Ildefonso Cruz Cabrera. Vicepresidente Grupo de Abogados Jóvenes. ABOGADO SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LA LICENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO. INTRODUCCIÓN No es otra la pretensión a la que se aspira con la redacción de estas breves notas, que la de proporcionar un mínimo acercamiento a la técnica del silencio administrativo, y de lo que se conoce como el silencio positivo, exponiendo así, de forma sucinta, el régimen que establece nuestro ordenamiento a dicha instituto cuando se trata de aplicarlo a la licencia de urbanismo. Se trata de proporcionar una solución al supuesto de que exista una solicitud de licencia, y el Ayuntamiento respectivo no resuelva y notifique dicha solicitud en el plazo legal. El comentario lo haremos sin detenernos lo más mínimo en todo lo que puede ocurrir en el trasiego impredecible del procedimiento administrativo de tramitación de la solicitud, sino pretendiendo dar solución únicamente al hecho mismo de que transcurrido el plazo legal, no se haya resuelto aún lo que el ciudadano un día formalmente solicitó. CONCEPTO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO. Lo que se entiende por silencio administrativo se da, en aquellos casos en los que Administración no dicta la resolución en el plazo legal establecido. Un Estado social, como el nuestro, está llamado a la realización de los valores de una sociedad y a intentar, al menos, la transformación de las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales que para la efectiva realización de esos valores sea necesario. De ello se desprende que el Estado está llamado a la acción; y precisamente, la Administración es la cara dinámica del Estado. Es el instrumento dinámico con el que se cuenta para conseguir alcanzar determinados fines sociales.
Esa vocación dinámica se encuentra integrada en su propia naturaleza caracterizada, como recoge el art. 103.1 CE, por el servicio objetivo y eficaz a los intereses generales y al sometimiento pleno al Derecho, rigiéndose su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos, como recuerda el art. 3.2 de la Ley 30/1992 disponiendo que las Administraciones públicas se rigen, en su actuación, por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Una manifestación de esa característica servicial de la Administración es la obligación que tiene de dictar resolución expresa en todos y cada uno de los procedimientos que se tramiten en su seno, deber que en nuestro ordenamiento tuvo un reconocimiento expreso en época relativamente tardía (ver art. 334 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952, o el art. 373 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, art. 39 Ley de Jurisdicción de 1956 o los arts. 70 y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958). Cuando esa obligación de resolver no se cumple; cuando llegado al plazo legal para dictar y notificar la resolución al procedimiento que se trate, no se ha dado cumplimiento al deber de resolver que tiene la Administración, se dice que se produce el silencio administrativo. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTACIA DEL INTERESADO SEGÚN LA LEY 30/1992. La técnica del silencio se introduce en España por los Estatutos Locales de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, Ley Municipal Republicana de 1935 y, más tarde por la Ley de 18 de marzo de 1944, a propósito del recurso de agravios instaurado en materia de personal. La regulación del silencio, como antes se adelantó, se generaliza de forma significativa en la Ley de Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, que estableció en su artículo 39 un régimen general y uniforme para toda la Administración, régimen que fue trasladado después, al artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Esta regulación permitía al interesado acudir a los tribunales entendiendo que su solicitud había sido desestimada por el transcurso del plazo de tres meses sin recibir respuesta, previa denuncia de mora. Entonces, y hasta la aparición de la Ley 30/1992, el silencio negativo era la regla general.
Hay que dejar claro que la técnica del silencio funciona al servicio de la garantía de los interesados suponiendo la aparición de unos elementos de reacción frente a la inactividad de la Administración. Su misión es romper la situación de inactividad creada por la falta de notificación de una resolución en el plazo legal. Antes de la modificación operada por la Ley 4/1999, si bien la regulación ya dejaba como regla general al silencio positivo utilizando otra terminología, su régimen en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, estaba primordialmente montada sobre dos elementos: por un lado, la obligación de resolver, y por otro lado la certificación de acto presunto. Ello le hizo merecer numerosísimas críticas de prácticamente toda la doctrina. Tras la reforma de 1.999, una ausencia de notificación en plazo dará lugar a entender estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud, sin otras matizaciones, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto. La Ley 30/1992 establece como regla general el silencio positivo en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En la actualidad, el párrafo 2 del art. 43 contiene una clara regla general en relación con los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que no puede ser desconocida: los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Este es, por tanto, el régimen general vigente en este momento. El legislador ha querido dar un carácter preferente al silencio positivo. Lo anterior supone que, una vez que haya sido formalmente solicitada una licencia municipal, el Ayuntamiento deberá resolver y notificar en el plazo legal establecido. En otro caso, el solicitante puede entender estimada su solicitud. El apartado 3 del art. 43 señala que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. Ello supone que en el caso del silencio positivo, se da lugar, en la práctica, a un autentico acto administrativo, con los mismos efectos que si se hubiere dictado un acto expreso estimando la solicitud.
La Ley 30/1992 se ha cuidado bien de disponer la imposibilidad de que la Administración revoque los efectos del silencio positivo sin utilizar los procedimientos de revisión establecidos en los arts. 102 y ss. de dicha Ley. Para ello, el nº 4 del art. 43 dice en su letra a) que en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Así, una vez producido el silencio positivo, sus efectos son los mismos que los que se derivarían de una resolución expresa. Con el silencio positivo, el ciudadano no adquiere más que por una resolución expresa, pero tampoco menos. SILENCIO POSITIVO EN LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS Efectivamente, en el procedimiento de solicitud de licencias, como procedimiento iniciado a solicitud del interesado, el transcurso del plazo sin notificar la resolución supone que se podrá entender estimada la solicitud, según el régimen que ha quedado expuesto con anterioridad. La licencia se entenderá otorgada por silencio administrativo, sin que el Ayuntamiento respectivo pueda dictar después resolución expresa denegando la solicitud (art. 43.4.a) Ley 30/1992. La resolución extemporánea y desestimatoria se entenderá que es nula de pleno derecho, pues revoca un acto sin haber utilizado el procedimiento revisor legalmente previsto de los arts. 102 y ss. de la Ley 30/1992, es decir, que revisa la licencia prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido, por lo que incurre en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) de la citada Ley. Ello tiene una trascendental importancia en los casos en que lo solicitado sea una licencia que, por ejemplo, no se ajusta al planeamiento general municipal, o que, por otra causa, no sea conforme a derecho. En estos casos el silencio administrativo positivo provoca que se entienda estimada la solicitud. El Ayuntamiento tuvo un plazo legal para desestimar, para vetar la producción del acto, y sin embargo por una u otra causa lo dejó pasar, por lo que el acto se produce y la licencia se entiende otorgada aun no siendo conforme a derecho, sin que pueda dictarse después una resolución extemporánea denegando la solicitud, ya solo podría dictarse válidamente de ser confirmatoria del acto (art. 43.4.a) de la ley 30/1992.
Ello no significa que se tenga como un acto válido, como una licencia ajustada a derecho, sino que el Ayuntamiento sólo podrá revisarla y declarar su nulidad por el procedimiento de revisión del art. 102 de la Ley 30/1992, es decir, con las debidas garantías. Precisamente por eso, el artículo 62.1 de la Ley, en su letra f) señala como nulos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Este artículo viene a reconocer que aun los actos en principio ilegales, se obtienen por silencio positivo si la Administración no contestó en plazo; sin perjuicio, como hemos visto, de su ulterior revisión, vía que queda siempre abierta al Ayuntamiento que no contestó cuando debía, como reconoce el art. 53 de la Ley 7/1985 cuando dispone que los Ayuntamientos podrán revisar sus actos y acuerdos conforme a lo previsto en la legislación del procedimiento administrativo común (también el art. 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales aprobado por RD 2568/1986). Aún después de la aparición de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, en el seno de algún organismo público con competencia en la materia se sigue oyendo la consideración de que conforme al art Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por RD. 1/1992, las facultades urbanísticas o licencias contrarias al ordenamiento jurídico no se pueden obtener por silencio administrativo (arts. 23.2 y 242.6). Pero tras la aparición posterior de la Ley 30/1992, y con la mayor claridad aportada por la reforma de la Ley 4/1999, hay que concluir que eso solo sucedía en otra época. Ahora los Ayuntamientos deben resolver y notificar en plazo, estimando o desestimando; pero cumpliendo con el deber de resolver. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA - GOMEZ PUENTE. La Inactividad de la Administración.Ed Aranzadi. Navarra- 2000. - TOLOSA TRIBIÑO Y GARCIA GIL. Procedimiento Administrativo Común y Procedimientos especiales de las Entidades Locales.Ed. DAPP, 3ª Edición. Pamplona- 2005. - DIEZ SÁNCHEZ. Procedimiento Administrativo Común y la Doctrina Constitucional. Ed. CIVITAS. Madrid-1992.
- Revista: El Consultor de los Ayuntamientos nº 21. Quincena 15-29 noviembre de 1993. Refª 2065/1993, página 2605, Tomo 2. - MORILLO-VELARDE PEREZ. El silencio administrativo tras la reforma de 1999. Un cambio inadvertido y unas posibilidades inéditas. Revista de Administración Pública nº 159. pág 87 a 135. - GARCIA DE ENTERRIA Y FERNÁNDEZ RODRIGUEZ. Curso de derecho administrativo. 8ª edición. Ed. CIVITAS. Madrid-1997. - GONZALEZ PEREZ Y GONZALEZ SALINAS. Procedimiento administrativo local, Tomo I. 2ª edición. Publicaciones ABELLA El Consultor de los Ayuntamientos. Madrid-1993. - GONZALEZ PEREZ. Nuevo régimen de las licencias de urbanismo. 2ª edición. Publicaciones ABELLA El Consultor de los Ayuntamientos. Madrid-1992. - LEGUINA VILLA Y SÁNCHEZ MORON (directores). La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Editorial TECNOS. Madrid-1993.