LA CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES José Luis Cortes Recabarren Abogado Fiscal Regional de Obras Públicas Región de Antofagasta Junio 2012 Introducción 1.- Concepto de acto administrativo. El artículo 3 de la Ley 19.880 define por acto administrativo a las Decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. En la doctrina encontramos distintos acercamientos a un concepto de acto administrativo. Así, Eduardo Soto Kloss señala que acto administrativo es una ordenación racional unilateral dictada por un órgano estatal en el ejercicio de una función administrativa, que destinada a satisfacer una necesidad pública concreta, produce efectos jurídicos directos. Por su parte, Enrique Silva Cimma define por tal la declaración de voluntad general o particular de un órgano administrativo emitida en función de una potestad administrativa, y por la cual se deciden o emiten juicios sobre derechos, deberes o intereses de las entidades administrativas, o de particulares frente a éstas. Por último, Gustavo Fiamma expresa que acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo expedido por un órgano de la Administración del Estado en ejercicio de potestades administrativas para el desarrollo de la función de satisfacer las necesidades colectivas de una manera regular y continua.
La Contraloría General de la República (jurisprudencia administrativa), en su Dictamen N 29.549, del año 2000, define por acto administrativo la declaración de voluntad general o particular de un órgano administrativo en función de una potestad administrativa y cuyo fin es decidir o emitir juicios sobre derechos, deberes o intereses de los entes administrativos o de particulares frente a él. Por último, la Excelentísima Corte Suprema (jurisprudencia judicial), en fallo del año 1977 definió por tal la declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la Administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas. Sea cual sea la definición que adoptemos, todo acto administrativo contiene, al menos, los siguientes elementos básicos: - Una declaración formal, escrita y expresa de voluntad. - Emanada de un órgano de la administración exclusivamente. - Dictada por un agente público investido de facultades. - Que produce efectos jurídicos particulares o generales. 2.- Elementos del acto administrativo Todo acto administrativo posee dos grandes elementos, sin cuya observancia el acto no existe, o deriva en otro distinto o es inválido: los de carácter subjetivo, y los de carácter objetivo. 2.1.- Elementos subjetivos Es decir, los que se derivan de quién los emite, en cuanto a que el acto debe provenir de un órgano de la Administración del Estado, y que además sea competente para producir el acto. 2.1.1.- Que emane de un órgano de la Administración Se encuentra contenido expresamente en el artículo 3 de la Ley 19.880, en virtud del cual debe necesariamente intervenir en su creación un órgano público.
2.1.2.- Que se dicte dentro de la esfera de sus atribuciones Esto se encuentra expresamente consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, y dice relación con la competencia de que se haya investido el órgano, es decir, la aptitud o facultad de obrar, en virtud de su ley orgánica, siendo elementos de ella: el territorio, la materia, el grado y la potestad jurídica. 2.2.- Elementos objetivos Que está constituido por el motivo, el objeto, el fin y las formalidades de que se haya premunida. 2.2.1.- El Motivo Son los antecedentes que le sirven de fundamento, y que le otorgan, según Fiamma, el carácter de racionalidad y juricidad al acto. 2.2.2.- El Objeto Es la prestación que se pretende alcanzar. El acto debe prestar un servicio. 2.2.3.- El Fin Lo que persigue el acto. Ej. La clausura de un local por insalubre. 2.2.4.- Las Formalidades Son las formas externas a través de las cuales debe expresarse el acto administrativo: por escrito, que contenga la firma del agente investido de potestad, numerado y fechado. 3.- Efectos de los actos administrativos 3.1.- La presunción de legalidad: Presunción simplemente legal mientras el acto no sea invalidado o dejado sin efecto. Es decir, el acto se presume válido y capaz de surtir sus efectos.
En virtud de este principio, la administración no necesitará probar la legitimidad de sus actos y, por consecuencia, el acto podrá cumplirse incluso por la fuerza (ejecutoriedad) 3.2.- Insuspensibilidad o ejecutoriedad: Los actos producen sus efectos aún en caso de impugnación de éstos. 3.3.- Irretroactividad: Los actos producen sus efectos desde su publicación o notificación, salvo cuando produzcan efectos favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. 3.4.- Impugnabilidad: Los actos son esencialmente controvertibles por los particulares. Caminos frente a un acto irregular Nuestra Constitución Política y nuestra Ley 19.880 contiene tres vías de acción frente a un acto: la nulidad de derecho público, la revocación y la invalidación. 1.- La nulidad Constituye un recurso de carácter judicial, que procede a petición de parte exclusivamente y que persigue anular, dejar sin efecto, con efecto de cosa juzgada. Cuándo da lugar a ejercerla? Cuando el agente que pertenece a un órgano público dicta el acto sin estar previamente investido de potestad (facultades), fuera de la esfera de su competencia y/o fuera de la forma prescrita en la ley (Art. 6 C.P.) 2.- La revocación Es una forma de extinguir actos válidos por razones de conveniencia u oportunidad. Son irrevocables, en todo caso, los actos que afectan a terceros de buena fe y que crean o reconozcan derechos de carácter patrimonial (doctrina) Se regula en el artículo 61 de la Ley 19.880.
3.- La invalidación Es una forma de extinción de un acto viciado, cuya acción puede provenir ya de la propia autoridad (autotutela), ya de un particular (impugnación) Se encuentra regulada en los artículos 53 a 58, y 60 de la Ley 19.880. La Convalidación de Actos Administrativo Irregulares Tanto la doctrina cuanto la jurisprudencia administrativa emanada a partir de la década de los 60, ha reconocido la figura de la convalidación de los actos irregulares. Se entiende por convalidar confirmar o revalidar, especialmente los actos jurídicos (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 21 Edición, página 562), lo que implica la existencia de un acto administrativo emitido. Es decir, y no obstante la invalidación de los actos irregulares tratado en la Ley 19.880, existiría consenso de que es posible validar estos actos, pero cumpliéndose al menos los siguientes requisitos: 1.- Que se convalide actos formales y no simples actuaciones de hecho (dictámenes N s 25.462, de 1985 y 9.972 de 1996) 2.- La convalidación debe contenerse en un acto administrativo formal, siendo inaceptable una simple visación (dictamen N 17.790 de 1990) 3.- Que la convalidación recaiga en actos específicos, determinados (dictamen N 11.061 de 1993) 4.- Que el acto se haya incorporado al patrimonio de terceros de buena fe, por razones de seguridad jurídica y de estabilidad del acto administrativo (dictamen N 44.492 de 2000).