Ciudad de México, D.F., a 2 de septiembre de 2013 La reforma energética: El futuro del sector eléctrico mexicano Resumen ejecutivo: La reforma constitucional propuesta por el Gobierno Federal permitirá la generación eléctrica a particulares, exceptuando la generación mediante el uso de tecnología nuclear. La distribución y transmisión de energía eléctrica seguirá estando a cargo de la CFE, la cual podrá celebrar contratos con particulares. La aprobación de la reforma y de la subsecuente legislación secundaria conllevaría a una reestructuración profunda del sector eléctrico mexicano. La reforma crearía las bases para la modernización de las plantas eléctricas con tecnologías más eficientes y menos contaminantes, así como de la infraestructura de transmisión, lo cual ofrecería nuevas oportunidades a las empresas del sector. I. Introducción Con fecha 12 de agosto de 2013, el Gobierno Federal presentó al Congreso de la Unión una iniciativa para reformar los artículos constitucionales en materia energética (la Iniciativa ). De ser aprobada, la reforma propuesta llevaría a una reestructuración profunda del sector energético mexicano. Se espera que la reforma propuesta o por lo menos sus elementos esenciales sea/sean aprobada/dos en el transcurso del año. La presente información expone el marco legal actualmente aplicable al sector eléctrico, el contenido de la reforma propuesta en materia eléctrica, así como el posible impacto y las nuevas oportunidades para empresas privadas del sector que pudieran surgir al aprobarse.
II. El sector eléctrico mexicano en la actualidad Hoy en día, la generación, transmisión y distribución de electricidad para el servicio público es una actividad exclusiva del Estado, ejercida por la empresa paraestatal Comisión Federal de Electricidad (CFE). La participación privada en el sector eléctrico está permitida exclusivamente en ciertas modalidades que no son consideradas de servicio público. Las modalidades más importantes son Productor Independiente de Energía ( PIE ) y el autoabastecimiento. La modalidad de PIE consiste en vender la electricidad exclusivamente a la CFE en base a la asignación del contrato de compraventa adjudicado vía licitación pública. Debido a una obligación legal de la CFE de comprar la energía eléctrica que resulte de menor costo para ella 1, la licitación de proyectos a PIE para tecnologías renovables (en este caso eólico) ha sido la excepción. Por otro lado, el autoabastecimiento consiste en la generación de energía eléctrica para la satisfacción de necesidades propias del generador, e incluye la generación de energía eléctrica por sociedades de autoabastecimiento que pueden suministrar energía eléctrica a sus socios. Bajo esta figura, se permite la constitución de sociedades de autoabastecimiento entre un socio desarrollador/inversionista y un mínimo de dos socios consumidores. Como la ley no exige una proporcionalidad entre la participación y el consumo de la energía generada por la sociedad de autoabastecimiento, y cada socio consumidor únicamente requiere una participación mínima, la entrega de energía a los socios consumidores desde el punto de vista comercial resulta entonces una venta de energía al socio consumidor. Recientemente los desarrolladores fotovoltaicos han incursionando en la modalidad de Pequeño Productor. El Pequeño Productor consiste en proyectos con una capacidad máxima de 30 MW y vende exclusivamente a la CFE, recibiendo una contraprestación en base al Costo Total de Corto Plazo ( CTCP, costos de producción de la CFE). La participación de empresas privadas en la generación eléctrica nacional es considerable 2 y la modalidad de generación privada de autoabastecimiento ha 1 2 Art. 36 BIS de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Para finales del 2011, se registró que 29.1% de la generación bruta eléctrica fue aportada por PIEs, 4.9% de autoabastecimiento y 4.3% de cogeneración. Fuente: Prospectiva del sector Eléctrico 2012-2026, documento PDF publicado por la 2
permitido la incursión de las energías renovables en la generación eléctrica 3. La proliferación de energías renovables en la matriz energética se ha visto restringida por falta de infraestructura de transmisión. Asimismo, las restricciones regulatorias en relación con los socios autoabastecedores han dificultado y encarecido el financiamiento de los proyectos. Los costos de producción de la CFE son elevados, en particular las tarifas industriales en comparación a las tarifas ofrecidas en otros países, lo que afecta la competitividad nacional 4, mientras que el Estado subsidia ciertas tarifas eléctricas del sector residencial y agropecuario 5. III. La reforma propuesta para el sector eléctrico La Iniciativa propone una profunda restructuración en el mercado eléctrico, planteando la posibilidad de generación de electricidad para inversión privada. No obstante, la transmisión y distribución de energía eléctrica seguirán siendo actividades y servicios suministrados por el Estado (precisamente, a cargo de la CFE), en la cual se permitirá la celebración de contratos con particulares. 3 4 5 Secretaría de Energía, pág. 93. Encontrar en el siguiente URL: http://www.aiest.unam.mx/biblio/ PSE_2012_2026.pdf. De los 259.2 TWh de electricidad bruta generada para el servicio público en el 2011, 16.34% provino de energía renovables, es decir 42.35 TWh. En total, por fuente renovable, las estadísticas fueron las siguientes: 13.8% hidráulica, 0.04% eólica, 2.5% geotérmica. Ver cita anterior, pág. 92. En 1998, las tarifas de suministro de electricidad en México eran 10% más altas que las tarifas promedio en los países OCDE; para 2013 esta diferencia ha crecido a 44%. Fuente: Luz a la competitividad nacional: propuesta de reforma al sector eléctrico en México, documento publicado por el CIDAC el 19 de agosto, 2013: pág. 8. Para finales del 2011, el subsidio total al sector doméstico del suministro de electricidad sumó a 38,902 millones de pesos mientras que para el sector agrícola fue 6,768 millones de pesos. Fuente: Tarifas relación precio-costo de energía eléctrica por sector de consumo, documento en línea publicado por la CFE. Encontrar en el siguiente URL: http://www.cfe.gob.mx/siteassets/lists/preguntas Frecuentes/NewForm/Anexo%20estad%C3%ADstico%20quinto%20informe%20de %20gobierno.pdf 3
1. Generación eléctrica por empresas privadas La Iniciativa no contempla una privatización de la CFE, mas una apertura del sector eléctrico. Empresas privadas podrán generar electricidad y venderla a terceros sin que sea necesario que la estructura de la venta no sea considerada como servicio público. Se libera el candado constitucional que reserva la generación que tenga por objeto el servicio público al Estado. Con esto se convertirán en obsoletas las modalidades de generación eléctrica previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que definen todas las modalidades consideradas como servicio no público y, por ende, abiertas para la generación privada y los requisitos de las misma. Los productores de energía eléctrica podrán colocar la electricidad generada libremente, sin que se les restrinja sus consumidores a la CFE como en el caso del Productor Independiente de Energía o a socios consumidores de una sociedad de autoabastecimiento. Lo anterior facilitará y bajará los costos del financiamiento de los proyectos. Funcionarios del Gobierno Federal han explicado que de la venta a usuarios por generadores privados se excluirán ciertos usuarios que tendrán que seguir comprando a través de la CFE, y mencionan que los usuarios domésticos pertenecerán a dicho grupo. 2. El servicio público de distribución y transmisión de energía eléctrica La CFE seguirá estando a cargo del servicio público de la distribución y transmisión. A pesar de ello, y aunque la Iniciativa prohíbe el otorgamiento de concesiones, existirá la posibilidad de celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes. Habrá que esperar la promulgación de las le es secundarias que abarquen estos contratos para poder analizar ulteriormente el alcance de los mismos ya que aún no se precisa su naturaleza en la exposición de motivos de la Iniciativa. No obstante, funcionarios del Gobierno Federal han adelantado que el sector privado podrá tener presencia en la construcción y operación de líneas de transmisión y distribución mediante contratos o asociaciones con la CFE. 4
3. El árbitro independiente Los documentos de la Iniciativa mencionan que se creará una entidad que fungirá como árbitro independiente para garantizar el acceso de todos los productores (CFE y particulares) al mercado eléctrico bajo las mismas reglas. Según se entiende en los documentos oficiales, el árbitro independiente decidirá también la energía que la CFE comprará de cada productor, indicando cuál será la energía en bloque más barata. IV. Impacto de la reforma en el sector electricidad La Iniciativa crea la base constitucional para una reestructuración del mercado eléctrico mexicano mediante la legislación secundaria. El impacto de la Iniciativa para las empresas de sector eléctrico dependerá de la legislación secundaria, respecto a la cual la Iniciativa no adelanta información sino lo que son objetivos y metas que se pretenden lograr a través de ella. Con la reforma en materia eléctrica, el Gobierno Federal busca que se bajen las tarifas eléctricas y que se sustituyan plantas eléctricas de tecnologías contaminantes y poco eficientes con plantas menos ó 0 contaminantes y más eficientes. La Iniciativa menciona el fomento a la producción de electricidad a partir de gas natural y energías limpias. Los PIEs que actualmente pueden vender la electricidad generada únicamente a la CFE, podrán expandir sus plantas y vender su energía a terceros. Las sociedades de autoabastecimiento podrán vender la energía eléctrica generada a cualquier tercero, sin que tengan éstos que convertirse en socios consumidores de la sociedad de autoabastecimiento. La flexibilidad respecto a los consumidores tendrá una repercusión positiva en las condiciones de financiamiento de los proyectos. Al mismo tiempo, la Iniciativa menciona que la reforma permitirá un mejor desarrollo de infraestructura de transmisión, y que garantizará el acceso y uso no discriminatorio a todos los generadores de electricidad en las mismas condiciones. Con ello, se eliminará uno de los obstáculos más relevantes para los productores privados de energía. Todo indica que la reforma beneficiará a generadores que usan tecnologías con bajos costos de producción que no contaminen o contaminen poco. Desde un punto de vista legal-regulatorio y con base a la información accesible en este momento, los proyectos privados en operación y desarrollo podrán realizarse 5
bajo el nuevo marco legal, exceptuando los proyectos que tienen como consumidores de la electricidad generada a usuarios domésticos. Estos últimos no calificarán como usuarios a los cuales podrán vender las empresas privadas. Será necesario esperar la legislación secundaria para saber si la exclusión incluirá usuarios de todas las tarifas residenciales. El impacto positivo en concreto que tendrá la reforma en el sector de energías renovables es aún poco claro. Las bases que permitieron el desarrollo de proyectos renovables cambiarán sin que se tenga conocimiento de las nuevas reglas del juego. La tecnología eólica ha encontrado su mercado con el autoabastecimiento y la ejecución de Power Purchase Agreements (PPAs) con clientes industriales. La tecnología fotovoltaica es todavía incipiente en el país. Las empresas fotovoltaicas están buscando las modalidades de autoabastecimiento y de Pequeño Productor. Los consumidores potenciales del autoabastecimiento son clientes que tienen tarifas altas con la CFE. En la modalidad de Pequeño Productor la contraprestación se calcula en base al CTCP (Costo Total de Corto Plazo de la CFE costos de producción). Los proyectos renovables dependen de la posibilidad de firmar contratos de PPA a largo plazo con contraprestaciones que les permitan un desarrollo financieramente viable. Actualmente, los proyectos renovables pueden compiten dadas las altas tarifas de la CFE (autoabastecimiento) o por los altos costos de producción (Pequeño Productor). El pilar de los proyectos la contraprestación se verá afectado por la Iniciativa. Se espera que las tarifas eléctricas de los generadores privados sean menores que las tarifas actuales de la CFE, mientras se desconoce el impacto de la reforma en los costos de producción (CTCP) de la CFE. Al mismo tiempo, la reforma constitucional abre la posibilidad de que tecnologías convencionales con costos de producción menores que las energías renovables entren en el mercado. Los documentos de la Iniciativa no esclarecen cómo se pretende garantizar la participación de aquellas tecnologías de generación con energías renovables en el nuevo mercado eléctrico, cuyos costos de producción aún son más altas que los de las tecnologías convencionales. Aún así, la Iniciativa confirma que la meta de que 35% de la generación eléctrica del país provenga de fuentes limpias (energías renovables y nuclear), para el 2024, se logrará conforme a lo establecido en la Ley General de Cambio Climático. Uno de los objetivos de la reforma según la Iniciativa 6
es el de corregir las limitaciones del marco legal actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala mediante la creación de un mercado competitivo. Para alcanzarlo, será necesario que tecnologías renovables obtengan algún tipo de beneficio o incentivo. Es importante que el Gobierno publique las nuevas condiciones de generación a la brevedad posible y de cómo pretende encausar la inversión privada hacía las tecnologías sustentables de tal manera que se logre la matriz energética deseada. En caso contrario, existirá el peligro de que se estanque la inversión en proyectos renovables en particular en proyectos fotovoltaicos. La generación de electricidad con tecnología nuclear seguirá siendo una actividad exclusiva del Estado (CFE). El Gobierno Federal se refiere en la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027 a la energía nuclear como una opción factible, para llegar a una porcentaje del 35% de generación no-fósil hasta el año 2025. En su caso, la construcción de una planta nuclear se licitaría por parte de la CFE como un proyecto de generación de la misma. Contacto: El presente documento ofrece nuestro análisis de la Iniciativa en base a los documentos de la misma e información publicada por el Gobierno Federal relacionada con la misma. El documento ha sido preparado exclusivamente para efectos de información y no pretende ser consejo legal específico. 7