Estudios Geográficos Vol. LXXII, 270, pp. 77-102 Enero-junio 2011 ISSN: 0014-1496 eissn: 1988-8546 doi: 10.3989/estgeogr.201104 Desarrollo rural vs. desarrollo local* Rural development vs. local development M.ª Luisa Gómez Moreno** DESARROLLO LOCAL, DESARROLLO RURAL: INTENTOS DE DEFINICIÓN El uso del término «perplejidad», empleado 1 por Francisco Rodríguez Martínez para calificar la situación epistemológica y empírica de la relación entre desarrollo rural y desarrollo local, es, en nuestra opinión, absolutamente idóneo. Entendido como «irresolución, confusión, duda de lo que se debe hacer en una cosa» (Diccionario de la Lengua Española, RAE), da cuenta tanto de la complejidad que presenta cualquier intento de sistematización de su definición teórica, como de la confrontación de ésta con una realidad emanada de la intersección de la cada vez mayor batería de políticas aplicadas con los procesos de desarrollo? en marcha. En la figura 1 se han recogido, sin ánimo de exhaustividad, las dos principales fuentes de tal complejidad: las disciplinas académicas que hacen uso de estos términos, fragmentadas en función del área temática a la que los aplican (un total de 30 subdisciplinas) y los instrumentos de planificación involucrados en ambos procesos de desarrollo, estructurados según el área temática y la escala de su organismo responsable (en conjunto 24 tipos de instrumentos). Un seguimiento sistemático de los resultados de estos dos grandes conjuntos, desborda, pues, los límites de este estudio. * Una primera versión de este trabajo constituyó la conferencia inaugural de las VI Jornadas del Grupo de Trabajo de Desarrollo Local de la AGE. ** Departamento de Geografía de la Universidad de Málaga, España (geolugom@uma.es). 1 En el preámbulo de la primera circular de las VI Jornadas del Grupo de Trabajo de Desarrollo Local de la AGE.
78 Mª LUISA GÓMEZ MORENO FIGURA 1 ORIGEN DE LA DIVERSIDAD DE LOS CONCEPTOS DE DESARROLLO RURAL Y DESARROLLO LOCAL Por otra parte, la dispersión teórica dentro de la propia Geografía viene a acentuar aún más este caos. En este sentido, basta contraponer los contenidos de los artículos de Morris (2006) y Mathieu (2006) en el número monográfico del Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles dedicado a «Políticas Públicas y Geografía Rural». Hemos optado, pues, por centrarnos en un conjunto de publicaciones colectivas a las que consideramos representativas del estado de la cuestión en España desde las dimensiones epistemológica y espacial, complementadas por otros títulos que nos han sido valiosos en otros trabajos de investigación relacionados con el tema. A partir de esta revisión hemos estructurado estas reflexiones enunciando las bases conceptuales y empíricas de desarrollo rural y desarrollo local, para, a partir de éstas, exponer sus puntos de encuentro y de desencuentro DESARROLLO LOCAL, DESARROLLO RURAL: TEORÍAS Y PROCESOS «Apprendre a parler, animer, former, pour que les montagnards définissent ensuite quelles possibilités leur sont offertes par le milieu et le contexte éco-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 79 nomique pour un aménagement global et intégré de toutes le ressources: telle nous semble aujourd hui la seule démarche capable d assurer, non pas la désertification, mais la vie en vallée d Aspe» (Dalla Rosa, 1981, p. 652). Si atendemos a esta afirmación de G. Dalla Rosa en el contexto en que se pronunció (el Coloquio Hispano-Francés sobre las Areas de Montaña celebrado en 1981), los procedimientos para conseguir el desarrollo local y los destinados a alcanzar el desarrollo rural son los mismos. Es de destacar la fecha de esta propuesta porque puede servir para precisar la génesis de ambos conceptos en el sentido en que los vamos a abordar en este trabajo. Como ya hemos expuesto en otros textos (Gómez, 1999; Gómez 2001a; Gómez 2001b), la elaboración teórica de los referidos al desarrollo local, responde a una dialéctica entre tres elementos: los procesos socioeconómicos reales, las políticas que tratan de activarlos y el análisis de los mismos en el ámbito académico. Sin embargo, en lo que se refiere al desarrollo rural, esta propuesta no se cumple, ya que a partir de los dos primeros, procesos y políticas, no se ha llegado a un consenso teórico. No es, pues, apropiado, enmarcar el debate sobre el desarrollo rural en Europa en el contexto de la evolución del concepto de desarrollo aplicado a los países subdesarrollados (Ceña, 1995), sino en el contexto de los desequilibrios económicos interregionales inherentes a la dimensión espacial del capitalismo industrial (Ortega, 2000). Este hecho introduce una disimetría en esta exposición. En el caso del desarrollo local y entroncando el aserto de Dalla Rossa con otras sucesivas elaboraciones, los elementos comunes a todas ellas son: La definición de los actores. La consideración holística y sistémica de los elementos naturales y humanos a través de términos usados indistintamente: milieu (Dematteis y Governa, 2005), territorio, Common Pool Resources CPR (Briassoulis, 2001), lo que conduce a una cierta mixtificación sobre la que incidiremos más adelante. La identidad de los protagonistas del proceso, bien como punto de partida, bien como primer objetivo de la planificación, al ser considerado condición sine qua non del mismo. La existencia de un proyecto colectivo, que ha de ser conducido bajo condiciones de autonomía. En el caso del desarrollo rural, el consenso epistemológico reside en la complejidad de los espacios rurales derivada del avance simultáneo de procesos espontáneos y procesos inducidos por las distintas manifestaciones de la PAC. Estos procesos serían:
80 Mª LUISA GÓMEZ MORENO Difusión periurbana Relocalización industrial Avance de los usos recreativos Ampliación de los espacios sometidos a regulación por su riqueza biológica Contraste en la productividad de los sectores originariamente monopolizadores de la organización de estos espacios: agricultura, ganadería y explotación forestal, Sin embargo, a partir de este enunciado sí podemos deducir dos ideas útiles para discernir la relación entre desarrollo local y desarrollo rural: I. Esta complejidad de los espacios rurales europeos, que, a la postre, es la que dificulta una acepción única de desarrollo rural, se deriva de la mayor intensidad de la relación entre sector agrario (como actividad económica) y espacio. Hemos escogido dos citas para expresar este hecho: «La agricultura es, antes que nada, la relación con el territorio y, a través de ella, la expresión de una cultura, de una forma de vivir [...] Pero el carácter estratégico del mundo rural pivota también sobre otro elemento: la gestión del espacio» (palabras del ministro Atencia en la «Presentación» de Ramos y Cruz [coords.], 1995b, pp. 9 y 13). «El territorio es el elemento de integración del universo rural y de éste con el conjunto del sistema» (Hervieu, ibíd., p. 27). II. Estos procesos han venido a difuminar el significado de los indicadores, una circunstancia que viene a dificultar aún más este análisis teórico. Así, hasta que los procesos que hemos enunciado como «introductores de complejidad» se despliegan a partir de los años setenta, regiones pobres eran sinónimas de regiones no industriales. Por ello, las políticas regionales (aplicadas con mayor o menor sistematicidad en Francia, Italia o España) estaban destinadas a corregir los desequilibrios territoriales inherentes al capitalismo industrial, que se habían traducido, al cabo de los casi 200 años que lleva organizando nuestra actividad, en la configuración de regiones dinámicas (ricas) y regiones atrasadas (pobres). Pero esta diferenciación esconde el problema metodológico de los indicadores. Qué se considera indicativo de atraso?: Baja renta, desempleo, densidad, son los básicos aplicados en la gestión de los FEDER (Faludi, 2005). En lo que respecta a la renta, sólo los valores provinciales se refieren a la relación producción/población, mientras que los municipales lo hacen a la re-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 81 lación consumo/población, por lo que es muy difícil precisar los resultados de los procesos de desarrollo a nivel municipal, sean locales, sean encuadrados en políticas de desarrollo rural. La valoración de las dinámicas demográficas en este sentido es muy compleja (Ocaña, 1995 y Ocaña, García-Manrique y Navarro, 1998; Romero y Farinós, 2004): La identificación de los espacios rurales con los sometidos a procesos de despoblación no siempre va acompañada de valores bajos de PIB y altos de desempleo. Por el contrario, los citados procesos de difusión periurbana están desplazando el mayor dinamismo demográfico a espacios rurales? Si en pasados procesos de expansión urbana, los núcleos rurales eran fagocitados por estructuras claramente urbanas, hoy la valoración de los espacios verdes, unida a la velocidad de los procesos de difusión metropolitana, se traduce en la creación de unos espacios difícilmente calificables desde el punto de vista productivo, ya que la masa de su población trabaja en lugares distantes decenas de kilómetros (Majoral, Font y Sánchez-Aguilera, 2001; Modol, 2001; Natera, 2001), de modo que la dilución de los actores agrarios (Hervieu, 1995) y la desaparición del suelo como base de la producción para ser base de la reproducción, dificultan su inclusión entre los espacios rurales. Por tanto, sus positivos indicadores no se deben considerar como síntoma de revitalización de la ruralidad ni, desde luego, de desarrollo local, en particular, ateniéndonos al concepto de sostenibilidad territorial de Dematteis y Governa (2005). A este respecto, los voraces procesos de desarrollo turístico en el litoral, son el mejor ejemplo de la desvinculación entre indicadores y desarrollo local (Blázquez, Murray y Garau, 2001; Juárez, 2001). A la inversa, no son pocos los estudios de casos que dan cuenta de procesos de innovación o de diversificación no acompañados por dinámicas demográficas positivas. El estancamiento de la población (frente a su acen tuado declive precedente) es ya un éxito (Cózar y Arias, 2001; Cortés, 2001; Martínez y Sáez, 2001; Molina y Andrés, 2001; Moltó y Hernández, 2001) y, personalmente, compartimos esa opinión. Ello evidencia la necesidad de procedimientos cualitativos de análisis (así en el SLOT de Dematteis y Gover na, 2005, también propuesto por Moltó y Hernández, 2001), con lo que ello supone de dificultad para la valoración estandarizada de los mismos. Por otra parte, contrastando los resultados de la comunicación de Delgado (2001) con las características demográficas correspondientes, se constata como comunidades autónomas con mayor crecimiento del PIB y menor paro presentan de forma acuciante problemas de despoblación rural (Rioja y Aragón en el Sistema Ibérico; Castilla y León de forma generalizada), mientras que algunas de las comunidades autónomas que persisten tenazmente en el
82 Mª LUISA GÓMEZ MORENO atraso, según esos parámetros, (Castilla-La Mancha, Andalucía) se caracterizan por poblaciones más homogéneas sobre el territorio. Esto vuelve a plantear la cuestión de dónde es más eficaz el dinero público (Ceña, 1995) si se desea diversificar la estructura productiva de los espacios rurales atrasados: en la inversión productiva, en la inversión en infraestructuras y equipamientos o en los subsidios personales, y, en relación con ella, si los subsidios sirven para mejorar la vida en el medio rural o para mantener las diferencias de renta entre regiones. Con ello retomamos la línea de esta argumentación: a partir de estos enunciados, cuál es la vinculación entre desarrollo rural y desarrollo local? Estimamos que estriba en los siguientes aspectos: algunas de sus primeras manifestaciones, como se adelantaba, se dieron en medio rural y estos principios han sido asumidos por las políticas de desarrollo rural auspiciadas desde la Unión Europea, junto con los del desarrollo sostenible (Esparcia, 2001; Plaza, 2006). En este sentido, cabe recordar que la afirmación de Dalla Rosa que recogíamos, como él mismo tuvo ocasión de explicitar en el coloquio de la ponencia dedicado al Desarrollo Local en el Congreso de la AGE en Oviedo del 2001, emanaba de la respuesta de los habitantes de una localidad a una situación de «emergencia», en la difícil coyuntura que siguió a la «crisis del petróleo» (1973). Por tanto, se puede deducir que los procedimientos del desarrollo local surgieron de forma espontánea, previa a las políticas que luego los recogieron para intentar prenderlo donde no había chispa espontánea. Avanzando cronológicamente en esta línea, en España esta convergencia entre desarrollo rural y desarrollo local puede seguirse en la orientación de algunas de las comunicaciones de las «Jornadas sobre problemas actuales de los municipios de montaña de la Cordillera Cantábrica» (Pola de Lena, 1985) y, sobre todo, en el «Curso sobre desarrollo integrado de áreas desfavorecidas», organizado y dirigido en 1985 por el Dr. Valcárcel Resalt, en el marco del Instituto de Economía agraria y Desarrollo Rural del CSIC en Madrid (Valcárcel Resalt, 1985). Comparando estas fechas con la progresiva reorientación de la PAC en esta línea («El futuro del mundo rural» en 1988 mientras que el LEA- DER I se programa para el período 1991 a 1994), está claro que los hechos estaban precediendo a las políticas. A partir de esta respuesta surgen dos hechos a matizar. Uno es la incorporación del desarrollo sostenible. Si bien la línea propuesta de reflexión no lo incluye, su introducción en todas las políticas europeas (rurales o no, pero particularmente las rurales) exige su vinculación. Otro es que, ya que estas reflexiones han de orientarse hacia la relación entre desarrollo rural y desarrollo
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 83 local, hemos considerado oportuno supeditar el tratamiento de los aspectos más vinculados con sistemas productivos industriales a lo imprescindible para tener una visión de conjunto del desarrollo local. Sirva como justificación al no seguimiento de los procesos, epistemología y políticas de desarrollo industrial que, en paralelo, están teniendo lugar y que, entre otros, han sido modelizados bajo el concepto de «espacios emergentes» o de «espacios que ganan y espacios que pierden» (Caravaca, 1998). DESARROLLO LOCAL, DESARROLLO RURAL: ACORDES Y DESACUERDOS Cohesión social y territorial, eficacia de las políticas y sostenibilidad. Hemos centrado en estos tres conceptos el análisis de las convergencias y divergencias del desarrollo local y del desarrollo rural. Como siempre en el análisis geográfico, la interrelación de estos aspectos hace que su enunciado no esté jerarquizado ni sea lineal, como se podrá comprobar. La relación entre equilibrio territorial, cohesión social y espacios rurales. Al abordar el tema de los indicadores aceptábamos la idea de que conseguir el estancamiento de la población en áreas en declive puede considerarse un logro para un proceso de desarrollo rural. Si tenemos en cuenta que, en muchas ocasiones, ese estancamiento se está dando sobre zonas con baja densidad de población (menos de 20, o incluso, de 10 hab./km 2 ), esta conformidad conduce a otra cuestión ligada con el territorio y la cohesión social que también fue objeto de discusión en el citado coloquio que tuvo lugar en Oviedo: el desarrollo local es un instrumento darwinista o solidario? Hemos abordado esta cuestión desde la perspectiva de la relación entre territorio y localidad a través del problema de la escala a la que se dan los procesos de desarrollo local. Este aspecto nos permite abordar uno de los elementos del desarrollo local. La consulta de la bibliografía muestra un uso indistinto de milieu y territorio, entre los términos más comunes, para referirse a la relación comunidad social-recursos naturales en el lugar, y que constituyen una de las bases del desarrollo local. Hemos elegido cuatro definiciones por considerarlas significativas de tres disciplinas implicadas en el desarrollo local. a) Comenzamos por la que consideramos más geográfica, la de Dematteis y Governa (2005, p. 46), referida al concepto capital territorial, que ya implica
84 Mª LUISA GÓMEZ MORENO una interpretación de los elementos que de forma sistémica integran para estos autores, el territorio de cara al desarrollo local: condiciones y recursos del medio natural (renovable y no renovable), patrimonio histórico material e inmaterial (no reproducible en cuanto tal, pero incrementable en el tiempo), capital fijo acumulado en infraestructuras y equipamientos (incrementables, adaptables, pero que en su conjunto no se pueden producir en el corto ni en el medio plazo), bienes relacionales (siguiendo la definición de Storper, citada por Dematteis y Governa, 2005 p. 46), en parte incorporados al capital humano local (recursos renovables e incrementables, pero que sólo se pueden producir en el medio o el largo plazo). Estos bienes consisten en: capital cognitivo local, capital social, heterogeneidad cultural y capacidad institucional. b) Es el milieu equivalente a este «capital territorial» en el lugar concreto? Governa, (apud Llusá, 2001, p. 379) sugiere una triple aproximación al concepto de milieu: como conjunto de ventajas comparativas del sistema local, como conjunto de condiciones ambientales que favorecen la innovación tecnológica y el desarrollo local, como producto de las relaciones que conectan una determinada organización social con un área geográfica. c) En el mismo plano de complejidad puede aportarse la definición de Common Pool Resources (CPR), cuya evolución epistemológica analiza Briassoulis en el campo del desarrollo sostenible del turismo (Briassoulis, 2001): son recursos indivisibles, globales o locales, cuyos límites son difíciles de precisar. Los CPR clásicos comprendían: aire y atmósfera, recursos hídricos, océa nos, ecosistemas, pesquerías, bosques, fauna, pastos y sistemas de regadíos, mientras que recientemente se le han incorporado: calles y sistemas de transporte, puertos, áreas urbanas, costes y beneficios ambientales y socioeconómicos, el ciberespacio, el espectro electromagnético, los datos genéticos, la transmisión tradicional (bienes culturales), recursos intelectuales y diversos tipos de asociaciones. Vuelve a quedar pendiente el problema de la escala, en la medida en que habla de «local or global». d) Pasemos a la última, extraída en este caso del acerbo epistemológico correspondiente a los procesos de difusión del conocimiento, como instrumento
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 85 para la innovación y la competitividad fundamentalmente en los procesos industriales: Fuelhart (1999, p. 53): «local context is a critical lens through which firms perceive their environment». La atención se centra, pues, en la función que ejerce lo local, como contexto que sesga la interpretación del entorno. En este caso la confusión en relación con la escala se acentúa con la dificultad de traducir con precisión environment y milieu, ya que si aceptamos la equivalencia entre local context y «contexto local», éste equivaldría al milieu de Governa entendido como «entorno próximo». La escala aporta otra fuente de perplejidad: en principio, por local cabría entender la escala más inmediata en magnitudes más sociales que físicas. Ya expusimos (Gómez, 2001a) nuestra identificación con los planteamientos de Taylor (1994, escala de la experiencia) y su traducción en términos administrativos en el municipio. Sin embargo, para Dematteis y Governa, (2005, p. 50) «no existe el territorio «perfecto» y la dimensión «óptima» para el desarrollo local de la que el geógrafo tuviera la clave, sino que existen más bien, muchos «territorios pertinentes» que se construyen de acuerdo con las interpretaciones específicas de los componentes del milieu local que se definen en el curso de la interacción social». En este sentido, proponen como umbral máximo el nivel subregional y, por norma, incluso subprovincial y como mínimo un barrio no muy grande, de forma que la gran diferencia entre estos extremos hace que el nivel local pueda articularse en una jerarquía imbricados unos con otros. Por otra parte, la consideración a posteriori de las dimensiones de los territorios que conocen procesos de desarrollo local propuesta por Dematteis y Governa le unen a la visión constructivista de los espacios regionales, entendidos como definidos por procesos socioeconómicos (Ortega, 2000). Cómo afecta esta confusión conceptual al tema de la cohesión social? Frente al planteamiento constructivista expuesto, podemos oponer una reflexión que recurre a las categorías más elementales del bagaje geográfico: el territorio es un continuo y lo local es un punto. Si, según Hervieu, «el territorio es el elemento de integración del universo rural y de éste con el conjunto del sistema» (1985, p. 27), esta afirmación ha de verse matizada por el siguiente concepto: las localidades rurales son el elemento de interacción entre el universo rural y el conjunto del sistema, porque es en el marco de lo local donde se toman las decisiones que afectan a ese continuo. Si lo local es una forma espacial de punto, frente a lo rural, que es una forma espacial continua, ambas son compatibles: puede haber local en rural y, como ya defendimos en el Curso de Experto Universitario en Desarrollo Local en Cocentaina (Alicante), el sistema urbano es el «sistema circulatorio» por el
86 Mª LUISA GÓMEZ MORENO que se conectan rural y urbano (Hervieu, 1995; Farinós, 2001; Llusá, 2001, recogiendo la idea de «espacio reticular» de Dematteis; Menéndez, 2001; Dematteis y Governa, 2005). Sin embargo, Ramos y Romero (1995, p. 76) afirman: «Podría llegar a pensarse en que se puede llegar a lo horizontal por extensión de lo puntual. Pero no parece que el método de inducción completa cuadre bien con la realidad de las capacidades locales de nuestro mundo rural». Es éste uno de los puntos más controvertidos del debate rural/local, tanto desde la óptica teórica como desde su contraste con la realidad e implica la otra dimensión que hemos ligado a la territorial, la de la cohesión social, porque eso, en el fondo, es lo que están planteando Ramos y Romero. Los posicionamientos teóricos se mueven entre la indefinición, ya expuesta, de la escala, encubierta bajo la denominación de «local» y la clara hostilidad hacia unas prácticas políticas locales identificadas como protagonista de «políticas de campanario» (Moltó y Hernández, 2001). Como factor común, la prédica de la cooperación entre entidades como solución. El estudio de casos prácticos les da la razón a todos. Hemos tomado como ámbitos significativos para contrastar estas valoraciones dos figuras que requieren y que postulan la cohesión y cooperación intermunicipal. Uno es el de los programas LEADER. Estudios como los de Cejudo y Navarro (2003), Larrubia y Navarro (2001), Castillo (2001), Peña (2001), entre otros que se han dedicado a sus efectos, exponen en los términos más crudos que las buenas intenciones de los LEADER se quedan limitadas por los augurios de Ramos y Romero: las diferencias en el número de proyectos y, por consiguiente, en el dinamismo inducido por tales programas, entre los municipios ligados voluntariamente en estructuras de escala comarcal, revelan el darwinismo más feroz y, por tanto, la ineficacia en cuanto que medida de cohesión social. Análogamente, en lo que se refiere a los parques naturales, la cohesión viene (o ha venido) impuesta por decisiones «desde arriba», y quizás por la vía de creación de una marca identificadora de sus productos y servicios respecto al exterior pueda repercutir en una intensificación de las actividades económicas, aspecto en el que incidiremos más adelante. Por ahora, baste decir que, al menos en Andalucía, la carencia de inversiones ligada a esta figura no está suponiendo, precisamente, un instrumento de cohesión social (Mulero, 2001). Más ejemplos en aras de la perplejidad: si las denominaciones de origen potencian la escala comarcal como vinculada a procesos de incremento de renta agraria (Molleví, 2001; Voth, 2001), y, por ella, de cohesión social respecto a las áreas más dinámicas, este concepto, en sí mismo, se basa en la ex-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 87 cepcionalidad y no en la equidad, a no ser que contemplemos un escenario futuro en el que todo lo que consumamos tenga denominación de origen, con lo que la diferencia en positivo de los precios desaparecería. Otro caso: las planificaciones urbanísticas. He aquí una vía de enriquecimiento de las arcas municipales que, efectivamente, conduce a políticas de campanario: la contestación de que están siendo objeto los, en nuestra opinión acertados en su formulación teórica y más (Costa del Sol Occidental) o menos (Axarquía) discutibles en su aplicación práctica, Planes de Ordenación del Territorio Subregionales, contemplados en la legislación sobre Ordena - ción del Territorio de la Comunidad Autónoma Andaluza por parte de los municipios es evidencia de la misma. Pero más adelante retomaremos, en el marco del análisis de la planificación, la relación entre planificación urbanística y desarrollo local y rural. Finalmente, la identificación entre local y núcleo urbano abre un nuevo frente en esta dimensión de la discusión. Las relaciones entre la ciudad y su hinterland agrario no han sido precisamente de equidad, al menos en el contexto mediterráneo. La ciudad rentista, de espaldas a su agro, tan bien definida en el texto coordinado por López-Casero (1989), bien de forma pasiva (absentismo latifundista) bien de forma activa (la agricultura de trata organizada desde la capital malagueña sobre su depauperado y sobrepoblado ámbito de influencia) remonta a varios siglos atrás la disociación entre producción agraria y hábitat que ahora se redescubre bajo nuevas formas. Si nos fijamos en las ciudades medias con procesos de dinamismo, casos como los de Antequera, Lucena, Martos, o Ubrique constituyen nuevos ejemplos de darwinismo, si vemos el estancamiento de otras ciudades que, con condiciones sociales similares, no han emprendido aún el camino hacia una puesta en valor más intensa de su milieu. A este respecto, el valor de las ciudades pequeñas y medias como receptoras de los servicios universales (educación, sanidad) y de equipamientos lúdicos, sí está teniendo, al menos en Andalucía, la función de redistribuidora de tales servicios al conjunto del medio rural (Faludi, 2005), en un funcionamiento parecido al que auguraba Jung (1971). Otra cosa es que tales equipamientos estén funcionando, en todos los casos, como detonantes de procesos productivos innovadores. En síntesis, las políticas de desarrollo rural y sostenible basadas en principios de desarrollo local, no pueden satisfacer el objetivo de cohesión social, porque las escalas a las que están planteadas y las instancias a las que van dirigidas (actividades productivas) no garantizan su cumplimiento. Y este tema nos lleva al siguiente punto de análisis.
88 Mª LUISA GÓMEZ MORENO Actores, políticas e identidad: oportunidades, obstáculos, debilidades y amenazas para el desarrollo rural y local «La implicación de los diferentes actores locales no se produce siempre de una forma coordinada o consensuada. En muchas ocasiones las relaciones son conflictivas. Aunque la sociedad contemporánea funciona a partir de redes de cooperación, los actores locales rara vez viven en un partenariado armonioso y muchos menos con carácter permanente [ ] La cooperación no sólo no será tan madura sino que puede resultar hasta improbable en aquellas otras áreas con crisis territorial con predominio de las actitudes pasivas y tradicionales de los actores, condiciones que suelen darse en muchas de las áreas rurales. Cualquier iniciativa de desarrollo en estos territorios suele requerir del liderazgo fuerte de un actor, habitualmente de carácter institucional y externo a la propia localidad» (Romero y Farinós, 2004, p. 357). Como ya hemos expuesto en otros trabajos (Gómez, 2001b), he aquí la piedra de toque de las relaciones amor-odio entre desarrollo rural y desarrollo local. Obsérvese que esta frase de Romero y Farinós puede servir, indistintamente, para cerrar el apartado anterior o para abrir éste, porque, si la cohesión social es el objetivo de todas las políticas europeas, sean de desarrollo rural o no, la práctica del desarrollo local, volcada en el protagonismo de los actores, como ya se ha enunciado, plantea la cohesión social del milieu a través de la identidad y del proyecto. Es en esta dimensión donde quizás se alejan más los planteamientos teóricos y prácticos del desarrollo local y los del desarrollo rural, quizás por definición: mientras los espacios rurales se definen, si coinciden con los atrasados, por su falta de dinamismo, los que conocen el desarrollo local se diferencian, no pocas veces en el seno de aquellos, por su dinamismo. Es más, en el contexto europeo actual, cualquier proceso de desarrollo rural (no de innovación o intensificación productiva) está mediatizado, vía subvenciones, por la política agraria comunitaria, mientras que los procesos de desarrollo local tienen mayor independencia respecto a éste u otro instrumento de planificación (según revelan estudios como los de Alonso y Méndez, 2000 y Martínez, 2001). Luego, mientras los primeros tienen muchas posibilidades de carecer de actores que rompan con esa inercia, los segundos existen, precisamente, porque los tienen. Los elementos teóricos de análisis en este aspecto son muy ricos. Como siempre, muy lejos de la exhaustividad, sí queremos recordar la contraposición entre los planteamientos que explican el atraso como consecuencia ine-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 89 luctable del conjunto del sistema capitalista y que, por tanto, no ven sino en la modificación de éste la posibilidad de que salgan de la marginalidad (Ortega apud García 2006) y aquellos que se centran en los factores del cambio, en una perspectiva que se fija más en la dinámica individuo/colectividad (Giddens apud Ortega, 2000). En este último sentido, el concepto de territorialidad pasiva esgrimido por Dematteis y Governa (2005) ilumina acertadamente el peso de la inercia sobre el inicio de los procesos de cambio. Se entiende, pues, la sugerencia citada de Romero y Farinós respecto a la capacidad de las políticas públicas como incoadoras necesarias de iniciativas de abajo hacia arriba, lo que no deja de ser, de nuevo paradójico. Pero, como adelantábamos, somos reticentes a la eficiencia de dichas políticas respecto a esta función de «levadura». Las palabras de Dematteis y Governa (2005, p. 52) expresan con toda contundencia el origen de estas reticencias: «La modalidad de las acciones del nivel local puede configurarse como modalidad alternativa respecto a las aconsejadas e impuestas desde los niveles superiores de gobierno que se resuelve, a menudo, en la cansina repetición de procedimientos y modelos: baste pensar en la simplificación y el reduccionismo de muchas experiencias de planificación participada con frecuencia reducidas a meros procedimientos de consensus building o de promoción del desarrollo local que reproducen imágenes estererotipadas y anodinas de los contextos locales». A esta falta de fe y/o compromiso reales, en el procedimiento por parte de las autoridades, locales y no locales, así como a la desigualdad también en el nivel de compromiso y de solvencia, en este caso profesional, tanto de los agentes de desarrollo local como de los técnicos sectoriales implicados, hay que achacar parte de los fracasos y de los éxitos del «efecto levadura» de las políticas de desarrollo rural. De nuevo varias perspectivas pueden ilustrar estos claroscuros en el balance de las políticas de desarrollo rural, basadas, recordemos, en los instrumentos del desarrollo local. Una de ellas es la relación entre identidad y proyectismo, entendiendo por tal el proceso de gestación y aplicación de las mismas. La teoría implícita en los planes estratégicos propone la relación biyectiva entre identidad y éxito del plan, avanzando en la idea de «constructivismo» antes apuntada respecto al territorio del desarrollo local. Esto es, el desarrollo de las distintas fases del plan debe partir de postulados en los que se vean reflejados los habitantes y el resultado y la aplicación del plan debe basarse en objetivos con los que se identifiquen aquellos. Si en el caso de las áreas urbanas se han multiplicado las
90 Mª LUISA GÓMEZ MORENO experiencias, volcadas en muchos casos en operaciones muy drásticas de modernización estética y funcional de espacios (Ganau y Vilagrasa, 1998), en el caso de las áreas rurales tal propuesta es más difícil de aplicar por cuanto el patrimonio heredado es el elemento que más valora la sociedad urbana y es, a la vez, la causa de su atraso. En este sentido se puede observar un cambio de gran intensidad en apenas 15 años. A principios de los años Noventa, los campesinos no alcanzaban a comprender que podía tener su entorno de atractivo para los urbanitas, cuando ellos apenas sobrevivían de él, hoy la rápida difusión de la práctica del turismo rural ha contribuido a corregir esa negativa autopercepción. El problema en este caso es, como indican Corbera (1999), Pavón, Ribas y Sauri (2001) o Moltó y Hernández (2001), la banalización de los usos agrarios que pasan de organizadores de la actividad a comparsa. Por eso, la iniciativa del CEDER Sª de las Nieves (2005) nos parece especialmente acertada y constituye, como suele decirse en el argot, un caso de «buenas prácticas». Esta iniciativa se ha encaminado a potenciar la identidad de sus habitantes aplicando procedimientos antropológicos y volcando sus resultados en un SIG en el Atlas Etnográfico de la Sierra de las Nieves (2005) cuya finalidad es, precisamente, la divulgación turística a través de Internet. A su vez, estos resultados están siendo difundidos a través de un Aula etnográfica itinerante entre los distintos centros educativos de la comarca. En un plano secundario, esta constatación nos lleva a otra contraposición entre desarrollo rural y desarrollo local: esta metodología está adecuada al marco rural pero no al marco de los procesos de desarrollo local identificables con distritos marshalianos, donde la discusión teórica entre conocimiento tácito y conocimiento explícito, conocimiento formal y conocimiento informal sustituye a esta perspectiva etnográfica. A partir de esta experiencia podemos oponer otras. Converge con las actitudes de las mujeres empresarias rurales malagueñas estudiadas por Nieto (2004a y 2004b), que, de forma totalmente intuitiva, expresan tomas de decisiones guiadas por los criterios de interacción con el milieu y con los restantes agentes expuestos en los elementos del desarrollo local. En este sentido, el concepto de «visibilidad» de la mujer en el medio rural a través del turismo expuesto por Canovés et al. (2001) se ve plenamente cumplido. Así pues, la incorporación de la mujer a través de esta actividad, espoleada, a su vez, por los programas comunitarios y estatales de desarrollo rural, pueden considerarse una convergencia positiva de desarrollo local y desarrollo rural. Su límite, como el de otras actividades que veremos más adelante, no es ahora la difusión, ya que como revelan numerosos estudios, afecta de forma bastante homogénea a los espacios rurales europeos, sino la limita-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 91 ción de sus efectos, puesto que, como insiste Nieto, estas actividades aportan complementos de renta a la comunidad rural, pero no implican dinamismoconcentración, coincidiendo así con lo señalado por los indicadores. Por el contrario, se aparta de los resultados expuestos por estudios como los de Gómez y Cors (2001) y Lacosta, (2001), que revelan como el desarrollo de los deportes de aventura, basados en recursos naturales no deslocalizables del espacio rural, está las más de las veces fuera de manos locales, apartándose, por tanto de procesos de desarrollo local sensu stricto. Otra limitación de los programas de desarrollo rural, desde nuestro punto de vista de gran trascendencia, y muy ligada al quehacer geográfico, es la falta de coordinación entre esta planificación de orden socioeconómico y la física, entendiendo por tal la urbanística. El concepto de milieu y, sobre todo el de sostenibilidad, que abordaremos a continuación, implica la consideración sincrónica de ambas. La redacción de las líneas de actuación de los programas LEADER no es sino una propuesta de actividad basada en el territorio, pero nunca se analiza la ubicación idónea de la misma. Algunos ejemplos ilustran esta falta de sinergia. Un agente de desarrollo local se quejaba amargamente de que su propuesta de recuperación del frente paisajístico correspondiente a las huertas tradicionales de su localidad, coincidía con la elaboración por el ayuntamiento para el que trabajaba de una ampliación del polígono industrial en la zona anexa. A la inversa, preguntado un afamado arquitecto sobre si había tenido en cuenta en la redacción del PGOU que había de estructurar la actividad del municipio en los próximos años las propuestas de actividad económica del PRODER al que pertenecía, su respuesta fue contundente: «eso es cosa de otros». En el caso de Antequera, un ejemplo modélico de desarrollo local (Gómez, 1999), el nuevo PGOU contempla un crecimiento de la vivienda en nada compaginado con el crecimiento demográfico de la zona y que, en nuestra opinión, supone el paso de un desarrollo local a un desarrollo urbano-residencial, en los términos antes expuestos. A esta falta de toma en consideración mutua de instrumentos de planificación económica y urbanística hay que unir el solapamiento espacial de figuras de planificación económica, de protección, mancomunidades (Navarro, Larrubia,y Luque, 2001). Así, PRODER o LEADER, mancomunidades, Planes de Ordenación del Territorio Subregionales (en el caso de Andalucía), parques naturales, reservas de la biosfera, LIC, trazan un laberinto en el que las identidades tienen muchas probabilidades de perderse, y donde, por tanto, la cooperación puede traducirse en desvertebración. Una vez más, la política genera las estructuras territoriales, y con ellas, los factores de ruptura de estructuras previas.
92 Mª LUISA GÓMEZ MORENO En consecuencia, la aplicación de estas figuras carece de la sinergia temporal y espacial que todos los teóricos coinciden en subrayar como principio básico de la interacción y, a través de ella, del éxito de los procesos de desarrollo local, y más, si éstos se encardinan en estructuras supramunicipales. A este respecto, nuestra actitud como geógrafos académicos es peligrosa, como advierte Morris (2006). Al igual que Taylor denuncia como los geógrafos partimos de los territorios políticos sin cuestionarlos, la mayor parte de estudios sobre espacios naturales protegidos y áreas de acción de LEADER o PRODER, no indagan sobre la coherencia de estas figuras, muchas veces oportunistas. Tanto los geógrafos académicos en su ejercicio como geógrafos aplicados, como los estrictamente profesionales, pasamos por las Horcas Caudinas de esas delimitaciones a la hora de participar en la elaboración de sus programaciones. Esta desvinculación entre proyecto socioeconómico y planificación urbana, entendida como asignación de usos al territorio, entre distintos proyectos de desarrollo rural (LEADER, planes de desarrollo sostenible) sirve de enlace con el último punto escogido para observar la relación entre desarrollo rural y desarrollo agrario. Un solo espacio y muchos usos. Qué jerarquía. Qué sostenibilidad La afirmación de Morris (2006, p. 22) «En el caso de la agricultura en particular, la intervención del Estado ha constituido una significativa fuerza para el cambio», nos sirve para abrir este epígrafe, en el que la incompatibilidad entre desarrollo rural, desarrollo sostenible y desarrollo local se acentúa. Dos líneas de discusión se van a derivar de esta observación. Una alude a la relación entre actividades agrarias y espacio rural. Morris se refiere al sector de la actividad económica, y aquí radica una de esas diferencias básicas, a la que ya hemos hecho alusión: mientras que el desarrollo local basado en actividades industriales tiene en la competitividad uno de sus rasgos identificadores, la actividad agraria, en Europa, lleva decenios separada de la competitividad global. A este respecto, la discusión es si las actividades agrarias deben seguir «siendo el pivote del desarrollo rural o de la ordenación rural» (Hervieu, 1995, p. 37) o, si por el contrario, «el desarrollo rural es una cuestión territorial y no sectorial.el desarrollo debe ser estimulado, organizado y basado en un nivel territorial pertinente para la población en términos de cultura, de identidad y de redes» (Romero y Farinós, 2004, p. 341). La otra se deriva de la expresión «cambio», que no es sinónimo de desarrollo. En este caso, el principal punto de debate estriba en que los cambios expe-
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 93 rimentados por el sector agrario se bifurcan en dos ramas divergentes: la de la intensificación y la de la sostenibilidad, ambas, paradójicamente amparadas tanto por las iniciativas públicas como por las privadas. Sin embargo, el concepto de sostenibilidad, ahora sí, en relación con el espacio rural, no se limita al inducido por esta modificación de las prácticas agrarias, sino que también le afecta en la medida en que impregna las prácticas del conjunto de la sociedad rural o no. Teniendo en cuenta que este paradigma también afecta a las localidades, sobre todo en su dimensión urbana, vamos a intentar apuntar como afecta la inserción de este paradigma a nuestro complejo rural-local. En principio, y siguiendo a Mathieu (2006), que extrapola el paradigma de las relaciones sociedad/medio al análisis del paradigma de la sostenibilidad, se podría deducir que éste es especialmente eficaz para analizar y poner en valor el territorio-milieu-cpr a través de un proyecto basado en la identidad y en la participación. En otras palabras, el paradigma de la sostenibilidad sería la intersección perfecta entre desarrollo local y desarrollo rural. Sin embargo, si analizamos detalladamente la batería de efectos derivados de la práctica de políticas sostenibles, el panorama resulta bastante desolador, quizás, porque, como Mathieu apunta, (2006, p. 42) «contrasta la concepción fragmentada y sectorizada de los objetivos del desarrollo sostenible (exclusión, contaminación, residuos) con el sentido global de la utopía política de la sostenibilidad». Un repaso a las competencias asignadas a las concejalías de medio ambiente de distintos municipios proporciona una fácil comprobación de esta afirmación. Comenzando por las medidas políticas que afectan a la propia actividad agraria, emanadas de la última reforma de la PAC, contrasta la publicidad de las mismas con su débil grado de aplicación, lo que lleva a la paradoja de que bajo una formulación actual de sostenibilidad, las principales partidas siguen correspondiendo a prácticas que difícilmente se adaptan a ella. Un ejemplo, la extensión experimentada por el olivar sobre suelos con fuertes pendientes, con los consiguientes procesos erosivos, y que, el cambio de subvención de la producción a la superficie no corrige (Sánchez y Araque, 2008). A la inversa, la práctica de la agricultura ecológica (Armesto, 2001; Larrubia y Navarro, 2001) sí une prácticas sostenibles con incremento de rentas, experimentando un proceso de crecimiento continuo, en el que la función pública se concentra en su control. Si se vincula al ya aludido recurso a las denominaciones de origen, configuran un claro caso de integración de desarrollo local, territorial y sostenible. Siguiendo con las prácticas agrarias, el estudio de casos de innovación e intensificación en suelo español nos lleva al divorcio entre desarrollo sostenible, local y rural. Las descripciones de Silva (2001), Del Moral (2002) o Rico
94 Mª LUISA GÓMEZ MORENO (2006) de los procedimientos para obtener los productos más competitivos en mercados abiertos (por ejemplo la lechuga iceberg), revelan inserciones con el milieu, tanto físico como social, lejanos de la sustentabilidad territorial de Dematteis y Governa: aguas obtenidas mediante trasvases, en medios semidesérticos, con el empleo de mano de obra inmigrante. Las declaraciones (radiofónicas) que hizo el alcalde de Lepe respecto al problema de la atracción de inmigración clandestina no pudieron ser más ilustrativas: «Nos metimos en esto de la fresa hace 20 años para salir de la miseria ( no recuerda a las afirmaciones de Della Rosa?) y ahora nos encontramos con que la miseria viene a nosotros». Pero no son más equitativas para la sociedad rural autóctona las otras prácticas que le afectan derivadas de la asunción por la sociedad del paradigma de la sostenibilidad. La configuración de Espacios Naturales Protegidos es una de ellas, como ya se adelantó. La secundaria función reservada a ese medio de participación «de abajo a arriba» que tenían que ser las Juntas Rectoras, en beneficio de direcciones técnicas que se mueven entre el conservacionismo más ortodoxo y la aplicación de la nueva sostenibilidad, que incluye la participación de la sociedad agraria tradicional en la gestión de la biodiversidad; la nula compensación por «lucro cesante» que implica la ausencia de financiación específica para los planes de desarrollo sostenible (Mulero, 2001; Simancas, 2001; Martín, 2001) (eso sí, formulados desde los más puros principios de la participación ciudadana); la ausencia sistemática de propuesta de usos, limitándose los Planes de Ordenación de Recursos Naturales a catálogos de actividades, una vez más sin referente espacial concreto (las zonificaciones son sólo excluyentes, no propositivas), sin olvidar la escasa financiación con que se dota a esa dirección técnica (escasez de vigilancia, insuficiente gestión de mantenimiento), son otras tantas deficiencias que alejan al desarrollo sostenible en zonas rurales del desarrollo local. Pero, con todo, no es ésta la peor. Si, como ya se ha dicho, el desarrollo local sólo puede paliar el problema de los desequilibrios socioterritoriales de forma parcial, el modelo anglosajón de evaluación de impacto ambiental, asumido alegremente por todas las administraciones, incluye la aplicación de un parámetro por el que a menor volumen de población corresponde mayor idoneidad para la localización de actividades molestas o nocivas. Esto significa que los menos poblados espacios rurales tienen las mayores posibilidades de ser obsequiados con: vertederos de residuos tóxicos (Nerva); aerogeneradores (los ejemplos son numerosos: desde la S.ª de Xistral a La Almunia de Doña Godina, pasando por Loja), o, simplemente, tratamientos de residuos sólidos
DESARROLLO RURAL VS. DESARROLLO LOCAL 95 urbanos (Llurdés, 2001, o el caso de Casares, uno de los pocos espacios rurales que quedan cerca de la Costa del Sol). Las compensaciones, cuando la resistencia es vencida, si la hay, pasan por ingresos monetarios a los ayuntamientos, que luego revierten entre los habitantes (La Almunia) o por paradojas como las de Nerva, donde se construyó una piscina climatizada, cerrada por falta de presupuesto para mantenimiento. Finalmente, las Agenda 21 locales serían el instrumento destinado a compatibilizar el desarrollo local con la sostenibilidad. Su aplicación, basada en el cálculo de indicadores y no en esa compatibilidad territorial que indicábamos, se centra en factores escasamente espaciales. Serán positivas, en caso de que pasen de la fase entusiasta de redacción-participación a la más gris de fondosgestión, pero nunca como en este caso está tan clara la necesidad de superar la escala comarcal: si el municipio A depura sus aguas y el municipio B, situado aguas arriba, no lo hace, su «gestión sostenible» no se traducirá en la sostenibilidad global de la cuenca. Paradójicamente, se observa en la bibliografía no pocas veces, el desligamiento entre temas de sostenibilidad y temas de desarrollo local. Así, los estudios dedicados a las Agenda 21 locales, o a indicadores de sostenibilidad en general, se centran en el tema de los indicadores (Lázaro y Sierra, 2001) sin profundizar en sus efectos socioeconómicos. A la inversa, los centrados en los procesos de desarrollo local no contraponen los procesos de crecimiento demográfico, económico y urbano analizados a sus efectos ambientales (Aldrey, 2001; Ferradás, 2001; Gómez y Cors, 2001). Por el contrario, resultan ejemplares trabajos como el de Simancas (2001), ya citado, o el coordinado por Ocaña (2001), en el que el empleo de los SIG se aplica para estimar las limitaciones y potencialidades del medio, a escala destallada y sobre actividades concretas. En este sentido, es de destacar el contraste entre la difusión de los SIG en la redacción de planeamiento y su mínimo empleo como instrumento que facilita la asignación de usos al suelo en función de su potencialidad, y, a través de este procedimiento, la propuesta de nuevas actividades, su compatibilidad entre sí y con el medio, y la medición de su viabilidad económica. CONCLUSIONES Como suele ocurrir en estos casos, la enumeración conduce a un balance pesimista, pero esperamos que no estéril en la medida en que sirva para resolver algunas de las contradicciones entre desarrollo local y desarrollo rural. En síntesis:
96 Mª LUISA GÓMEZ MORENO una confianza real en la participación continua de los habitantes, sin reticencias entre autoridades políticas, técnicos de gestión y grupos ciudadanos, un convencimiento real en la sostenibilidad como única forma de superar problemas que a quien más afecta de hecho no es a la vida irracional sino a la racional, un mayor sentido de la responsabilidad colectiva de la Administración, cuyos departamentos ejercen frecuentemente sus competencias guiados por los más puros principios de política de campanario, son actitudes que pueden llevar a que en lugar de desarrollo local vs desarrollo rural hablemos de desarrollo local con desarrollo rural. Recibido: 30/01/2008 Aceptado: 22/09/2010 BIBLIOGRAFÍA Aldrey, J. A. (2001): Procesos de desarrollo local en la costa gallega: El caso de Boiro en la península de Barbanza (A Coruña), en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 255-258. Alonso, J. L. y Méndez, R. (coord.) (2000): Innovación, pequeña empresa y desarrollo local en España. Madrid, Civitas. Armesto, X. A. (2001): El desarrollo rural y la agricultura ecológica en Galicia, en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 258-261. Blázquez, M., Murray, I. y Garau, J. (2001): Indicadores de sostenibilidad del turismo de las Islas Baleares, en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 265-268. Briassoulis, H. (2001): Sustainable tourism and the question of the commons. Annals of Tourism Research, 29, pp. 1065-1085. Caravaca, I. (1998): Los nuevos espacios emergentes. Revista de Estudios Regionales, 50, pp. 39-80. Caravaca, I. y González, G. (2001): Estrategias de desarrollo en sistemas productivos locales de Andalucía en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 279-282. Canovés, G. et al. (2001): Turismo en espacio rural en España: una amplia heterogeneidad, en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 268-272. Castillo, M. (2001): Desarrollo local, cuando las previsiones empiezan a fallar. El caso de la Comarca Vega alta de Sevilla, en F. Rodríguez Gutiérrez (coord.), pp. 285-288. Ceder S.ª de las Nieves (2005): Atlas Etnográfico de la Sierra de las Nieves, CD-Rom, 2005, y accesible en http://www.sierranieves.com/34atlasetnografico.htm.