ARGENTINA Informe No. 54342 AR Octubre de 2010 1 LOGÍSTICA ANALISIS Y OPCIONES PARA RESOLVER SUS DESAFIOS ESTRATEGICOS
LOGÍSTICA ANALISIS Y OPCIONES PARA RESOLVER SUS DESAFIOS ESTRATEGICOS
EQUIVALENCIAS MONETARIAS Unidad Monetaria Tasa de Cambio Junio 2010 US$1 = 3.94 AR$ PESOS Y MEDIDAS Sistema Métrico EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO 1 de enero 31 de diciembre SIGLAS Y ABREVIATURAS ADIF AFE ALL ALL Meso CATAC CEDOL CFI CIMOP CNFCT CNL CNRT COMIFAL CONPES CSCMP ENL FADEEAC FCA FEPASA FEPSA LPI MOA MOI NCA NEA NOA PBI PyMES RMBA SAGPyA SOE SOF TEU ZAL Administración de Infraestructura Ferroviaria Administración de Ferrocarriles del Estado América Latina Logística América Latina Logística Mesopotamica Confederación Argentina del Transporte Automotor de Cargas Cámara Em presaria de Operadores Logísticos Consejo Federal de Inversiones Comité Interprovincial de Ministros de Obras Públicas Comités Nacionales de Facilitación del Comercio y Transporte Consejos Nacionales de Logística Comisión Nacional para la Regulación del Transporte Comité para la Faciltación del Transporte y la Logística Consejo Nacional de Política Económica y Social Consejo de Profesionales de la Cadena de Valor Estrategia Nacional de Logística Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas Ferrovías Centro Atlántico Ferrocarril del Pacífico Ferroexpreso Pampeano Logistics Performance Index (Indice de Desempeño Logístico) Manufacturas de Origen Agropecuario Manufacturas de Origen Industrial Nuevo Central Argentino Noreste Argentino Noroeste argentino Producto Bruto Interno Pequeñas y Medianas Empresas Región Metropolitana de Buenos Aires Secretaría de Agricultura, Ganaderia, Pesca y Alimentación Sociedad Operadora de Emergencia Sociedad Operadora Ferroviaria Twenty-feet equivalent units (contenedores de 20 pies) Zona de Actividades Logísticas Vicepresidente Director de País Director Sectorial Gerente de Sector Jefe Sectorial Jefes de Proyecto Pamela Cox Penelope Brook Laura Tuck Aurelio Menendez Michel Kerf Tomás Serebrisky
AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equipo liderado por Tomás Serebrisky y compuesto por José Barbero y Julieta Abad. Para la preparación del informe, un conjunto de documentos de soporte (background papers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y resaltar la calidad de los documentos preparados por Ignacio Rey Iraola; Diego Regueiro, y Carmen Polo. Giselle Della Mea diseñó y supervisó la implementación de una encuesta on line para medir costos logísticos en la región de Noroeste. Daniel Saslavsky, del Departamento Central de Comercio del Banco Mundial, produjo el documento de soporte para la elaboración del capítulo que presenta opciones para fortalecer la organización institucional del sistema logístico argentino. Arturo Ardila, especialista del sector transporte del Banco Mundial integró el equipo de trabajo en su fase inicial brindando una valiosa contribución para su diseño. Los autores quisieran agradecer a las autoridades del Gobierno de Argentina el apoyo y constante intercambio de informaciones que fueron decisivos para la calidad del informe. A su vez, se agradece a las distintas organizaciones privadas del sector de transporte y comercio exterior que han recibido al equipo de trabajo durante las misiones de preparación de este informe. De igual manera, los autores quisieran agradecer las sugerencias y contribuciones de los comentaristas internos del Banco Mundial Jean Francois Arvis, Gael Raballand, Ralf Kaltheier y del comentarista externo Ricardo Sánchez (CEPAL).
TABLA DE CONTENIDO Resumen ejecutivo 11 Objetivos del Informe 13 Principales Desafios en los Nodos Analizados 14 Logística en el NOA 14 Ferrocarril Belgrano Cargas: Clave para la Competitividad del NOA 17 Situación Actual y Perspectivas de las Terminales Maritimas de Contenedores en la Región Metropolitana de Buenos Aires 21 Recomendaciones 26 1. Motivación y alcance del informe 31 2. Analisis de la logística del noroeste argentino 37 Identificación de los flujos y sus principales características 38 Recursos Naturales y Principales Actividades Económicas 38 Los Flujos de Carga 43 Análisis de Cadenas Logísticas de Exportación del NOA 45 Características de la oferta, demanda y actores del sector logístico regional 50 La logística y las PYMEs en el NOA: Resultados de encuesta a dadores de carga 51 Características de las Empresas Encuestadas 52 Carga y Destinos 52 Logística: Administración Interna, Costos y Percepción del Contexto institucional 53 Conclusiones de la encuesta 55 Recomendaciones 55 3. El Ferrocarril Belgrano: clave para la competitividad del noa 57 Evolucion historica 58 Comparación con otros Ferrocarriles 61 Situación Actual del Ferrocarril Belgrano Cargas 63 Cargas Actuales, Perspectivas y Potencial de Desarrollo 65 Tarifas y competencia intermodal 67 Posibles escenarios de crecimiento y desarrollo del F.C. Belgrano 71 Impacto sobre el mercado del transporte en el NOA 73 Conclusiones 74
4. Situación actual y perspectivas de las terminales maritimas de contenedores en la region metropolitana de Buenos Aires 77 5. Opciones para fortalecer la organización institucional del sistema logistico argentino: el camino hacia una estrategia logística nacional 85 Introduccion 86 Experiencias internacionales de organizacion publico privada en el sector logistico 87 Comités Nacionales de Facilitación del Comercio y Transporte (CNFCT) 87 Consejos Nacionales de Logística (CNL) 88 Observatorios Logísticos 90 Estrategias nacionales de Logística 91 Elementos para la conformación de un Consejo Logístico Nacional (CLN) en Argentina 92 Anclaje institucional, actores involucrados y organización 92 Funciones y Objetivos 93 Hoja de Ruta y Actividades 93 Anexos Anexo 1 comites de facilitacion comercial y transporte, consejos nacionales de logística, observatorios logisticos y estrategias nacionales logísticas: resumen de la experiencia internacional reciente 96 Anexo 2 - encuesta logística a pequeñas y medianas empresas del noroeste 109 Referencias 113 Lista de figuras Figura 1: costos logísticos como % del valor fob de los bienes exportados, por región 33 Figura 2: distribución geográfica de recursos y principales actividades económicas, noa 39 Figura 3: destinos de las exportaciones argentinas de azúcar (en %), 2007 41 Figura 4: exportaciones de minerales por país de destino (en % del total de tons), 2006 43 Figura 5: importancia relativa de las exportaciones de tabaco, 2007 43 Figura 6: cantidad de establecimientos industriales, por región, 2007 44 Figura 7: principales destinos domésticos y nodos de exportación de la producción del noa 45 Figura 8: exportaciones noa exportación por tipo de carga en us$ (2007) 47
TABLA DE CONTENIDO Figura 9: exportaciones noa exportación por tipo de carga en tons (2007) 47 Figura 10: noa, corredor vial 1 (salta/jujuy-santa fe-buenos aires). En pesos (2008) 49 Figura 11: noa, corredor vial 2 (catamarca -santa fe-buenos aires) en pesos (2008) 49 Figura 12: provincia donde se localiza la empresa 52 Figura 13: facturacion anual (en dolares) 52 Figura 14: cantidad de empleados fijos 53 Figura 15: destinos de venta local 53 Figura 16: destinos de venta internacional 54 Figura 17: nodo de salida exportaciones 54 Figura 18: que obstáculos percibe respecto de los temas de logística en el noa? 55 Figura 19: que obstáculos percibe respecto al transporte carretero en el noa? 55 Figura 20: que obstáculos percibe respecto al transporte ferroviario? 55 Figura 21: la red del ferrocarril belgrano cargas 59 Figura 22: evolución del tráfico del ferrocarril belgrano (en millones de tons) 60 Figura 23: orígenes y destinos del tráfico del fc belgrano cargas (año 2008) 67 Figura 24: participación relativa de las terminales marítimas de contenedores de la rmba (2008) 79 Figura 25: evolución del movimiento de contenedores en puerto nuevo y dock sud (exolgan) 79 LISTA DE TABLAS Tabla 1: exportaciones e importaciones - valores, precios y cantidades 34 Tabla 2: exportaciones en millones de us$ y variación % 2005-2008 34 Tabla 3: importaciones en millones de us$ y variación % 2005-2008 34 Tabla 4: exportaciones e importaciones en millones de us$: ene-abr 2008 vs. Ene-abr 2009 35 Tabla 5: índice costos logísticos cedol 36 Tabla 6: índice de performance logística (lpi) (escala de 0 a 5) 36 Tabla 7: superficie de las provincias del noa 39 Tabla 8: noa, participación en pbg por provincia 39 Tabla 9: distancias entre provincias del noa y principales centros de consumo del país 39 Tabla 10: rubros de exportación región del noa, 2007 40 Tabla 11: destino de la producción de frutas frescas (% volumen) 42 Tabla 12: exportación de cítricos, volumen por puerto, 2005 42 Tabla 13: principales rutas del corredor logístico noa puertos y centros de consumo interno 44 Tabla 14: productos de exportacion del noa clasificados por tipo de carga y embalaje 46
Tabla 15: exportaciones del noa por tipo de carga, medio de transporte, origen, puerto de salida y valor fob 47 Tabla 16: estacionalidad de la cosecha agrícola. Provincia de tucumán 48 Tabla 17: superficie de parques industriales, por provincia 51 Tabla 18: sistemas ferroviarios que se comparan con el fc belgrano cargas 62 Tabla 19: indicadores comparados para sistemas ferroviarios y el fc belgrano cargas 62 Tabla 20: ingresos y egresos del fc belgrano cargas (en millones de pesos - años 2005 y 2008) 64 Tabla 21: composición del tráfico del fc belgrano cargas (en toneladas y como % del total) 65 Tabla 22: orígenes y destinos del tráfico del fc belgrano cargas (año 2008) 66 Tabla 23: principales areas de influencia de las estaciones cargadoras 68 Tabla 24: estimación de costos totales del transporte de cargas por tn-km en canadá (valores en dolares canadienses) 69 Tabla 25: principales traficos (2008) y tarifas (mayo 2009) 70 Tabla 26: requerimientos de cada estrategia por orden de prioridad 72 Tabla 27: requerimientos de inversión de cada estrategia 72 Tabla 28: nivel de actividad bajo cada estrategia 72 Tabla 29: tasa de variación anual del movimiento de contenedores 81 Tabla 30: vencimientos de contratos de concesión de las terminales de contenedores de puerto nuevo 81
RESUMEN EJECUTIVO
Resumen Ejecutivo Objetivos del informe 1. En el año 2006, el Banco Mundial realizó un informe en el cual analizó la situación de la logística en Argentina e identificó las principales restricciones a los flujos de comercio. Aquel informe, titulado Argentina: El Desafío de Reducir los Costos Logísticos Ante el Crecimiento del Comercio Exterior, fue el primer estudio del Banco que tuvo por objeto analizar la performance logística del país. Basándose en el objetivo explícito del gobierno de alcanzar los US$60,000 millones de exportaciones para el año 2010, el informe resaltó la necesidad de mejorar sustancialmente la eficiencia de las redes de transporte y de los servicios logísticos. Asimismo, el informe resaltó los riesgos de congestión en nodos críticos que resultarían si las exportaciones crecieran al ritmo proyectado en aquel entonces (ritmo que fue incluso superado entre 2006 y 2008, pero que sufrió una importante merma a partir de la crisis que se inició a fines del 2008). En base a dichas proyecciones, las principales restricciones que se identificaron en aquel informe fueron:» La congestión en el hub de exportación de productos agrícolas alrededor de la ciudad de Rosario» La congestión en el flujo de contenedores alrededor de la Región Metropolitana de Buenos Aires» La participación limitada del ferrocarril en el transporte de cargas» Las demoras que enfrenta el transporte carretero internacional, especialmente en el paso de Cristo Redentor» El escaso desarrollo del transporte multimodal 2. Los elevados costos logísticos que enfrentan las empresas del noroeste argentino (NOA) tambien fueron identificados como una restriccion importante en el Informe del 2006. El informe incluyó una encuesta a empresas generadoras de carga que reveló que las firmas ubicadas en el noroeste del país enfrentaban costos logísticos cercanos al 16% del valor FOB de los bienes exportados. Dichos costos eran casi 50% mayores que los costos promedios observados en las regiones Centro, Noreste (NEA) y Cuyo. Si bien parte de esta diferencia se explica tanto por las mayores distancias promedio desde el noroeste del país hasta los principales nodos de exportación, como por el mix de productos que la región exporta, el desafío es identificar si existen otras variables que expliquen los mayores costos, y que políticas pueden ser implementadas para reducirlos. 3. Asimismo, el informe de 2006 subrayó la necesidad de fortalecer las estructuras institucionales vincula-
das al ámbito logístico, como elemento fundamental para avanzar en una agenda de mejoras en esta área. Se propuso entonces una estrategia de fortalecimiento institucional abarcando las diferentes funciones del sector público, particularmente en el área del transporte, las obras públicas, la facilitación comercial y las políticas activas de apoyo al sector privado en sus roles dentro de la cadena logística. El informe enfatizaba la necesidad de coordinación interinstitucional y con el sector privado a través de un Consejo Logístico Nacional, con participación de los organismos públicos vinculados a la prestación de los servicios (Transporte, Obras Públicas, Aduanas) y fundamentalmente de los usuarios (Comercio Exterior, Industria, Agricultura, PyMES), y con representantes del sector privado. Este Consejo estaría encargado de definir una agenda, establecer procedimientos de medición y control de las diversas iniciativas, desarrollando una suerte de tablero de comando, y hacer el seguimiento periódico de sus avances. 4. Desde la confección de aquel informe y hasta el comienzo de la crisis financiera global en el segundo semestre del 2008, los flujos de comercio de la Argentina han crecido a tasas incluso superiores a las proyectadas. Entre el 2005 y el 2008 el valor de las exportaciones argentinas creció a una tasa promedio anual del 19% en tanto que las importaciones lo hicieron a un ritmo del 27%. Las restricciones identificadas en el informe del 2006 se convirtieron entonces en verdaderos cuellos de botella para los flujos de comercio del país. La crisis financiera global iniciada en la segunda mitad del 2008 contribuyó a descomprimir algunos de los cuellos de botella que habían comenzado a afectar el funcionamiento de la cadena logística. Medidas en dólares corrientes, las exportaciones totales de la Argentina en el primer cuatrimestre del 2009 fueron un 21% inferiores respecto del mismo período en 2008. Las ventas externas de productos primarios y combustibles han sido los rubros que más han caído, con contracciones del 38% y del 28% respectivamente. Por su parte, las importaciones tuvieron una caída más pronunciada, que llegó al 38%. 5. Impulsados por el incremento de los precios internos de sus insumos, los costos logísticos internos en Argentina han mostrado un muy fuerte crecimiento durante los últimos años. El índice mensual de costos logísticos que elabora la Cámara Empresaria de Operadores Logísticos (CEDOL) registró un alza del 14% en el 2009. Más aún, este mismo índice revela que los costos logísticos en Argentina eran a marzo de 2010, 527% más altos que los vigentes a fines del 2001. De esta forma, el país presenta actualmente, de acuerdo al índice de CEDOL, costos logísticos medidos en dólares bastante más elevados a los correspondientes a los últimos meses de la Convertibilidad (cuando el tipo de cambio peso/dólar estaba fijado 1 a 1 por ley). Los costos de transporte que estima la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC) arrojan resultados similares. 6. El sistema logístico argentino enfrenta en el 2010 un contexto desafiante que se caracteriza por costos logísticos internos en alza - resultado de un fuerte incremento de precios internos - y un ámbito externo recesivo que introduce incertidumbre respecto a cuándo y cuánto se recuperará la demanda por los bienes exportables argentinos y en el cual se observa un escenario post-crisis caracterizado por un mayor proteccionismo. La mejor manera de enfrentar estos desafíos es a través de la implementación de políticas que tengan por objetivo reducir o eliminar las principales restricciones que presenta el sistema logístico. En este sentido, la necesidad de adoptar políticas que ayuden a reducir los costos logísticos del país es cada vez más relevante. Con los márgenes operativos cayendo, cada punto porcentual de costos logísticos que se pueda reducir será determinante para que las exportaciones del país no pierdan mercados en el exterior, y para que las importaciones reduzcan sus precios. 7. A partir del diagnóstico realizado en el informe de 2006 y considerando la evolución del sistema logístico argentino al 2010, el objeto de este informe es analizar en detalle dos componentes físicos críticos para el desempeño del sistema logístico argentino -la accesibilidad de la región noroeste (incluyendo una evaluación del ferrocarril Belgrano Cargas) y la estrategia para ampliar la capacidad de las terminales marítimas de contenedores en la región metropolitana de Buenos Aires- y proponer una hoja de ruta para establecer una organización institucional que defina y lleve a cabo un seguimiento permanente de la agenda logística nacional. Estos temas han sido seleccionados por su relevancia estratégica en el ámbito logístico del país: 13
14» Las terminales de contenedores del área metropolitana de Buenos Aires son el principal puerto de entrada y salida de cargas containerizadas del país, por lo tanto son un nodo fundamental para el tráfico de importación y para las exportaciones de mayor valor agregado. El crecimiento de las cargas containerizadas y la resultante congestión, en un contexto regional de fuerte competencia por parte del Puerto de Montevideo y de terminales en el sur de Brasil, subrayan la necesidad de analizar opciones viables para dar una solución a los desafíos que enfrenta este nodo.» El Noroeste argentino registra altos costos logísticos respecto de otras regiones, los cuales impactan negativamente en la competitividad de los productos regionales. Tratándose además de una de las regiones con mayores niveles de pobreza del país, resulta imprescindible analizar los factores que impactan negativamente en los costos logísticos con el objeto proponer políticas públicas tendientes a reducirlos.» El análisis de la situación actual del Ferrocarril Belgrano Cargas está estrechamente ligado con la problemática de competitividad del NOA, dado el importante rol que el mismo tuvo tradicionalmente en el transporte regional. A partir de los 90, los frecuentes cambios en su estructura y las deficiencias operativas determinaron una fuerte caída en sus volumes de carga que se han mantenido en niveles muy bajos aún en el 2010 y con escasas perspectivas de mejora.» El diseño e implementación de una estructura institucional a cargo de coordinar iniciativas en el ámbito de la logística es una tendencia que se ha consolidado en los últimos años en diversos países. Dicha tendencia surge ante el reconocimiento del carácter transversal de la problemática logística, que supera a las estructuras de enfoque sectorial propias del sector público. La necesidad de incorporar la perspectiva del sector privado en las políticas logísticas es un incentivo adicional para la creación de nuevas instituciones que lideren iniciativas en este ámbito. 8. Este Informe realiza un análisis detallado de los desafíos y problemas asociados a los cuatro temas identificados en el párrafo precedente y presenta recomendaciones de carácter general para su solución. La presentación de recomendaciones generales para resolver las diversas problemáticas analizadas en este Informe pretende actuar como catalizador de un proceso de diálogo entre los diversos actores involucrados, incluyendo el sector público, los dadores de carga, y los operadores logísticos. Temas tan complejos como la situación de las terminales de contenedores en el área metropolitana de Buenos Aires y el Ferrocarril Belgrano Cargas, requieren un enfoque integral y consensuado entre los actores más relevantes; solo así se diseñar e implementar las políticas que generen resultados sostenibles en el largo plazo. En línea con lo anterior, las recomendaciones presentadas tienen un carácter general e indicativo, y ponen el acento en la necesidad de realizar análisis de mayor profundidad a fin de contar con datos actualizados y fehacientes para informar el proceso de toma de decisiones. Principales desafios en los nodos analizados Logística en el NOA 9. Las principales actividades económicas del Noroeste argentino están fuertemente ligadas a la explotación y elaboración de recursos primarios, lo que se refleja en la composición de las exportaciones regionales y en la fisonomía de su sector industrial. Entre los recursos minerales y energéticos, los principales son el mineral de cobre, el gas y el petróleo. Entre los primarios, se destacan la caña de azúcar, el tabaco y la soja, que ha crecido resultado de la expansion de la frontera agrícola. Los cítricos cuentan con una significativa ventaja competitiva y gran parte de su producción se destina a la exportación. La estructura de las exportaciones regionales muestra un fuerte sesgo hacia los productos primarios, combustible y energía, que explican el 75% de sus exportaciones. En el NOA se encuentra el 8% de los establecimientos industriales del país, concentrándose la mayoría de los mismos en Salta y Tucumán. El sector cuenta con dos rasgos característicos: en primer lugar, la gran mayoría de las industrias están dedicadas a la explotación de las materias primas existentes en la zona. En segundo lugar, se dan fuertes contrastes en cuanto a la escala de los establecimientos; por un lado existe un número limitado de empresas grandes, verticalmente integradas, con presencia tradicional en la zona e importantes volúmenes de venta en el mercado interno e incluso externo, mayormente en el rubro de agroindustria. Por
otro, existen numerosas PYMEs que abastecen el mercado regional de bienes y servicios o cuyas actividades están ligadas a las grandes empresas. 10. Las extensas distancias que separan la región del NOA de los puertos y los grandes centros de consumo del país, y el escaso volumen relativo de su producción respecto de la región pampeana, plantean importantes desafíos desde la perspectiva del transporte. Las distancias que separan a los principales polos de producción del NOA de las tres provincias con mayor actividad económica del país (Buenos Aires, Cordoba y Santa Fe), y el escaso volumen relativo de su producción, ponen a la región en una situación desfavorable respecto de la oferta de transporte, que se manifiesta en escasez de servicios, demoras, y en algunos casos, mayores tarifas. Esta situación se agudiza en la temporada de cosecha, ya que la misma tiene lugar simultáneamente en ambas regiones. Los movimientos de carga más importantes que se originan en el NOA tienen dos destinos principales: los puertos de Rosario y Buenos Aires en el caso de las exportaciones, y los grandes centros de consumo (Buenos Aires, Córdoba y Rosario) para la producción destinada al mercado local. Dado que los destinos se encuentran en la misma zona geográfica, ambos flujos se superponen, contribuyendo a la concentración de la carga en el eje norte sur. 11. La estructura productiva regional fuertemente basada en productos primarios y sus derivados, y la ausencia de grandes centros de consumo en la región, resultan en una marcada concentración del transporte de carga en flujos de orientación norte-sur, con un marcado desbalance en el volumen de carga. La mayor parte de la producción que se origina en el NOA se transporta hacia el sur, a los centros de consumo y puertos de exportación. Esta producción, mayoritariamente primaria, requiere insumos extraregionales mucho menos voluminosos lo que implica menores flujos sur-norte que no permiten compensar el desbalance en los flujos de carga. Por otra parte, no existen en el NOA grandes centros poblados que requieran flujos importantes de productos para el consumo local, que podrían provenir del sur. En promedio, sólo el 25% de la carga que viaja de norte a sur tiene retorno directo al NOA, ya sea con insumos o con productos terminados para el consumo en la región. El resto de los transportes de retorno intenta minimizar recorridos improductivos alterando los circuitos y desviándose hacia otras ciudades, lo cual resulta en importantes demoras en el trayecto sur-norte. 12. La baja densidad y volumen del comercio al interior del NOA tienen un impacto negativo en las actividades logísticas de las empresas de la región (siendo las PYMEs las más afectadas) que se refleja en altos costos de transporte, e ineficiencias operativas que causan niveles muy elevados de inventarios. En los procesos de distribución al interior del NOA, la alta capilaridad y el escaso volumen relativo de los centros de consumo en la región generan complejidades en la organización de las rutas que reducen la eficiencia del transporte intrazonal. Estas complejidades impactan negativamente en los flujos de transporte de las PYMEs que abastecen el mercado regional. La oferta de servicios de transporte es considerada escasa por la mayoría de las empresas radicadas en la región. Esta limitación, sumada a las grandes distancias, a la concentración de los flujos en un único eje y las dificultades del transporte intrazonal, generan fuertes desafíos desde la perspectiva del transporte. Los mismos se pueden resumir en:» Mayores costos de transporte.» Ineficiencias operativas: las empresas tienden a acumular inventarios para asegurarse espacios cuando el transporte está disponible. Por su parte, la situación de las PYMEs se ve aún más comprometida por dos motivos: (i) les es más costoso asumir altos costos de inventario que a una empresa de mayor escala, y (ii) generalmente no cuentan con volúmenes de carga importantes y estables durante el año que les permitan asegurar una flota de transporte constante y adaptada a sus necesidades específicas.» Demoras: particularmente en el trayecto sur-norte (retorno), dado que los transportistas alteran sus recorridos a fin de tomar cargas y evitar recorridos improductivos. Caracteristicas de la Oferta y Demanda de Servicios de Transporte en el NOA 13. Existe un marcado contraste entre las capacidades entre las grandes empresas y las PYMEs establecidas en el NOA. Por lo general, las grandes empresas realizan internamente la totalidad de actividades relacionadas con la logística, incluyendo la planificación, programación, 15
16 coordinación y supervisión correspondientes. Esto responde a decisiones estratégicas ligadas al peso de la logística en sus estructuras de costos (caso de los commodities), y a complejidades propias de sus productos o de sus redes de distribución. Muchas de ellas cuentan con flotas de camiones de propias con las cuales satisfacen gran parte de su demanda de servicios de transporte. La pequeña proporción del total de cargas transportadas por ferrocarril pertenecen en su mayoría a estas firmas grandes que pueden asegurar grandes volúmenes de carga y pueden asumir el riesgo asociado con la variablidad en los tiempos de transporte del ferrocarril. Las PYMEs muestran un menor desarrollo en el manejo de la logística realizando muchas de ellas la administración del transporte de sus productos. La decisión por parte de las PYMEs de no tercerizar por completo el transporte (ni otras actividades logísticas) responde a dos factores: primero, necesitan establecer redes de transporte que respondan a las necesidades de sus clientes, que usualmente están localizados en zonas de baja frecuencia de viajes e implican trayectos de retorno vacíos. En segundo lugar, y dadas las complejidades de la distribución zonal, el transporte realiza otras funciones relacionadas con las actividades de la empresa como la recolección de pedidos y las cobranzas. 14. La oferta de servicios de transporte en el NOA se concentra en transporte carretero de media, corta y larga distancia, no existiendo una oferta estructurada de espacio de almacenamiento, como tampoco centros públicos de ruptura de carga o almacenamiento temporario. La oferta se concentra entonces en empresas puramente transportistas o two party logistics con escaso desarrollo. Esta situación afecta particularmente a las PYMEs, ya que no cuentan con una oferta adecuada de servicios logísticos, y tampoco pueden sumarse fácilmente a los circuitos de los grandes volúmenes que operan las empresas de envergadura dado que no existe el rol intermedio de consolidación que prové un operador integral. 15. Actualmente no existen en el NOA áreas donde se fomente la instalación de depósitos, centros de distribución y bases de transportes. Las grandes empresas cuentan con este tipo de infraestructuras, que se encuentran dentro de sus instalaciones y son de uso exclusivo. El acceso a este tipo de áreas es difícil para las PYMEs, ya que implica fuertes inversiones que generalmente no están en condiciones de realizar. La existencia de zonas logísticas fomentaría sinergias (en volumen de carga principalmente) y ahorros en costos que las PYMEs no pueden lograr operando aisladamente. Los parques industriales existentes en la región pueden representar una oportunidad interesante para la localización de este tipo de instalaciones. Iniciativas de esta naturaleza deberían ser impulsadas por los gobiernos provinciales, a través de acciones coordinadas que permitan maximizar los impactos en la región. Resultados de la encuesta de PYMES en el NOA 16. En el marco del presente estudio se realizó una encuesta de logística a PYMEs del NOA. A continuación se presentan las conclusiones más destacadas de la encuesta:» El destino de venta local más común entre las firmas que respondieron el cuestionario es el NOA. De hecho, casi el 80% de las firmas vende sus productos en dicha región. Los países limítrofes aparecen como los destinos internacionales más comunes: el 60% de las empresas participantes vende su producción en Chile y Brasil, siendo Paso de los Libres y el Paso Cristo Redentor los puntos de salida más utilizados. Las exportaciones regionales a través del Paso de Jama aún son marginales.» El camión es el medio de transporte más utilizado por las firmas de la región para enviar mercadería al mercado interno o a los puertos. Poco más del 90% de las firmas encuestadas lo usa como medio de transporte. Por su parte, la utilización del ferrocarril es sumamente baja, siendo usado por menos del 10% de las firmas.» Las respuestas al cuestionario muestran que las firmas del NOA no parecen tener un grado avanzado de sofisticación en materia de organización y desarrollo de la logística. Más del 90% declaró no poseer un departamento de logística: en la totalidad de las firmas encuestadas las tareas relacionadas a la logística son manejadas por personal que desempeña también otras funciones. El 67% de las mismas no discrimina los gastos administrativos sobre las ventas, en tanto que el 80% no lleva un registro del costo de transporte sobre ventas.» La encuesta permite obtener mensajes importantes
respecto a la debilidad institucional en relación a la logística en el NOA. El 91% de las firmas participantes considera que no existe diálogo fluido entre el sector privado y el sector público relacionado a temas que inciden en los costos logísticos de las empresas. Tampoco pareciera que las instituciones empresariales contribuyan a que los miembros mejoren la eficiencia de sus sistemas logísticos.» Los altos costos de los servicios son el principal obstáculo que las PyME del NOA perciben en relación a temas de logística. Los otros dos obstáculos que las firmas mencionaron con mayor frecuencia son el nivel de infraestructura en general, y la falta de alternativas de transporte (un factor que se hace notar especialmente en tiempos de cosecha). Ferrocarril Belgrano Cargas: Clave para la Competitividad del NOA 17. Una de las restricciones identificadas por el informe de logística en Argentina que el Banco Mundial realizó en 2006 fue la baja participación del ferrocarril como medio de transporte de cargas. La deficiente operación de la red del Ferrocarril Belgrano es una de las causas principales detrás de este fenómeno. Durante los últimos veinte años la carga transportada por esta red ha mostrado una marcada tendencia declinante. Hacia fines de la década del ochenta trasladaba alrededor de 4 millones de toneladas, representando la cuarta parte del total de carga ferroviaria en el país. Tras años de desinversión y cambios constantes en su gestión operativa, durante el 2008 los volúmenes de carga se redujeron a sólo 0,9 millones de toneladas, menos del 4% del total de carga ferroviaria del país. 18. El constante cambio en la gestión que ha sufrido el Ferrocarril Belgrano, analizado en detalle en el capítulo 4 de este Informe, constituye una de las principales razones detrás de la declinación del nivel de actividad del Ferrocarril Belgrano. A continuación, se presentan reflexiones sobre las causas de los débiles resultados en el desempeño de esta red:» Inestabilidad permanente en la gestión. En el lapso de 20 años el Ferrocarril Belgrano pasó por diversas formas de gestión, que debieron enfrentar una compleja red de más de 7.000 km de vía, con decenas de estaciones, miles de vagones y numerosos talleres, todo ello en estado crítico y con muy importantes necesidades de inversión. 17 Un Nuevo Marco Institucional para el Sector Ferroviario: la Ley de Reordenamiento de la Actividad Ferroviaria En Marzo de 2008 se promulgó la Ley de Reordenamiento de la Actividad Ferroviaria (Ley 26.352), que establece la separación vertical del sistema ferroviario. A partir de la misma, se crearon dos empresas bajo la forma de Sociedades del Estado. La primera de estas empresas, Administración de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), tendrá a su cargo la administración de la infraestructura ferroviaria actual, la que se construya en el futuro, su mantenimiento y la gestión de los sistemas de control de circulación de trenes. La segunda empresa, Sociedad Operadora Ferroviaria (SOF), tendrá a su cargo la prestación de los servicios de transporte ferroviario tanto de cargas como de pasajeros que le sean asignados, incluyendo el mantenimiento del material rodante. De acuerdo con el nuevo ordenamiento institucional, el F.C. Belgrano debería pasar a ser gestionado por las nuevas sociedades ferroviarias estatales; sin embargo, estas sociedades se encuentran aún en proceso de organización, y la gestión sigue a cargo de la Sociedad Operadora de Emergencia. La condición de la transferencia de la gestión es la extinción del contrato de concesión en el que se desempeña la Sociedad Operadora de Emergencia (SOE) actualmente a cargo de la operación del Ferrocarril Belgrano. A la fecha de elaboración de este informe la operación del ferrocarril Belgrano continúa a cargo de la SOE, mientras la Sociedad Operadora Estatal (SOF) encuentra dificultades en organizar la gestión operativa del sistema. Presumiblemente, la SOE continuará a cargo de la gestión al menos durante el año 2010. Recuadro 1
18» Complejidad en la instrumentación de los cambios. Cada uno de los cambios de modelo mencionados tuvo como mínimo un año de procesamiento institucional: al poco tiempo asignado a cada tipo de gestión hay que restarle el lapso entre la disposición normativa y la concreción de los cambios. La Ley de Reordenamiento de la Actividad Ferroviaria aprobada en el 2008 agrega un nuevo elemento de complejidad a los desafíos institucionales del Ferrocarril Belgrano (ver Recuadro a continuación).» Falta de claridad respecto al modelo de gestión. Los cambios permanentes y complejos están relacionados con los intentos fallidos de concesión al sector privado en los mismos términos que las otras redes de carga en 1992, y de venta del paquete accionario mayoritario al sector privado en 2005. El proceso por el que ha pasado el Ferrocarril Belgrano Cargas parecería indicar que el Estado no ha tenido un conocimiento institucional y una postura fundada respecto a si considerar a este ferrocarril como un emprendimiento comercial, como un instrumento de fomento de las economías regionales, o como un remanente desactualizado del sistema de transporte que quisiera desactivar.» Ausencia de objetivos y metas. En los sucesivos contratos ha habido una llamativa ausencia de especificaciones respecto a objetivos en materia de transporte (tales como áreas y tráficos a servir), de metas en cuanto a volúmenes a transportar, niveles tarifarios, calidad del servicio, etc. En este contexto, resulta virtualmente imposible medir institucionalmente el éxito o fracaso de lo actuado, ya que no hay parámetros para hacerlo. Estado Actual del Ferrocarril Belgrano 19. El Ferrocarril Belgrano muestra un desempeño operativo muy débil cuando se lo compara con otros ferrocarriles argentinos y de Sudamérica. Aún cuando el Ferrocarril Belgrano Cargas cuenta con una longitud de red en operaciones extensa respecto a otros ferrocarriles del país y de la región, registra muy bajos niveles de tráfico, resultado de su actual situación crítica. Como puede observarse en la Tabla A, el Ferrocarril Belgrano muestra un desempeño débil en los principales indicadores operacionales: las densidades de tráfico son muy bajas y se sitúan en niveles sólo asimilables a los de AFE en Uruguay; y la productividad de los agentes y los vagones es asimismo deficiente. 20. La infraestructura del Ferrocarril Belgrano Cargas ha sufrido un marcado deterioro, debido fundamentalmente a los cambios constantes en la gestión y la falta de inversiones. En 1989, antes del primer llamado a licitación, la extensión de la red era de 10.840km, si bien la mayor parte de la misma estaba completamente deteriorada. Actualmente la red operativa del Belgrano Cargas tiene unos 5.000 km, de los cuales sólo 400 km (o el 8%) se puede calificar en buen estado. El llamdo Ramal Cerealero que parte desde Salta y llega a Rosario atravesando Chaco y el norte de Santa Fe concentra el 65% del volumen transportado por el Ferrocarril Belgrano. 21. Importantes inversiones actualmente en curso a cargo de la Administradora de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) están orientadas a revertir el estado de deterioro de la red. La ADIF, con apoyo financiero de la Corporación Andina de Fomento (CAF) está realizando obras de rehabilitación en tramos fundamentales de la red del Ferrrocarril Belgrano, con una inversión aproximada de 175 millones de dólares (AR$650 millones). Las obras abarcarán ramales en las provincias de Santa Fe, Chaco, Formosa, Santiago del Estero, y Tucumán. El objetivo de estas obras es que el Ferrocarril Belgrano recupere su potencialidad operativa de trasporte de carga de 4 millones de toneladas anuales. Asimismo, se busca generar un polo multimodal de transporte para la producción del Norte del país, con salida hacia los puertos de Barranqueras, en Chaco, y de Rosario, en Santa Fe. 1 22. El material tractivo de la empresa presenta una muy baja disponibilidad, y el parque de vagones muestra un deterioro similar. Hubo una drástica disminución del parque de locomotoras en servicio (desde 120 a comienzos de los noventa hasta solamente 30 en el 2009), la cual es aún más grave si se tiene en cuenta la necesidad de doble tracción en algunos tramos de la red. Respecto a los vagones, hubo una marcada disminución en el parque desde 2007 a la actualidad. Asimismo, debe destacarse que el parque de vagones en servicio admite bajas toneladas de carga por eje y cuenta 1 Informacion disponible en: http://www.adifse.com.ar/html/prensa.html
Tabla A: Sistemas ferroviarios seleccionados para comparar con el Ferrocarril Belgrano Cargas FERROCARRIL Ton-km (mill) Distancia media (km) Ton-km por km de línea (miles) Ton-km por locomotora en servicio (millones) Ton-km por vagón en servicio (miles) Ton-km por agente (miles) (1) Ferroexpreso Pampeano 1.754 426 457 34 787 2.964 Nuevo Central Argentino 4.257 495 1.208 47 1.024 2.240 Ferrosur Roca 2.076 376 880 47 931 2.964 América Latina Logística 3.140 719 736 35 808 2.964 Central América Latina Logística 906 577 447 27 549 2.964 Mesopotámica BELGRANO CARGAS 828 885 164 28 343 501 Ferrovías Centro Atlántico 10.700 388 1.338 20 943 2.230 Ferrocarril del Pacífico 1.378 176 797 20 641 1.925 Ferrocarril Oriental 822 610 661 39 1.101 1.440 Ferrovías Central Andina 362 224 724 16 381 s/d Administración de Ferrocarriles del Estado 331 251 202 13 278 285 19 Fuente: Elaboración propia. Nota: (1) Para los ferrocarriles argentinos excepto NCA y Belgrano se consigna el promedio de los mismos ya que no se cuenta con información desagregada por línea con sistemas de enganche obsoletos que no permiten la formacion de trenes largos. 23. La situación organizativa de la empresa - en lo que refiere a sus procesos clave de gestión y toma de decisiones - es tambien precaria. En el modelo de gestión adoptado en 2006 -vigente hasta la elaboración de este Informe- la compleja composición del consorcio a cargo del gerenciamiento 2 y la superposición de representantes de los distintos socios en varias áreas clave de la organización, generan dificultades en los procesos de toma de decisiones. Asimismo, la gestión ha tenido horizontes temporales muy estrechos; su inmediatez no incentiva la búsqueda de reorganización interna ni la mejora de los procesos. 24. En base a estimaciones elaboradas para el presente Informe, la situación financiera de la entidad operadora del Ferrocarril Belgrano es precaria y está fuertemente apalancada en el aporte de subsidios por parte del Gobierno Nacional. Los resultados muestran que los ingresos del Ferrocarril Belgrano se han incrementado fuertemente, y que dicho aumento se explica casi íntegramente por los mayores subsidios, que pasaron de 10 millones de pesos en el 2005 a 264,8 millones pesos en el 2008 3. Por su parte, los Ingresos por Transporte crecieron un 25% durante este período, desde 5,2 millones de pesos en el 2005 hasta 6,5 millones de pesos tres años más tarde. Sin embargo, el fuerte aumento de los subsidios generó una disminución del peso relativo de los ingresos por transporte sobre el total de ingresos: los mismos pasaron de representar más de 75% de los ingresos totales en 2005 a menos de 20% en 2008. Por su parte, los egresos de la empresa aumentaron en una proporción similar a los ingresos, debido al incremento en las erogaciones en mantenimiento corriente y diferido, y a la retribución que recibe la firma SOE por operar el ferrocarril. Las erogaciones que engloban al 2 A partir del 2006, y ante la situación critica del Ferrocarril Belgrano, la Secretaría de Transporte coordinó la conformación de un grupo denominado Sociedad Operadora de Emergencia S.A. (SOE), integrado por tres empresas nacionales, una firma de capitales Chinos, el sindicato de Camioneros y los sindicatos ferroviarios Unión Ferroviaria y La Fraternidad. En Junio de 2006 se firmó un contrato entre el Estado, el FC Belgrano Cargas y la SOE, por el cual ésta actúa como mandataria del Estado Nacional recibiendo un monto mensual para gastos. 3 El tipo de cambio Dólar estadounidense/peso argentino promedio entre el 2005 y 2008 fue de 3.3 pesos por dólar
20 mantenimiento y a la retribución a la firma SOE aumentó de 19,4 millones de pesos en el 2005 a 238,8 millones de pesos en el 2008. Este significativo aumento refleja un notable incremento en inversiones, aunque la modalidad de decisión de las inversiones y la gestión de adquisiciones - el operador realiza concursos de precio y rinde mensualmente los gastos al Estado- podrían estar incidiendo en el fuerte crecimiento de los rubros mantenimiento diferido y contratación de servicios. El otro rubro que mostró un fuerte incremento es el de Gastos en Personal que se explican por los incrementos salariales durante el período y por la superposición de una nueva estructura (la de SOE S.A.) a la estructura ya existente. Mientras el gasto (en términos reales) creció 186%, el tonelaje transportado lo hizo en 13%. A modo de comparación, el nivel de gasto total de FC Belgrano Cargas, que transporta un millón de toneladas anuales, es prácticamente igual al del Ferrocarril Nuevo Central Argentino, que transporta más de 8 millones de toneladas por año. Cargas Actuales, Perspectivas y Potencial de Desarrollo 25. En la última década el tipo de carga transportada por el F.C. Belgrano ha mostrado una clara tendencia hacia una mayor concentración. En 1998 (último año de gestión de la empresa estatal de Belgrano Cargas S.A.) las cargas que manejaba el ferrocarril se encontraban bastante atomizadas: los Granos y Subproductos, el rubro más importante, representaba menos de un tercio del total de la carga transportada por el sistema. Sin embargo, las crecientes restricciones en el material tractivo y de la red en servicio, y también la mayor competencia del camión y del ferrocarril NCA, han forzado al Belgrano Cargas a concentrarse en forma casi exclusiva en el transporte de granos, y a prácticamente abandonar el resto. No obstante, la red cuenta con un potencial de crecimiento muy grande. Podría concretarlo de varias formas: por mayor intensidad de transporte en los productos y en los ramales que opera actualmente, ampliando su oferta de servicio a nuevos productos, ampliando la cobertura espacial (habilitando otros ramales), o combinando estas opciones. De acuerdo con la estrategia que se adopte resultará el potencial de crecimiento de la actividad, y los costos de inversión correspondientes. Las diversas estrategias se discuten con mayor detalle en el Capítulo 3 del informe. Tarifas y competencia intermodal 26. Las tarifas que cobra el Ferrocarril Belgrano para transportar granos son claramente inferiores a las que efectivamente cobran los camiones en temporada alta, y sólo marginalmente inferiores en temporada baja. Sin embargo, esta proporcion es menor a lo que indica la teoría del transporte, y que generalmente se asume para destacar los beneficios a los usuarios de la transferencia modal. Las entrevistas a dadores de carga en el NOA permitieron observar que las tarifas efectivamente pagadas al autotransporte de cargas se encuentran sensiblemente por debajo de las que propone el cuadro tarifario de CATAC, con una marcada variación estacional. En temporada alta las tarifas pagadas son cercanas a los valores del cuadro de CA- TAC en distancias medias (del orden de 400 a 500 km), y menores en aproximadamente un 20% en distancias largas (del orden de 800 a 1000 km) 4. La comparación de las tarifas del F.C. Belgrano con las que efectivamente cobra el autotransporte de cargas muestran que el flete ferroviario equivale a aproximadamente un 50% a 65% del flete carretero en temporada alta, y que esa brecha se achica en temporada baja a un 20% o incluso menos. 27. A pesar de que la diferencia de tarifas entre el Ferrocarril Belgrano y el camión es menor a la que podría esperarse dado el mayor tiempo de viaje y la menor confiablidad del Belgrano, los usuarios de éste en el NOA manifiestan su disposición a utilizarlo con mayor frecuencia, a causa de factores ajenos al precio. Los usuarios del Ferrocarril Belgrano en el NOA son en general empresas de grandes dimensiones: acopiadores de cereales, productores industriales, exportadores de alimentos vegetales, cementeras. En las entrevistas mantenidas, en todos los casos los cargadores expresaron su interés de transportar en mayor medida por ferrocarril en tanto este dispusiera de capacidad para atenderlos. Y los argumentos de esa elección modal no se centraban en el diferencial del flete, que podría compensar el mayor tiempo de viaje. Las principales razones esgrimidas fueron: (i) la disponibilidad de ca- 4 Son las distancias típicas para el transporte de soja desde la zona productora en Salta y Puerto San Martín.
miones en temporada alta es baja en el NOA, ya que la región pampeana absorbe la oferta; (ii) el ferrocarril permite pactar un precio para un año, en tanto los camiones lo ajustan con frecuencia (en buena parte por variaciones en los precios de los combustibles); (iii) el ferrocarril ofrece menos riesgos de circulación (piquetes carreteros); y (iv) los costos de transacción (cartas de porte, documentación) son menores al consolidarse los envíos en pocos despachos de gran volumen. Situación Actual y Perspectivas de las Terminales Maritimas de Contenedores en la Región Metropolitana de Buenos Aires 28. El informe sobre logística en Argentina del año 2006 identificó al sistema portuario de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) como uno de los principales cuellos de botella para el crecimiento de los flujos de comercio del país. Las terminales de contenedores ubicadas en el área metropolitana de Buenos Aires dan cuenta de alrededor del 90% del movimiento portuario de contenedores del país (2008), lo que evidencia la importancia nacional del tema, que excede la escala local. Actualmente operan en la región metropolitana cuatro terminales marítimas de contenedores principales: tres en Puerto Nuevo (contiguo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y una en Dock Sud (Provincia de Buenos Aires); hay otras dos en Zárate, con un movimiento menor. Este conjunto de terminales en lo referente a movimiento marítimo de contenedores forma parte de un mercado regional más amplio, que incluye el puerto de Montevideo y terminales del sur de Brasil. 29. A pesar de que la economía continuó expandiéndose a tasas altas desde el 2006 al 2008, durante el año 2007 el crecimiento de la actividad portuaria comenzó a estancarse, sugiriendo restricciones de capacidad ya anticipadas en el informe de Logística de 2006. La saturacion quedó postergada por la crisis económica global. Luego de la crisis del año 2001, el movimiento portuario experimentó una fuerte expansión siguiendo la recuperación de la economía local tras la crisis, y un ciclo de fuerte crecimiento en la economía mundial. Sin embargo, a partir del 2007, la actividad portuaria comienza a crecer a tasas menores que la economia. Las restricciones de capacidad en las terminals de Puerto Nuevo explican en gran medida el freno de los niveles de actividad. Estas restricciones se originan en falta de espacio para las playas en Puerto Nuevo, donde este problema es más severo, y en la ausencia de sistema de programación disciplinada de recepción y entrega de mercaderias. Los síntomas de saturación quedaron postergados a partir de la crisis económica global, que afectó sensiblemente el flujo marítimo de contenedores. La reducción de la actividad comercial en general impactó fuertemente sobre las líneas navieras, que venían de un ciclo de acentuada expansión para atender una demanda creciente que al contraerse los dejó con capacidad ociosa. Esta situación llevó a las firmas navieras a procurar una mayor eficiencia en su organización operativa, reduciendo o consolidando rutas. 30. El amesetamiento en el nivel de actividad de las terminales de Puerto Nuevo se da simultáneamente con un crecimiento continuo del movimiento en Montevideo. La actividad en Puerto Nuevo se estanca a partir del año 2005; creció levemente de 2007 a 2008 (2.9%), pero bajó 23.4% del 2008 al 2009. Dock Sud creció mucho durante 2007, y luego siente el impacto de la crisis pero en un menor porcentaje que Puerto Nuevo. Sin embargo, Montevideo ha logrado superar mejor el período de crisis, básicamente por atender contenedores de transbordo: dado que tiene un régimen aduanero de transbordo conveniente, capta cargas de Argentina, Brasil y Paraguay. La casi totalidad del tráfico de contenedores con origen o destino en puertos de la Patagonia argentina transbordan en Montevideo; y en Participación relativa de las terminales marítimas de contenedores de la RMBA (2008) Zárate 2% Dock Sud 33% FIGURA A Buenos Aires 65% Fuente: Elaboración propia con base a datos de la Administración General de Puertos 21