NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES RONDA URUGUAY RESTRICTED MTN.GNG/NG7/W/29 30 de octubre de 1987 Distribución especial Grupo de Negociaciones sobre Mercancías (GATT) Original: inglés Grupo de Negociación sobre los Artículos dei Acuerdo General COMUNICACIÓN DE EGIPTO Se ha recibido de la delegación de Egipto la siguiente comunicación, de fecha 22 de octubre de 1987, con el ruego de que se distribuya a los miembros dei Grupo. DECLARACIÓN DE EGIPTO SOBRE LOS ARTÍCULOS DEL ACUERDO GENERAL RELATIVOS A LAS RESTRICCIONES COMERCIALES APLICADAS POR RAZONES DE BALANZA DE PAGOS 1. En el Grupo de Negociación sobre los Artículos dei Acuerdo General se expresaron algunas opiniones en el sentido de que es preciso examinar los artículos dei Acuerdo General relativos a las restricciones comerciales aplicadas por razones de balanza de pagos, a saber, los artículos XII, XIV, XV y XVIII. AI respecto se presentó también una propuesta concreta de los Estados Unidos, que figura en el documento MTN.GNG/NG7/W/7. 2. Se puede observar claramente que esas opiniones se basan en los siguientes argumentos! a) Desde la revisión en 1955 de los artículos dei Acuerdo General relativos a la balanza de pagos han ocurrido cambios en el sistema monetario internacional (el más importante de ellos fue el paso de un régimen de tipos de cambio fijos a otro de tipos flotantes). b) Por consiguiente, es preciso examinar a la luz de esos cambios ios artículos dei Acuerdo General relativos a la balanza de pagos. c) Las normas actuales dei Acuerdo General conducen a medidas permanentes de restricción dei comercio en el caso de los países en desarrollo que invocan el artículo XVIII B), ya que sus disposiciones están expresadas en términos estructurales. d) Algunos países utilizan la sección B) dei artículo XVIII para proteger determinadas industrias al mismo tiempo que salvaguardan su balanza de pagos. e) Algunos países en desarrollo recurren a la sección B) dei artículo XVIII, en lugar de valerse de las secciones C) y D), para SECRETARIA DEL GATT UR-87-0333
Página 2 proteger industrias nacientes y evitar con ello la cuestión de la compensación. Además, se citan como razones para el examen de las disposiciones de los artículos dei Acuerdo General relativos a la balanza de pagos los siguientes problemas de procedimiento: A - B - C - Muchos países no notifican las restricciones que adoptan por razones de balanza de pagos. A menudo se demoran las consultas. El Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) parece tener autoridad limitada para ejercer presión con miras a la eliminación inmediata o gradual de las restricciones comerciales. 3. Para evaluar claramente las consecuencias de las propuestas mencionadas, es necesario considerar brevemente las normas dei Acuerdo General que regulan la utilización de las restricciones comerciales por parte de países que tienen dificultades de balanza de pagos. 4. Las principales disposiciones relativas al empleo de restricciones comerciales por razones de balanza de pagos figuran en los artículos XII y XVIII B). Hasta 1955, las disposiciones dei artículo XII se aplicaban a todos los países, tanto desarrollados como en desarrollo. Pero durante el período de sesiones de revisión de 1955, se agregó al artículo XVIII la sección B) para otorgar a los países en desarrollo un mayor grado de flexibilidad. Tres son las principales diferencias entre el artículo XII, que ahora se aplica a los países desarrollados, y el artículo XVIII B), que se aplica a los países en desarrollo. Primera, mientras que el artículo XII supone que los problemas de balanza de pagos de los países desarrollados son de carácter temporal y cíclico, el artículo XVIII B) reconoce que los países en desarrollo tropiezan con problemas de balanza de pagos que son de índole persistente y estructural, principalmente porque, por una parte, sigue aumentando su demanda de importaciones como consecuencia de la ejecución de sus programas de desarrollo y, por otra, sus ingresos de exportación no aumentan debido a la inestabilidad de su relación de intercambio. Segunda, el artículo XVIII B) establece criterios menos estrictos que el artículo XII para la invocación de las disposiciones relativas a la balanza de pagos, por ejemplo cuando estipula que los países en desarrollo pueden imponer restricciones comerciales a las importaciones cuando se considera que las reservas son "insuficientes", mientras que las disposiciones dei artículo XII sólo pueden invocarse cuando las reservas monetarias se consideran "muy exiguas". Tercera. se espera que los países en desarrollo que invocan las disposiciones realicen consultas cada dos años en el Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos), mientras que los países que invocan las disposiciones dei artículo XII están obligados a realizar las consultas en dicho Comité todos los años. 5. Cabe señalar que las disposiciones de los artículos XII y XVIII reconocen que existe un estrecho vínculo entre las políticas comerciales,
Página 3 por una parte, y las políticas fiscales y monetarias que siguen los países, por otra, de manera que los países puedan disminuir su dependencia de las medidas de restricción dei comercio conformándose a políticas nacionales adecuadas. A causa de estas disposiciones, en las consultas ordinarias, que se celebran periódicamente con los países que tienen dificultades de balanza de pagos, el Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) examina los "diversos correctivos" a los que recurre el- país para disminuir su dependencia de las restricciones comerciales. Pero los dos artículos reconocen que la decisión última respecto de las políticas macroeconómicas que deberían seguir los países consultantes debe dejarse al país interesado y ambos artículos establecen el principio de que ningún país estará obligado a hacer modificaciones en sus políticas nacionales sobre la base de que con tales modificaciones "las restricciones que aplique [...] dejarían de ser necesarias". 6. La principal razón que se ha aducido para examinar estas disposiciones dei artícelo XVIII B) consiste en que los cambios que han ocurrido en el sistema monetario internacional, en particular el paso de tipos de cambio fijos a flotantes, ya no justifican las disposiciones dei Acuerdo General que permiten el recurso a restricciones comerciales por motivos de balanza de pagos. 7. Antes de examinar la validez de estos argumentos desde el punto de vista económico, es necesario destacar que las disposiciones dei Acuerdo General aplicables en este sector, en particular las de los artículos XII y XVIII, y los procedimientos que para las consultas en el Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) siguen los países que invocan esas disposiciones, fueron examinadas a fondo durante la Ronda Tokio, cuando se adoptó la Declaración de 1979 sobre las medidas comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos. Una de las principales cuestiones que se debatieron fue si se requería algún cambio fundamental en las disposiciones dei Acuerdo General relativas a la balanza de pagos como consecuencia de la desaparición dei sistema de tipos de cambio fijos a comienzos dei decenio de 1970, y la adopción por las principales naciones comerciantes de sistemas de tipos de cambio muy diversos que les otorgaban libertad para permitir que la paridad de sus monedas fuera determinada al flotar en los mercados monetarios. 8. La opinión predominante de la mayoría de los países desarrollados y de los países en desarrollo en aquella fecha era que los cambios que habían ocurrido en el sistema monetario no justificaban que se hiciera ninguna modificación básica en las disposiciones dei Acuerdo General relativas a la balanza de pagos. Sin embargo, se acordó que, además de las disposiciones de los artículos XII y XVIII, que subrayaban que los países no debían confiar únicamente en medidas de restricción dei comercio para lograr el equilibrio de los pagos, la Declaración hiciera hincapié en que "las medidas restrictivas dei comercio no son, en general, un medio eficaz de mantener o restablecer el equilibrio de la balanza de pagos". La Declaración insta además a todos los países a que no recurran a medidas
Página 4 restrictivas de la importación, que se adopten en virtud de las disposiciones sobre balanza de pagos, para "proteger una rama de producción o un sector determinados". Estas disposiciones se aplican tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo. 9. Si bien todas las partes contratantes, sean desarrolladas o en desarrollo, reconocen que las restricciones comerciales adoptadas por motivo de balanza de pagos son en general ineficaces para resolver los problemas de balanza de pagos, cabe señalar que esas restricciones más a menudo son el resultado de tales problemas que recursos para solucionarlos. 10. Dadas las circunstancias, parecería que sólo se podría plantear el caso de la reforma de las disposiciones dei artículo XVIII B) si se estableciera que la experiencia adquirida en relación con el funcionamiento dei sistema de tipos de cambio flotantes en los últimos siete años, es decir, desde la Declaración de 1979 sobre las medidas comerciales adoptadas por motivos de balanza de pagos, fuera tal que justificara la realización de un nuevo examen de esa? disposiciones. En nuestra opinión, este no parece ser el caso. En la actualidad se admite ampliamente que no se han realizado la mayoría de las mejoras dei sistema que se esperaban dei paso a los tipos de cambio flexibles. Por ejemplo, contrariamente a la esperanza de que con el sistema de tipos de cambio flexibles las paridades responderían rápidamente a las diferencias internacionales en las tasas de inflación, así como a los cambios estructurales de diferentes clases, todos podemos comprobar que los tipos de cambio han permanecido desalineados durante largos períodos de tiempo. Además, no se han cumplido las esperanzas de que el sistema de tipos de cambio flexibles proporcionara un mecanismo automático para el ajuste de los dos equilibrios en las cuentas corrientes. En realidad, la adopción dei sistema de tipos de cambio flotantes ha ido acompañada de desequilibrios crónicos en las cuentas corrientes de las principales naciones comerciantes. 11. También quedó frustrada la esperanza de que la adopción de tipos de cambio flexibles eliminaría la necesidad por parte de los países derarrollados de tomar medidas de restricción dei comercio. En realidad, es de todos sabido que durante el período que siguió a la introducción de los tipos de camoio flexibles se ha experimentado un importante aumento de las medidas de protección en casi todos los países desarrollados. Como muchas de esas medidas adoptaron la forma de acuerdos de limitación de las exportaciones, u otras medidas de zona gris, varios países pudieron recurrir a medidas de protección eludiendo las normas dei GATT. Aunque muchas de estas medidas de zona gris que se tomaron en los últimos años se deben principalmente a los problemas estructurales con que tropiezan las industrias de los países importadores cuando se trata de hacer frente a la competencia de las importaciones, no se puede negar que los gobiernos que han sufrido mayores presiones para que adopten medidas de protección han sido los de los países cuyas monedas han estado desalineadas durante largos lapsos y cuyas cuentas corrientes son deficitarias. 12. En lo que respecta a los países en desarrollo, su experiencia con el sistema de tipos de cambio flotantes no fue feliz. Como la mayoría de
Página 5 ellos ha vinculado sus monedas a las monedas de los principales países desarrollados (dólar de los EE.UU., franco francés o unp cesta de monedas), las fluctuaciones de los tipos de cambio ocurren generalmente a causa de factores externos que están relacionados con las monedas vinculadas y escapan al control de los países en desarrollo. 13. Como en la mayoría de los países sn desarrollo casi no se puede contar con mercados monetarios de futuros que permitan cubrirse contra las fluctuaciones de los tipos de cambio, aumentó la necesidad de tener más reservas para financiar desequilibrios temporales de los pagos. 14. Es evidente que el costo de la inestabilidad de los tipos de cambio fue muy elevado para los países en desarrollo, en particular en vista de las circunstancias externas desfavorables con que se enfrentaban, que se caracterizaron por el deterioro de la relación de intercambio, el aumento de las obligaciones dei servicio de la deuda y la creciente transferencia negativa de recursos de los países en desarrollo. 15. Teniendo en cuenta los factores antes mencionados, es claro que el sistema de tipos de cambio flotantes ha aumentado la presión de los problemas de balanza de pagos con que tropiezan los países en desarrollo y no ha mejorado su capacidad de encararlos. 16. Habida cuenta de lo que antecede, apenas se puede sugerir que los cambios que han ocurrido en la esfera monetaria internacional hayan modificado en manera alguna la índole de los problemas de balanza de pagos con que se enfrentan los países en desarrollo. Como se reconoce en las disposiciones dei artículo XVIII, esos problemas siguen siendo de índole estructural y persistente debido al aumento de la demanda de importaciones necesarias para la ejecución de los programas de desarrollo y a la inestabilidad de la relación de intercambio de los países en desarrollo. 17. La sección B) dei artículo XVIII establece ciertos criterios para la invocación de sus disposiciones, y corresponde al Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) ocuparse de que se satisfagan esos criterios. Por consiguiente, la sugerencia de que algunos países utilizan la sección B) en lugar de utilizar las secciones C) o D) dei artículo XVIII no justifica la necesidad de examinar las disposiciones de dicho artículo. 18. En lo qu» respecta a los problemas de procedimiento, convendrá aclarar los puntos siguientes: a) Sugerir simplemente que no se observan las normas dei GATT apenas podría constituir una base para renegociar dichas normas. b) Algunos de los problemas mencionados están relacionados con el funcionamiento dei Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) y no con las normas propiamente dichas de modo que no parece justificarse un examen.
Página 6 c) Como los aspectos de procedimiento de la vigilancia que realiza el Comité de Restricciones a la Importación (Balanza de Pagos) deberían relacionarse siempre con la índole de los problema de balanza de pagos con que se enfrentan los países en desarrollo, es decir, problemas de carácter estructural y a largo plazo, y puesto que la naturaleza de estos problemas no ha cambiado desde la adopción de la Declaración de 1979, no parece que haya motivo para examinar dichos procedimientos. 19. Será de suma importancia al comentar las propuestas de examen señalar hasta qué punto afectan a la aplicación dei principio dei trato diferenciado y más favorable para los países en desarrollo. Si consideramos brevemente los componentes de ese principio que se encuentran en el Acuerdo General, es evidente que el artículo XVIII (en particular la sección B)) representa la parte operativa importante. 20. Para explicar algo más lo dicho, cabe señalar que el concepto de trato especial y diferenciado tiene dos aspectos: el primero consiste en que los países desarrollados adopten medidas especiales en favor de los países en desarrollo, y las disposiciones pertinentes figuran principalmente en la Parte IV dei Acuerdo General, y todos sabemos cuan poco han aprovechado a los países en desarrollo estas disposiciones "blandas". El segundo aspecto dei trato diferenciado y más favorable proporciona a los países en desarrollo cierto grado de flexibilidad en la aceptación de las obligaciones que impone el ordenamiento dei GATT, y aquí es donde los países en desarrollo tienen cierto margen de maniobra, y las disposiciones que prevén esa flexibilidad son las dei artículo XVIII, en particular la sección B), que otorga a los países en desarrollo flexibilidad para recurrir a las restricciones a la importación por motivos de balanza de pagos.