REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales Departamento CHINANDEGA Municipio VILLANUEVA 22 de octubre de 2005
El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SE-SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Ordenamiento constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los especialistas de la firma consultora DRM y los integrantes de los Comités Municipales de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (COMUPRED) bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Ligia E. Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martínez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luís Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de Villanueva i
Índice Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción... 1 1.1. Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan... 1 1.2. Objetivo General y Objetivo Específico... 2 1.3. Marco Legal... 3 2. Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial... 5 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico... 5 2.2. Patrones de Crecimiento Económico... 6 2.3. Patrones de Crecimiento Espacial... 8 2.4. Problemáticas del Desarrollo... 9 2.5. Planificación Actual... 11 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo... 12 3.1. Inundaciones... 12 3.2. Inestabilidad de laderas... 13 3.3. Amenaza Sísmica... 14 3.4. Amenaza Volcánica... 15 4. Propuesta para el Uso del Suelo... 16 4.1. Zonificación de Uso Habitacional... 17 4.2. Zonificación de Usos Agrícolas... 20 4.3. Zonas de Densidades Habitacionales Propuestas... 21 5. Estrategias para la Implementación del Uso del Suelo... 24 5.1. Fases y Estrategias de Ejecución... 24 5.2. Plan de Acciones y Prioridades... 25 5.3. Mecanismos de Evaluación de los Planes... 27 5.4. Procedimientos para Actualizar los Planes... 30 6. Conclusiones... 31 Fuentes de Información y trabajos consultados...33 Anexo I - Matrices de análisis de las problemáticas municipal...35 Anexo II - Las Proyecciones de Población al 2025...38 Anexo III - Elementos del Mapa de Ordenamiento...49 Anexo IV - Glosario...54 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total... 6 Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH... 9 Tabla N o III: Resumen de Zonas Propuestas - (Artículos 32/42 Decreto 78/2002)... 20 Tabla N o IV: Resumen de Zonas Propuestas - Zonas Agrícolas... 21 Tabla N o V: Resumen de Densidades Habitacionales Propuestas... 23 Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan... 29 Municipio de Villanueva ii
Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MINVAH: MTI: PDM: PNUD: PIM: POA: POSAF SNAH: SE-SINAPRED: UNA: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Transporte e Infraestructura Plan de Desarrollo Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Programa Socio Ambiental y Forestal Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional Agraria Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de Villanueva iii
Resumen La propuesta de un Plan de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas Naturales tiene la finalidad de incorporar en la planificación física y estratégica municipal los elementos resultantes del análisis de riesgo que se han elaborado para el municipio. El Plan se debe considerar como un componente del proceso de ordenamiento territorial y también como un insumo del proceso de planificación estratégica de los municipios. El objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales. Tiene como objetivo específico identificar medidas de prevención y mitigación del riesgo para las áreas amenazadas, organizadas en una propuesta de zonificación de los usos de suelo. El documento se compone de dos partes principales: la primera es el análisis del contexto municipal y la segunda es una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas evidenciadas. En la primera parte (capítulos 1, 2 y 3), se elabora un escenario actual y tendencial del municipio. Esto consiste en un rápido análisis de las perspectivas de desarrollo según la visión de los actores locales, enmarcadas en previsiones de crecimiento para un horizonte temporal de 20 años. Para definir el escenario, se analizan varios aspectos del desarrollo: Patrones de crecimiento poblacional, elaborando una estimación indicativa a través de diferentes hipótesis de crecimiento adecuadas al municipio. Características de crecimiento económico, basándose en la información disponible sobre las actividades y las perspectivas futuras. Patrones y problemáticas de desarrollo espacial, en términos de crecimiento de los diferentes asentamientos y de las directrices de desarrollo que se evidencian a nivel municipal. Avances de la planificación existente y los retos para la futura toma de decisiones sobre el desarrollo del municipio. Luego el escenario es confrontado con las amenazas naturales identificadas en el análisis de riesgo presentado en el Reporte de Amenazas. En esta lógica se define una visión de desarrollo con seguridad, analizando los objetivos de desarrollo del municipio reflejados en los documentos de planificación y reportando el resultado del trabajo de los grupos focales efectuados en el curso de los talleres de participación ciudadana. En la segunda parte, (capítulos 4 y 5) se presenta una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas. Las zonas han sido definidas en base al Decreto 78/2002, que dicta las Normas, pautas y criterios para el ordenamiento territorial en Nicaragua, Municipio de Villanueva iv
y han sido cuantificadas en su extensión y detalladas según sus categorías y características. La implementación del Plan es analizada en el corto, mediano y largo plazo y se presenta un plan de acción para la primera fase, como también indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. En los anexos se muestran las tablas del análisis de la visión de desarrollo, resultado de los talleres participativos, y los datos utilizados para la proyección del crecimiento de la población. El desarrollo del municipio es afectado en varios aspectos por las amenazas naturales presentes en su territorio. La posibilidad de inundaciones perjudica seriamente muchos los asentamientos de la zona de planicie, además de afectar la producción agrícola y ganadera con pérdidas directas e indirectas, debido las interrupciones que se producen en carreteras y caminos. La amenaza sísmica se considera menor en relación a los otros municipios del Departamento. Sin embargo la tipología constructiva tradicional, prevaleciente en el campo, y la baja calidad de los materiales empleados aumentan fuertemente la vulnerabilidad a estos fenómenos, que por lo tanto no pueden ser desestimados. Las mayores amenazas volcánicas para el municipio están constituidas por la posible caída de ceniza del San Cristóbal, o de los otros centros volcánicos de la cordillera. Según la cantidad y dimensiones de los productos emitidos, estos fenómenos podrían afectar cultivos y pastos, o perjudicar las viviendas más vulnerables, en particular las techadas con tejas de barro. Se destaca que más del 15% del territorio se puede considerar como no apto para el desarrollo de asentamientos humanos, al cual se debe agregar un 34% del territorio apto para la protección de suelos. Se proponen estrategias para lograr usos sostenibles, sobre todo forestales, de conservación y turismo, en esta importante extensión del territorio. Las estrategias y medidas generales son paralelas a las propuestas en el Plan de Zonificación Urbana y son detalladas en sus aspectos operativos en el Plan de Gestión de Riesgo, en donde se han presupuestado los costos relativos a los programas y a las actividades. Estos tres reportes forman parte, junto con los Mapas de Ordenamiento, Zonificación y Densidades del conjunto de documentos de Planificación Territorial en Función de las Amenazas Naturales. Se espera con estos productos proporcionar una herramienta útil a las administraciones municipales para fortalecer el proceso local de reducción de riesgos y convertir el crecimiento físico, social y económico en un verdadero desarrollo, ordenado y sustentable. Municipio de Villanueva v
1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan La visión de desarrollo del los actores locales se refleja en el Plan de Desarrollo Municipal de 1999, elaborado en el contexto del Proyecto PROTIERRA, con los auspicios del Banco Mundial e INIFOM. Adicionalmente este documento se fundamenta y relaciona con los estudios y propuestas del Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial, elaborado por INETER, MARENA y MAGFOR en 1997. Los ejes principales se relacionan con las actividades tradicionales del municipio, en particular con la agricultura y la ganadería. Entre las prioridades estratégicas se mencionan el aumento de las capacidades productivas para estos rubros, aspirando a un proceso de fortalecimiento técnico, financiero y educativo. Se plantean en el futuro infraestructuras como los embalses para riego, que, operando en el manejo de las aguas superficiales, puedan generar condiciones optímales para la producción. Adicionalmente, se considera que la evolución de la actividad ganadera desde extensiva a intensiva podría multiplicar la capacidad ambiental local para sostener un hato mucho más numeroso. Otra prioridad señalada es la reducción del impacto ambiental de estas actividades, a través de usos de suelo adecuados y del correcto manejo de las cuencas. La urgencia de mejorar el equilibrio medioambiental es clara para los actores locales, que identifican los problemas de inundaciones como consecuencias de los conflictos entre usos de suelo actuales y potenciales. La ubicación geográfica del municipio comporta una relación especial con algunos municipios de los departamentos de Chinandega y León. Por el lado de Chinandega, la cercanía con la frontera es percibida por los actores como una fuente de problemáticas como el aumento de la inseguridad ciudadana y la difusión del SIDA, más que de oportunidades económicas. Por el lado de León, el mejoramiento de las vías de comunicación podría fortalecer un eje de desarrollo común con los municipios del norte del departamento, que comparten con Villanueva características geográficas, intereses económicos y problemáticas ambientales y productivas. La red de asentamientos es caracterizada por las pequeñas dimensiones de los centros, que sufren de incomunicación en época de invierno. La cabecera ha experimentado un fenómeno de concentración poblacional después del Mitch que todavía no ha completado su proceso, y el sistema de asentamientos rurales deberá fortalecerse en el futuro para equilibrar este crecimiento. Entre los problemas urbanos a resolver está el aumento de calidad de los nuevos barrios y la comunicación entre el casco urbano y los sectores productivos. Municipio de Villanueva 1
En este cuadro de expectativas las problemáticas de inundaciones y los factores climáticos tienen gran relevancia. Además de poner en riesgo las comunidades y causar su aislamiento por los frecuentes cortes en los caminos, estos fenómenos pueden afectar seriamente las actividades económicas principales del municipio, con pérdidas económicas directas e indirectas. En particular, se destaca el manejo de las aguas superficiales como temática fundamental a resolver tanto para alcanzar las perspectivas de desarrollo económico y productivo, como para garantizar la seguridad ciudadana. Todos estos factores se asumen como componentes de una visión que integre, el potencial de crecimiento, las condiciones de seguridad para sus habitantes y las inversiones económicas presentes en el territorio. Esta visión es un elemento necesario para conseguir un desarrollo sustentable en el municipio. Con esta finalidad las estrategias de desarrollo local deberán incorporar las siguientes actividades: Controlar y promocionar la calidad antisísmica de las edificaciones. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Realizar las obras necesarias para prevenir y mitigar las inundaciones en los centros urbanos. Fomentar el adecuado uso de suelo para las áreas vulnerables y promover usos de suelo congruentes con los potenciales de las tierras. Aumentar las capacidades de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Visión de desarrollo con seguridad: El Municipio logra una sustancial reducción de los riesgos directos para sus habitantes y consigue aprovechar en pleno su potencial de desarrollo controlando las limitantes de las amenazas naturales. 1.2. Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Ordenamiento son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad. El objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Zonificación Urbana y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan e identifica más claramente el rol de cada uno de los instrumentos. Municipio de Villanueva 2
Objetivo general: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas y fenómenos sísmicos y volcánicos, disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. El objetivo específico del Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas Naturales está relacionado a la promoción de los usos de suelo más adecuados para la reducción de riesgos. Por un lado esto implica restringir nuevos asentamientos humanos en las zonas que se identifican como amenazadas, y considerar las medidas de mitigación oportunas para los asentamientos existentes que se encuentren en esta situación. Por otro lado es necesario impulsar los usos del suelo adecuados en las actividades agrícolas y pecuarias que puedan reducir la susceptibilidad del territorio a la erosión, la inestabilidad de laderas y en particular contrarrestar la deforestación. Objetivo especifico: Reducir la vulnerabilidad del Municipio promoviendo la implementación de una zonificación de uso de suelo correspondiente, representada en un Mapa de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas y en un Mapa Municipal de Densidades Permitidas. El objetivo se refleja en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se limita el crecimiento en zonas inseguras. Se inicia la recuperación ambiental de las zonas vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento de los centros urbanos se desarrolla en zonas seguras. Las zonas vulnerables son recuperadas y protegidas, implementando usos alternativos. Resultados a largo plazo El crecimiento de los centros urbanos se mantiene en zonas seguras. Las zonas vulnerables son protegidas y el uso del suelo es congruente con sus potenciales. 1.3. Marco Legal La Ley General de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Ley 217 del 2 de mayo de 1996, publicada en La Gaceta No.105 del 6 de junio de 1996, establece la primera definición de ordenamiento a nivel territorial que aparece en la legislación, referida al proceso de ordenamiento ambiental del territorio en sus Artículos 14, al 16. La referencia principal en la legislación para el ordenamiento territorial son dos documentos recientes: Municipio de Villanueva 3
El Decreto 90/2001, Política General para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 18 de septiembre de 2001 y publicado en La Gaceta del 7 de enero de 2002. El Decreto 78/2002, Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 19 de febrero del 2002 y publicado en La Gaceta No. 174 del 13 de septiembre de 2002. El primer Decreto establece los objetivos, principios y lineamientos generales de la política de ordenamiento territorial del Estado, definiendo estrategias e instrumentos legales y operativos como la cartografía nacional o los reglamentos y metodologías publicadas por INETER, o los planes ambientales existentes elaborados por MARENA. El Decreto 78/2002 es más específico sobre todo en relación a temas prácticos de ordenamiento, estableciendo definiciones más sintéticas, criterios más puntuales, y procedimientos más específicos. En particular los Capítulos I y II del Decreto fijan objetivos, criterios y definiciones generales, y el tercer Capítulo establece las respectivas competencias de las diferentes instituciones involucradas. El Capítulo IV es el que más se ha utilizado de referencia para la presente propuesta, y es útil detallar brevemente su contenido. En los Artículos 17 al 29 se establecen los criterios para la clasificación de la población en la Red de Asentamientos Humanos, definiéndose en el Artículo 19 los rangos de población que definen la categoría del asentamiento. Estos rangos han sido trasladados a las bases de datos de la SE SINAPRED y representados en los Mapas de Ordenamiento. En los Artículos 30 al 57 se definen las categorías del uso del suelo. En particular los Artículos 32 al 42 son los que se han utilizado para la zonificación de ordenamiento propuesta en el Plan. En el Capítulo V se reportan otros criterios de zonificación con criterios económicos utilizados parcialmente debido a la característica sectorial de la propuesta que se enfoca en el tema de riesgo. Otras referencias importantes son aquellas contenidas en el Capítulo VI, donde se describen características y funciones de los planes de Ordenamiento Territorial, además de detallar procedimientos de formulación y aprobación de los mismos. La facultad de la autoridad municipal para normar y planificar el territorio que le corresponde está fundamentada en la Ley de Municipios, Ley 40 de 2 de julio de 1988, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, publicadas ambas en La Gaceta, Diario Oficial 162 del 26 de agosto de 1997. En el Artículo 7, Numerales 5 y 8 se establecen las competencias locales en materia de regulación del uso del suelo urbano y rural (Artículo 5) y el control del uso racional de los recursos del medio ambiente (Artículo 8). Municipio de Villanueva 4
2. Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos demográficos incorporados en los Planes de Respuesta del 2003 (SE- SINAPRED) reflejan una población de 33,131 habitantes, distribuida en 7,974 habitantes en el área urbana y 25,154 en el resto del municipio. Las tasas de crecimiento anual para el período 1995-2003, calculadas en base a los diferentes datos, muestran una variación entre el 2.7% y el 5.0%. Estos valores de crecimiento se relacionan a un fuerte saldo natural y a un proceso de inmigración y concentración urbana posterior al Mitch. El fenómeno se refleja en el aumento de población de la cabecera municipal, que ha crecido del 158% experimentando un tasa anual del 12.6%. Aplicando las hipótesis de crecimiento, se obtienen proyecciones de la población al 2025 que varían entre un mínimo de 54,306 y un máximo de 59,875 habitantes. El promedio de estos valores es 56,996, que corresponde a un incremento de población total del municipio del 72%. Considerando la población de la cabecera, que representa actualmente el 24% del total, las diferentes proyecciones tienen un valor promedio de 21,011 habitantes, que corresponde al 37% de la población estimada al 2025, con un aumento de 163%. Los valores de población proyectada al 2025 que se asumen diseñan un escenario de crecimiento poblacional con estas características: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio de las comarcas rurales tiende a estabilizarse, producto del reequilibrio territorial Parte de la emigración desde la comarcas encuentra su destino en la cabecera municipal, que presenta un crecimiento del 163%. Atribuyendo a la población de los asentamientos las diferentes subdivisiones geográficas, se calculan las densidades poblacionales territoriales de los diferentes sectores. Los resultados obtenidos revelan una densidad entre 12 y 87 habitantes por kilómetro cuadrado en las comarcas rurales. Estas densidades aumentarán al 2025 respectivamente a 18 y 125 habitantes por kilómetro cuadrado, manteniéndose en el rango de los valores típicos de situaciones rurales. Municipio de Villanueva 5
La zona urbana, que incluye en sus límites una amplia porción de territorio no ocupado, actualmente presenta una densidad de 5 habitantes por kilómetro cuadrado. Estos valores crecerán hasta 12 habitantes por kilómetro cuadrado, según las proyecciones realizadas. Considerando como área urbana solamente el casco urbano actual, la densidad actual de la cabecera se eleva a 97 habitantes por hectárea (9,724 hab/km 2 ). 65 Miles de habitantes 60 55 Hipótesis de crecimiento poblacional 60 57 57 55 54 50 45 40 35 33 30 2003 2003-05 2005-10 2010-15 2015-20 2020-25 Hipótesis 1 33,131 34,876 39,652 45,082 51,255 58,274 Hipótesis 2 33,131 34,876 39,459 44,427 49,777 55,498 Hipótesis 3 33,131 34,962 39,996 45,753 52,340 59,875 Hipótesis 4 33,131 34,962 39,801 45,090 50,832 57,027 Hipótesis 5 33,131 34,962 39,608 44,435 49,364 54,306 Promedio 33,131 34,928 39,703 44,957 50,714 56,996 Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total 2.2. Patrones de Crecimiento Económico El municipio de Villanueva ha sido caracterizado en el pasado por las actividades mineras, que siguen presentes en su vida de economía actual aunque en forma drásticamente reducida. Las empresas que explotan los últimos yacimientos de oro del territorio municipal están en crisis por la ausencia de inversiones necesarias, y actualmente el sector en general es considerado por los actores locales de escasa rentabilidad. Sin embargo no se excluye completamente que, con mayores inversiones en investigación y mejoras tecnológicas no puedan propiciar las condiciones de desarrollo Municipio de Villanueva 6
de estos tipos de actividades, aunque al momento no se detectan señales en este sentido. Actualmente la economía municipal es centrada en la explotación agropecuaria, incluyendo ganadería de doble propósito y producción de maíz, ajonjolí, sorgo y soya, como principales rubros. Esta circunstancia es coherente con la naturaleza de los suelos, sobre todo en la zona de planicie del sector sur del municipio. Como actividades alternativas a las mencionadas, se viene desarrollando la producción de miel e igualmente el aprovechamiento de la semilla de jícaro. Hay que destacar igualmente la presencia de una industria de ladrillos y tejas que abastece el mercado local. En la visión de los actores locales, las perspectivas de desarrollo están principalmente fundamentadas en la tecnificación pecuaria, relacionada con la producción cárnica y los derivados lácteos, principalmente queso. Así, frente a la producción artesanal presente actualmente, se pretende buscar mejoras en el procesamiento de lácteos, realizada a través de una planta procesadora, e igualmente reforzar su comercialización, con vistas alcanzar mercados extra departamentales. La producción agrícola de soya y ajonjolí, está destinada a la exportación, la cual se realiza a través de las distribuidoras y centros de acopio y tratamiento del municipio de Chinandega. Hay que destacar la presencia de amplias zonas dedicadas al pastoreo principalmente en la zona sur, en la que se localizan amplias llanuras de aprovechamiento forrajero, una potencialidad que esta reforzada por la posibilidad de realizar el traslado del ganado hacia zonas más altas durante la época de verano, momento caracterizado por situaciones recurrentes de sequía. La dinámica económica por tanto está marcada por un lado por la relación con el municipio de Chinandega, el cual posee cierto desarrollo agroindustrial, e igualmente con Somotillo, municipio fronterizo, suponiendo un centro de entrada y salida de mercancías. Una de las acciones que presenta mayores expectativas en el desarrollo municipal es la futura mejora de las comunicaciones terrestres con Achuapa y el Sauce, municipio también implicados en la producción pecuaria, de productos cárnicos y lácteos. Por otro lado el turismo no se presenta como una alternativa económica si bien se ha identificado cierta potencialidad, como es la presencia de aguas termales y ciertos atractivos rurales. El único indicio de interés en este sector es la elaboración de artesanal de cerámica en la comunidad de El Bonete, una actividad considerada como menor por los actores locales. Municipio de Villanueva 7
2.3. Patrones de Crecimiento Espacial Para identificar la estructura territorial del municipio se ha utilizado la clasificación de los Asentamientos Humanos establecida por el Decreto 78 /2002, que fija una jerarquía de los centros poblados según criterio de población. Esta clasificación se ha aplicado tanto a los datos del 2003 como a las proyecciones al 2025, para detectar los cambios estructurales en el territorio y los centros que se prevé tengan un cambio de categoría. Se han adjuntado en el Anexo III los valores de referencia utilizados para establecer esta jerarquía. La estructura actual del municipio presenta un cuadro claro: frente al moderado polo de concentración de la cabecera, que agrega el 24% de la población municipal, los otros asentamientos son en su mayoría dispersos y de tamaño reducido: el 23 de la población vive en centros de entre 1000 y 500 habitantes, y el 26% en centros dispersos, inferiores a los 500 habitantes. Desde un punto de vista espacial, los asentamientos de la zona de planicie se organizan alrededor del eje vial de la carretera Chinandega-Guasaule: en este grupo se incluyen los principales centro de Israel, Cayanlipe y la misma cabecera Villanueva. En la zona de alturas hacia el este, los municipios se distribuyen a lo largo de los caminos, destacándose el Bonete, Las Pilas, El Becerro y la Pacaira como centros principales. Según las hipótesis asumidas, la actual jerarquía se mantendría fundamentalmente estable, con una tendencia al reequilibrio. La cabecera municipal pasaría al rango de centro secundario, representando el 37% de la población municipal. El mayor polo de agregación poblacional alternativo es el asentamiento Israel, por lo que se prevé una evolución a centro de servicios. Estas modificaciones suponen un sustancial incremento en los servicios urbanos, que requerirá por lo tanto de inversiones considerables. El eje de desarrollo espacial principal, al momento representado por la carretera al Guasaule, podría ser integrado en forma más evidente por un eje actualmente en expansión, hacia los municipios de Achuapa, El Sauce El Jicaral, del departamento de León. Estos municipios tienen muchas características e intereses económicos y productivos compartidos con Villanueva, por lo que se considera importante el aumento de relaciones que pueda generar un mejoramiento de la comunicación terrestre. Municipio de Villanueva 8
40 Asentamientos por rango según SNAH 36 35 Número de centros 2003 Número de centros 2025 Número de asentamientos 30 25 20 15 10 6 9 11 16 27 5 0 0 0 0 0 0 0 0 Centro Capital Centros metropolitanos Centros primarios 1 Centros secundarios 1 0 Centros intermedios 0 1 Centros servicios Centros básicos Centros integradores Asentamientos dispersos Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH 2.4. Problemáticas del Desarrollo Las principales problemáticas están relacionadas en este municipio a la propia evolución de los ejes de desarrollo y a las condiciones físicas presentes en el territorio. Como importante limitante físico se ha identificado la desigual distribución de las precipitaciones que por su abundancia provocan graves inundaciones en invierno, y por su destacada ausencia generan periodos de sequía en el verano. Esta circunstancia hace que tanto el abastecimiento y calidad del agua como la regulación de cauces y la ausencia de infraestructuras de drenaje sean vistas como las cuestiones más importantes implicadas en el desarrollo del municipio. En relación a los patrones económicos y a las expectativas de desarrollo, se ha identificado que la mala calidad de la red vial es una evidente limitante a la comercialización de los productos agrícolas. Además, la dinámica municipal, y como consecuencias del huracán Mitch, se ha desarrollado un desplazamiento importante de población hacia el entorno de la cabecera municipal. Esta población sigue manteniendo su actividad agrícola en zonas alejadas del centro urbano, lo que supone la realización de largos desplazamientos por caminos en mal estado. La falta de alternativas económicas por tanto, y en ocasiones la falta de servicios y de nuevos espacios habilitados para las viviendas ha motivado la reocupación de zonas Municipio de Villanueva 9
amenazadas. Esto debe poner la atención sobre las nuevas reubicaciones, las cuales deben integrar aspectos de seguridad, servicios básicos y necesidades sociales. Se han señalado igualmente la marcada deforestación en la zona norte y noreste, en la que se localizan pendientes considerables ocupadas por cultivos y áreas de pastoreo. En las zonas de extracción minera los problemas ambientales son aún más importantes, sumándose a la alteración de las acondiciones naturales, el vertido de sustancias tóxicas. La restauración ambiental y el cumplimiento de planes de manejo efectivos deben de ser condiciones indispensables tanto en las explotaciones presentes como posibles nuevas extracciones. Este sector norte y noroeste debe ocupar especial atención en la estrategia municipal de manera inmediata, ya que su degradación implica importantes pérdidas de valores naturales, siendo además un área de recarga hídrica, la cual ante la pérdida de cobertura vegetal aumenta la susceptibilidad de deslizamientos y disminuye sustancialmente la infiltración circunstancia causante de la acumulación de aguas en las zonas llanas del sur. En todo caso, se entiende que la actividad ganadera puede tener una tendencia creciente en su desarrollo territorial, lo que se traduce en un aumento de zonas de pastoreo y en la pérdida de espacios forestales, en el caso de que este crecimiento se realizara siguiendo modelos tradicionales de carácter extensivo. En este sentido uno de los grandes retos que afronta la municipalidad radica en conseguir que el desarrollo agropecuario se realice sin detrimento de las áreas forestales. Modelos silvopastoriles y un correcto manejo de la trashumancia y ordenamiento de las áreas de pastos son medidas que deben acompañar a dichas acciones de reforestación. Una de las alternativas que se ha plantea ante este cuadro de problemáticas, es la realización de infraestructuras que permitan la disponibilidad de recursos hídricos en verano el control de inundaciones en la zona llana, e igualmente permitan la generación energética. Estas posibilidades de realizar embalses en los ríos Negro, Tecomapa y Villanueva podrían impulsar también el desarrollo de plantas industriales para el tratamiento y transformación de lácteos. Para estos fines se requieren fuertes inversiones económicas y aún no se cuenta con el respaldo técnico o las perspectivas financieras necesarias para presentarla como una acción posible a medio plazo. La industria artesanal de ladrillos y tejas y la producción de semilla de jícaro, actividades consideradas como menores o incipientes, tienen también consecuencias ambientales relevantes. Los tejares por su lado tiene un impacto importante en el territorio al consumir directamente recursos edáficos, suponiendo un aprovechamiento de difícil restauración ambiental. Por su parte las semillas de jícaro, para su aprovechamiento son lavadas en ríos y quebradas provocando con la concentración de sus subproductos una contaminación importante de los cursos de agua. Se precisa por tanto de un control de estas actividades que proporcionen un aprovechamiento viable y sostenible en el tiempo. Municipio de Villanueva 10
Por otro lado la vinculación de Villanueva en el tránsito internacional, la falta de empleo y los problemas sociales parecen ser una de las causas del aumento de los casos de Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA) entre la población local. En este sentido se ha identificado un aumento del tráfico ilegal y de la prostitución relacionado al espacio fronterizo y al tránsito de mercancías. Se exige por tanto un refuerzo de la vigilancia y adaptación de los servicios sanitarios, para poder controlar una situación que podría empeorar en el futuro. 2.5. Planificación Actual A escala departamental el municipio está incluido dentro del Plan Estratégico Departamental desarrollado por el Consejo Departamental de León (CONDELEÓN) lo que supone un marco estratégico muy importante. Se han desarrollado esfuerzos destacados en cuanto a la planificación estratégica y el ordenamiento territorial, como es el caso del Plan de Ordenamiento apoyado por el proyecto PROCHILEÓN y Solidaridad Internacional, auque se considera que las determinaciones del mismo no están siendo tomadas como base de la planificación municipal. El desarrollo municipal en el momento de la realización de este trabajo está siendo ejecutado a través de le Plan de Inversión vigente hasta el año 2008, debido principalmente a que el Plan de Desarrollo Municipal se encuentra en revisión. Entre las acciones que está ejecutando y aquellas que considera prioritarias la Alcaldía de Villanueva se encuentra en primer lugar el acondicionamiento de la carretera de la Pilas a El Sauce, mejorando la conectividad para el desarrollo de la comercialización y producción agropecuaria. También se están desarrollando acciones para el mejoramiento de las condiciones de las redes de agua y saneamiento en comunidades rurales. Se consideran igualmente prioridades el apoyo a la comercialización productiva. Relacionado directamente con la gestión de riesgos se ha recogido la preocupación que genera el cambio natural del curso fluvial del río Villanueva, el cual según la visión de los actores locales precisa de la ejecución de medidas para el control de su cauce. Municipio de Villanueva 11
3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo La relación detallada de las amenazas y vulnerabilidades detectadas en el municipio se encuentran en el Reporte de amenaza, que es soportado gráficamente por el Mapa de Amenaza por Deslizamiento e Inundaciones, el Mapa de Amenaza por Actividad Sísmica y Volcánica y el Mapa de Riesgos. En esta sección se resumen las principales problemáticas de riesgo, que a su vez se confrontan con las dinámicas y tendencias derivadas del escenario de desarrollo analizado anteriormente. Destaca en el municipio la amenaza relacionada con fenómenos hídricos, como es el desborde de cauces y zonas de inundación. Así, gran número de asentamientos rurales se encuentra bajo este tipo de amenaza. En la zona noreste se identifica también una amplia superficie territorial susceptible a deslizamientos e inestabilidad de laderas, asociadas a fuertes pendientes, pérdida de cobertura forestal y presencia de precipitaciones intensas. En cuanto a la amenaza volcánica, la distancia a los principales centros activos, hace que el único fenómeno con posibilidades de afectar al municipio sea por la caída de cenizas, descartándose la afectación por flujos de lava ó piroclásticos. 3.1. Inundaciones La presencia de relevantes ríos y quebradas hace que las variaciones en los caudales de los mismos sea la principal amenaza a la que está sujeto el territorio municipal. Se desarrolla en este sentido una compleja red hídrica, que naciendo en las serranías y cerros del sector este y noreste se dirigen hacia el Estero Real, provocando fuertes escorrentías e inundando gran parte de la llanura localizada al sur y oeste. En este caso el huracán Mitch se presenta como un referente para la identificación de los niveles máximos de crecida, entendiéndose que se trata un fenómeno excepcional de baja recurrencia. Existen en el municipio tres cuencas principales que determinan el río Negro, el río Villanueva o Aquespalapa, y el río Tecomapa. La cuenca del río Negro, límite norte municipal, en su desarrollo supone un curso fluvial de entidad relevante afectando a su paso, en momentos de crecida, a varios asentamientos localizados en las riberas del propio cauce y de las quebradas afluentes. Así, en la cabecera de esta cuenca se localiza la quebrada afluente La Fragosa la cual afecta a la comunidad El Obraje. Hacia el curso medio, y próximas al cauce principal se encuentran bajo este tipo de amenaza las comunidades de Rancho Grande, la Consulta, La Pacaira, Los Chupaderos y El Chagüite. Municipio de Villanueva 12
En cuanto a la cuenca del río Villanueva, son principalmente las quebradas afluentes las que suponen la mayor amenaza a la población presente. Los asentamientos ubicados en la vertiente norte de esta cuenca, como Las Huertas, El Tule, Las Pilas, Los Achiotes, Los Laureles, El Portillo y las Jolotas, se localizan en las cercanías de quebradas confirmadoras de la red hídrica del río Villanueva, y en sus momentos de crecida suponen un riesgo para sus habitantes. La vertiente sur implica a los asentamientos de El Gamalotal, Los Genízaros, y San Ramón, igualmente en cabeceras de quebradas afluentes. Ya en el curso medio de la cuenca se encuentra el casco urbano de Villanueva, quedando flanqueada por el propio río del mismo nombre y las quebradas al norte y que son motivo de inundaciones en el entorno edificado. Situado ya en el inicio de la llanura que domina el sector este municipal. Estos problemas concretos de inundaciones generados por desborde de cauces, se analizan en el Plan de Zonificación Urbana. Las comunidades, alejadas de las vías principales de acceso y de la cabecera municipal, presentan dificultades en cuanto el control de su dinámica de expansión espacial, por lo que se deben mantener un estricto respeto de los niveles de crecida máximos así como orientar su crecimiento hacia lugares seguros. Igualmente un correcto manejo ambiental de las cuencas atendiendo especialmente a las cabeceras y áreas de recarga, potenciando su vocación forestal, suponen medidas positivas implicadas directamente en la mejora de la infiltración y disminución de la escorrentía. Las inundaciones se consideran en cualquier caso que son un fenómeno prácticamente periódico en algunos puntos del municipio, como es la zona del asentamiento el Israel, adyacente a la carretera panamericana. Esta infraestructura vial, queda en varios puntos cortada temporalmente, siendo además un impedimento a la circulación normal de las aguas vertiente abajo, represando las aguas. El asentamiento el Bonete se sitúa igualmente en un espacio con inundaciones periódicas considerables que además dejándolo incomunicado por vías terrestre, al cortarse la vía que se dirige hacia el Sauce. El tipo de riesgo no debe ser subestimado y conduce a dos tipos de consideraciones: por un lado se debe trabajar en el proceso de organización de la alerta temprana y evacuación, tal vez con una perspectiva final de reubicación de algunas comunidades, y por otro lado habría que vigilar estrictamente los nuevos asentamientos, implementando el Plan de Ordenamiento y en particular las áreas de restricción al uso habitacional. 3.2. Inestabilidad de laderas En los reportes de amenazas se describen el total de los puntos críticos identificados por inestabilidad de laderas. Si bien este tipo de amenazas no presenta ejemplos de grandes dimensiones existen numerosos lugares localizados en los que están siendo amenazados por deslizamientos y flujos de lodo y escombros. Municipio de Villanueva 13
Además de fenómenos de este tipo actualmente activos, se ha analizado la susceptibilidad a deslizamientos, lo que viene a identificar la potencialidad del territorio a desarrollar movimientos en masa, según variables físicas y de usos del suelo entre otras. Atendiendo al análisis de susceptibilidad a los deslizamientos, presentados a través del mapa de amenaza por deslizamientos e inundaciones a escala municipal, se observa que el sector este y noreste, presenta niveles más altos de susceptibilidad, una circunstancia que se deriva en primer lugar de su topografía quebrada, conformada por numerosos cerros con ausencia de cobertura vegetal. Ante esta situación se debe optar por medidas pasivas de mitigación, principalmente relacionadas con la implementación de usos del suelo acordes con la vocación del territorio, lo que en esta zona se traduce en una importante cobertura forestal para la estabilización de laderas y taludes. En el entorno departamental esta amenaza tiene una importante representación en las laderas de la cordillera volcánica de los Maribios, tratándose de elevaciones con altas pendientes y materiales incoherentes. La lejanía a estos edificios volcánicos hace que los posibles lahares y deslizamientos no afecten directamente a Villanueva, aunque hay que tomar en cuenta las afectaciones sobre infraestructuras viales principales, cortando la panamericana a la altura de Los Mercedes. 3.3. Amenaza Sísmica Para el caso del municipio de Villanueva la amenaza sísmica se considera elevada, ya que se ubica en una zona de alta sismicidad. La calidad del edificado analizado en el casco urbano evidencia altos niveles de vulnerabilidad, con un estimado 83% del edificado que podría sufrir daños de entre el 15% y el 30%, para un periodo de retorno de 50 años. Particular atención se debería poner en la reducción de la vulnerabilidad de las construcciones en los centros rurales, caracterizados por tecnologías tradicionales y de baja calidad. Estos centros son de difícil control directo, por parte de los técnicos de la cabecera, por lo tanto sería deseable delegar parte del control de construcción en el ámbito rural a los centros de distrito, en el contexto de fortalecimiento de los servicios según los criterios de la jerarquía de asentamientos. Este hecho se asocia también con la necesidad de aumentar la calidad urbana y de las condiciones de vida. El estudio de vulnerabilidad sísmica ha identificado las zonas de mayor vulnerabilidad dentro del casco urbano existente, que en algunos casos coinciden con zonas afectadas por inundaciones. Esto facilitaría programas integrados de reestructuración y remodelación urbana, que involucren los equipamientos e infraestructuras técnicas, aumentando a su vez la calidad de las viviendas particulares. Municipio de Villanueva 14
En el Plan de Zonificación se analiza la problemática de la rehabilitación urbana, y en el Plan de Gestión de Riesgos se proponen medidas y programas para su implementación (Directriz de Trabajo 10). 3.4. Amenaza Volcánica No se localizan en el municipio volcanes activos ni estructuras recientes, y aunque la distancia a los centros activos de la cordillera volcánica es considerable, la amenaza volcánica está presente en esta región. Se descartan por tanto productos volcánicos como flujos piroclásticos, lavas o balísticos, siendo las cenizas la principal amenaza de origen volcánico. Las cenizas tienen la características de afectar según la dirección de los vientos en el momento de su expulsión a la atmósfera, siendo transportadas y precipitando por gravedad en lugares en ocasiones, muy alejados de sus centros de emisión. Por tanto Villanueva puede recibir la caída de cenizas provenientes del volcán San Cristóbal, el Telica e incluso el Cerro Negro. En la cartografía de amenazas por actividad volcánica y sísmica a escala 1:50.000 se ha delimitado las áreas con alta amenaza por caída de cenizas, las cuales para el volcán San Cristóbal y el volcán Telica representan la práctica totalidad de la superficie municipal. Para eventuales cenizas provenientes del Cerro Negro el área considerada como de alta amenaza se limita al sector sur y sureste. Las cenizas generalmente tienen una amplia dispersión espacial afectando superficies considerables del territorio, por lo que las pérdidas económicas en la agricultura pueden ser muy importantes. Ante un escenario eruptivo que diera lugar a la caída de cenizas hay que considerar la posibilidad de que cultivos y pastos desaparecieran, por lo que la economía municipal fundamentada en estas actividades podría verse seriamente afectada. Igualmente la exposición de los habitantes a este tipo de productos puede producir importantes daños a la salud, afectando a la vía respiratoria, ojos y piel. Como medidas de prevención ante un fenómeno de esta índole se recomienda garantizar la disponibilidad de mascarillas y gafas protectoras. Por otro lado la deposición de grandes cantidades de cenizas sobre cubiertas y tejados puede provocar una sobrecarga de las estructuras con la posibilidad de provocar el derrumbe de las edificaciones. Para valorar la susceptibilidad de colapso de las viviendas se puede considerar el estudio realizado a nivel urbano para evaluar la vulnerabilidad sísmica, basado en la calidad de los materiales y las diferentes tipologías edificatorias. Municipio de Villanueva 15
4. Propuesta para el Uso del Suelo Las propuestas del uso del suelo en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Ordenamiento y de Densidad a escala 1:50,000 para todo el territorio municipal. Las orientaciones de uso de suelo que se proponen son formuladas en base de amenazas naturales y tienden a limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. En el Mapa de Ordenamiento se encuentran dos categorías diferentes de zonificación con distintos criterios y alcances. Estas son, la zonificación de uso urbano y habitacional, y la zonificación de uso agrícola. Para la zonificación de uso habitacional y urbano, las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto 78/2002. ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ) en los Artículos 32 al 42. Con esta zonificación se definen principalmente las tierras aptas y las no aptas para asentamientos humanos, las cuales están denominadas con el nombre y número de acuerdo al artículo. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis del uso de suelo actual y potencial, es articulada en tres categorías de uso de la tierra en base al criterio de amenaza. Estas zonas definen recomendaciones para adecuar el uso al potencial de la tierra y así minimizar el impacto generado por posibles usos susceptibles de crear problemas ligados a la erosión y a fenómenos de inestabilidad de laderas. Se definen por lo tanto tierras utilizables para fines agrícolas sin limitaciones, tierras con restricciones de uso y zonas de uso forestal recomendado. En el Mapa de Densidades Permitidas se definen los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población. Las categorías cualitativas de alta, media y baja densidad urbana y rural, se refieren a valores de referencia expresados en número de lotes por hectárea. Cada zona anteriormente identificada está asociada a un nivel de densidad, que va desde las tierras no aptas, donde se recomienda no permitir el desarrollo, a las zonas de expansión, donde se recomienda la máxima densidad habitacional considerada por el Decreto 78 /2002. La escala de trabajo implica que estas densidades sean indicativas de una distribución y concentración ideal de la población según el criterio de amenazas. Cabe destacar, que la zonificación de ordenamiento que se propone, en ningún momento tiene que ser tomada como alternativa a otras normas vigentes, en particular a las normativas ambientales específicas. Al contrario, las dos normativas son herramientas diferentes para el control del territorio y la promoción del desarrollo sostenible y ecocompatible. Municipio de Villanueva 16