HACIA UNA COOPERACIÓN DE CALIDAD LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Algunas reflexiones sobre la ayuda ligada
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Ayuda en Acción es una Organización No Gubernamental de Desarrollo independiente, apartidista y aconfesional que tiene como objetivo principal mejorar las condiciones de vida de los niños y niñas, las familias y las comunidades de los países en vías de desarrollo. AGRADECIMIENTOS Queremos agradecer su colaboración en este informe a todas aquellas personas que han participado en las entrevistas y han aportado información desde la Administración, empresas y ONG. Autor: Ana Alcalde Madrid, marzo de 2003 Depósito Legal: M-24153-2003
Ayuda en Acción, miembro de ActionAid Alliance, trabaja junto a personas que viven en condiciones de pobreza y marginación para luchar contra la pobreza. Creemos que para erradicar la pobreza, se necesita un cambio fundamental en las practicas que promueven las relaciones injustas y la inequidad. Las políticas de ayuda deben dirigirse de manera directa la lucha contra la pobreza y a beneficiar a los grupos sociales más desfavorecidos. Así, una parte importante de nuestro trabajo va dirigido a la mejora de la calidad y la eficacia de la ayuda al desarrollo. Dentro de este trabajo se enmarcan una serie de informes sobre el papel de la ayuda ligada en la ayuda al desarrollo y como, desde Ayuda en Acción, consideramos que esto supone un freno en la lucha contra la pobreza. Reconociendo que este tipo de ayuda supone un obstáculo para el desarrollo, el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE acordó una recomendación en abril 2001 para desvincular algunos tipos de ayuda destinada a los países menos desarrollados. Esta medida tiene efecto desde el 1 de enero de 2002. Pero creemos necesario ir más allá desvinculando el total de la ayuda al Desarrollo Por qué consideramos que la ayuda debe desvincularse en todos los países y a todas las categorías de la ayuda? Para incrementar el valor del dinero y favorecer las soluciones más apropiadas para cada necesidad pues, con la ayuda ligada, los donantes protegen sus empresas exportadoras de la competencia internacional en la obtención de contratos, lo que suele provocar la subida de los costes. Se estima que los productos y servicios obtenidos a través de un sistema ligado son un 20% más caros que los obtenidos en un mercado abierto.además, puede llegar a imponer soluciones inapropiadas o más caras en comparación con alternativas locales o de un tercer país. Por otra parte, la ayuda ligada puede llevar a presiones comerciales y políticas, ya sea en el país donante o en el receptor, para dedicar más ayuda a países con mejores oportunidades para las empresas exportadores de los países donantes o a sectores donde estas empresas tienen intereses o ventajas comerciales. Para aumentar la transparencia en la concesión y el uso de la ayuda. La limitación de la competencia en la concesión de los contratos reduce la transparencia y puede crear un terreno favorable para la corrupción. Porque aumenta la eficacia de la ayuda, pues la ayuda ligada: desincentiva la coordinación entre donantes y la simplificación de los procedimientos. elimina la creación de oportunidades comerciales para las empresas de los países en desarrollo. Pilar Lara Coordinadora de Estudios Departamento de Campañas y Educación Ayuda en Acción 1
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA ÍNDICE RESUMEN................................................................................................................. 3 INTRODUCCIÓN....................................................................................................... 3 QUÉ ES LA AYUDA LIGADA?........................................................................................ 3 LA VINCULACIÓN DE LA AYUDA EN ESPAÑA................................................................. 4 EL FONDO DE AYUDA AL DESARROLLO (FAD)............................................................... 7 1. Componentes ligados del FAD............................................................................. 7 1.1. Los créditos FAD...................................................................................... 7 1.2. El Fondo de Estudios de Viabilidad................................................................. 9 1.3. La línea L-500........................................................................................... 9 2. Evolución de la ayuda ligada en el FAD................................................................... 9 EL PROGRAMA DE CONVERSIÓN DE DEUDA POR INVERSIONES..................................... 10 LAS PRINCIPALES OPINIONES DE LOS AGENTES SOCIALES SOBRE LA AYUDA LIGADA........ 11 LA POSICIÓN DEL GOBIERNO ESPAÑOL...................................................................... 20 PRINCIPALES CONCLUSIONES..................................................................................... 22 ANEXOS.................................................................................................................. 22 1. Relación de personas entrevistadas....................................................................... 22 2. Bibliografía y documentación............................................................................... 23 3. Algunos recursos en Internet............................................................................... 23 2
RESUMEN A pesar del importante descenso producido en los últimos años, la ayuda ligada en España supone alrededor del 50% de la AOD bilateral y se manifiesta en varios instrumentos como ayuda alimentaria, ayuda de emergencia, cooperación técnica, programas de conversión de deuda y créditos FAD, que vinculan la AOD a la promoción de los intereses comerciales. Este estudio recoge las opiniones y posturas de los principales actores de la cooperación española en relación a la desvinculación de la ayuda en España. INTRODUCCIÓN El presente estudio se ha realizado en el marco de la campaña de ActionAid Alliance sobre desvinculación de la ayuda y tiene por finalidad reflejar las diferentes opiniones de los principales actores de la cooperación española sobre la ayuda ligada en España. Tras una breve descripción del estado de la ayuda ligada en España desde el año 98, en que se aprobó la Ley de Cooperación, el estudio se centra en los instrumentos en los que la vinculación de la ayuda se hace de manera explícita y condicional a los intereses comerciales españoles, es decir el Fondo de Ayuda al Desarrollo y el programa de Conversión de Deuda por Inversiones. Finalmente, se presentan las principales opiniones recogidas entre algunos actores de la cooperación española y se estructuran en torno a cinco temas fundamentales: la desvinculación de la ayuda como prioridad, la ayuda ligada y la erradicación de la pobreza, la ayuda ligada y las empresas españolas, los principales obstáculos para la desvinculación de la ayuda y las posiciones intermedias entre vinculación y desvinculación. QUÉ ES LA AYUDA LIGADA? La ayuda ligada es aquélla cuya concesión lleva vinculada la ejecución del proyecto y/o el suministro de bienes y servicios por parte del país donante 1. Con el fin de facilitar el debate sobre la ayuda ligada, en este estudio se diferencia entre la ayuda ligada en sentido estricto y la ayuda vinculada en sentido amplio. La ayuda ligada en sentido estricto consiste en vincular la concesión de la ayuda a la adquisición y/o contratación, por parte del país receptor, de bienes y de servicios provenientes del país donante. Dicha vinculación llega a constituir una condición indispensable para la obtención de la ayuda y está fijada de manera expresa por el donante. La ayuda vinculada en un sentido más amplio implica también una vinculación de facto que no opera como una condición indispensable sino como una práctica común de los distintos agentes de la cooperación. 1 Intermón. (2000). La realidad de la Ayuda 1999-2000. Intermón Oxfam. Barcelona. p. 38. En este mismo sentido la utiliza el CAD. Ambas pueden adoptar tanto la forma de donaciones, como de créditos y su carácter vinculante puede estar presente en casi todas las categorías e instrumentos de ayuda, desde la cooperación técnica, hasta los créditos FAD, desde la ayuda alimentaria hasta los programas de conversión de deuda. 3
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA La OCDE, en su recomendación sobre desvinculación de la ayuda a los países menos avanzados de abril de 2001 2, ha excluido la obligación de desligar la ayuda respecto de: La cooperación técnica que consiste en la transmisión de conocimientos, capacidades y un saber hacer determinado a la población 3. La cooperación técnica para la gestión y administración de los programas del donante. Las ayudas a ONG, salvo en lo que se refiere al suministro de bienes y servicios. LA VINCULACIÓN DE LA AYUDA EN ESPAÑA De acuerdo con los datos de la OCDE 4, España tiene uno de los índices de vinculación de la ayuda más altos de todos sus miembros, que oscila en torno al 50% de la ayuda bilateral. Estos porcentajes no incluyen la cooperación técnica ni las subvenciones a ONG ni los gastos administrativos y de gestión. A pesar del alto grado de vinculación, la tendencia en la AOD bilateral española es al descenso, tal y como lo muestra el gráfico 1. Es notoria la reducción producida desde el año 1998, en el que la ayuda vinculada constituía alrededor del 78%. Durante el año 2000, alcanzó el 53% y en el año 2001 el 45% de la AOD bilateral. La tendencia a la baja confirmada por los datos del año 2001 requiere, sin embargo, dos puntualizaciones: En el año 2001, el total de la AOD española alcanzó el 0,30% de la renta nacional bruta (RNB), cifra muy elevada en comparación con los años anteriores en que representó una media del 0,22%. Este incremento se debió sobre todo a una operación puntual de cancelación de deuda con Guatemala, el llamado caso Celgusa. En el año 2001 hubo un fuerte incremento de las contribuciones a Instituciones Financieras Internacionales (IFI). Estas contribuciones son desvinculadas y llegaron a suponer el 49% de los compromisos con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), que es el principal instrumento ligado de la cooperación española. Por tanto, hasta que no se dispongan de los datos del año 2002 será muy difícil confirmar que efectivamente la tendencia de la desvinculación de la AOD bilateral se confirma en un descenso por debajo del 50%. Gráfico 1. % LIGADO A LA AOD BILATERAL 2 DAC. (2001). Recommendation on Untying Official Development Assistance to the Least Developed Countries. OECD. 3 Lo que el CAD denomina Free standing technical co-operation. Véase el documento DAC Statistical Reporting Directives, de 4 de abril de 2000, p. 12. 4 DAC. (2002). Development Cooperation Review: Spain. OECD. P.39. 0,8 0,6 0,78 0,4 0,53 0,45 0,2 0 1998 2000 2001 Fuente: elaboración propia con datos del CAD y de la Oficina de Planificación y Evaluación de la AECI. 4
En España, generalmente se ha identificado la ayuda ligada con los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), sin embargo, desde un enfoque más amplio, el carácter vinculado de la AOD española se manifiesta también en otros instrumentos. EL siguiente cuadro resume los distintos instrumentos de la cooperación española y muestra una aproximación sobre su carácter vinculado en un sentido amplio. Cuadro 1. APROXIMACIÓN A LA AYUDA VINCULADA EN LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA Categoría Instrumento Carácter Vinculado AOD Multilateral Contribuciones a No ligado organismos de NN.UU. Contribuciones a No ligado organismos internacionales financieros Contribuciones a la No ligado Comisión Europea AOD Bilateral Créditos FAD Ligado, salvo excepciones FEV 5 Microcréditos Cooperación Técnica (incluyendo los programas y proyectos de la AECI) Estrategias, Programas y Proyectos a través de ONG Ayuda Alimentaria Ayuda de Emergencia Alivio y condonación de deuda externa Educación y sensibilización para el desarrollo Ligado No ligado Parcialmente vinculada de facto En lo referente al suministro de bienes y servicios en el marco de sus intervenciones pueden darse de facto supuestos de vinculación de la ayuda Parcialmente vinculada de facto Parcialmente vinculada de facto Parcialmente ligada No ligada Fuente: elaboración propia 5 Aunque el FEV se encuentre entre los instrumentos bilaterales, en ocasiones se utiliza para la creación de fondos de consultoría ligados en organismos multilaterales. 6 Coordinadora de ONG para el Desarrollo. (2003). Análisis de la cooperación oficial descentralizada en el Estado español en el período 1999-2002. CONGDE, Madrid. El auge de la cooperación descentralizada en los últimos años y la consiguiente falta de sistematización en los datos sobre la misma, no permiten saber hasta que punto muchos de los instrumentos de cooperación utilizados por las Comunidades Autónomas y los ayuntamientos están de hecho o formalmente vinculados. Desde algunos sectores se percibe que la tendencia en la cooperación descentralizada implicaría cada vez más un mayor grado de vinculación de la ayuda 6. De todos los instrumentos que tienen carácter vinculado en la cooperación española, se han seleccionado los que pueden considerarse ayuda ligada en sentido estricto, es decir: 5
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD). El Fondo de Estudios de Viabilidad (FEV). La línea L-500 para la identificación, seguimiento y evaluación de proyectos. El programa de Conversión de Deuda por Inversiones. Los tres primeros instrumentos se financian con cargo al FAD, que es el instrumento financiero de mayor cuantía en la cooperación española, y todos ellos son gestionados por el Ministerio de Economía. La vinculación se realiza de manera explícita a la promoción de los intereses comerciales españoles, en concreto a la promoción de exportaciones e inversiones por parte de empresas españolas. A pesar del alto nivel de vinculación de la ayuda española, las posibilidades de desvinculación no están bloqueadas. Recientemente España ha comenzado a aplicar la Recomendación de la OCDE sobre desvinculación de la ayuda a los PMA, como por ejemplo en Afganistán 7, en que la ayuda está totalmente desligada. De manera esporádica se han aprobado ayudas con cargo al FAD también totalmente desligadas como el caso de Argentina 8. Asimismo en los proyectos de reconstrucción con financiación FAD no hay restricciones en cuanto al porcentaje de bienes y servicios que pueden ser contratados localmente, con lo que se trata de ayudas parcialmente ligadas. Es importante recalcar que los porcentajes sobre la vinculación de la AOD bilateral española son sólo estimaciones realizadas por la AECI sobre la ayuda alimentaria y de emergencia, a las que se añaden los desembolsos netos de créditos FAD. Estas estimaciones, plantean, entre otros, una serie de problemas: No todas las cantidades comprometidas en los créditos FAD son totalmente ligadas. Como se verá más adelante, alrededor de un 30% de cada crédito está parcialmente ligado, a través de los denominados porcentajes locales y extranjeros. Los créditos que se conceden para los supuestos de reconstrucción, como ya se ha mencionado, en principio, suelen estar parcialmente ligados al país receptor. No se incluyen datos del programa de conversión de deuda por inversiones, del que tampoco se producen (o al menos se difunden) datos exactos sobre el porcentaje efectivamente ligado. Por tanto, en España, todavía no se conocen las cantidades exactas de AOD bilateral totalmente ligadas, parcialmente ligadas y no ligadas ni se producen datos exactos por la AECI ni por el Ministerio de Economía. Tampoco, hasta el año 2002 se ha incluido en los PACI seguimiento estimaciones anuales del porcentaje de vinculación. 6
EL FONDO DE AYUDA AL DESARROLLO (FAD) 1. COMPONENTES LIGADOS DEL FAD El FAD es el principal instrumento financiero de la cooperación española y está compuesto fundamentalmente por cuatro líneas: Las contribuciones a las Instituciones Financieras Internacionales, que son ayuda no ligada. Los créditos FAD, que constituyen la partida más importante del FAD y son en su mayoría ayuda ligada. El FEV, que son subvenciones ligadas, algunas de ellas canalizadas a través de fondos de consultoría en las IFI. La L-500, que también son subvenciones ligadas. 9 Como una parte importante del FAD son créditos en el cómputo de la AOD los reembolsos se descuentan de los desembolsos. Dichos requisitos son: - Sólo pueden concederse a determinados Estados, que no superen un PNB per capita de 2.995 $. - No pueden implicar proyectos comercialmente viables, salvo que se destinen a los Países Menos Avanzados. - Un mínimo de concesionalidad del 35% o del 50% para los PMA. Estos créditos tienen largos plazos de amortización, hasta 30 años, ofrecen periodos de carencia o gracia (hasta 10 años sin tener que amortizar el principal o pagar los intereses) y sus tipos de interés son bajos (en torno al 1% anual). La importancia relativa del instrumento FAD en relación al total de AOD ha ido disminuyendo sensiblemente como se observa en el gráfico 2 y a partir del año 1999 oscila entre el 13% y el 10% del total de la AOD neta 9. Sin embargo, los desembolsos brutos del FAD constituyen alrededor del 25% de la AOD y se mantienen más o menos estables desde el año 1999 (gráfico 3). Gráfico 2. INSTRUMENTO FAD COMO % DE AAOD NETA 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 19% 13% 0% 1998 1999 2000 2001 1.1. Los créditos FAD 11% 12% Gráfico 3. % DESEMBOLSOS BRUTOS FAD SOBRE EL TOTAL AOD Fuente: elaboración propia a partir de los datos del PACI Seguimiento y Subdirección General de Fomento de las Inversiones del Ministerio de Economía Los créditos FAD son préstamos blandos que concede el Estado español a otros Estados para la realización de determinados proyectos, a través de la contratación de bienes y servicios ofertados por empresas españolas. El 70% de los bienes y servicios suministrados a través de los créditos FAD debe ser español, permitiéndose la compra de un 15% de bienes y servicios en el país receptor y un 15% de terceros países.aunque se computan como AOD, tienen la doble finalidad, no siempre compatible, de contribuir al fomento de las exportaciones de empresas españolas y al desarrollo en los países receptores. Para calificarse como AOD, los créditos FAD han de cumplir los requisitos previstos en el Consenso OCDE de 1976 y en el denominado Paquete Helsinki de 1991 10. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 34% 26% 0% 1998 1999 2000 2001 28% 24% 7
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Los créditos FAD son uno de los instrumentos más veteranos de la cooperación española y durante muchos años, sobre todo hasta mediados de los noventa, alcanzaron cuotas de hasta el 50% de la AOD española. Sin embargo, en los últimos años han experimentado un descenso, debido a las restricciones impuestas por el Paquete Helsinki, que dejó fuera de los países elegibles a los principales destinatarios de créditos FAD: México, Brasil, Argentina y Venezuela y posteriormente a Chile y Uruguay. Los gráficos 4 y 5 ilustran dicho descenso en relación al total de la AOD neta. De constituir un 47% de la AOD neta en el año 1994, los créditos FAD han descendido al 13% en el año 2000 y al 7% en el año 2001 11. Gráfico 4. EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS FAD (% sobre AOD neta) Gráfico 5. EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS FAD (cantidades netas en millones de pesetas) 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 100.000,0 80.000,0 60.000,0 40.000,0 20.000,0 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0,0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los PACI Seguimiento. Estas cifras y porcentajes representan los desembolsos netos de los créditos FAD, sin embargo en términos de AOD bruta el descenso de los créditos FAD ha sido menor, tal y como se ilustra en el gráfico 6. Los desembolsos brutos en el año 2001 habrían alcanzado aproximadamente el 14% de loa AOD. Por tanto, si bien la ayuda ligada ha descendido en los últimos años, no lo ha hecho en los términos tan espectaculares como resultan de las cifras netas computadas como AOD. Gráfico 6. DESEMBOLSOS BRUTOS DE CRÉDITOS AFD (%sobre total AOD) 11 Porcentajes basados en las aprobaciones del Consejo de Ministros. 12 Este porcentaje incluye también los créditos FAD aprobados en 1999 para Oriente Medio. Subdirección General de Fomento Financiero de la Exportación. (2000). La actividad del Fondo de Ayuda al Desarrollo en 1999 en Boletín Económico ICE n 2647. 20-26 de marzo de 2000. 13 Véase la nota anterior. 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 25% 20% 1998 1999 2000 2001 Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Subdirección General de Fomento de las Inversiones del Ministerio de Economía La ayuda ligada, a través de créditos FAD se concentra fundamentalmente en América Latina y Asia, variando el peso de cada una de las regiones según los años. Sin embargo, el norte de África parece ser una región que en los últimos años ha recibido cada vez mayor cantidad de créditos FAD 12, del 2.54% del volumen total de aprobaciones FAD en 1999 13 al 13% en el año 2001. Los 24% 14% 8
países receptores del mayor volumen de créditos FAD suelen ser países de renta media. Así, por ejemplo, durante el año 2001 fueron Kazajstán, China, El Salvador, Egipto y Mauritania 14 y durante el año 2002 lo fueron Argelia, China, Argentina 15, Filipinas y Senegal 16. En todo caso, desde el año 1999, los PMA no suelen suponer más del 5% del total de los compromisos de créditos FAD. Los sectores a los que se destinan los créditos oscila según los años. Así por ejemplo, durante 1999 17 un 20% de los créditos FAD aprobados fue destinado a líneas de crédito (fundamentalmente de apoyo a PYMES y para emergencias provenientes de catástrofes naturales) y medio ambiente. Sin embargo, durante el año 2001 la mayor parte de la financiación FAD estuvo destinada a los sectores del transporte y los bienes de equipo 18. Sectores como educación y salud también varían de manera significativa según los años. Educación fue el tercer sector al que más fondos se le asignaron durante el año 2001, alrededor del 7% del total de créditos aprobados. 1.2. El Fondo de Estudios de Viabilidad (FEV) El FEV se creó en 1995 con cargo al FAD, como un instrumento de apoyo a las empresas españolas, sobre todo con la finalidad de aumentar su participación en los contratos financiados por IFI. El FEV ofrece financiación totalmente concesional para la realización de estudios de viabilidad de proyectos, que posteriormente pueden ser financiados por IFI. Asimismo se ha utilizado para la creación de fondos de consultoría vinculados en IFI. Su utilización ha sido muy limitada salvo en el año 2001, en que alcanzó la cantidad de 17,7 millones de euros 19. 1.3. La línea L-500 para la identificación, seguimiento y evaluación de proyectos 14 Véase la nota 7. 15 Nota de prensa publicada en el Diario Cinco Días el 30 de diciembre de 2002. 16 Véase nota 13. 17 Subdirección General de Fomento de las Inversiones. (2002). El Fondo de Ayuda al Desarrollo en el año 2001. 18 Véase nota 17. 19 Oficina de Planificación y Evaluación. (2002). PACI Seguimiento 2001. Ministerio de Asuntos Exteriores. p. 25. 20 El tramo de la inversión cubierto por el programa de conversión de deuda es sólo una parte de una inversión mayor y normalmente, al ser recibida en moneada local, se utiliza para los gastos locales que genera el proyecto de inversión. La L-500 se creó en el año 1998 y se puso en marcha en el año 1999 con una dotación de 500 millones de pesetas (aproximadamente 3 millones de euros). Se diseñó como una línea de apoyo a la gestión de los créditos FAD, con la finalidad de financiar la identificación, el seguimiento y la evaluación de los mismos, así como la elaboración de pliegos de licitación. Su mayor índice de utilización fue durante el año 1999 en que alcanzó los 424.462 euros. 2. EVOLUCIÓN DE LA AYUDA LIGADA EN EL FAD A pesar del descenso en términos relativos del peso del FAD y en concreto de los créditos FAD en relación al total de la AOD, el nivel de aprobaciones de créditos FAD en el Consejo de Ministros ha aumentado. De hecho, el FAD supuso el 19.63% de la AOD bilateral bruta durante el año 2001 20, alrededor de 270,6 millones de euros. En el gráfico 7 puede apreciarse como las cantidades destinadas al instrumento FAD han ido creciendo en los últimos años, tanto en su techo presupuestario, que ha aumentado de 480 millones de euros en el año 2000 a 631 millones en el año 2002, como en el volumen de fondos efectivamente comprometidos anualmente por el Consejo de Ministros, que se ha incrementado de 320 millones en el año 2000 a 612 millones en el año 2002. Las contribuciones a las IFI, a pesar de las oscilaciones propias de los ritmos de las reposiciones y de otros factores (como la ayuda extraordinaria concedida a El Salvador en el 2001 o las contribuciones a la iniciativa HIPC) se mantienen en torno al 20% del FAD, que supusieron en el año 2002 alrededor de100 millones de euros. Por 9
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA tanto los compromisos presupuestarios ligados del FAD han aumentado desde el año 1998 y han llegado a constituir en el año 2002 alrededor de 500 millones de euros. De manera que, si las cantidades comprometidas terminen desembolsándose, sí que implica un incremento de la ayuda ligada para los próximos años. Gráfico 7. EVOLUCIÓN AYUDA LIGADA EN FAD (miles de euros) 800 600 400 200 0 1998 1999 2000 2001 2002 Techo Presupuestario Aprobaciones CM IFI Ayuda Ligada Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los PACI Seguimiento y Cinco Días. EL PROGRAMA DE CONVERSIÓN DE DEUDA POR INVERSIONES En el marco de la política española de alivio y condonación de deuda, se ha diseñado el programa de conversión de deuda por inversiones. La conversión de deuda por inversiones es un acuerdo bilateral celebrado entre el Estado español, como acreedor, y otro Estado deudor, por el que se cancela parte de la deuda externa, a cambio de que el Estado deudor se comprometa a reinvertir los recursos liberados en su propio país, a través de personas físicas, organizaciones o empresas españolas o nacionales del Estado deudor residentes en España. Estos programas son de dos tipos: 21 Esta deuda es la generada por los créditos fallidos, originados por operaciones comerciales entre empresas españolas y empresas o instituciones de PVD, que son indemnizados por la Compañía Española de Seguros de Créditos a la Exportación (CESCE). Este tipo de deuda se cobra a intereses de mercado por lo que no forma parte de la AOD, sin embargo su condonación sí que constituye parte de la AOD. Mientras que la deuda contraída con cargo al FAD constituye AOD por tener carácter concesional, por lo que de su condonación sólo se incluyen en la AOD los intereses para evitar doble contabilización. 22 Esta postura considera que para las empresas españolas la desvinculación de la ayuda en América Latina sería más útil que en los PMA. Programas de conversión de deuda por inversiones privadas, que funciona conforme a los siguientes pasos: El Estado español vende con descuento (precio inferior al valor nominal) parte de su deuda a una persona física o jurídica española o nacional del Estado deudor pero residente en España. El Estado deudor compra la deuda al inversor en moneda local por un importe superior al precio que éste pagó al Estado español. El inversor se compromete a invertir la totalidad de lo recibido en el país deudor, a través de un proyecto de inversión más amplio 21. Programas de conversión de deuda por inversiones públicas, en las que el Estado español renuncia a cobrar parte de una deuda a cambio de que el Estado deudor cree con ese dinero un fondo contravalor en moneda local. Las condiciones de uso de los fondos varían pero, a veces, puede llegar a condicionarse su utilización a la participación de empresas españolas y/o la importación en el país deudor de bienes y servicios españoles. El programa de conversión de deuda por inversiones privadas se ha utilizado fundamentalmente para condonar la denominada deuda CESCE 22, por lo que en su totalidad se contabiliza como AOD, salvo el tercer tramo del programa acordado con Marruecos que no era deuda CESCE. El programa de conversión de deuda por inversiones públicas se ha utilizado para condonar deuda 10
contraída a través del instrumento FAD, por lo que su totalidad no forma parte de la AOD sino solamente la parte correspondiente a los intereses. Esto es así para evitar doble contabilización, ya que el propio crédito FAD forma parte de la AOD. En la práctica ambos programas tienen carácter básicamente ligado, aunque en ocasiones se hayan ejecutado de manera desligada. El programa de conversión de deuda por inversiones privadas está ligado en principio a empresas españolas o nacionales del Estado receptor pero residentes en España. Se ha negociado con cuatro países, Marruecos, Bulgaria, Jordania y Argelia y ha alcanzado aproximadamente los 120 millones de dólares desde 1997. Donde el programa ha funcionado con mayor éxito y se han agotado todos los tramos de deuda ha sido en Marruecos, desde 1997, programa que estuvo ligado a empresas españolas o marroquíes con residencia en España. En Argelia, el programa de conversión acaba de ponerse en marcha por un importe de 40 millones de dólares y está ligado a empresas españolas o argelinas residentes en España. En Jordania, el programa comenzó en el año 2000 y alcanza un monto total de 12 millones de dólares. Hasta ahora sólo se han realizado dos inversiones. Aunque inicialmente el programa fue ligado, tras los dos primeros años se ha desligado y ahora está abierto a inversores de todas las nacionalidades. En Bulgaria, en marcha desde el año 2001, el programa de conversión se ha diseñado para apoyar el proceso de privatización de empresas públicas búlgaras y no tiene carácter ligado. El monto total es de aproximadamente 27 millones de euros y por ahora, no se ha realizado ninguna inversión. Actualmente están en negociación dos programas más, con Perú y Rusia. El programa de conversión de deuda por inversiones públicas se ha negociado con siete países (Honduras, Nicaragua, Costa Rica, República Dominicana, Bolivia, Perú y Jordania) y puesto en marcha en cuatro de ellos. En todos los casos, salvo en República Dominicana, parte de los fondos de contravalor tuvo carácter ligado a través de proyectos ejecutados por empresas españolas en los sectores de educación (Perú), medioambiente (Costa Rica) y salud (Bolivia). En el resto de los casos, los fondos se destinaron a proyectos financiados por ONG españolas o se asociaron a gastos locales de créditos FAD. LAS PRINCIPALES OPINIONES DE LOS AGENTES SOCIALES SOBRE LA AYUDA LIGADA A ESPAÑA Alrededor de una veintena de personas, representantes de ONG, del sector privado, de partidos políticos y expertos relacionados con el mundo de la cooperación para el desarrollo en España, han sido entrevistadas acerca de la ayuda ligada y sus instrumentos en la cooperación española. El cuadro 2 resume los principales argumentos a favor y en contra de la ayuda ligada, ofrecidos por los distintos sectores entrevistados. A partir de sus opiniones se propone un diagnóstico sobre las principales posturas que hay en la sociedad española en torno a cinco temas: La desvinculación de la ayuda como una prioridad de la cooperación española. La desvinculación de la ayuda y la erradicación de la pobreza. La desvinculación de la ayuda y las empresas españolas. Los principales obstáculos a la desvinculación de la ayuda. Las propuestas intermedias entre vinculación y desvinculación. 11
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Cuadro 2: PRINCIPALES ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LA AYUDA LIGADA RESULTANTES DE LAS ENTREVISTAS Argumentos a favor de la ayuda ligada Argumentos en contra de la ayuda ligada La ayuda ligada tiene un importante componente de legitimación de la ayuda, en la medida en que supuestamente también favorece a la economía española. La ayuda ligada contribuye a facilitar el control sobre las ayudas y a garantizar que efectivamente los fondos se destinan a lo acordado. La ayuda ligada es importante para las economías con un menor grado de internacionalización como la española. Muchos países que argumentan haber desligado su ayuda mantienen de hecho la vinculación de sus fondos para sus empresas nacionales. La ayuda no ligada contribuye a incrementar la eficacia y la coherencia de la ayuda y facilita la coordinación entre los diferentes donantes. La ayuda no ligada favorece la orientación de algunos instrumentos de cooperación hacia el objetivo de erradicación de la pobreza. La ayuda no ligada facilita una mayor participación de otras empresas tanto locales como pertenecientes al entorno regional del país receptor. La ayuda ligada implica una distorsión para el receptor, que pierde capacidad de elección sobre los proyectos a ejecutar y los equipos suministrados y se le incrementan los costes. La contribución de la vinculación de la ayuda a la distorsión de la competencia es mucho menor de lo que suele admitirse, especialmente en el caso español donde hay concursos. La ayuda ligada implica una distorsión para el mercado internacional en cuanto que distorsiona la libre competencia. La ayuda ligada implica una distorsión para el donante, pues acomoda a sus empresas a una forma de internacionalización apoyada artificialmente y no competitiva. Fuente: elaboración propia a partir de las opiniones manifestadas por distintos actores durantes las entrevistas. La desvinculación de la ayuda como prioridad La mayor parte de los actores consultados son conscientes de que la desvinculación de la ayuda es un proceso en marcha a nivel internacional. Asimismo, la ayuda ligada, aún siendo un tema importante en la gestión y eficacia de la ayuda, no es considerado por la mayor parte de los agentes sociales como una cuestión prioritaria, es decir como un problema que ha de resolverse cuanto antes. Esto se debe, en parte, a factores como los siguientes: Desconocimiento Falta de definición precisa sobre el concepto. El concepto de ayuda ligada no está claro y normalmente se ha identificado exclusivamente con algunos instrumentos como el crédito FAD o con la ayuda gestionada por el Ministerio de Economía. 12
Desconocimiento de datos cuantitativos exactos sobre la ayuda ligada. En el caso de la AECI, los datos existentes son estimaciones realizadas para el CAD sobre la ayuda alimentaria y la ayuda de emergencia. Dichos datos no incluyen cálculos sobre la cooperación técnica, ni los suministros realizados por las ONG en el marco de sus intervenciones, porque el CAD no los exige. En el caso del Ministerio de Economía también los datos son aproximados pues generalmente se manejan cifras netas. Además suelen computarse todos los créditos FAD como ligados cuándo en ocasiones no ha sido así, ya sea de manera excepcional como el ya mencionado caso argentino o cuando se trata de programas de reconstrucción, que podrían considerarse parcialmente ligados. Igualmente los programas de conversión de deuda implican una parte ligada y otra desligada cuya cuantificación tampoco se conoce. Escasa difusión de los temas relacionados con la vinculación de la ayuda. Los datos existentes sobre ayuda ligada apenas se difunden, por ejemplo hasta el año 2001 todavía no se habían incluido en los PACI Seguimiento. Tampoco se han difundido suficientemente las políticas y las orientaciones del CAD o de la Comisión Europea al respecto, por ejemplo la Recomendación de la OCDE sobre desvinculación de la ayuda a los PMA o la Comunicación de la Comisión sobre Desvinculación. Ausencia de posicionamiento No son muchas las organizaciones y agentes involucrados en la cooperación para el desarrollo que han reflexionado sobre la desvinculación de la ayuda y mantienen posicionamientos oficiales sobre el tema. Debate inspirado en el marco de la globalización Para algunos sectores, el debate de la desvinculación de la ayuda proviene de aquellos países cuyas economías son fuertes y están más internacionalizadas y cuyas empresas están mejor posicionadas para competir en el mercado global. Por tanto, este debate poco tiene que ver con las necesidades de los países en vías de desarrollo. A lo que habría de añadirse la percepción de que la mayoría de las empresas españolas todavía no pueden competir en igualdad de condiciones con las de otros países miembros de la OCDE. Debate excesivamente politizado Para algunas organizaciones el debate sobre la ayuda ligada en España se ha utilizado como discurso crítico contra algunos gobiernos sin justificación suficiente. Otros temas más prioritarios para la cooperación española Algunos actores de la cooperación piensan que, aun siendo importante el debate sobre la ayuda ligada, por el momento hay otros asuntos que son de mayor importancia a corto y medio plazo en la cooperación española como el problema de la deuda externa, la consecución del objetivo del 0,7%, el rediseño de algunos instrumentos de cooperación o la implementación de las nuevas políticas de la AECI. A pesar de esto, la mayor parte de los actores consultados, tanto del ámbito político como de la sociedad civil, consideran oportuno la apertura de una línea de trabajo sobre ayuda ligada en 13
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA España. Sería una iniciativa que permitiría, al menos, abrir el debate sobre un instrumento como el FAD, que recibe fuertes críticas tanto de algunas ONG como de ciertos sectores empresariales. El momento es adecuado al coincidir con el final de legislatura, de manera que podría inducir a algunos partidos políticos a elaborar propuestas y posicionarse sobre el tema durante las próximas elecciones legislativas. Finalmente, el debate podría iniciarse sobre el resultado de las experiencias de desvinculación de la ayuda que ya se han realizado en el marco del FAD, como el caso de Argentina, los países menos avanzados o las desvinculaciones parciales en relación a los porcentajes locales en los supuestos de reconstrucción. La desvinculación de la ayuda y la erradicación de la pobreza Desde la aprobación de la Ley de Cooperación, la erradicación de la pobreza es un elemento transversal que debe incidir en los objetivos de todos los instrumentos de cooperación. La mayor parte de las opiniones parecen coincidir en que los créditos FAD no son el instrumento más adecuado para la erradicación de la pobreza, aunque no todos los argumentos están relacionados con su carácter ligado. Los principales problemas planteados en el caso de la ayuda ligada española han sido: La naturaleza del instrumento FAD (en gran medida créditos a la exportación) y quién lo gestiona (Ministerio de Economía) dificulta enormemente que pueda destinarse a cubrir las necesidades sociales básicas. En su diseño original los créditos FAD fueron un instrumento para la promoción de las exportaciones de bienes y servicios españoles y su naturaleza aún continúa siendo esta, a pesar de estar contabilizado como AOD. Eventualmente, dependiendo del tipo de proyecto, los créditos FAD han podido contribuir a fortalecer lazos con el tejido empresarial local o a promover en mayor o menor medida las capacidades productivas del país receptor. El carácter ligado de la ayuda incide en los objetivos de los instrumentos de cooperación. Los instrumentos de cooperación, al estar ligados, deben contribuir al cumplimiento de objetivos ajenos a la política de cooperación y no siempre compatibles. En el caso FAD, la primacía de los intereses comerciales de las empresas españolas y/o las orientaciones de la política económica internacional española y de internacionalización de las empresas, limitan su utilización como instrumento de cooperación para el desarrollo. El resultado es un instrumento, cuya planificación y objetivos no responden más que de manera forzada a los marcados en la Ley de Cooperación. Los créditos FAD apenas operan en los sectores que mayor impacto pueden tener en la erradicación de la pobreza, como educación primaria y salud básica, salud reproductiva, acceso a agua potable, etc. Este tipo de proyectos no son tan rentables para las empresas como el montaje de hospitales o universidades. Sin embargo, algunas opiniones consideran que parte del sector empresarial español estaría bien posicionado para contribuir a reorientar el instrumento FAD, por ejemplo hacia proyectos medioambientales, dónde las empresas españolas tienen una importante experiencia en energías renovables y tratamiento de aguas. La mayoría de los entrevistados considera que los créditos FAD continuarán dirigiéndose a países como China porque para que el instrumento funcione es necesario que se trate de países solventes, con cierto nivel de crecimiento económico y una administración relativamente ágil y estable. Presupuestos, éstos, que no suelen darse en los PMA. 14
De la misma manera, el programa de conversión de deuda por inversiones no se ha orientado a la erradicación de la pobreza, como ha ocurrido en otros programas de conversión diseñados por países como Suiza, Canadá, etc. sino hacia inversiones convenientes para el sector empresarial español o hacia intervenciones seleccionadas en función de otros intereses. El principal efecto de esta vinculación es que el programa de conversión de deuda por inversiones privadas funciona mejor allí donde las empresas españolas tienen mayor interés en promover inversiones, como en el caso de Marruecos, y no funciona en los países en los que no hay un mercado atractivo para los inversionistas españoles.asimismo el programa de conversión de deuda por inversiones públicas, en ocasiones, se ha utilizado para complementar las aportaciones locales de un crédito FAD en marcha o se ha dirigido a sectores que no resultan los más prioritarios desde una perspectiva de erradicación de la pobreza. Las aportaciones locales a muchos de los proyectos llevados a cabo con ayuda ligada, y con créditos FAD en concreto, se ven limitadas. Aunque suele exigirse una aportación por parte del gobierno local, en el marco del proyecto los porcentajes del 15% de bienes y servicios contratados localmente son muy pequeños. Desde algunos sectores se alega que la ayuda ligada puede, incluso, llegar a constituir una competencia desleal para las empresas del Sur, que podrían tener capacidad para ejecutar algunos (o parte) de los proyectos financiados por el FAD. También los porcentajes podrían ampliarse o darse cierta flexibilidad para que varíen según el tipo de proyecto. Igualmente dar cabida a aportaciones provenientes de la región contribuiría a fomentar el comercio intrarregional, aunque pudiera suponer, en algunos casos, cierta competencia para el sector empresarial español. Sin embargo, ciertas opiniones creen que en los PMA, por lo general, el sector privado es muy débil y no tiene la tecnología adecuada ni la capacidad para emprender los proyectos que se financian a través de los FAD, de manera que resultaría muy difícil darles mayor protagonismo. La ayuda ligada limita la capacidad de elección del país receptor sobre el tipo de proyecto a ejecutar y los equipos suministrados e incrementa los costes de los proyectos. Esta afirmación ha sido matizada por representantes del sector privado, que argumentan que no todos los proyectos se diseñan como resultado de una ofensiva comercial sino que son producto de una negociación con las autoridades locales. Éstas suelen saber lo que quieren y lo que cuestan los proyectos, por lo que no aceptarían excesivos sobreprecios. En otras ocasiones, los proyectos son el resultado de identificaciones hechas por las autoridades del país receptor o conjuntamente con las autoridades españolas. Pero evidentemente, lo principal que ofrece el FAD es una financiación concesional para llevar a cabo proyectos en los que se combine un interés mutuo. Se trata de acceder a dicha financiación, aunque el costo de los suministros pueda ser mayor. La existencia de concursos ha podido contribuir a generar cierta competencia entre las empresas con el posible efecto de bajar los precios.a pesar de estos argumentos, en España no se ha realizado ningún estudio en detalle que permita afirmar que efectivamente las restricciones a la competencia no han producido un aumento de precios de los bienes y servicios suministrados, en relación a los precios del mercado internacional. Para paliar parte de estos inconvenientes, tras la aprobación de la ley de cooperación, se impulsó el denominado FAD social que fundamentalmente ha consistido en dos medidas: Todos los proyectos en los sectores de educación y sanidad son discutidos con el Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE) y la AECI. 15
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Se incluye un 8% del proyecto que va destinado a formación para facilitar al sostenibilidad del proyecto. Su impacto no ha sido estudiado en profundidad y su carácter continúa siendo ligado pero no ha producido el efecto de reorientar los proyectos FAD hacia las necesidades sociales básicas. Muchos sectores han cuestionado su practicidad y utilidad real. Desde otros sectores se defiende que todos los proyectos FAD contribuyen al desarrollo económico o a incrementar la capacidad productiva de todos los países en desarrollo. La sostenibilidad de los proyectos ha dependido de muchos factores, no todos ellos directamente relacionados con el tipo de instrumento y, de hecho, en muchas ocasiones los proyectos han continuado funcionando una vez terminada la financiación. Igualmente se defiende que los proyectos FAD pueden contribuir a la creación de empleo local. Normalmente son puestos de trabajo con carácter temporal y poco cualificados, sobre todo en proyectos de infraestructura, pero con todos los requisitos legales y derechos sociales, es decir, se trata de empleo formal. Finalmente, desde algunos sectores empresariales se han realizado propuestas que permitan reorientar el instrumento FAD hacia los objetivos de la cooperación para el desarrollo sin desligar la ayuda, que consisten fundamentalmente en transformarlo en donaciones. Esto presentaría una serie de ventajas: No se contribuye a generar deuda en los países receptores. Muchas de las limitaciones del paquete Helsinki dejarían de operar si se tratara de donaciones. Se produciría un ahorro de costes en la gestión, como la estructura de gestión en el Instituto de Crédito Oficial (ICO) de un crédito durante el plazo de amortización que suele ser 30 años. Se impulsarían proyectos más orientados a la transferencia de tecnología y a la asistencia técnica. Hasta ahora los proyectos FAD han estado orientados a la exportación de bienes y servicios. No obstante, desde la perspectiva de la empresa en proceso de internacionalización, a medio plazo puede resultar también muy ventajoso ofrecer capacitación y asistencia técnica a potenciales socios, algo que con la actual estructura FAD no se facilita. Se promoverían mayores programas de asistencia técnica y formación con cargo al FAD. La desvinculación de la ayuda y las empresas españolas Las principales opiniones sobre la desvinculación de la ayuda y las empresas españolas defienden el carácter vinculado de la ayuda. Sus argumentos están relacionados fundamentalmente con la competitividad de las empresas españolas en los mercados internacionales pero en ningún caso con argumentos basados en los principios de la política de cooperación y la contribución a la erradicación de la pobreza. Otros sectores de opinión abogan por la reforma de instrumento FAD y/o su desaparición de la AOD. La vinculación de la ayuda, sobre todo a través del instrumento FAD, es percibida todavía por una parte importante del sector empresarial (algunas empresas exportadoras y sobre todo empresas agrupadoras) como clave para su proceso de internacionalización, tanto en países donde España ya tiene cierta presencia como América Latina, como en nuevos mercados o mercados muy cerrados de difícil penetración como China. Sin embargo, hay sectores que opinan que de producirse la des- 16
vinculación de la ayuda las empresas españolas estarían mejor posicionadas en el mercado de América Latina 23., donde ya poseen una larga experiencia, tienen lazos comerciales y podrían acceder con cierta facilidad a financiación desligada de otros países europeos. De todas maneras este argumento es muy controvertido pues en América Latina la principal competencia de las empresas españolas podría provenir de Estados Unidos. Los FAD se consideran especialmente útiles para mercados dónde los productos españoles son poco conocidos y resulta difícil competir con otros productos norteamericanos, japoneses o europeos. Los créditos FAD pueden favorecer la internacionalización de las empresas a medio plazo y esa ha sido la experiencia en muchos de los casos españoles 24. Los resultados de la internacionalización de empresas españolas en China hoy en día habrían sido impensables sin el FAD. Esta postura totalmente contraria a desligar la ayuda, también argumenta que la desvinculación suele ser defendida por los países más fuertes comercialmente. España es un país con menos desarrollo que los competidores y que juega todavía con importantes desventajas en su proceso de internacionalización empresarial. Por tanto, para una parte del sector empresarial desvincular la ayuda es privarle de un apoyo importante. Si este apoyo se supliera mediante otros mecanismos no considerados AOD parte del problema se desdibujaría. Ahora bien la percepción de algunos sectores sociales sigue siendo que las ayuda públicas españolas no deben tener por efecto el apoyo a sectores empresariales de otras nacionalidades. Aunque se defienda el carácter vinculado, desde estos sectores empresariales se proponen una serie de reformas al instrumento FAD que podrían resumirse en las siguientes: 23 Algunos de los entrevistados han señalado cómo la existencia de los FAD desde los años setenta ha sido muy importante en el proceso de internacionalización de la empresa española, no sólo porque ha minimizado el coste de realización de inversiones sino porque además ha contribuido a cambiar la mentalidad del empresariado español, que tras un proyecto financiado por un FAD adquirió experiencia en le mercado internacional. 24 Existen una serie de mecanismos formales de control como, por ejemplo, el pago fraccionado a la empresa conforme va terminando las distintas fases del proyecto. También existen mecanismos informales pues al tratarse de empresas españolas con sede en España, a pesar de que la relación contractual es con el gobierno local, el diálogo directo con la Administración española es muy fluido. Flexibilización del instrumento que resulta demasiado rígido por los excesivos controles impuestos por la Administración española. La normativa está poco adaptada a las situaciones actuales en las que es necesario actuar con dinamismo, rapidez y flexibilidad. Eliminación de los concursos, que no garantizarían una mayor transparencia sino que desmotivan las iniciativas comerciales de las empresas para identificar futuros proyectos. Aumento del porcentaje extranjero de bienes y servicios, ya que en el contexto actual cada vez es más difícil que los productos se fabriquen totalmente en un sólo país. Esta reivindicación implicaría una desvinculación parcial del FAD al dejar entrar de manera indirecta a empresas de otros países de la OCDE como subcontratistas pero siempre bajo el paraguas de una empresa española. Estas reformas son contestadas por sectores gubernamentales y de la sociedad civil, fundamentalmente con estos argumentos: La rigidez se justifica por el alto grado de concesionalidad de los fondos que para la empresa vienen a suponer una importante ayuda a una operación de exportación. Los concursos son un instrumento introducido en los últimos años para aportar más transparencia a la gestión de los créditos FAD, que fue muy criticada por diversos sectores sociales y empresariales por su opacidad. Igualmente permite el acceso a esta financiación, no sólo a las empresas más fuertes con capacidad para mantener largos procesos comerciales sino a empresas más pequeñas o con menos experiencia. El incremento del porcentaje extranjero desvirtúa parte de la naturaleza del FAD cuya finalidad es apoyar la exportación de bienes y servicios españoles, de manera que ante la posibilidad de incrementarlo lo más eficaz sería desligar los fondos FAD y abrirlos a la competencia internacional. 17
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA Desde otros sectores empresariales se aboga por una reforma total del instrumento e, incluso, su desaparición de la AOD. En este sentido coinciden también con algunas posturas defendidas desde la sociedad civil, en que se considera que el principal problema radica en la contabilización como AOD de un instrumento que responde a una lógica de apoyo a la internacionalización de la empresa y no de cooperación para el desarrollo. Estas posiciones implican la búsqueda de otros instrumentos de apoyo a la internacionalización de la empresa distintos de los créditos FAD y fuera del marco de la AOD. Desde estos sectores se argumenta que los créditos FAD no están siendo un instrumento de internacionalización suficientemente potente y eficaz para la promoción de la internacionalización de la empresa: Los países y los sectores que pueden acceder a financiación FAD son cada vez más reducidos. Los proyectos comercialmente viables no pueden llevarse acabo con financiación FAD, salvo en los PMA, en la mayoría de los cuales las empresas españolas no tienen mucha presencia o son mercados muy frágiles para favorecer un proceso de internacionalización a más largo plazo, más allá de operaciones puntuales. De manera que, a través del FAD, se pueden estar financiando operaciones de exportación que quizás no sean las más relevantes para la internacionalización de la empresa española o que favorecen a un determinado tipo de empresa exclusivamente como las agrupadoras. El FAD no se ha adaptado a los nuevos cambios, por ejemplo, el Estado en el mundo actual cada vez se retira de más sectores y esto excluye la utilización del FAD porque se trata en último término de un acuerdo entre gobiernos. Como los créditos FAD implican una excepción a la libre competencia internacional España puede estar financiando operaciones de exportación que no sean realmente competitivas. Igualmente se ha llegado a poner en tela de juicio el supuesto beneficio económico que los créditos FAD generan para la economía española, como en todo caso algo coyuntural. Pero no hay estudios en profundidad sobre este tema. Principales obstáculos para desvincular la ayuda ligada Los principales obstáculos identificados por los actores sociales para la desvinculación de la ayuda son políticos y técnicos. Obstáculos de carácter político El apoyo a la empresa exportadora española. Existen importantes sectores empresariales, y en concreto parte del sector exportador, que ejercen una fuerte presión en contra de la desvinculación de la ayuda porque puede implicar una merma en los recursos económicos destinados a la internacionalización de la empresa. La reasignación de recursos. Sería necesaria una reasignación de recursos públicos con un doble criterio: mantener el nivel actual de ayudas a la internacionalización de las empresas, fuera del marco de la AOD y a la vez, mantener las actuales contribuciones del gobierno español a la AOD para poder cumplir con los compromisos de incremento de la AOD en torno al 0,33% para el año 2006. 18