charter de menores gastos de explotación y sometido a una explotación liberalizada en la práctica. La vía alternativa se va a encontrar en la innovación en la gestión y las técnicas de explotación. Será precisamente en los EUA, donde comience el cuestionamiento del modelo regulador iniciado tibiamente ya desde 1975 con la liberalización de los vuelos chárter, o la posterior modificación de la actitud restrictiva frente a las tarifas promocionales, o la valoración positiva de la reducciones tarifarias en la concesión de una ruta e, incluso, la posibilidad de utilizar otros aeropuertos en las ciudades con más de una instalación. La nueva política se concreta primero en las cargas con la Air Cargo Desregulación (1977) y se traslada después a los viajeros por la Airline Desregulatión Act (1978), eliminando progresivamente las restricciones, salvo las meramente técnicas, para que las compañías pudieran establecer libremente sus rutas sin obstáculos a la competencia, todos los cuales desaparecen por completo desde 1983. Estos cambios se van a sustentar en el cuestionamiento del modelo regulador frente al que la denominada escuela de Chicago, encabezada por George j. Stigler (1971), oponía sus argumentos sosteniendo que la regulación era una consecuencia de la lucha por el poder de los diferentes grupos de interés que terminaban por capturar al regulador a favor de su propia causa debido al funcionamiento de la democracia y al entorno de intereses corporativos y grupos de presión en que se desenvuelve. A estos planteamientos se añadirá después la idea de la contestabilidad de los mercados (Baumol, Panzar y Willig, 1982) frente a la idea misma del monopolio, donde se supone que la eventual presencia de un competidor potencial disciplinaría a las compañías en monopolio impulsándolas hacia una gestión eficaz con una tarificación óptima, lo que exige otorgar credibilidad a la potencial 4
entrada al mercado de nuevos competidores minimizando los costes irreversibles de entrada. Se consideraba que en el transporte aéreo se daban las condiciones requeridas para la existencia de un gran número de entrantes potenciales ya que los costes irreversibles se consideraban comparativamente bajos (existe un mercado de ocasión muy activo para los aviones), aunque la práctica posterior descubriera que eran mayores de lo esperado como demuestra la tendencia a la concentración en el sector tras la liberalización de manera que, en la actualidad, la mayor parte del mercado norteamericano está controlado por menos operadores que entonces tras sucesivos procesos de fusiones, adquisiciones y quiebras de las antiguas compañías y los nuevos entrantes (compañías charter, regionales o de nueva creación) sometidos a una intensa competencia donde terminarán imponiéndose las empresas capaces de combinar economías de escala internas (aumento del número de aparatos, de su capacidad y de su ocupación) y de economías de envergadura ligadas a la red (extensión, longitud de la etapas, importancia de las ciudades servidas). Para ello, la liberalización también va a suponer una readaptación de la gestión en las empresas al nuevo entorno competitivo de manera que van a aparecer instrumentos más complejos para la gestión económica y comercial en el sector. Se va a desarrollar una nueva organización de las redes y del funcionamiento de las plataformas aeroportuarias, suprimiendo las líneas directas servidas por aviones pequeños y transfiriendo estas líneas secundarias a grandes aeropuertos de correspondencia, de manera que, sobre la base de una fuerte coordinación horaria, las nuevas redes radiales de aporte y dispersión (hub and spoke) facilitan la creación de gran cantidad de conexiones permitiendo minimizar los costes de transporte gracias a la masificación de los flujos. También van a aparecer sistemas informáticos de reserva capaces de manejar grandes bases de datos conteniendo todas las informaciones necesarias para una gestión detallada de las operaciones de las compañías (vuelos, tarifas, condiciones de transporte, itinerarios, rotación de equipajes, controles de mantenimiento, disponibilidad de plazas, resultados de las agencias de viajes, etc.), correspondiendo la propiedad de estos sistemas de reserva a las grandes compañías aéreas que obtendrán buena parte de sus beneficios de los derechos de acceso facturados a 5
otras compañías así como de la optimización de las ventas y de la reducción de costes que así se procura (yield management). Estas innovaciones permiten reducir por otra parte la mayor incertidumbre generada por la competencia y comprimir sus gastos de explotación entre ellos, los costes salariales, sometidos a importantes reducciones, y las condiciones laborales, objeto de una evidente degradación (contracción de las plantillas, caída de los salarios reales, movilidad funcional, contratación temporal, etc.) solo muy parcialmente compensado por tomas de participación accionarial de los trabajadores, especialmente en el caso americano. Desde la perspectiva de los usuarios, los beneficios se van a concretar en la bajada de las tarifas, aunque no en la misma proporción según rutas, clases y tipos de cliente, llegando incluso a incrementarse en algunas rutas de corto alcance, situación en que se encuentran casi la cuarta parte del mercado interno, especialmente en los casos en que no operan compañías de bajas tarifas. También se incrementarán las frecuencias especialmente en las rutas más atractivas comercialmente, si bien se van a reducir o suprimir los servicios regulares hacia los destinos menos rentables, a pesar de establecerse por ley un programa de servicios aéreos esenciales para las áreas menos atractivas comercialmente que no ha contado con financiación suficiente (Gámir y Ramos, 2002). Tras la desregulación del mercado doméstico, el proceso norteamericano se va a extender a otros mercados debido a que se va a erigir en el modelo de liberalización para otros gobiernos favorables a la desintervención, caso por ejemplo, de Gran Bretaña, quien efectuará su propia desregulación en paralelo a los EUA. Por otra parte, la liberalización interna no va a satisfacer las necesidades de expansión de las grandes compañías aéreas estadounidenses gestadas con la concentración, de manera que buscaran optimizar su capacidad y maximizar su rentabilidad en el mercado mundial donde ha ido perdiendo cuota de participación. Para ello, los norteamericanos irán negociando acuerdos bilaterales, de diferente intensidad, con varios países (Alemania, Holanda, Bélgica, Reino Unido, Australia, Israel, Jordania, Corea del Sur, Tailandia, Costa Rica, Jamaica, Austria, Noruega, Islandia, Suiza, entre otros) para flexibilizar las reglas del mercado internacional, especialmente en los grandes corredores, objetivo en el que se ha ido avanzando, 6
especialmente en los últimos años de la década de los noventa, tras el cierre buena parte de los procesos de desintervención en los mercados domésticos de otros países o áreas económicas. Entre ellos, cabe destacar el desarrollado en la Unión Europea iniciada en la práctica (1987) con una década de diferencia respecto del proceso de EUA, aunque ya en 1984 se produjo una cierta liberalización en el ámbito de los vuelos regionales. La desreglamentación europea, impulsada por la Comisión, se realizó mediante tres paquetes de medidas que profundizan sucesivamente en la apertura del mercado aéreo europeo. El primer paquete (1988-1990) inicia la flexibilización en materia de precios, capacidad, y acceso al mercado intracomunitario y especifica la aplicación de las normas generales de la competencia al transporte aéreo, aspectos fundamentales a la hora de determinar la competencia entre las compañías regulares operando en el modo, lo que no supuso una transformación radical aunque va a propiciar la reacción de las compañías europeas tratando de reforzar su posición en el mercado. El segundo paquete (1990-1992), de carácter transitorio, amplía los márgenes anteriores estableciendo ciertas garantías para las obligaciones de servicio público en ciertas rutas, compensándose a las compañías por las pérdidas económicas que ello les origine. No obstante la falta de recursos comunitarios para el pago de las compensaciones como correspondería al carácter supranacional del mercado de transporte aéreo en la UE, ha supuesto en algunos una aplicación selectiva por los estados a menudo a favor de los intereses de sus compañías y en contra de las normas de la competencia, si bien es cierto que en muchos otros casos la obligación de servicio público se ha concretado en espacios periféricos e insulares. En cualquier caso, ello no ha impedido que se pierdan servicios anteriormente existentes que articulaban las relaciones de territorios más periféricos bien con sus respectivos centros o directamente con otras regiones. 7
Finalmente, el tercer paquete (1993-1997) elimina totalmente las restricciones interiores existentes estableciendo la apertura completa del cielo europeo, incluyendo Islandia y Noruega, el 1 de abril de 1997. Se destaca el carácter menos radical de la liberalización europea por razones políticas de sostenimiento de las antiguas compañías de bandera nacionales, regentadotas hasta entonces de los monopolios, si bien éstas han sido privatizadas (manteniéndose por parte de algunos estados la acción de oro para defender los intereses nacionales) e, incluso, subvencionadas para su reestructuración, como paso previo a la plena competencia de manera que los gobiernos ya no pueden favorecer a sus respectivas compañías. Ello va a impulsar la aplicación de las nuevas formas de gestión para enfrentar la competencia de los nuevos entrantes, con el desarrollo de esquemas de explotación radiales, sistemas de información de reservas y, finalmente, la participación en alianzas intraeuropeas e intercontinentales compartiendo, según los casos, desde los programas de fidelización hasta las operaciones comerciales o en las terminales, o bien la explotación en común de los vuelos, gracias a lo cual pueden multiplicar el numero de destinos e itinerarios alternativos para sus clientes, incrementar los niveles de ocupación con flujos de sus aliados, o reducir costes al incrementar el volumen de producción y compartir compras y operaciones diversas (entre otras mantenimiento, promoción, gestión o comercialización). Tales alianzas no hacen sino anunciar un próximo proceso de concentración de las empresas del sector a la búsqueda de la máxima eficiencia. En términos laborales, la intensidad de las consecuencias ha sido comparativamente menores que en los EEUU, con supresión de empleos menos traumáticas (uso de prejubilaciones o bajas incentivadas) y con reducciones salariales de menor consideración, aunque habiéndose registrado sustitución de empleo estable por empleo temporal, supresión de puestos intermedios o subcontrataciones de servicios. También ha tenido lugar un menor uso de la apertura del capital a los asalariados. Para los usuarios, la reducción de tarifas en principio va a ser menor, limitada a los grandes corredores y a un escaso volumen de plazas bastante opaco para no avezados si bien en los 8
últimos años la bajada ha sido más generalizada; las rutas, en principio, tampoco incrementan el numero de operadores, aunque en los últimos años las alternativas van a aumentarse con un mayor número de competidores. Entre los nuevos competidores, las emergentes compañías regionales, beneficiarias del proceso por la protección recibida en pos de la cohesión territorial, van a tener un creciente protagonismo con la implantación de centros regionales propios (hubs) para la prestación de servicios marginales respecto de los esquemas radiales generales que funcionan según ese mismo patrón a menor escala desde aeropuertos no saturados para un entorno territorial mucho menor y con costes menores (por el tipo de aviones que explotan y la menor saturación de los aeropuertos que operan con menores tiempos de espera). Su importancia es creciente en cuanto a la participación en el mercado si bien pesa sobre ellas una acusación por parte de los grandes operadores, cada vez menos veladas, de recibir ayudas públicas locales o regionales que distorsionan la competencia. También van a aparecer, siguiendo la estela americana, las compañías de bajo coste (lowcost) especializadas en servicios competitivos punto a punto entre aeropuertos secundarios poco distantes, pero en la cercanía de grandes núcleos urbanos, servidos por aviones de baja capacidad con tarifas reducidas gracias a sus menores costes derivados de: la reducción de intermediarios y agencias, la supresión del servicio de catering gratuito a bordo, la mayor utilización de flotas y plantillas, menor remuneración de tripulaciones, el uso de más asientos por vuelo, las tasas más reducidas de aeropuerto, los bajos costes en las escalas-handing- y la subcontración de algunos servicios. Su éxito va a atraer a las grandes compañías hacia este segmento de producción. Respecto de ellas, sin embargo, se ha planteado algunas interrogantes en cuanto a si su competencia mediante la reducción de costes no puede llevar a afectar a la seguridad que es elemento menos visible para el usuario, como vienen insinuando algunos sindicatos de pilotos y de mantenimiento considerando la baja duración de tiempo dedicada a las rutinas de seguridad o la menor capacidad de los pilotos de estas compañías para negarse a volar por motivos de seguridad, dada su precariedad laboral. Ciertamente las normas de seguridad y mantenimiento en Europa son muy estrictas pero no han impedido tristes episodios con aviones de Egipto o de Ucrania (casos, por otra parte, inexistentes entre 9
las compañías comunitarias) ya que la certificación de que una compañía es segura la da su país de matriculación y las inspecciones por las autoridades de otros estados son muy escasas. También han recibido ayudas incompatibles con las normas de competencia como ha puesto de manifiesto la decisión de la Comisión Europea de 2004 para obligar a la irlandesa Ryanair a devolver la cuarta parte de las ayudas recibidas del aeropuerto belga de Charleroi. 3. Evolución futura La falta de una política aérea común, situando los derechos aéreos del conjunto de la UE bajo la gestión comunitaria, unida al rápido desarrollo de los acuerdos bilaterales del tipo cielos abiertos suscritos entre varios estados miembros y los Estados Unidos, ha concedido una enorme ventaja a las compañías norteamericanas tras la liberación definitiva, por cuanto éstas últimas en virtud de la quinta libertad pueden realizar servicios de cabotaje dentro de la UE mientras que ello no es posible para los Estados miembros de la Unión, ya que el gobierno de EUA solo reconoce a cada compañía nacional y no a las compañías europeas. El Tribunal de Justicia europeo en noviembre de 2002 dictaminó en relación con ocho acuerdos bilaterales, siete de ellos del tipo cielos abiertos, firmados con Estados Unidos que las disposiciones restrictivas de estos acuerdos son discriminatorias y, por tanto, contrarias al Tratado CE, en particular las restricciones relativas a la nacionalidad de las compañías que pueden designar los Estados de la UE. Cuatro de los nuevos miembros adheridos en mayo, cuentan también con este tipo de acuerdos con EUA. Todo ello implica renegociar el conjunto de acuerdos entre los países miembros y terceros ya que su mantenimiento puede llevar a su impugnación ante el Tribunal de Luxemburgo por lo que el Consejo ha mandatado a la Comisión para acordar con terceros la modificación de todos sus acuerdos con los estados miembros quienes también pueden acordar unilateralmente la renegociación (según un procedimiento único aprobado en 2004) 10
adoptando las enmiendas para compatibilizarlos con la normativa comunitaria (COMISION EUROPEA, 2004). Estas negociaciones pueden ampliarse incluso a la reducción de las restricciones en materia de propiedad de no nacionales reconocidas por la Convención de Chicago. De hecho, los propietarios nacionales controlan en algunos casos más del 50% de las compañías; en el caso de los Estados Unidos donde los propietarios extranjeros no pueden superar el 25% del total de las acciones, mientras en la Unión Europea pueden llegar a un 49% de la propiedad. Pore esta vía se reducen las posibilidades de fusión y compras para intentar mejorar sus rendimientos económicos y consolidar estrategias transfronterizas, iniciadas por la política de alianzas. Cuadro1. Comparación de las líneas aéreas de EEUU y UE en 2002 ESTADOS UNIDOS UNION EUROPEA Todas las líneas Cinco mayores Todas las líneas Cinco mayores 1062233 744440 830428 385720 100% 70% 100% 46% Cifras en millones de RPK (ingresos por pasajero/km) Fuente: Airline Business, 2003, tomado en COMISION EUROPEA (2004). Especial importancia reviste en este contexto la negociación con EUA, iniciada en 2003, por las asimetrías indicadas que se traducen, entre otros efectos, en un menor grado de concentración a este lado del Atlántico como muestra el cuadro 1. En tal renegociación, la UE se propone sustituir los actuales acuerdos de cielos abiertos por un acuerdo aéreo transatlántico global que cubra aspectos tales como el acceso al mercado, la fijación de tarifas, la seguridad, el medio ambiente así como la propiedad y el control de las compañías aéreas y que, en suma, sustente una zona de libre comercio en el sector donde las compañías de ambas partes puedan llevar a cabo operaciones de transporte en condiciones equitativas y sin restricciones. 11
Esta dinámica negociadora a ambos lados del Atlántico, donde se concentran dos tercios del total de servicios de transporte en el mundo, necesariamente incidirá en la posición de terceros países, incluso entre los más reacios a negociar, a pesar de estar amparados por la Convención de Chicago frente a la conclusión de los acuerdos de cielos abiertos por la reserva de los vuelos domésticos y las restricciones de propiedad y control a los no nacionales. Cabe esperar del proceso que potencie los mecanismos de consenso y organización para que los nuevos procesos de concentración en el sector no nos sitúen al principio del proceso, con la generación de ententes con un gran poder de mercado ahora no sometido la gestión pública, y para que no se hurten a los ciudadanos de todos los países, incluidos los más periféricos y atrasados, las ventajas de un mercado mundial globalizado y seguro en el transporte aéreo. Bibliografía Auphan, É. (1997): Le transport aérien, en Marcadon, J., Auphan, É., Barré, A. y Chesnais, M.: Les transports, Armand Colin Ed. París, págs. 61-87. Baumol, W., Panzar, J. y Willig, R. (1982): Contestable Markets and the Theory of Industry Structure, Harcout, Brace, Jovanovich, Nueva York. COMISION EUROPEA (2004): Acuerdos aéreos internacionales, Dirección General de Energía y Transporte, Bruselas. Cournanel, A. (2001): Les mutations du transport aérien, Ed. L Harmattan, París. Gámir, A. y Ramos, D. (2002): Transporte aéreo y territorio, Ed. Ariel, Barcelona. Stigler, G. J. (1971): The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Menagement Science, primavera, págs. 3-21. 12