FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE MEXICO LA FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN P~TBLICA EN MÉXICO: ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DEL EJECUTIVO DE LA UNIÓN PARA CREAR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACI~N..... Tesis que para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos presenta: LEOBARDO JAVIER MENDOZA CASTILLO 11 Promoción Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos 1994-1996 México, D.F., a 15 de julio de 1996.
CaaBII T 350.31? n539f 0521k5 Hendoza Castillo, Leobardo Javier La,fiscá\izacibn.de la administracibn oublica en nkxico FACULTAD LATl NOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES :-L. ' FI~.J&xo SEDE Mp,.&- 3 -.*, LA FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN P~BLICA EN MÉXICO: ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DEL EJECUTIVO DE LA UNIÓN PARA CREAR LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACI~N. Tesis que para obtener el grado de Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos presenta: LEOBARDO JAVIER MENDOZA CASTILLO Director de tesis: Maestro Jeffrey A. Weldon 052145 México, D.F., a 15 de julio de 1996. -
A Genoveva Castillo Zamora y Juan Mendoza Rodríguez, mis padres, cuyo espíritu emprendedor me estimula. A Alberto, Lourdes, Andrea y Juan, mis hermanos, con cuya compañía tengo la dicha de contar.
RECONOCIMIENTOS Mi estancia en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, fue posible gracias al firme' apoyo de Mauricio Collado Martínez, Juliana Murguía Quiñones y Gabriel Ramírez Rodríguez. Cada uno de ellos, en su momento, hicieron factible que culminará esta meta. En la Facultad agradezco las atenciones que me brindaron Arturo Sánchez, Jontithan Molinet, Mario Herrera, y Carmen Olvera. Su dedicación y esfuerzo facilitaron mis estudios en esta sede académica. Javier Moro me ofreció, junto con su amistad, el beneficio de su colaboración. Reconozco la acertada dirección de Jeffrey Weldon para la elaboración de este ensayo. Obviamente, las limitaciones de esta obra son responsabilidad del autor.
RESUMEN A partir de la propuesta del Ejecutivo de la Unión para crear la Auditoría Superior de la Federación se realiza un análisis de la forma en que el Poder Legislativo, en particular la Cámara de Diputados, puede mejorar su función fiscalizadora del Ejecutivo. El problema de política consiste, por tanto, en diseñar el arreglo institucional que haga factible la rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo y al mismo tiempo maximice la probabilidad de un desempeño eficaz y eficiente de la administración pública, y minimice la probabilidad de la ocurrencia de la corrupción, a partir de un órgano que apoye a la Cámara de Diputados en su función de control externo. La Constitución concede relativamente amplias facultades al Congreso, sin embargo, las reglas informales han hecho que esta institución se haya mostrado débil y demasiado dócil a la voluntad presidencial. El tradicional predominio de la mayoría priísta, los mecanismos de control presidencial en los procesos de designación de candidatos del PRI al Poder Legislativo y los fuertes incentivos que existen en la clase política para mantener una estructura de lealtades hacia el Presidente, hizo del Congreso un órgano legislativo débil y sometido a la voluntad del Presidente de la República. Por lo menos una de las normas formales- las que establecen la independencia y las competencias del Congreso y aseguran su representatividad política- en realidad disminyen la independencia legislativa y apuntalan el poder del presidente, tal como lo establece el sistema de reglas informales. Tal es el caso de la norma que impide la reelección de los legisladores. Por otro lado, la fiscalización y el control llevado a cabo por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados ha sido ineficaz, tanto para sancionar las irregularidades del pasado como para prevenir su repetición en el futuro, básicamente por la escasez de recursos, la extemporaneidad de la revisióiz, su incapacidad jurídica de promover sanciones directamente, y porque la Comisión de Vigilancia, de la cual depende la Contaduría, ha estada integrada mayoritariamente por el mismo partido del ejecutivo en turno. El análisis comparado permite establecer cuales son las herramientas con las que cuentan los parlamentos de cuatro países denzocráticos desarrollados, Estados Utzidos, Francia, Alemania e Inglaterra. Se pone especial atención en dos instituciones de apoyo al Congreso, similares a la que se propone crear eiz México, - que cuentan con reconocimiento internacional por su resultados exitosos.
El diseño propuesto busca garantizar que la Cámara de Diputados mejore su capacidad de: I) supervisión del Poder Ejecutivo, 2) revisión presupuestaria y 3) aprobación cuidadosa de las leyes. Se propone que la Auditoría Superior de la ~edera'ción emane del fortalecimiento orgánico,v funcional de la propia Contaduría Mayor de Hacienda, evitando la creación de una nueva entidad, que en sentido estricto no tendría antecedente histórico en materia constitucional &v que sí por el contrario vendría a alterar el equilibrio de los poderes.
CONTENIDO Página Introducción 1 Democracia y políticas públicas 1.1 La esencia de la democracia política 1.2 Política pública vs política gubernamental 1.3 Democracia y administración pública 1.4 Criterios de rendición de cuentas del sistema político y administrativo 1.5 Poder Legislativo y administración pública 1.6 Delegación y problemas de agencia 11 E1 control parlamentario sobre el ejecutivo en países democráticos 2.1 Control en el sistema presidencial 2.2 Control en el sistema parlamentario 2.3 Control parlamentario en países con sistema presidencial y con sistema parlamentario 2.3.1 Los Estados Unidos de América 2.3.2 Francia 2.3.3 Alemania 2.3.4 Reino Unido 2.4 Aprendiendo de diferentes mecanismos de control 2.5 Instrumentos del parlamento 2.6 Medios de información del parlamento 2.7 Instituciones de apoyo al parlamento en las tareas de control parlamentario 2.7.1 La Oficina General de Cuentas de los Estados Unidos 2.7.2 La Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido 2.8 Una perspectiva reformulada
111 La definición del problema 3.1 Definición del problema desde la perspectiva gubernamental 3.1.1 Diagnóstico del problema 3.1-2 Objetivos de la propuesta 3.2 Redefiniendo el problema 3.2.1 El Poder Legislativo en México 3.2.2 Efectos de la prohibición de la reelección inmediata 3.2.3 Sistema de comisiones y sistema de partidos 3.2.4 El apoyo técnico de staff y las fracciones parlamentarias IV El control parlamentario de la cuenta pública y el control interno en México 4.1 Antecedentes 4.1.1 Revisión de la Cuenta Pública facultad del Congreso 4.1.2 El Congreso unicameral de 1 85 7 4.1.3 El examen de la cuenta pública como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados: la reforma de 1874 4.1.4 El examen de la Cuenta Pública como facultad del Congreso en la Constitución de 19 17 4.1.5 El retorno al sistema de 1874: la reforma de 1977, revisión de la Cuenta Pública por la Cámara de Diputados 4.2 Marco jurídico de la Contaduría Mayor de Hacienda 4.3 Principales funciones y atribuciones 4.4 Organización 4.5 Puntos débiles de la Contaduría Mayor de Hacienda 4.6 Acerca del control interno: La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo 4.7 Diferencias entre la Contaduría Mayor de Hacienda y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo 4.7.1 Diferencias de denominación 4.7.2 Diferencias de objetivos
4.7.3 Diferencia de ámbitos de acción 4.7.4 Diferencias de tiempo en su acción 4.7.5 Diferencias en la rendición de informes 4.7.6 Diferencias en lo referente a auditoks externos 4.7.7 Diferencias de acción en materia de contabilidad 4.7.8 Funciones exclusivas de la SECODAM 4.8 Relación entre la CMH y la SECODAM 4.9 Situación del control externo e interno V Hacia una propuesta alternativa 5.1 Redefinición del problema 5.2 La propuesta del Ejecutivo 5.2.1 Fortalecimiento del Poder Legislativo en el control externo 5.2.2 Características del órgano de auditoría 5.2.3 Objeto de fiscalización 5.2.4 Integración 5.2.5 Acceso a los informes 5.3 Observaciones en torno a la iniciativa 5.4 La construcción de consensos 5.5 Hacia un diseño alternativo 5.6 Propuestas alternativas 5.6.1 Fortalecimiento del Poder Legislativo 5.6.2 Fortalecimiento del sistema de comisiones 5.6.3 Órgano de apoyo al Congreso 5.6.4 Denominación e integración 5.6.5 Atribuciones 5.6.6 Personal 5.6.7 Acceso público de los informes 5.6.8 Sobre el control interno 5.7 Responsabilidad de los gobernantes Conclusiones Anexos
1.- Presupuesto de egresos Cámara de Diputados y Contaduría Mayor de Hacienda 1970-1996. 169 2.- Porcentaje del presupuesto de la Contaduría Mayor de Hacienda en relación al de la Cámara de Diputados 170 3.- Plazas de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados 1970-1988 171 4.- Papel de las instituciones de apoyo al parlamento en la evaluación de las políticas públicas en Estados Unidos, Francia, 172 Alemania, Reino Unido, y México. 177 Bibliografía Índice de cuadros 1.- Factores influyentes en la composición del sistema de control 54 parlamentario 2.- Cronograma de entrega de los informes de la Contaduría 122 Mayor de Hacienda 3.- Principales diferencias entre la propuesta del Ejecutivo de la Unión y la del Partido Acción Nacional para la 144 creación de la Auditoría Superior de la Federación