Romper los círculos viciosos Estrategias para el desarrollo de un sistema de pensiones de capitalización César Molinas 23 de febrero de 2011 1
Resumen ejecutivo El desarrollo de un sistema de pensiones de capitalización en España tiene que ser la resultante de un proceso muy amplio de reforma estructural en el que se reforme el sistema de pensiones de reparto para hacerlo financieramente sostenible; se reforme el mercado de la vivienda para posibilitar el desarrollo de un mercado eficiente de alquiler y la reducción de la exagerada tasa de propiedad de la vivienda de las familias españolas; se reforme el mercado de trabajo para reducir la tasa de temporalidad de los trabajadores y dar más sentido a los planes de empleo; y se reforme la negociación colectiva para potenciar el papel del salario diferido en los convenios de empresa. Estas reformas, junto con el necesario esfuerzo adicional de las gestoras de fondos de pensiones y de la industria aseguradora para ofrecer productos más eficientes y competitivos, deberían hacer posible la ruptura de los tres círculos viciosos que han impedido que el sistema complementario privado en España se desarrollara como sistema de pensiones. El primero de ellos se da entre la insuficiencia de ahorroprevisión y la inexistencia de un mercado profundo y eficiente de vitalicios que permita que los partícipes en los planes de pensiones, al rescatar su capital, puedan transferir su riesgo de longevidad a una compañía de seguros a unos precios comparables a los de los países que tienen sistemas de pensiones de capitalización. El segundo círculo vicioso relaciona la insuficiencia de ahorro-previsión con las altas tasas de ahorro que tienen las familias españolas y con su propensión a invertir su ahorro en el mercado inmobiliario. El tercero se da entre la insuficiencia de ahorro-previsión y la escasez de planes de empleo en un contexto en el que las empresas españolas parecen estar soportando unas cargas sociales adecuadas al grado de desarrollo de la economía española. Las hondas raíces estructurales que condicionan la escasez de ahorro-previsión desaconsejan basar una estrategia para el desarrollo de un sistema de pensiones de capitalización en el establecimiento de una obligatoriedad indiscriminada. Las consecuencias macroeconómicas podrían ser muy negativas. Una vía más practicable sería la implantación de un automatismo que, de manera predeterminada y salvo opción contraria, revertiese a fondos de pensiones la reducción real de cotizaciones sociales que las rentas medias y altas están experimentando de manera sistemática desde hace más de dos décadas. Esto, unido a la importante reducción de la tasa de reemplazo que van a experimentar las pensiones del sistema de reparto, al progreso en la reforma estructural de los mercados de la vivienda y trabajo, así como a las campañas de educación y sensibilización de la población que deberían articularse, debería propiciar a largo plazo el desarrollo del sistema de pensiones de capitalización. No parece haber atajos. 2
Un poco de terminología El riesgo de longevidad es el riesgo que tienen los individuos de sobrevivir a sus propios recursos económicos. Un sistema de pensiones es un mecanismo de transferencia del riesgo de longevidad a un tercero, típicamente el Estado o el sistema financiero. Un sistema de pensiones de reparto es aquél que financia las prestaciones a las cohortes pasivas mediante las cotizaciones de las cohortes activas. Un sistema de pensiones de capitalización es aquél en el que los individuos acumulan capital en fondos de pensiones durante su etapa activa y reciben pensiones pagadas por el sector financiero, típicamente de una compañía de seguros, durante su vida pasiva. Un sistema mixto es el que tiene un pilar de reparto, típicamente de carácter obligatorio, y un pilar de capitalización, que puede ser obligatorio o voluntario y gestionado por el sector público o el sector privado. El riesgo demográfico es el riesgo de que un estrechamiento de la base y/o un ensanchamiento de la cúspide de la pirámide de población haga inviable un sistema de pensiones de reparto. Este riesgo no se puede cubrir, pero se puede gestionar. El riesgo de mercados financieros es el riesgo de que la jubilación coincida con una coyuntura adversa en los mercados que erosione el valor del capital que se rescate de los fondos de pensiones. Este riesgo sí se puede cubrir. El riesgo actuarial es el riesgo de que las tablas de mortalidad que usan las compañías de seguros para vender pensiones vitalicias subestimen la vida restante de los beneficiarios de estas últimas. Este riesgo no se puede cubrir, pero se puede gestionar. La deriva beveridgeana es el cierre progresivo del abanico de bases de cotización y, por tanto, de pensiones debido a la falta de actualización plena de las bases máximas por el IPC o por los incrementos salariales. Es un proceso que lleva al sistema de reparto a un sistema de mínimos. 3
Contenido 1. Reformas consensos y debates 2. Consecuencias de la reforma de las pensiones públicas de 2011 3. Las buenas intenciones de 1987 4. Objetivos, pilares y derivas 5. Reparto y capitalización 6. El fracaso del sistema complementario de pensiones privadas en España 7. Primer círculo vicioso: ahorro-previsión para qué? 8. Segundo círculo vicioso: ahorro-previsión o ahorro- vivienda? 9. Tercer círculo vicioso: cotizaciones o aportaciones? 10. Estrategias para el desarrollo de un sistema de pensiones de capitalización 4
1. Reformas, consensos y debates El sistema de pensiones español ha mostrado una notable capacidad de adaptación a las exigencias de su propia maduración y de los cambios demográficos. En los últimos veinticinco años ha experimentado cuatro reformas relevantes encaminadas tanto a conseguir la estabilidad financiera a largo plazo de las pensiones públicas (reformas paramétricas) como a completar el sistema de reparto con un sistema de capitalización (reformas sistémicas) 1. Los elementos más significativos de estas reformas se resumen en el Cuadro 1. Reformas paramétricas Reformas sistémicas Cuadro 1 Reformas paramétricas y sistémicas de las pensiones en España 1985 1987 1996 2011 PCP de 2 a 8 años PMC de 10 a 15 años Sistema complementario de pensiones privadas PCP: Período de cómputo de la pensión PMC: Período mínimo de cotización PC: Período mínimo de cotización para pensión completa PCP de 8 a 15 años PCP de 15 a 25 años Edad de jubilación de 65 a 67 años PC de 35 a 37 años Fuente: elaboración propia Con la notable excepción de la reforma de 1985, que fue contestada con una huelga general que afectó profundamente a las relaciones tradicionales entre sindicatos y partidos políticos de izquierda, las demás reformas se pudieron acordar en un clima de consenso político y social. Esto ha ocurrido también con la reforma de 2011, contra la que los sindicatos convocaron una huelga general en septiembre de 2010 pero acabaron viéndose abocados a la negociación y al pacto por la crisis económica y financiera, la presión de los mercados que situaron a España al borde del despeñadero- y por el consenso alcanzado entre las distintas fuerzas políticas sobre la necesidad de la reforma. El Pacto de Toledo ha sido un instrumento importante para la consecución de reformas consensuadas de las pensiones públicas desde su constitución en 1995. Establecido como comisión no permanente del Congreso de los Diputados con la participación de todas las fuerzas políticas allí representadas, el Pacto nació con el objetivo implícito de alejar el debate sobre las pensiones públicas del fragor 1 En el período señalado ha habido muchas más reformas en el sistema de pensiones: simplificación o unificación de regímenes, cobertura de colectivos diversos, simplificación y actualización de las bases de cotización, indiciación de las pensiones, separación de la financiación de la sanidad y complementos de mínimos, etc. En los epígrafes siguientes se analizan algunas que son relevantes para este informe. 5
político cotidiano y de las crispaciones generadas por las contiendas electorales 2. Desde esta perspectiva el Pacto de Toledo ha sido un gran éxito. Sin embargo por este éxito se ha pagado un precio elevado: durante tres lustros el tema de las pensiones desapareció del debate político. Con la excusa de evitar la alarma social partidos políticos y sindicatos han renunciado educar a la ciudadanía en la problemática de la financiación de la jubilación. El consenso para las reformas acordadas desde 1995 se ha conseguido sin apenas debate público. Gracias al activismo de diversas organizaciones surgidas de la sociedad civil, el debate conducente a la reforma de 2011 ha sido superior a los anteriores pero todavía insuficiente para aclarar a la sociedad española que la necesidad de reformar las pensiones no proviene de la crisis económica sino de cambios, demográficos y otros, que tienen naturaleza estructural. Desde 1987 el sistema de pensiones español es -oficialmente aunque no en la realidad, como se verá en epígrafes posteriores- un sistema mixto que combina un pilar obligatorio de pensiones públicas basado en el reparto y un pilar voluntario, o privado, basado en la capitalización 3. Antes de esa fecha, el sistema era solamente de reparto. Las razones por las que se introdujo el pilar privado de capitalización serán tratadas más adelante. Baste decir aquí que el debate que han suscitado las pensiones privadas ha sido incluso inferior al suscitado por las pensiones públicas. Por eso no es de extrañar que la reforma de 2011, al contrario de lo sucedido en otros países, no partiese de una consideración integral del sistema de pensiones español sino sólo de su pilar público. Esto es una limitación muy severa porque, como se verá en epígrafes posteriores de este informe, las reformas efectuadas en uno de los pilares tienen consecuencias relevantes para el otro. 2 El tratamiento de las pensiones como arma arrojadiza en el debate electoral televisado entre Felipe González y José Mª Aznar previo a las elecciones de 1993 fue la causa más inmediata del Pacto de Toledo 3 Esto, para algunos, es mucho menos obvio de lo que debería ser. Véase, por ejemplo, el artículo del ex ministro de Trabajo Luis Martínez Noval En defensa del sistema de reparto publicado en El País el 21/01/2011 http://www.elpais.com/articulo/opinion/defensa/sistema/reparto/elpepiopi/20110121elpepiopi_12/tes 6
2- Consecuencias de la reforma de las pensiones públicas de 2011 La reforma de las pensiones públicas de 2011 consiste en un conjunto de ajustes paramétricos edad de jubilación, período de cómputo de la base reguladora de la pensión, numero de años cotizados para acceder a una pensión completa, etc.- encaminados a restaurar la viabilidad financiera del sistema español de reparto, es decir, a ajustar sus gastos futuros a sus ingresos previsibles. Un estudio reciente 4 de Ángel de la Fuente y Rafael Doménech (DFD) desarrolla un análisis actuarial de la Seguridad Social española para encontrar las condiciones mínimas que, por el lado del gasto, garantizarían la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones públicas (es decir, que evitarían que el sistema entrase en una espiral creciente de déficit y deuda). Utilizando distintos escenarios demográficos y macroeconómicos, estos autores calculan, para el período 2007-2060, la tasa de reposición (pensiones/bases de cotización) que genera el sistema con la normativa todavía vigente, la tasa de rendimiento interno implícita (TIR) en dicha tasa, la tasa de reposición que resultaría sostenible y la tasa de rendimiento interna consistente con ésta última. Sus resultados se resumen en el Cuadro 2. Cuadro 2 Indicadores de sostenibilidad de las pensiones públicas españolas (Con los parámetros actuales) 1980-2007 (observado) 2007-2060 (proyectado)* Tasa de reposición generada por el sistema 69,5% 80,8% Tasa de reposición sostenible 71,2% 38,1% TIR estimada del sistema actual** 2,9% 4,2% TIR sostenible** 3,0% 1,25% *En el escenario base Fuente: De la Fuente y Doménech(2009) **En términos reales (ajustada por inflación) La tasa de reposición que en la actualidad genera el sistema es del 80,8%. Esto quiere decir que genera pensiones medias que equivalen al 80,8% del salario final medio. En términos comparativos con otros países es una tasa muy generosa. La tasa de reposición media para los sistemas públicos en la OCDE es el 46%, tasa que sube hasta el 59% si se añaden los sistemas de capitalización obligatorios (ver el Cuadro A1 del Apéndice). La TIR implícita de la tasa de reposición de las pensiones españolas, es decir, el rendimiento financiero que tendrían los flujos del capital cotizado durante la vida activa que garantizasen la pensión que genera el actual sistema español de reparto es el 4,2% (ajustado por inflación). Es una tasa extraordinariamente alta. Es cierto que, en países con mercados profundos de rentas vitalicias, se pueden encontrar anualidades que ofrecen TIR ajustados por inflación superiores al 4% 4 Ángel de la Fuente y Rafael Doménech (2009): Convergencia real y envejecimiento: retos y propuestas http://ideas.repec.org/p/bbv/wpaper/903.html 7
sobre el capital rescatado de los fondos de pensiones al producirse la jubilación 5. Sin embargo, el sistema de pensiones públicas español no es un sistema de capitalización sino de reparto, cuya capacidad de pago a largo plazo está determinada exclusivamente por la evolución de la masa salarial de la que se extraen las cotizaciones que financian las pensiones. DFD demuestran en su estudio que la condición de sostenibilidad de un sistema de reparto es que la TIR implícita del sistema sea inferior o igual al crecimiento de la masa salarial. Esto implica que una TIR del 4% en términos reales es altísima, porque en ningún escenario razonable la masa salarial puede crecer a esa tasa. El crecimiento de la masa salarial a largo plazo debe ser igual al crecimiento del empleo más el crecimiento de la productividad. El rápido envejecimiento de la población española implica un crecimiento muy moderado del empleo, un 0,12% de media en el escenario base utilizado por DFD, incluso suponiendo que la tasa de empleo de la población en edad de trabajar el -65% en 2007- crece hasta el 70% en 2060 y que se mantienen unos flujos migratorios razonables. Suponiendo que el crecimiento medio de la productividad en 2007-2060 iguala al de 1980-2007 -el 1,13%- se obtiene una proyección del crecimiento medio de la masa salarial del 1,25%. Esta es, precisamente, la TIR sostenible del sistema actual. La tasa de reposición consistente con esta TIR sostenible es del 38,1%, menos de la mitad del 80,8% proyectado si no se cambian los parámetros actuales del sistema. El modelo de DFD puede utilizarse para simular los efectos de cambios paramétricos similares a los previstos en la reforma de 2011. La introducción de cambios en los parámetros de las variables que afectan a la determinación de las pensiones (edad de jubilación, período de cómputo de la base reguladora y años de cotización necesarios para tener derecho a una pensión completa) afecta tanto a la TIR generada por el sistema como a la TIR sostenible. Los resultados de un ejercicio de reforma paramétrica que consigue estabilizar el sistema de reparto se muestran en el Cuadro 3. Cuadro 3 Efectos de cambios en el procedimiento de cómputo (Con jubilación a los 67,25 años) Tasa de reposición TIR Sistema actual con jubilación a los 67,25 años 83,0% 3,5% Valores sostenibles 47,1% 1,33% 1. Con período de cómputo = toda la vida laboral 67,3% 2,7% 2. Con sistema lineal + 50 años para 100% base 57,8% 2,1% Con 1 + 2 46,9% 1,3% Fuente: De la Fuente y Doménech (2009) Si se aumentara la edad de jubilación a un ritmo de dos meses por año hasta conseguir una edad media de jubilación de 67,25 años, la TIR generada por el 5 Ver, por ejemplo, www.sharingpensions.co.uk para cotizaciones actualizadas de vitalicios en el Reino Unido 8
sistema descendería 0,7 puntos hasta el 3,5% y la TIR sostenible aumentaría 0,08 puntos hasta el 1,33%. La brecha entre lo generado y lo sostenible seguiría siendo demasiado grande. Si al aumento de la edad de jubilación se añaden la ampliación del período de cómputo de la base reguladora de la pensión a la totalidad del período de cotización y la extensión a 50 años de cotización del período requerido para disfrutar de una pensión completa, la TIR generada por el sistema desciende hasta el 1,31%, ahora ya ligeramente por debajo de los valores sostenibles. La tasa de reposición generada por el sistema tras estas reformas sería del 46,9%, también por debajo del valor sostenible y muy por debajo del 80,8% que generaría el sistema actual si no se cambiasen los parámetros. Con estos parámetros el sistema de reparto sería sostenible: a largo plazo los ingresos por cotizaciones serían suficientes para financiar los gastos por prestaciones. Las simulaciones resumidas en el Cuadro 3 permiten hacer una primera evaluación, a grandes trazos, de la reforma de 2011. En primer lugar hay que señalar que es una reforma en la dirección correcta: todos los parámetros relevantes se modifican en la dirección adecuada para hacer financieramente viables las pensiones públicas. En segundo lugar, sin embargo, también hay que señalar que la reforma no es lo suficientemente ambiciosa y que harán falta más reformas en la misma dirección para conseguir la plena viabilidad financiera de las pensiones públicas. A falta de conocer con detalle la letra pequeña, una primera impresión es que la reforma de 2011 podría retrasar una década desde mediados de los años veinte hasta mediados de los treinta de este siglo- la entrada en déficit crónico del sistema español de reparto 6. Es una ganancia de tiempo importante, pero no una solución definitiva. En cualquier caso, lo relevante a efectos de este informe es que la tasa de reposición de las pensiones públicas caerá considerablemente. Cálculos preliminares, a falta de conocer los parámetros definitivos, indican que podría caer por debajo del 65% desde el actual 80,8%. Esta caída y la que quede pendiente hasta alcanzar la tasa sostenible del 47,1% (ver Cuadro 3)- implica que la pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores al producirse la contingencia de la jubilación será mucho mayor que la que se experimenta en la actualidad. Cómo compararán las pensiones sostenibles futuras con las pensiones actuales en términos de poder adquisitivo? La pregunta es relevante para el diseño de los períodos transitorios de la reforma. La respuesta, típica, es que depende del crecimiento de la productividad. El Cuadro 4 presenta un sencillo ejercicio de cálculo del número de años que se tardaría en recuperar el poder adquisitivo de las pensiones de 2010 si la reforma para alcanzar la sostenibilidad se aplicase de golpe, sin gradualidad alguna, dependiendo de diferentes hipótesis sobre el crecimiento de la productividad. 6 Un informe de la Fundación IDEAS, presentado a principios de febrero de 2011, sitúa la aparición del déficit de la Seguridad Social en 2014, en ausencia de reformas. 9
Cuadro 4 Años necesarios para recuperar el poder adquisitivo de 2010 (Sin gradualidad en la aplicación de la reforma) Crecimiento medio de la productividad 1,13% 1,5% 1,75% Años necesarios para recuperar el poder adquisitivo de 2010 28 21 17 Fuente: elaboración propia Son plazos largos, particularmente si la productividad no logra crecer a mayor ritmo que el observado en las últimas tres décadas, el 1,13%. Así las cosas, lo más probable es que la reforma de 2011 que tiene un plazo de aplicación gradual de 15 años, y las que deberán seguirla lleven a una caída temporal, pero dilatada, del poder adquisitivo de las pensiones o a la acumulación de un déficit transitorio, pero abultado, en las cuentas de la Seguridad Social. Estos son los costes de la falta de diligencia en la aplicación de reformas cuya necesidad ya estaba clara hace más de un cuarto de siglo. 10
3. Las buenas intenciones de 1987 Un sistema de pensiones de reparto está sujeto al riesgo demográfico, representado por la forma de la pirámide de población: la base de la pirámide tiene que ser lo suficientemente ancha como para poder soportar a la cúspide. En otras palabras, tiene que haber cohortes jóvenes lo suficientemente numerosas como para poder financiar a las cohortes jubiladas. Un sistema de pensiones de capitalización está sujeto a dos tipos de riesgos. Durante la fase de acumulación, en la que las aportaciones a los fondos de pensiones se invierten en los mercados financieros, está sujeto al riesgo de mercado. Durante la fase de prestación está sujeto al riesgo actuarial, es decir, al riesgo de subestimación de la esperanza de vida de los beneficiarios de las prestaciones en el momento de la jubilación. La preocupación por el impacto de la demografía sobre la sostenibilidad de las pensiones públicas españolas no es nueva. A mediados de los años ochenta del siglo pasado, con las actuales tendencias demográficas ya manifestándose, surgió la discusión sobre la conveniencia de que el sistema de pensiones diversificase los riesgos básicos, reduciendo el riesgo demográfico e incorporando el riesgo de mercados financieros y el riesgo actuarial. Como se ha mencionado en epígrafes anteriores, los sistemas de capitalización desarrollados están ofreciendo vitalicios con TIR reales sobre el capital invertido del 4%, cifra insostenible para el sistema de reparto español. Estos vitalicios están, por supuesto, sujetos al riesgo empresarial de las compañías aseguradoras que gestionan el riesgo actuarial. Pero, dado que un sistema de pensiones no puede eliminar completamente todos los riesgos, se concluyó en la España de los años ochenta que era conveniente tratar de diversificarlos. Para ello había que actuar en dos frentes. Por una parte, se tenía que abrir el sistema a las pensiones privadas basadas en un sistema de capitalización. A esto respondió la Ley de Pensiones Complementarias Privadas de 1987, que oficializó la posibilidad de invertir en fondos de pensiones, con sus correspondientes ventajas fiscales. Por otra parte, se tenía que reducir el ritmo de generación de compromisos futuros del sistema de reparto para conseguir su sostenibilidad 7. De la solución que se le dio a este problema, políticamente muy peliagudo, surgen algunos de los males que afligen hoy en día al sistema complementario de capitalización. Las pensiones públicas españolas están indiciadas por Ley con el IPC. Desde el momento de la jubilación, los pensionistas tienen garantizado el poder adquisitivo medido por este indicador. Sin embargo, no existe ninguna norma que regule la indización de las bases de cotización, que se actualizan cada año en Ley de Presupuestos con una cifra decide el Gobierno discrecionalmente. Esta discrecionalidad se ha utilizado por todos los gobiernos, independientemente de su color político, para actualizar las bases máximas de cotización por debajo de la inflación: desde 1990 las bases máximas del Régimen General de la Seguridad Social 7 La condición de sostenibilidad financiera de un sistema de reparto puede formularse como que los compromisos futuros de gasto del sistema no deben crecer más deprisa que la masa salarial. Esto es equivalente a la formulación dada en el epígrafe 2 en términos de la TIR. 11
han perdido más de un 20% -un punto por año en media- respecto al IPC. Esto ha tenido consecuencias importantes. En primer lugar ha tenido un impacto gradual e inmediato de reducción de la presión fiscal de las cotizaciones en los salarios más altos (los de más de 3.198 por mes en 2010). Esto es algo que alegra a las empresas, porque disminuyen los costes laborales en términos reales. Los cotizantes afectados deberían entristecerse, pero no lo hacen porque no son conscientes del proceso, como tampoco lo son de la subida de impuestos implícita que resulta de la no actualización por inflación de la tarifa del IRPF. En segundo lugar, el impacto a largo plazo es el de una reducción considerable de la base reguladora de la pensión, lo que alivia la carga de compromisos a futuros de la Seguridad Social disminuyendo el riesgo demográfico del sistema, pero creando un problema creciente para las clases medias a quienes, sin que se den cuenta, se les van reduciendo las pensiones futuras. Sin embargo, la Seguridad Social no ha reducido el riesgo demográfico sino que lo ha aumentado. Ello se debe a la subida del 10% en términos reales que en este período han experimentado las bases mínimas de cotización que afectan a un número mucho mayor de cotizantes que las bases máximas- ha contrarrestado con creces el efecto de reducción de las máximas de manera que el sistema público de reparto ha seguido tomando riesgo demográfico, y a ritmo acelerado, durante las dos últimas décadas. Las buenas intenciones que llevaron a la Ley de 1987 no sólo no consiguieron su primer objetivo reducir el riesgo demográfico- sino que, por la manera subrepticia en que intentó conseguirse dicha meta, contribuyeron al fracaso del segundo -consolidar el sistema complementario de capitalización. El ejemplo del recuadro siguiente ilustra la justeza de esta afirmación. Qué hubiese ocurrido si? (I) Si la base máxima de cotización del Régimen General de la Seguridad Social se hubiese actualizado cada año con el IPC desde 1990, ahora sería 640 más alta por mes, 8.960 por año. Estos 8,960 estarían cotizando 2.489 al año, entre empresa y trabajador, al sistema de reparto de la Seguridad Social. Estos 2.489 podrían haberse ingresado, de manera obligatoria, en el sistema de capitalización. Aquellos que ya estaban en la base máxima en 1990 hubiesen ingresado en fondos de inversión el equivalente a casi 50.000 de 2010 y tendrían un patrimonio que sería seis veces superior al patrimonio por participe individual en los fondos de pensiones (véase el Cuadro 6 en el epígrafe 5). Todo ello habiendo disminuido su ahorro respecto a 1990, puesto que los salarios crecieron en las últimas dos décadas más de un punto porcentual por año relativo al IPC. Se perdió una oportunidad histórica de cebar la bomba del sistema de capitalización debido a la opacidad inherente en el uso de la inflación como instrumento de política económica y por el terror pánico al debate social que caracteriza a la clase política española. 12
Esta deriva silenciosa 8 de las pensiones perjudica, principalmente, a las clases medias. A los más ricos les es financieramente indiferente lo que ocurra con el sistema de pensiones. A los más pobres les beneficia la deriva silenciosa porque garantiza, en el límite, la percepción de pensiones que estén por encima del mínimo vital. Son las clases medias, en número creciente, las que están reduciendo su ahorro sin saberlo. Su pensión será más baja de lo que creen. 8 José A. Herce acuñó el acertado término de revolución silenciosa de las pensiones. Véase su artículo Reinventar la Seguridad Social en Las Provincias, 21 de noviembre de 2007. 13
4. Objetivos, pilares y derivas Los sistemas de pensiones pueden tener dos objetivos claramente diferenciados. El primero de ellos puede enunciarse como el de garantizar un nivel de vida mínimo al conjunto de la población cuando alcance la etapa de ancianidad. En palabras de William Beveridge, arquitecto en 1942 del actual sistema de pensiones públicas británico, garantizar unos mínimos vitales por debajo de los cuales no debe permitirse que nadie caiga. El segundo objetivo puede definirse en términos de la minimización de la pérdida de poder adquisitivo que acostumbra a provocar la transición de activo a jubilado. Alternativamente, este segundo objetivo puede definirse también en términos de evitar el progresivo empobrecimiento de los segmentos pasivos de la población respecto de los activos. Estas dos definiciones no son equivalentes, puesto que la segunda versión implica hacer partícipes a las clases pasivas de las ganancias de productividad de la economía durante su etapa de jubilación, mientras que la primera se limita a la disminución de renta en el momento que cesa la etapa activa. En todos los países de la OCDE se atiende al primer objetivo con un sistema público obligatorio de reparto (véase el Cuadro A1 del Apéndice) reforzándolo, en muchos casos, con aportaciones de los presupuestos del Estado (como en el caso de los complementos de mínimos en España) o con recursos tributarios específicos distintos a las cotizaciones (como National Insurance Contribution británico) para preservar el carácter contributivo del sistema de seguridad social. En 22 de los 30 países de la OCDE el sistema público es muy beveridgeano : las tasas de reposición para las pensiones de las personas cuya renta es 1,5 veces la renta media son mucho menores que las correspondientes a las personas cuya renta es 0,5 veces la renta media. En 20 países de la OCDE existen sistemas de pensiones privados de capitalización que complementan a los sistemas de reparto 9. La contribución de éstos últimos a la pensión final suaviza considerablemente la caída de las tasas de reposición con el nivel de renta que tiene el sistema de reparto. Puede afirmarse, por tanto, que en la mayoría de los países de la OCDE el sistema de pensiones está articulado en dos pilares. Un primer pilar, de reparto, atiende al objetivo beveridgeano aunque no exclusivamente, porque en muchos países, como Francia o España, también atiende al segundo objetivo. El segundo pilar -obligatorio o voluntario- de capitalización atiende en exclusiva a la consecución del segundo objetivo, como se deduce que las tasas de reposición correspondientes que se muestran en el Cuadro A1 presenten un perfil plano o creciente con la renta. Las tendencias demográficas reflejadas en el estiramiento de la pirámide de población han impuesto una deriva beveridgeana a los sistemas de reparto de la mayoría de los países de la OCDE. En unos casos, como en el Reino Unido, la deriva ha sido explícita y transparente, habiendo conseguido un alto grado de aceptación social. En otros casos, como en España, la deriva se está haciendo a partir de reducir la presión fiscal sobre la base máxima de cotización de manera opaca. No es cuestión de que esta opción tenga 9 Nótese en el Cuadro A1 que la OCDE no considera que España tenga un sistema complementario de pensiones de capitalización. Las razones por las que esta consideración es correcta se discuten en el epígrafe siguiente. 14
mucho o poco apoyo social: el problema es que la sociedad es totalmente ignorante de lo que le están haciendo. Para mantener la presión fiscal de las cotizaciones sobre los salarios, las bases máximas deberían indiciarse no con el IPC sino con los incrementos salariales. No hacerlo así significa que los incrementos de la productividad quedan fuera del sistema recaudatorio de la Seguridad Social. Y que la presión fiscal sobre los salarios va disminuyendo en términos reales. Qué hubiese ocurrido si? (II) Si la base máxima de cotización del Régimen General de la Seguridad Social se hubiese actualizado cada año con el incremento salarial medio desde 1990, ahora sería 800 más alta por mes, 11.200 por año. De este modo se hubiese preservado la misma presión fiscal de las cotizaciones sobre las bases más altas que en 1990. Estos 11.200 estarían cotizando 3.111 al año, entre empresa y trabajador, al sistema de reparto de la Seguridad Social. Alternativamente, los mencionados 3.111 podrían haberse ingresado, de manera obligatoria, en el sistema de capitalización. Aquellos que ya estaban en la base máxima en 1990 hubiesen ingresado en fondos de inversión el equivalente a casi 62.500 de 2010 y tendrían un patrimonio que sería más de siete veces superior al actual patrimonio medio por participe individual en los fondos de pensiones. Todo ello sin haber aumentado su ahorro respecto a 1990. Cuántas personas están afectadas por esta situación? La Seguridad Social no publica estos datos (puestos a no publicar, tampoco publica la base de cotización media), pero una estimación razonable estaría en un rango de 1,25 a 1,75 millones de cotizantes. Tomando el punto medio -1,5 millones- se obtiene que el patrimonio de los fondos de pensiones se hubiese incrementado en 93.750 millones de, y que en vez de los 84.919 millones de registrados a finales de 2009 hubiese tenido 178.669 millones de, más del doble, el 18% del PIB en vez del 8%. 15
5. Reparto y capitalización Hay que enfatizar que un sistema de pensiones mixto con deriva beveridgeana explícita y con pilar de capitalización creciente parece ser el modelo más eficiente para afrontar los cambios demográficos y económicos en los que están inmersas tanto la sociedad española como otras sociedades desarrolladas. Las razones son las siguientes: El pilar de reparto, complementado con aportaciones de tributación no finalista (impuestos generales distintos de cotizaciones) o finalista (como el mencionado NIC británico) es necesario para atender al objetivo beveridgeano. Como se ha mencionado en epígrafes anteriores, la condición de sostenibilidad de un sistema de reparto es que su TIR sea menor o igual que la tasa de crecimiento de la masa salarial. Ésta última es igual al crecimiento de la productividad más el crecimiento del empleo. En España las proyecciones a largo plazo de crecimiento del empleo son prácticamente nulas. Por tanto las TIR sostenibles máximas deberán parecerse mucho al crecimiento tendencial de la productividad que, con una probabilidad muy alta, estará entre el 1,0% y el 1,5% en promedio anual. Si España fuese una economía cerrada con mercados financieros cerrados, el rendimiento financiero a largo plazo también debería coincidir con el rendimiento de la productividad. En su fase de acumulación, con la natural volatilidad, un sistema de capitalización debería ofrecer una TIR similar al crecimiento de la productividad, porque este crecimiento sería una buena aproximación al crecimiento de los beneficios de las empresas. Sin embargo, en esta época de globalización, las economías y los mercados están abiertos. La inversión financiera permite tener exposición a economías de fuerte crecimiento de la productividad, del empleo y de la demanda. Por tanto es perfectamente posible para un sistema de capitalización obtener rendimientos, en su fase de acumulación, superiores al crecimiento de la productividad española. En cualquier caso, la fase de acumulación de un sistema de capitalización debería ofrecer rendimientos superiores a los de un sistema de reparto si los retornos financieros obtenidos en el período de acumulación fueran, descontada la inflación, positivos. En la mayoría de los casos los sistemas de reparto se limitan a corregir el historial de cotización por la inflación (en el caso español la corrección es sólo parcial). En la fase de prestación, los sistemas de capitalización tienen la ventaja de la perspectiva actuarial, como se ha comentado anteriormente, y ello permite pagar rentabilidades elevadas, del orden del 4% en algunos países, a los capitales aportados. El sistema de reparto tiene riesgo demográfico. Este riesgo puede representarse por los cambios de forma de la pirámide de población. Es un riesgo generalmente previsible 10, que no se puede cubrir con instrumentos financieros, pero que se puede gestionar aplicando a tiempo las reformas necesarias para mantener la sostenibilidad del sistema. 10 Guerras, epidemias, fenómenos telúricos, etc. Pueden afectar a la forma de la pirámide de población de manera imprevisible. 16
El sistema de capitalización tiene dos riesgos: el riesgo de mercado y el riesgo actuarial. El riesgo de mercado es el riesgo de que a determinadas cohortes les corresponda jubilarse en coyunturas adversas de los mercados financieros, con lo que el capital rescatado de los fondos de pensiones podría verse muy disminuido. Es un riesgo que se puede cubrir con una adecuada gestión de la composición de las carteras de los partícipes en función de su edad y otras características personales. Además, existe una poblada panoplia de instrumentos financieros de cobertura que podría ser utilizada. El riesgo actuarial es el riesgo de que las tablas de mortalidad que utilizan las compañías de seguros para ofrecer rentas vitalicias subestimen la esperanza de vida de los beneficiarios, con lo que dichas compañías podrían entrar en pérdidas y acabar siendo insolventes. El riesgo actuarial no se puede cubrir, pero se puede gestionar invirtiendo en tecnología actuarial, como muestra el hecho de que en varios países hay compañías que han sido prósperas durante siglos en el negocio de los vitalicios. Un sistema mixto, como el que tiene la mayoría de los países de la OCDE, diversifica más los riesgos que un sistema puro, bien sea de reparto o de capitalización. Con la ventaja añadida de que tiene dos pilares para atender a dos objetivos bien diferenciados. Los Cuadros 5, 6 y 7 ilustran mediante simulaciones muy simplificadas lo discutido en algunos de los puntos anteriores. Cuadro 5 Tasas de reemplazo y crecimiento de la productividad Capitalización sin comisiones (40 años de cotización) Crecimiento medio de la productividad 1,00% 1,25% 1,50% 1,75% Tasa de reemplazo sostenible de reparto 37% 43% 48% 54% Tasa de reemplazo de capitalización 78% 86% 94% 104% Crecimiento real de salarios = Crecimiento de la productividad Fuente: elaboración propia Revalorización mercados financieros = Crecimiento de la productividad Renta vitalicia = 4% real del capital acumulado Cotización/aportación = 30% del salario bruto Crecimiento anual del empleo= 0,15% Cuadro 6 Tasas de reemplazo y crecimiento del empleo Capitalización sin comisiones (40 años de cotización) Crecimiento medio del empleo 0,15% 0,30% 1,00% 1,50% Tasa de reemplazo sostenible de reparto 41% 44% 59% 67% Tasa de reemplazo de capitalización 81% 81% 81% 81% Crecimiento real de salarios = Crecimiento de la productividad Fuente: elaboración propia Revalorización mercados financieros = Crecimiento de la productividad Renta vitalicia = 4% real del capital acumulado Cotización/aportación = 30% del salario bruto Crecimiento anual de la productividad = 1,15% 17
Cuadro 7 Tasas de reemplazo y comisiones de los fondos de pensiones (40 años de cotización) Comisiones de los fondos de pensiones 1,00% 1,50% 2,00% 2,50% Tasa de reemplazo sostenible de reparto 41% 41% 41% 41% Tasa de reemplazo de capitalización 67% 61% 56% 51% Crecimiento real de salarios = Crecimiento de la productividad Fuente: elaboración propia Revalorización mercados financieros = Crecimiento de la productividad Renta vitalicia = 4% real del capital acumulado Cotización/aportación = 30% del salario bruto Crecimiento anual de la productividad = 1,15% Crecimiento anual del empleo = 0,15% El Cuadro 5 presenta las tasas de reemplazo sostenibles del sistema de reparto y las tasas del sistema de capitalización bajo hipótesis alternativas del crecimiento de la productividad, manteniendo el resto de hipótesis constantes y cercanas al escenario base de DFD. El Cuadro 6 hace lo mismo con distintas hipótesis de crecimiento del empleo. En ambos Cuadros se supone que el sistema de capitalización no tiene comisiones, para situarlo en condiciones más homogéneas con el sistema de reparto 11. El Cuadro 7 incorpora distintas hipótesis de comisiones al sistema de capitalización. En el escenario más similar al escenario base de DDF, la tasa de reemplazo sostenible del sistema de reparto es el 41%, mientras que el sistema de capitalización sin comisiones daría el 81%. Sin tener en cuenta las comisiones, las tasas de reemplazo del sistema de capitalización son muy superiores a las del sistema de reparto. Esto se debe tanto a la capitalización de las aportaciones como al elevado tipo de interés que el cálculo actuarial permite pagar sobre los capitales invertidos en vitalicios. El panorama cambia cuando se introducen las comisiones en el sistema de capitalización. Con comisiones al 2,5%, algo que no sería completamente inusual para los partícipes individuales, las tasas de reemplazo de ambos sistemas se aproximan bastante en el escenario central de DFD. En escenarios con mayor crecimiento del empleo, a este elevadísimo nivel de comisiones, las tasas de reemplazo del sistema de reparto son superiores al de capitalización. Cabe señalar que si la tasa de comisión fuera superior al crecimiento de la productividad, los capitales invertidos en los fondos de pensiones disminuirían en términos reales. La revalorización por simple inflación que hace la Seguridad Social daría un capital superior al del sistema de capitalización. Aún así, gracias al cálculo actuarial a la hora de calcular la pensión, el sistema de capitalización da tasas de reemplazo mayores en escenarios de bajo crecimiento del empleo. 11 La Seguridad Social tiene unos gastos de funcionamiento del 2% de los ingresos. Al no ser un sistema de capitalización, sobre este 2% no actúa el interés compuesto y no ha sido tenido en cuenta. 18
6. El fracaso del sistema complementario de pensiones privadas en España Un sistema de pensiones es un sistema de transferencia del riesgo de longevidad que tienen los individuos el riesgo de sobrevivir a los propios recursos económicos- a un tercero. Este tercero puede ser el Estado, frente al cual los individuos acumulan derechos mediante el pago de cotizaciones, o el sistema financiero, al que los individuos pueden comprar rentas vitalicias aportando capitales. Históricamente, el sistema financiero precede al Estado en más de un siglo como oferente de pensiones vitalicias 12 a los individuos 13. Como muestra el Cuadro 8, dos décadas después de su puesta en marcha, el sistema complementario de pensiones privadas en España no ha conseguido avances significativos en la transferencia de riesgo de longevidad de los individuos al sistema financiero. Solamente el 3,3% de la cuantía de las prestaciones de los planes individuales y el 8,1% del total de planes se perciben en forma vitalicia 14. A pesar de su denominación oficial, el sistema generado a partir de la Ley de Pensiones Complementarias Privadas de 1987 es cualquier cosa menos un sistema de pensiones. Tampoco parece que, abandonado a su inercia, vaya a convertirse en uno. En este sentido, puede afirmarse que el sistema diseñado por la Ley de 1987 ha fracasado o, de manera menos dramática, que no ha tenido éxito. de momento. Cuadro 8 Distribución de las prestaciones de planes de pensiones por sistemas Porcentaje del volumen de prestaciones de cada sistema (2006) Individual Empleo Asociado Total Capital 90,1% 40,1% 89,7% 72,5% Renta vitalicia 3,3% 14,7% 2,7% 8,1% Renta temporal 6,6% 37,2% 7,6% 19,5% Fuente: ICEA Los datos básicos del sistema complementario son los siguientes. El patrimonio de los fondos de pensiones a 31/12/2009 era de 84.919 millones de, de los que 30.709 millones de corresponden a los planes de empleo. El número estimado de partícipes (se sabe con exactitud el número de cuentas pero no el de partícipes) es de 8 millones, de los que 1,5 millones estarían en los planes de empleo. El ahorro-previsión medio invertido en fondos de pensiones es, pues, de 10.608 por partícipe. El ahorroprevisión medio invertido en planes de empleo, 21.005 por partícipe, es más del doble del invertido en planes individuales, que es de sólo 8.213 por partícipe, dato 12 Valga la redundancia. 13 Ver el artículo de Crispin Southgate y Chris Lewin (2008): Una visión de la gestión del riesgo de longevidad en el Reino Unido en Instrumentos Financieros para la Jubilación de la Fundación de Estudios Financieros http://www.ieaf.es/_img_admin/papeles_de_la_fundacion_n_24.pdf 14 Datos correspondientes a 2006. No es probable que, a pesar de los cambios en la tributación del rescate de los fondos de pensiones en forma de capital, el Cuadro 5 haya cambiado mucho a favor de las rentas vitalicias en años posteriores. 19
que refleja que las contribuciones empresariales a los primeros son mayores que las de los partícipes individuales. Cuadro 9 Datos básicos de los planes y fondos de pensiones por sistemas (31-12-2009) Individual Empleo Asociado Total Patrimonio (millones ) 53.218 30.709 992 84.919 Cuentas de Partícipes (miles) 8.527 1.925 82 10.524 Partícipes * (miles) 6.480 1.462 63 8.005 Patrimonio por partícipe ( ) 8.213 21.005 15.746 10.608 * Estimación propia Fuente: Inverco y elaboración propia Un volumen de ahorro-previsión del 8% del PIB es muy pequeño, como muestra el Cuadro A2 del Apéndice, no sólo en términos comparativos con los países que tienen sistemas de capitalización desarrollados (Países Bajos 130% del PIB, Reino Unido 77% del PIB) sino también con los que no lo tienen (Portugal 14% del PIB). El cuadro 10 es, quizás, el más revelador de lo ocurrido con desarrollo de los planes de pensiones en las dos últimas décadas. El número de partícipes (aproximado por el número de cuentas) ha crecido más de 17 veces entre 1990 y 2010. El patrimonio gestionado más de 26 veces. Una historia de éxito? No. El patrimonio medio el términos nominales ha crecido el 52% pero relativo al IPC ha caído el 50% y, más relevante, relativo al crecimiento salarial ha caído el 76%. Un fracaso. Cuadro 10 Patrimonio medio por cuenta partícipe de los fondos de pensiones (Todos los sistemas) 1990 2000 2010 Cuentas partícipe 627.958 4.938.828 10.847.484 Patrimonio (miles ) 3.214.471 37.859.781 84.756.730 Patrimonio medio ( ) 5.119 7.626 7.794 Fuente: Inverco y elaboración propia Para completar el panorama actual del ahorro-previsión en España conviene detenerse brevemente en las rentabilidades obtenidas por los fondos de pensiones en la última década 15. 15 Inverco publica también datos de rentabilidades para los últimos 20 y los últimos 15 Años. Los rendimientos medios para el total de planes son el 5,28% y el 3,87% respectivamente. No se han incluido en el Cuadro 10 porque el escaso número de planes que había en esas fechas hace que los rendimientos no sean comparables a los que se presentan en dicho Cuadro. En cualquier caso estos rendimientos muestran que, a muy largo plazo, es muy probable que los rendimientos de los fondos de pensiones sean ampliamente positivos. 20
Cuadro 11 Rentabilidades medias anuales de los planes de pensiones (31/12/2010) Últimos 10 años Últimos 5 años Últimos 3 años Último año Sistema individual 0,83% 0,32% -1,3% -1,4% Sistema de empleo 2,28% 1,41% -0,21% 2,01% Sistema asociado 2,38% 1,66% -0,78% 0,95% Total planes 1,47% 0,75% -0,87% -0,13% Fuente: Inverco y elaboración propia El cuadro 11 merece, al menos, dos tipos de comentarios. En primer lugar hay que resaltar que la última década ha sido muy negativa para los mercados financieros. Ello se ha reflejado en rendimientos muy bajos en un amplio espectro de instrumentos financieros. El sistema individual de planes de pensiones tuvo un rendimiento promedio del 0,83% que equivale a un rendimiento acumulado del 8,6% en la década 2001-2010. En ese mismo período, la inflación acumulada medida por el IPC fue el 32,8%. En términos reales, los partícipes individuales perdieron casi la cuarta parte de su patrimonio. Esta situación ilustra la conveniencia de un sistema mixto de pensiones en el que los pilares de reparto y de capitalización estén equilibrados de modo que se diversifiquen los riesgos de la manera más eficiente posible. El pilar de reparto debe tener el tamaño necesario para suavizar las amplias fluctuaciones de rendimientos inherentes al sistema de capitalización. El segundo comentario parte de que, de los tres sistemas diferentes de planes de pensiones individual, empleo y asociado- en la última década a unos les ha ido mejor que a otros. Como se ha mencionado en el párrafo anterior, los partícipes individuales han perdido en términos reales, en promedio, casi el 25% de su patrimonio. Estos son el 81% del total de partícipes en el sistema complementario. A los partícipes del sistema de empleo les ha ido mejor. En términos nominales han tenido una ganancia del 25,2%, lo que se traduce en pérdidas reales acumuladas del 7,6%. Malo, pero soportable. Para los partícipes del sistema asociado las pérdidas reales han sido algo más pequeñas: el 6,3% en la década. Reflejan estas abultadas diferencias en rendimientos diferencias en la calidad de la gestión de los fondos de pensiones de los diferentes sistemas? No puede descartarse completamente esta explicación pero, muy probablemente, no es ésta la razón principal. La causa más probable es la diferencia de comisiones que cobran las gestoras de los fondos de inversión. Mientras las comisiones de los sistemas de empleo y asociado estarían razonablemente ajustadas a los servicios prestados, las del sistema individual estarían en el límite de lo disuasorio. 21
Si no es un sistema de pensiones, qué es? Si el sistema complementario privado no es un sistema de pensiones, entonces qué es? Depende de las características de los partícipes en cada uno de los tres sistemas. Para los partícipes en el sistema individual (el 81% del total), el sistema complementario parece ser un mecanismo de arbitraje fiscal puro y duro, en el que las gestoras de los fondos de pensiones capturan la mayor parte del retorno debido a las elevadas comisiones que cobran a dichos partícipes. Quizás el retorno total de estos últimos acabase siendo mayor si eligiesen un buen fondo de inversión en vez de un fondo de pensiones. Para los partícipes en los planes de empleo (18% del total), el arbitraje parece ser más ventajoso porque las comisiones que pagan son mucho menores. Además, obtienen un salario diferido de sus empresas que, quizás, no podrían obtener en otras circunstancias. Para los partícipes de los planes asociados, el arbitraje fiscal es más ventajoso que para los individuales por las menores comisiones a las que se ven sujetos. No queda claro que tengan ningún otro beneficio adicional. Por qué ha fracasado el sistema complementario de pensiones privadas en España? No existe una causa única y, por tanto, el diagnóstico no puede ser simple. Este informe se centra en la interacción de tres círculos viciosos de cuya ruptura depende el desarrollo y la consolidación de un futuro sistema complementario de pensiones de capitalización en nuestro país. Estos círculos viciosos son: 1. Falta de oferta y falta de demanda de pensiones privadas de capitalización. 2. Ahorro-previsión insuficiente y ahorro inmobiliario excesivo. 3. Planes de pensiones de empleo insuficientes y costes laborales homologables. En los tres epígrafes siguientes se analizan estos tres círculos viciosos y sus consecuencias. 22