GESTIÓN PÚBLICA - TEMA 10 LAS CONFIGURACIONES ESTRUCTURALES 1. INTRODUCCIÓN En los temas anteriores hemos visto una serie de elementos de la organización: las partes o secciones de ésta, los parámetros de diseño y los factores de contingencia. Pues bien, si estudiamos la realidad, es decir, si vemos las distintas estructuras que toman las organizaciones vemos como éstas no varían tanto sino que se repiten, de manera que componen un conjunto bastante reducido de configuraciones naturales. Éstas aparecen en el cuadro 1. Cuadro 1 Configuración Mecanismo coord. Parte fundamental Estructura simple Supervisión directa Ápice estratégico Burocracia maquinal Normalización de procesos Tecnoestructura Burocracia profesional Normalización de habilidades Núcleo de operaciones Forma divisional Normalización de productos Línea media Adhocracia Adaptación mutua Staff de apoyo El cuadro contiene las cinco formas de empresa más habituales. De hecho, se trata de tipos puros, es decir, las empresas se aproximan más o menos a alguno de éstos; pero resumen bastante bien las distintas formas estructurales que encontramos en el mundo real. 2. LA ESTRUCTURA SIMPLE Consideremos, por ejemplo, un concesionario de automóviles, una tienda de venta al por menor de tamaño mediano o un centro escolar. Aunque parecen distintos, todos tienen una configuración similar que llamaremos estructura simple. La estructura simple, como su nombre indica, es muy sencilla: la tecnoestructura y el staff, o son muy reducidos o no existen; los componentes se reducen, por tanto, al ápice estratégico y al núcleo de operaciones. La división del trabajo es poco estricta, la diferenciación entre unidades mínima y hace poco uso de la planificación. Las estructuras simples se presentan mucho en organizaciones recién formadas, ya que no han tenido tiempo para elaborar su estructura administrativa. La coordinación se lleva a cabo, sobre todo, mediante la supervisión directa; las decisiones las toma el director/gerente/propietario, que suele ser la misma persona. Por ello, el ápice es la parte más importante y consta, generalmente, de una sola persona. Página 1 de 7
La estructura simple tiene ventajas e inconvenientes: Ventajas: - Su sentido de las metas a que se dirige. Las organizaciones pequeñas, en que hay una gran comunicación entre el directivo y los empleados, suelen hacer compartir los objetivos con gran facilidad. Los empleados pueden identificarse mucho. - Tienen reacciones rápidas a los cambios en el entorno; la sencillez de su estructura les permite poner en práctica enseguida decisiones estratégicas. Son, por tanto, muy adaptables. Inconvenientes: - La centralización puede crear confusión entre las decisiones estratégicas y las de operaciones. La escasa división del trabajo hace que muchas veces el trabajo del directivo quede absorbido resolviendo problemas del núcleo de operaciones, perdiendo de vista el conjunto de la empresa. - Es muy arriesgada, ya que depende totalmente de la salud, visión y empuje de un solo individuo: el director/empresario/dueño. Si éste falla, la organización desaparece. 3. LA BUROCRACIA MAQUINAL Si observamos una oficina de correos, una fábrica de coches o la sección de impuestos especiales de la Administración Tributaria, tienen rasgos comunes. Especialmente: - El trabajo del núcleo de operaciones es muy repetitivo y, por tanto, está muy normalizado. Ello conduce a una marcada división del trabajo, lo que exige el empleo de la supervisión directa. Las unidades del núcleo son muy grandes. - El componente administrativo está muy elaborado. Los directivos de línea media se agrupan por funciones y tienen tres tareas: la resolución de anomalías e imprevistos en el núcleo de operaciones; el enlace con los técnicos de la tecnoestructura; la agregación de la información antes de trasladarla al escalón superior. Ya que la burocracia maquinal depende para funcionar correctamente, sobre todo, de la normalización, la parte más importante de la empresa es la tecnoestructura; son éstos empleados quienes llevan a cabo las tareas de normalización. Debido a la importancia de esta parte, las relaciones están muy reguladas; se recurre a la comunicación formal y la toma de decisiones sigue la cadena de la autoridad y la jerarquía (de arriba hacia abajo). Se trata de una estructura en la que el control es fundamental; se intenta eliminar, en lo posible, la incertidumbre para que la máquina empresarial pueda funcionar regularmente y sin interrupciones. Página 2 de 7
La burocracia maquinal es una configuración que se da con frecuencia en entornos sencillos y estables. Además, es característica de organizaciones maduras y de cierto tamaño, para que se pueda producir una división del trabajo importante y, en consecuencia, éste se pueda normalizar. La burocracia maquinal es típica de la producción en serie; pero también, por ejemplo, la organización de un gran hotel de ciudad responde a estas características. Lo que espera un cliente de estos hoteles es no tener sorpresas, sino que todo se desarrolle de forma normal: las cosas deben estar en su sitio, la TV debe funcionar, etc. La burocracia maquinal es muy eficaz para asegurar que no falla ningún detalle. 4. LA BUROCRACIA PROFESIONAL Una organización puede tener un trabajo en el núcleo de operaciones muy estable, dando lugar a un comportamiento predictible; pero puede que éste sea tan complejo que tengan que controlarlo los propios operarios que lo realizan. En tal caso, la empresa recurre al único mecanismo que permite a la vez la normalización y la descentralización: la normalización de habilidades. Ejemplos típicos son un hospital general, la Universidad. Aquí la unidad básica es el núcleo de operaciones. En él encontramos profesionales; la organización para realizarlo contrata a trabajadores muy preparados. La coordinación del trabajo está a cargo de la normalización de habilidades y comportamientos; cada uno de los profesionales sabe lo que puede esperar de sus colegas. Por ejemplo, en una operación quirúrgica, se habla muy poco; el cirujano y el anestesista saben en cada momento lo que tienen que hacer. Para ello, un aspecto importante es la práctica repetitiva; es decir, la repetición muchas veces de una misma acción hasta que ésta es casi un reflejo. Pero, aun así, el profesional tiene un amplio grado de libertad a la hora de aplicar sus conocimientos: no hay dos profesionales que, aun haciendo lo mismo, lo hagan de la misma forma. La preparación tiene siempre dos fases: una teórica, que se adquiere durante varios años de estudios en universidades o centros especializados; ahora bien, ésta no es suficiente, sino que va seguida de un largo período de preparación práctica. Para entender cómo funciona la burocracia profesional en el núcleo de operaciones, es interesante entender el trabajo como una serie de normas que se aplican a situaciones determinadas. El profesional tiene dos tareas: 1) determinar la necesidad del cliente, indicando así la norma a aplicar; 2) aplicar la norma. Por ejemplo, un médico debe determinar si un paciente está o no enfermo y diagnosticar la enfermedad; luego tiene que tomar las medidas para curarlo. Como puede verse, la parte más importante es el núcleo de operaciones; la otra parte importante de la empresa es el staff. Ya que los profesionales son muy costosos, tiene sentido Página 3 de 7
apoyarlos descargándolos de las tareas que puedan realizar otros, sobre todo si son rutinarias. Por contra, la tecnoestructura o no existe o es muy pequeña, ya que el trabajo no puede formalizarse; y la línea media es poco importante, ya que la supervisión directa no es un buen mecanismo de coordinación. 5. LA FORMA DIVISIONAL La forma divisional es característica de las grandes corporaciones; es decir, de organizaciones formadas a su vez por otras organizaciones. De hecho, no se trata de una estructura organizativa completa, sino de una estructura que se superpone a otras, en la que cada una de las divisiones o partes tiene una estructura propia. El gobierno de una nación responde bastante bien a esta configuración estructural. La agrupación característica es a base del mercado; se crean divisiones según los mercados a los que se sirve (en un gobierno, las áreas de competencias y de acción política y serían los ministerios), que disponen de gran autonomía para atender a sus propios clientes. La dispersión de funciones operativas, ya que cada división tiene su propia estructura, reduce la interdependencia entre ellas, de manera que cada una puede funcionar de manera semiautónoma, con relativamente poca coordinación con las demás. En general, la sede central permite que las divisiones tengan una gran autonomía, controlando únicamente sus resultados. En consecuencia, el mecanismo de coordinación es la normalización del producto y el parámetro de diseño, el sistema de control de resultado. Ahora bien, dentro de cada una de las divisiones, la estructura puede ser cualquier otra. De hecho, se ha comprobado que la forma divisional produce los mejores resultados cuando las divisiones tienen estructuras de burocracia maquinal. Ello se debe a que la clave del funcionamiento de la estructura divisional es la normalización de resultados: la única manera con que la sede central conserva su poder y permite autonomía a las divisiones es controlando a posteriori su rendimiento. Para ello, cada división tiene que tratarse como si fuera una organización en sí misma, con un conjunto propio de objetivos; además, estos objetivos deben ser medibles. En la estructura simple, el entorno dinámico no permite hacerlo; en la burocracia profesional, la complejidad del trabajo, tampoco. Por tanto, solo queda la burocracia maquinal. En la forma divisional hay una clara división del trabajo entre la sede central y las divisiones. Además, la comunicación funciona así: de la sede central salen normas de rendimiento hacia las divisiones; éstas, a su vez, envían datos de resultados a la sede central. De que se ocupa exactamente la sede central? - De la estrategia general. Las divisiones fijan las estrategias para sus propias áreas, pero siempre sometidas a la estrategia general. - Asigna los recursos financieros comunes Página 4 de 7
- La sede es quien diseña y aplica el sistema de control del rendimiento - Por último, es quien nombra y cesa a los responsables de las divisiones (de los subordinados suele encargarse el propio responsable, lo que es bastante necesario cuando hay un sistema de control del rendimiento). - En ocasiones, la sede central proporciona servicios comunes (no siempre). Se trata, sobre todo, de servicios de staff, que pueden descargar a las divisiones de tareas que no son su cometido estricto (comunicación general con el gran público, por ejemplo). Veamos, por último, algunas condiciones de la forma divisional; es decir, las características que debe tener el entorno para que una organización adopte esta estructura. - La organización está obligada a atender diversas áreas (competenciales, geográficas... pensemos, por ejemplo, en las Delegaciones del Gobierno en las CC.AA.) Si el área es única (sea por competencias o geográficamente) a la organización no le resulta rentable divisionalizarse. - La divisionalización sólo es posible si el sistema técnico que usa la organización se puede separar en segmentos, uno para cada división. Por ejemplo, la AEAT sólo puede divisionalizarse geográficamente, pero no funcionalmente; por ello no hay una AEAT para la gestión tributaria y otra para la recaudación. - El entorno no debe ser ni muy complejo ni muy dinámico. Puede que sea variado (por eso toma la forma divisional) pero cada uno de los entornos de las divisiones debe ser relativamente estable. - Por último, la forma divisional es característica de organizaciones con cierto tamaño y edad: cuando éstas empiezan a volverse grandes y maduras se prestan con cierta facilidad a la divisionalización. 6. LA ADHOCRACIA Las estructuras anteriores están poco preparadas para llevar a cabo innovaciones: generar nuevos productos, inventar nuevos procesos, hacer prototipos complejos, etc. En cierta forma, la estructura simple puede hacerlo; pero se ve limitada por su propia simplicidad. Las burocracias (maquinal y profesional) son, sobre todo, estructuras de rendimiento: determinado el trabajo a hacer, son capaces de hacerlo muy eficientemente, pero son poco capaces de hacer frente a los cambios. Algo parecido ocurre con la forma divisional: el control de resultados que emplean estas organizaciones no estimula, por regla general, la innovación. La innovación requiere una estructura distinta en la que expertos en distintos campos Página 5 de 7
combinan sus conocimientos formando equipos de proyectos ad hoc. Aunque se trata de una estructura poco definida (desde luego, mucho menos que las anteriores) es posible encontrar algunas características: - Los puestos tienen una gran especialización horizontal basada en una elevada preparación: son puestos de profesionales. - Las unidades se forman a base del mercado: pequeños grupos de especialistas para la realización de proyectos específicos. - El principal mecanismo de coordinación es la adaptación mutua. Evidentemente, la organización innovadora no puede contar con ningún tipo de normalización para su coordinación. La adhocracia es, probablemente, la estructura que menos respeta las normas de gestión y organización. Tiene que contratar a expertos profesionales, cuyos conocimientos han sido adquiridos a lo largo de años de preparación; pero, a diferencia de la burocracia profesional, la adhocracia no puede recurrir a la normalización de habilidades de estos expertos, ya que ello llevaría al trabajo en serie. Básicamente encontramos dos tipos de adhocracias: - La adhocracia operativa. Ésta innova y soluciona problemas en nombre de sus clientes. Dicho de otra manera, trabaja por contrato. Tal es el caso de la empresa de consultoría, el servicio de arquitectura de un ayuntamiento... En este caso, el trabajo administrativo y el del núcleo de operaciones se confunden muchas veces; en la realización, por ejemplo, de un edificio público es difícil decir dónde termina la planificación y el diseño del edificio de su realización efectiva, en este caso, de la dirección de obra; por ello frecuentemente van juntas. - La adhocracia administrativa. En este caso, la adhocracia trabaja para sí misma. Tal sería el departamento de investigación y desarrollo de una gran empresa, que se encarga de inventar nuevos prototipos, los think tank de los gabinetes y servicios de estudios. En este caso, el núcleo de operaciones desaparece pudiendo, de hecho, ser contratado a otras organizaciones. Es el caso, por ejemplo, de una empresa que desarrolla y patenta un producto nuevo, pero una vez patentado se lo vende a otra para que ésta lo fabrique en serie y lo comercialice. En cualquier caso (en una y otra) el papel del equipo directivo es diferente del de otras configuraciones. En primer lugar, deben tener un estrecho control sobre los proyectos que se están realizando, sobre todo para que no se disparen los costes y para que se concluyan en los plazos previstos, lo que, cuando se trata de proyectos innovadores, es bastante complejo al no haber estándares de costes ni de tiempos. Pero, además, su función más importante, probablemente, es la de enlace con el entorno exterior. Así como las otras configuraciones Página 6 de 7
trabajan en entornos bien definidos, con mercados bastante claros y disponen de un flujo de trabajo bastante continuo, la adhocracia está siempre saltando de un proyecto a otro, y cada uno es distinto del anterior. Por tanto, nunca saben con precisión dónde aparecerá el proyecto siguiente ni cómo será. En consecuencia, los directivos del ápice estratégico suelen dedicarse, sobre todo, a las funciones de marketing y ventas. 7. LAS CONFIGURACIONES EN LA REALIDAD Existe realmente alguna de estas configuraciones en las organizaciones reales? De hecho, no existen en absoluto. Cualquier organización que no sea absolutamente trivial tiene una estructura muy compleja, mucho más que cualquiera de las configuraciones vistas. En realidad, podemos ver las configuraciones reales como un híbrido o una mezcla de las que hemos analizado, en las que suele surgir alguna de ellas como predominante, de manera que tira hacia sí de todas las demás. En definitiva, las configuraciones representan un esquema de cinco fuerzas que estiran las organizaciones y las empresas reales en cinco direcciones distintas: - La primera es la fuerza ejercida por el ápice estratégico: ésta tira hacia la coordinación por la supervisión directa, y tiende hacia la estructura simple. - La segunda la ejerce la tecnoestructura, inclinándose hacia la coordinación por la normalización, especialmente de los procesos de trabajo, empujando hacia la burocracia maquinal. - La tercera la ejercen los operarios, mostrando su preferencia por la normalización de habilidades para estructurar la organización como una burocracia profesional. - La cuarta la llevan a cabo los directivos de línea media, que desean la divisionalización para obtener la autonomía necesaria que les permita gestionar sus propias unidades con pocas interferencias de la dirección general. - La quinta es la que ejerce el staff de apoyo, inclinándose por la colaboración en la toma de decisiones y la adaptación mutua como sistema de coordinación; en definitiva, empujando la organización hacia la adhocracia. Página 7 de 7