EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE OPCIONES PRODUCTIVAS 2006. SEDESOL Resumen Ejecutivo 1. De diseño El Programa de Opciones Productivas ha mostrado cambios importantes en su diseño desde su aparición. Se han eliminado modalidades que no cumplían adecuadamente con su propósito, como son Primer Paso Productivo, Acompañamiento y Formación Empresarial y Ahorrando Contigo. Se han desarrollado nuevas modalidades, Agencias de Desarrollo Local e Integración Productiva, que permiten aprovechar en mejores condiciones, la inserción de la población pobre en el mercado y promover acciones de Desarrollo Regional. Y se ha incorporado una proporción importante de las recomendaciones de los evaluadores, para mejorar la operación del Programa. A partir de 2006, se elaboró en el seno del programa, una Matriz de Marco Lógico, a partir de la cual se pretende desarrollar un proceso de evaluación y seguimiento del programa y sus modalidades. La ventaja del uso de esta metodología, es que permite tener una visión estratégica del programa, en sólo 21 indicadores básicos, mismos que sirven para establecer el avance logrado en cada año y permiten identificar el avance del mismo en el tiempo. Una tarea permanente del programa, es identificar los indicadores apropiados a partir de los cuales se desarrolle la medición de los principales impactos de las acciones que desarrolla el programa, en cada una de las modalidades vigentes, Así como de la forma en que estas modalidades, convergen en el logro del fin último del programa, que es generar opciones productivas que mejoren la condición de vida de la población beneficiaria. 2. De Cobertura y focalización De la Focalización Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 1
En las Reglas de Operación del Programa, ROP, se produjo un cambio sobre las características de la población objetivo, de población que viva en regiones de alta y muy alta marginalidad, preferentemente en Microrregiones, a población que viva en pobreza, es decir que puede ser pobre de áreas rurales o urbanas. Analizando la tendencia de la focalización de la población beneficiada según grado de marginación municipal, en CPM entre 2002 y 2006, se observa un desplazamiento de beneficiarias de municipios de muy alta y alta marginalidad a municipios de menor marginalidad. En el caso de CS, la contracción es más fuerte. La caída en la cobertura obedece a la contracción presupuestaria que sufrió el Programa a partir de 2004 y hasta 2006 logra alcanzar los niveles de 2003, año en que se logra la mayor cobertura en CS. Las ADL comenzaron ha operar en el 2003 en 10 estados, 210 municipios y 261 localidades. La amplia respuesta de organizaciones permitió que en el período comprendido entre 2003 y 2005 se constituyeran 140 Agencias de Desarrollo Local y 104 proyectos de Integración Productiva en 26 entidades del país, el 60% en entidades con perfil de alta y muy alta marginalidad. Con respecto a dar preferencia a población que habite en microrregiones, se observa que para CS y CPM hay una tendencia a la baja de beneficiarios que habitan en estas localidades. Si bien en 2004 el 64% de los beneficiarios vivía en localidades de alta y muy alta marginalidad, para 2005 esta proporción representó el 54.0% de CPM y el 55.9% de CS 1. 3. Evaluación de Operación En las modalidades de CS y CPM la selección de proyectos y beneficiarios, no son lo suficientemente claros como para permitir la identificación de un perfil del beneficiario, y tampoco existe un sistema de puntuaciones que permita calificar a los beneficiarios de cada proyecto, de forma que se señalen en 1 No se incluye 2006 porque el cierre no fue anual, sino al 28 de noviembre de ese año y pudo haberse modificado la tendencia. Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 2
función de ellos, el orden de prioridad. Tampoco existe un mecanismo para reproducir este método de selección a nivel regional. No se lleva un registro adecuado de solicitantes y beneficiarios en las entidades. Tampoco se realiza la asignación de recursos en función del peso de la población en condiciones de pobreza. En materia de Contraloría Social, en las modalidades de CS y CPM el porcentaje de responsables de proyectos que declaran conocer las acciones de contraloría social es muy bajo, 10% y 5% respectivamente, menos en el caso de las mujeres. Por su parte, el nivel de beneficiarios que reconoció tener conocimiento de las actividades de la contraloría social fue del 15% y 9%, respectivamente. Lo anterior supone un bajo conocimiento de la figura de la contraloría social y una menor participación de los beneficiarios en las acciones de vigilancia. Los subdelegados reconocen que no cuentan con la capacidad para comprobar los gastos realizados ni llevan a cabo un seguimiento de proyectos, ya que no cuentan ni con personal, ni con los medios para realizar las visitas. Respecto a la operación de las modalidades de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, las propuestas de proyectos, a pesar de ser propuestas de organismos de integración, se encuentran desvinculadas de las otras modalidades de apoyo del Programa (principalmente de CS y de CPM). Los proyectos de estas modalidades se encuentran fuera de la supervisión de la estructura operativa local de la Secretaría (las delegaciones no participan, ni en el análisis de las propuestas, ni en la validación, ni en su seguimiento). En la guía de presentación de solicitudes de apoyo de las ADL e IP se considera la construcción de un perfil de la solicitante como si fuera la primera vez que se presentan a concursar por recursos, pero quienes demandan apoyos son organismos con experiencia en la actividad, por lo que no existen elementos que permitan identificar con claridad si los recursos que se le Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 3
asignan atienden una necesidad nueva y tampoco existen elementos que permitan identificar si esto se hace. En la evaluación de 2005 se recomienda establecer un seguimiento de los proyectos apoyados por IP, a fin de establecer posibles modificaciones al Anexo 1 (Guía para Elaboración de Proyectos de Integración Productiva) de las Reglas de Operación 2005 para que permita una mejor discriminación entre proyectos viables y los que no lo son, recomendación que no se atendió. Los mecanismos de contraloría social se remiten a hacer del conocimiento de los beneficiarios que los programas sociales no están sujetos a ser parciales o ser participe de un partido político, a la imposición de condiciones y a la voluntad y ejercicio de denunciar un mal manejo del Programa. Un problema que enfrentan los organismos de contraloría social es que, si bien reciben demandas expresas de atención a irregularidades, carecen de recursos para desarrollar los procesos de supervisión. El carácter honorífico de sus miembros es un factor que contribuye a que las funciones de supervisión de los organismos se vean limitadas. 4. Análisis de Resultados 4.1. Análisis de resultados de la matriz de marco lógico En CPM se observa que el 25.5% de los proyectos son sostenibles, (P13) es decir, logran sobrevivir más de 18 meses, y una proporción menor de beneficiarios (18.0%, P14) se encuentra en proyectos sostenibles. En el caso de CS, el 16.3% de los proyectos apoyados son sostenibles, (indicador P9) e involucra al 9.2% de los beneficiarios (indicador P10). Las organizaciones apoyadas por ADL consideran que el 44.5% de los proyectos que apoyan en su operación son sostenibles, (P6). Pero los mejores resultados se observan en los proyectos de la modalidad de Integración Productiva. Para IP, el 67.9% de los proyectos consideran que son sostenibles, Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 4
(P17) y el 81% de los beneficiarios continúa involucrado en estos proyectos, (P18). Una de las acciones más importantes que se desarrolla bajo la modalidad ADL ha sido apoyar a los productores para presentar iniciativas para obtener financiamiento, el 89.3% de los productores legalmente constituidos presentan in iniciativas para obtener financiamiento, (P5). En el Programa de Opciones Productivas en las modalidades de CS y CPM, en lo que se refiere a la equidad de género, hay una sobre-representación de mujeres ya que el índice de feminización de Crédito Productivo para la Mujer y Crédito Social, es de 1.7038, es decir, por cada hombre apoyado, se apoya a 1.7038 mujeres. Según monto por proyecto, aunque no se hace para CPM, en el caso de CS, hay una inequidad por género, en promedio los hombres reciben $23,845.49 en tanto que las mujeres reciben $16,898.24 Respecto a la equidad de etnia, de acuerdo con la información de la encuesta, la población indígena recibe un trato de equidad, considerando el peso de las indígenas respecto al total de mujeres. Las mujeres indígenas de 5 años y más, de acuerdo con el censo general de población, representan el 7% del total de mujeres de 5 años y más. Si se mantiene esta proporción a nivel de programa, entonces en CS la proporción de mujeres indígenas es equitativa con la proporción que se observa a nivel nacional, el índice de mujeres indígenas es de 0.079. En CPM el índice de mujeres indígenas es mayor que para CS, (0.474). En este caso, las mujeres indígenas están sobre-representadas porque en la muestra el peso de Campeche es muy alto, 19% de los proyectos de la muestra original, y los proyectos son de mujeres indígenas. 4.3. Análisis de proyectos apoyados en 2004. Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 5
Hay un peso muy grande en el apoyo a proyectos pecuarios, 34%, y sólo los apoyos a proyectos de ovinos se llevan el 18.8% de los recursos destinados a la modalidad de CS. En el caso de CPM, el 27.8% de los apoyos fueron a talleres de costura y artesanías, le siguen en importancia los pecuarios con el 20.7% de los proyectos apoyados. El tamaño del grupo no guarda relación con las características de los proyectos. Algunos de estos grupos se forman con socios virtuales que en realidad no van a participar en el proyecto sino que sirven para garantizar que el proyecto concentre el suficiente volumen de recursos, y de esta forma la actividad sea rentable en la escala lograda y permita la sobrevivencia de un número menor de los socios formales. En algunos tipos de proyecto, más de 2 beneficiarios implican que unos cuantos, o uno solo, se quede con el proyecto. Si en los grupos de más de 10 miembros ninguno había recuperado la inversión, lleva a proponer la necesidad de que se revise el tamaño del grupo y el tipo de apoyo que se otorga a los beneficiarios. Integración Productiva De las IP entrevistadas, el 50 % tiene entre 2 y 8 años de experiencia, el 33 % tiene entre 10 y 19 años de experiencia, el resto tiene más de 20 años. El acopio de materia prima y la capacitación y comercialización fueron las actividades de mayor peso entre las organizaciones de IP, con 18% y 16%, respectivamente. Resulta muy importante las formas de financiamiento, el 39% se deriva de las ventas de los productos, 19% de las recuperaciones hechas por los beneficiarios y en menor medida por crédito otorgado por los proveedores, lo que muestra el impacto de los apoyos a las IP. El 29.4% de los proyectos son sostenibles, pero además, el 58% han generado empleos, lo que le da un margen mayor de sostenibilidad. Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 6
CONCLUSIONES La principal conclusión y más importante es que el Programa tiene impacto positivo entre la población objetivo y, aunque a tasas reducidas, es un elemento de combate a la pobreza. La segunda conclusión es que la tendencia del gasto dirigido al Programa ha venido en descenso desde 2004. Hasta 2006 se castigó mucho el gasto social dirigido a este Programa, de forma que no se puede ampliar la cobertura ni incrementar la eficiencia sin recursos suficientes. Evaluación Externa 2006 Resumen Ejecutivo 7