CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO JUEZA PONENTE: DRA. MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA ACTOR: DEMANDADOS: HERNÁN PESÁNTEZ VILLACÍS CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO (RECURRENTE) Quito, 23 de abril de 2013, a las 16:17.-------------------------------------------------------------- VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales que suscribimos esta sentencia hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución Nº 004-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones Nº 1-2012 de 30 de enero del 2012 y Nº 4-2012 de 28 de marzo de 2012, nos designaron para integrar esta Sala Especializada; y, conforme el acta de sorteo de 4 de abril de 2012, que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento de la presente causa, conforme los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial; y, por cuanto, mediante Resolución del Pleno de la Corte Nacional de Justicia N 10-2012 de 29 de agosto de 2012, la doctora Ximena Vintimilla Moscoso, Jueza de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, fue trasladada a la Sala Especializada de lo Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de esta Corte, actúa el doctor José Suing Nagua, Juez de la Sala
Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia conforme el artículo 2, literal c), de la Resolución N 7-2012 de 27 de junio de 2012.-------------------------------------------------------------------------------------------------------- I. ANTECEDENTES 1.1.- El doctor Carlos Pólit Faggioni, Contralor General del Estado dentro del juicio contencioso administrativo N o 045-03, propuesto por Hernán Pesantez Villacís en contra de la Contraloría General del Estado, interpone recurso de hecho ante la negativa del inferior de aceptar a trámite el recurso casación propuesto en contra de la sentencia dictada el sentencia de 29 de julio de 2009, expedida por el Tribunal Distrital N 2 de lo Contencioso Administrativo con sede en la ciudad de Guayaquil. Esta Sala acepta el recurso de hecho y habilita el de casación. El actor da contestación el 30 de abril de 2010. ---------------------- 1.2.- El recurso de Casación interpuesto, se fundamenta en las causales primera, tercera, cuarta y quinta del Art. 3 de la Ley de Casación, el recurrente indica que las normas de derecho que estiman infringidas son: artículos 142, 143 de la Constitución Política del Ecuador de 1998; artículo 70 y la Disposición Final Segunda de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; artículos 115, 277 y 1014 del Código de Procedimiento Civil. El recurrente fundamenta su recurso en los siguientes
términos: Respecto a la causal primera, manifiesta; que el Tribunal ha aplicado erróneamente el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ha dejado de aplicar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría y así como ha dejado de considerar que, por mandato constitucional, los artículos 142 y 143 de la Constitución vigente a 1998 y la disposición final segunda de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, determinan que una norma de carácter orgánico prevalece sobre cualquiera otra, y que es evidente que desde el 8 de agosto de 2002 hasta el 20 de febrero de 2003 ha transcurrido con exceso dicho término. Así mismo expresa que el Tribunal ha incurrido en la falta de aplicación del inciso tercero del artículo 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado al que supuestamente no hace relación la sentencia en forma expresa y que los jueces tenían la obligación de declarar de oficio y concomitantemente la caducidad del derecho y prescripción de la acción contencioso administrativa propuesta por el actor, al estar presentada fuera de término. En relación a la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, el recurrente dice que la sentencia dictada dentro de esta causa ha incurrido en errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, lo que ha conducido a la no aplicación de las normas de derecho antes referidas en la sentencia. Además alega que los presupuestos fácticos no se cumplen para la declaratoria de nulidad efectuada por el Tribunal, por cuanto en ningún momento la Contraloría General del Estado omitió procedimiento legal alguno, tergiversando los hechos e ignorando la prueba aportada en la fase administrativa, como lo señala la sentencia; luego el recurrente hace un resumen de las pruebas que a su criterio el Tribunal juzgador no tomó en cuenta para dictar la sentencia impugnada. En lo referente a la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, el recurrente expresa que, los jueces al haberse decidido lo que
no era motivo de la litis, dejaron de aplicar el artículo 277 del Código de Procedimiento Civil de 1987 (hoy artículo 273 del CPC) y el artículo 1040 ibídem, cuando señalaron la actuación de la Contraloría General del Estado, emitiendo un juicio valor de tipo ético-moral que sustentó la declaratoria de nulidad del administrativo impugnado. Finalmente en lo referente a la causal quinta del artículo 3 de la Ley de Casación, el recurrente no la fundamenta, pues lo único que hace es referirse a ella, pero al sustentarla se refiere a la causal cuarta, porque vuelve a hacer referencia a que se resolvió puntos que no fueron materia de la litis.---------------------------------------------------------------------------------------- 1.3.- Aceptado el recurso de casación, el actor lo ha contestado en los siguientes términos: que la demandada, señala y basa su pretensión aduciendo que existe una mala interpretación de la normas, señalando que el Tribunal Distrital N 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, ha resuelto puntos que son materia del litigio; señala que esta aseveración no es cierta; que lo solicitado por la parte actora, se centró en el hecho de que se declare ilegal la resolución 4579 del 18 de febrero de 2002 y sin efecto la glosa N 5048, lo que en efecto, así fue sentenciado por el Tribunal, esto es la sentencia recurrida; manifiesta además que, conforme obra de autos se ha demostrado que jamás autorizó la salida de bienes, puesto que aquello no era de mi responsabilidad, sino del Departamento de Servicio Administrativos de la empresa, con lo cual se probó fehacientemente que dichos activos jamás estuvieron bajo su custodia y responsabilidad, esto es, la glosa N 5048 adolece de falsedad, puesto que al emitir la misma y endilgarle responsabilidades que no tenía, a su criterio vulneraron sus derechos, omitiendo disposiciones contenidas en el Reglamento de Control de Activos. Pedidos los autos para resolver, se considera:
----------------------------------------------------------------------------------- II.- ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA 2.1.- Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y no existe nulidad alguna que declarar. ------------------------------------------------------------------------------------- 2.2.- Determinación de la problemática jurídica a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia impugnada por el recurrente tiene sustento legal y para ello es necesario determinar lo siguiente: -------------------------------------------------------------------------------------------------- A) El fallo de instancia incurre en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación porque a criterio del recurrente, existe falta de aplicación de los artículos 142 y 143 de la Constitución Política del Estado, de 1998, así como el artículo 70 y la disposición final segunda de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, vigente a la fecha de presentación de la demandada, lo que ocasionó que el Tribunal A quo no declarara de oficio la caducidad y prescripción de la acción contenciosa administrativa? -------------------- B) La sentencia impugnada, incurre en la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, por la errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, lo que han conducido a la no aplicación de las normas de derecho antes referidas, ocasionando que el fallo no
aprecie en conjunto la prueba aportada por el demandado? ---------------------------------------------------------------------------------------------- C) La sentencia recurrida, incurre en la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, por supuesta falta de aplicación, infringiendo el artículo 277 (hoy 273) del Código de Procedimiento Civil, por haberse decidido lo que no era motivo de la litis? --------------------- D) El fallo del Tribunal A quo, ha incurrido en la causal quinta del artículo 3 de la Ley de Casación, por haber declarado la nulidad de la Resolución N 4579, de 18 de febrero de 2002 y nula la glosa N 5048 de 6 de septiembre de 2000? -------------------------------------- III.- MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA JURÍDICA 3.1.- En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo la correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia del inferior, teniendo como impedimento la revaloración de la prueba, criterio que ha sido puesto de manifiesto en varios fallos de la Sala. 3.1.1. Las pretensiones del actor en el libelo de la demanda básicamente son que se declare ilegal la resolución N 4579 de 18 de febrero de 2002 y que se declare desvanecida la glosa N 5048. 3.1.2. La sentencia del inferior resuelve desechar las excepciones planteadas por el demandado, aceptar la demanda y declarar la nulidad de la Resolución Administrativa impugnada contenida en la Resolución N 4579 de 18 de febrero de 2002, dictada por el Jefe de Resoluciones de la Contraloría General del Estado y consecuentemente declara también la nulidad de la glosa N 5048 de 6 de septiembre de
2000.-------------------------------------------------------------------------------------- 3.2.- Planteada la problemática a resolver, esta Sala considera: A): Respecto a la causal primera, es pertinente señalar, que: La causal primera del artículo 3 contiene la llamada violación directa de la ley sustantiva o de los precedentes jurisprudenciales obligatorios en la sentencia recurrida, que haya sido determinante en su parte resolutiva. Sobre el tema la Primera Sala de lo Civil y Mercantil ha dicho: Se trata de la llamada transgresión directa de la norma legal en la sentencia, y en ella no cabe consideración respecto de los hechos, pues se parte de la base que es correcta la apreciación del Tribunal ad-quem sobre el valor de los medios de prueba incorporados al proceso, por lo que corresponde al Tribunal de Casación examinar a base de los hechos considerados como ciertos en la sentencia, sobre la falta de aplicación, aplicación indebida o errónea interpretación de los artículos citados por el recurrente. (Dr. Santiago Andrade Ubidia, La Casación Civil en el Ecuador, Fondo Editorial, Quito, 2005). Esta Sala Especializada, deja expresamente señalado que en la causal primera se parte de hechos probados, es decir que no cabe una nueva consideración de los mismos, ya que los medios de prueba fueron analizados y apreciados por el Tribunal A quo; en definitiva lo que persigue la causal primera, es examinar la aplicación indebida, la falta de aplicación o la errónea interpretación de las normas sobre dichos hechos. Para entrar al análisis de la causal, es importante señalar lo que dispone el Art. 3 de la Ley de Casación, respecto a la causal primera: Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva. (subrayado pertenece a la Sala). a.1. El recurrente alega la falta de aplicación de los artículos 142 y 143 de la Constitución Política del Estado de 1998, así como el artículo 70 y la
disposición final segunda de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, vigente a la fecha de presentación de la demanda, disposiciones que a continuación las transcribimos para luego realizar el respectivo análisis: Art. 142.- Las leyes serán orgánicas y ordinarias. Serán leyes orgánicas: 1. Las que regulen la organización y actividades de las Funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del régimen seccional autónomo y las de los organismos del Estado, establecidos en la Constitución. 2. Las relativas al régimen de partidos, al ejercicio de los derechos políticos y al sistema electoral. 3. Las que regulen las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección. 4. Las que la Constitución determine que se expidan con este carácter. Las demás serán leyes ordinarias. ; Art. 143.- Las leyes orgánicas serán aprobadas, reformadas, derogadas o interpretadas por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso Nacional. Una ley ordinaria no podrá modificar una ley orgánica ni prevalecer sobre ella, ni siquiera a título de ley especial.. SEGUNDA.- Las disposiciones de la presente Ley, por su carácter de orgánicas, prevalecerán sobre las demás que se le opongan, y entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial. ; de la lectura del texto de las disposiciones transcritas, se colige: que las leyes orgánicas son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias, pero en el caso sub iudice el punto controversial es determinar si hubo o no la falta de aplicación del artículo 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que a la letra dice: Art. 70.- Acción contencioso administrativa.- En los casos en que las decisiones de la Contraloría General del Estado fueren susceptibles de impugnación ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, la respectiva demanda se presentará dentro del término de sesenta días, contado a partir del día siguiente al de la notificación de la decisión que se impugna: la contestación a la demanda se
presentará en el término de veinte días, contado a partir de la citación. Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo citarán con la demanda al Contralor General o al funcionario de quien provenga el acto; y, sustanciarán y resolverán las causas con sujeción a los términos establecidos en esta Ley y al procedimiento previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. (el subrayado pertenece a la Sala), como se puede apreciar de la lectura de esta disposición, el plazo para presentar la respectiva demanda contenciosa administrativa es de sesenta días, (para lo casos contemplados en dicha norma hasta antes de la vigencia de la Ley N 42, publicada en Registro Oficial 404 de 23 de Agosto del 2004 que reformó dicho plazo), contados a partir del día siguiente al de la notificación que se impugna; en el presente caso, la Sala juzgadora en el considerando Quinto de la sentencia recurrida, analiza como el actor demostró que la Contraloría General del Estado lo notificó por la prensa en un periódico que no circulaba en la ciudad de Guayaquil, notificación que el Tribunal A Quo considera: [ ] que no obstante haber señalado domicilio para las notificaciones dentro del proceso administrativo, las notificaciones correspondientes fueron efectuadas violando la Ley y la Constitución, por medio de un diario de la ciudad de Quito, distinto al de su domicilio en la ciudad de Guayaquil. La Sala ha analizado con detenimiento las pruebas del actor sobre este punto, observando que consta de documentos administrativos y legales producidos al interior de la accionada, los mismos que afirman la verosimilitud de la versión del actor en relación a los hechos, no encontrando del proceso que la accionada haya producido prueba válida que los contradiga o enerve su valor en el sentido que asentamos [ ], por tanto, no cabe contabilizar el día 8 de agosto de 2002, como fecha de notificación para contabilizar el tiempo para la presentación de la demanda contenciosa administrativa, por las razones esgrimidas en la sentencia inferior, pues al Tribunal A
quo le compete el análisis y subsunción de los hechos a las normas jurídicas pertinentes al caso, en cambio a la Sala de Casación corresponde examinar si existe los vicios e infracciones a las normas alegadas por el recurrente en la sentencia impugnada al haberse alegado la causal primera, por tanto, esta Sala observa que no existe la falta de aplicación del artículo 70 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, así como tampoco de los artículos 142 y 143 de la Constitución Política del Estado de 1998 y la disposición final segunda de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, por las razones contempladas en líneas anteriores; en tal virtud, no se acepta la alegación de falta de aplicación de estas normas dentro de la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación.--------------------------------------------------------------------------------------------------- B) Como segundo problema a considerar, es si la sentencia impugnada, incurre en la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación, por la supuesta errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, lo que han conducido a la no aplicación de las normas de derecho antes referidas, ocasionando que el fallo no aprecie en conjunto la prueba aportada por el demandado. La Sala procede a realizar el siguiente análisis: b.1. La causal tercera del Art. 3 de la Ley de Casación, establece: Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, siempre que hayan conducido a una equivocada aplicación o a la no aplicación de normas de derecho en la sentencia o auto. Esta causal se refiere a lo que la doctrina denomina violación indirecta de la norma sustantiva y contempla varias situaciones jurídicas que no pueden darse simultáneamente y que deben ser individualizadas para su pertinente demostración en cada caso. La aplicación indebida es la atribución equivocada de una disposición legal o precepto jurídico a un alcance que no tiene; la falta
de aplicación es la omisión que realiza el juzgador en la utilización de las normas o preceptos jurídicos que debían aplicarse a una situación concreta, conduciendo a un error grave en la decisión final; mientras que la errónea interpretación, consiste en la falta que incurre el juzgador al dar desacertadamente a la norma o precepto jurídico aplicado, un alcance mayor o menor o distinto, que el descrito por el legislador. Se analiza, que en aplicación de cualquiera de estas situaciones, en lo que respecta a la causal invocada, es necesario cumplir con las siguientes condiciones recurrentes establecidas en la doctrina y jurisprudencia: 1.- Identificación en forma precisa del medio de prueba que a su juicio ha sido erróneamente valorado en la sentencia; 2.- Establecimiento con precisión de la norma procesal sobre valoración de prueba que ha sido violada; 3.- Demostración con lógica jurídica en qué forma ha sido violada la norma sobre valoración del medio de prueba respectivo; y, 4.- Identificación de la norma sustantiva o material que ha sido aplicada erróneamente o que no ha sido aplicada a consecuencia del yerro en la valoración probatoria. b.2. En el presente caso, el recurrente en su escrito de casación, al fundamentar la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación no cumple con las condiciones para que se configure dicha causal, pues en dicho escrito, se limita en primer lugar a expresar: [ ] la sentencia dictada dentro de esta causa incurrió en la causal 3ra. del Art. 3 de la Ley de Casación, por errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, lo que ha conducido a la no aplicación de las normas de derecho antes referidas en la sentencia y en relación a las pruebas aportadas en el juicio, toda vez que el Art. 115 del Código de Procedimiento Civil establece que la prueba debe ser apreciada en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana critica [ ] ; luego hace narración de lo que la institución aportó en el término de prueba, esto no constituye ni la identificación del medio de
prueba que fue erróneamente valorado en sentencia, ni estableció la norma procesal sobre valoración de prueba que ha sido violada, tampoco demostró de manera lógica la forma como ha sido violada la norma sobre valoración del medio de prueba respectivo y finalmente no identificó la norma sustantiva o material que ha sido aplicada erróneamente o que no ha sido aplicada a consecuencia del yerro en la valoración probatoria, en este punto sólo se limitó a decir las normas de derecho antes referidas en la sentencia, las mismas que fueron alegadas bajo la causal primera, por tanto incompatibles en esta causal, en tal virtud, se declara improcedente la alegación por la causal tercera del artículo 3 de la Ley de Casación. ---------------------------- C) Como tercer punto controversial que dilucidar es si la sentencia recurrida, incurre en la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, por la supuesta falta de aplicación, infringiendo el artículo 277 (hoy 273) del Código de Procedimiento Civil, por haberse decidido lo que no era motivo de la litis. Al respecto la Sala advierte que la sentencia del Tribunal A quo, resolvió todos los puntos controvertidos de la litis, esto es, que se declare ilegal la resolución N 4579 de 18 de febrero de 2002 y se declare desvanecida la glosa N 5048, así como las excepciones planteadas por el demandante, por lo que no se ha configurado la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, tornando en improcedente dicha alegación. ------------------------------------------------------------------------- D) El cuarto problema a resolver, es el relacionado con la alegación por parte del recurrente de que el fallo del Tribunal A quo, ha incurrido en la causal quinta del artículo 3 de la Ley de Casación, por haber declarado la nulidad de la Resolución N 4579, de 18 de febrero de 2002 y nula la glosa N
5048 de 6 de septiembre de 2000. Al respecto, la Sala observa que el recurrente en el escrito de interposición del recurso de casación, sólo menciona la causal quinta sin siquiera fundamentarla, por lo que este Tribunal desecha dicha causal. ---------------------------------------------------------------------------------------------- IV.- DECISIÓN Por las consideraciones expuestas, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, expide la siguiente: --------------------------------------------------------------- SENTENCIA Se desecha el recurso de casación interpuesto por el señor doctor Carlos Pólit Faggioni, Contralor General del Estado. Sin costas. Notifíquese, devuélvase y publíquese.- Ff) Dr. José Suing Nagua.- Juez Nacional.- Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia.- Jueza Nacional.- Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo.- Juez Nacional.- Certifico.- Dra. Yashira Naranjo Sánchez.- Secretaria Relatora.