El concepto de seguridad alimentaria

Seguridad Alimentaria: Medición y Métodos Ph. D. Enrique Vásquez H. Profesor - Investigador

El concepto de seguridad alimentaria

Modelo conceptual de seguridad alimentaria en el ámbito de los hogares Estado Nutricional Consumo de Alimentos Estado de la Salud Acceso a los Alimentos Comportamiento del Consumo Cuidados Servicios de Salud Saneamiento Ambiental Autoproducción Compras Donaciones Fuente: Vásquez et al (2004:51) El ataque a la pobreza (CIUP)

Políticas sociales con contenido alimentario

Intervenciones enfocadas de seguridad alimentaria, principales grupos objetivo, e impacto en la habilitación alimentaria familiar Tipo de intervenciones Mejora de activos productivos y apoyo productivo Reforma de (tenencia) de la tierra Conservación de recursos naturales Tecnología, agua Suministro de insumos Crédito agrícola Extensión y capacitación Grupos objetivo Pequeños agricultores, Agricultores de (semi) subsistencia, Agricultores arrendatarios, Impacto sobre la habilitación alimentaria familiar Mayor ingreso agrícola = poder adquisitivo = mayor demanda de alimentos para la familia. Mayores suministros alimentarios provenientes de producción propia Programas de generación de ingreso Obras públicas / programas de generación de empleo; Programas de alimentos por trabajo (FFW, siglas en inglés) Pobres rurales y urbanos,desemple ados y subempleados Pobladores rurales sin tierras Mayor ingreso de dinero en efectivo = mayor poder adquisitivo = mayor demanda y suministro de alimentos y para la familia; Mayor ingreso en especies de alimentos = mayor suministro de alimentos para las familias

Tipo de intervenciones Subsidios alimentarios enfocados, por ejemplo Cupones de alimentos Tiendas con precios justos Subsidios para bienes inferiores Enfoque geográfico Transferencias directas de alimentos Asistencia humanitaria Programas de alimentación especiales/suplementarios Alimentación líquida Grupos objetivo Pobres urbanos Pobres rurales Grupos vulnerables específicos Grupos vulnerables específicos: Personas afectadas por desastres, Niños desnutridos Familias encabezadas por una madre Mujeres embarazadas y lactantes Personas ancianas, discapacitadas y enfermas Impacto sobre la habilitación alimentaria familiar Mayor ingreso real debido a un menor precio de los alimentos = poder adquisitivo = mayor demanda de alimentos para las familias. Mayor suministro alimentario individual y/o familiar a través de transferencias directas de alimentos Fuente: Manfred M. (2004:4) Intervenciones Enfocadas para Mejorar la Seguridad Alimentaria de Grupos Vulnerables. GTZ

Vías de impacto de intervenciones enfocadas sobre factores que determinan la seguridad alimentaria Tipos de intervenc. enfocadas Mejora de activos Apoyo a producción Generación d empleo Subsidio alimentario Transferencia de alimentos FFW Vínculos enfocados de Recursos Producción Distribución (acceso al mercado) Consumo cadena aliment. Resultado esperado sobre factores que determinan acceso alimentario Mayor dotación de recursos Mayor producción alim/ Mayor ingreso familiar Mayor demanda alim. familiar producción subsistencia Mayor habilitación familiar de alimentos Resultado final esperado sobre seguridad alimentaria a nivel micro Mejor situación nutricional y menor vulnerabilidad a inseguridad alimentaria M edidas complementarias para mejorar utilización Fuente: Manfred M. (2004:4) Intervenciones Enfocadas para Mejorar la Seguridad Alimentaria de Grupos Vulnerables. GTZ

Condiciones de efectividad Se requiere una secuencia y combinación de distintas estrategias enfocadas. La planificación e implementación efectivas de las intervenciones enfocadas en la seguridad alimentaria, requieren de los siguientes pasos: Identificación de la población en condiciones de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria como grupo objetivo. Identificación de las causas de la vulnerabilidad, y de las limitaciones y potencialidades del grupo objetivo para lograr la seguridad alimentaria. Diseño de intervenciones apropiadas para atender las causas de la vulnerabilidad, para superar las limitaciones y para hacer uso de las potencialidades, aplicando las estrategias participativas para involucrar a los grupos objetivo. Asegurar que las capacidades técnicas, así como los insumos complementarios necesarios para implementación, se encuentren disponibles. Monitoreo del desempeño del programa (si se llega a los grupos objetivo, si éstos se benefician efectivamente, y si las intervenciones mejoran su situación alimentaria).

Problemas de seguridad alimentaria en el Perú

Oferta de alimentos en el ambito nacional Tendencias en la Oferta de Calorías Por Persona y Por Día, 1961 1996 Número de Calorías 2,700 2,500 2,300 2,100 1,900 1,700 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 Fuente: Vásquez et al (2004:55) El ataque a la pobreza (CIUP)

Oferta de alimentos en el ámbito nacional 1,000 Toneladas Metricas Tendencias en la producción e importación de cereales, 1961 2000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 Producción Importaciones Fuente: Vásquez et al (2004:60) El ataque a la pobreza (CIUP)

La multidimensionalidad de la pobreza Gasto Acumulado 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Curvas de Lorenz, 1981-2003 Se observa que en el Perú existe una gran desigualdad de ingresos. Sin embargo, se observa que el grado de la desigualdad se ha reducido dramáticamente desde el año 1981 hasta el año 2003. Por ejemplo: En 1981 el 70% de la población concentraba el 11% del ingreso, mientras que en el año 2003 ese mismo porcentaje de la población concentra el 40%. 2003 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2000 Población Acumulada 2002 2003 2002 2000 1997 1981 1997 1981 Fuente: Saavedra J. y J. Diaz (1999:13) Desigualdad del ingreso y del gasto en el Perú antes y después de las reformas estructurales. INEI, Enaho 2002 Enaho 2003

Dinámica de la tasa de pobreza y gasto social: 1997-2003 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 A pesar del incremento del gaso social durante los años 1997-2003, se observa que la tasa de pobreza se incrementa. A simple vista, el gasto social carece de tener relación con la evolución de las tasas de pobreza. 42% 41% 46% 54% 55% 52% 51% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Pobreza Gasto Social Fuente: INEI, Enaho 1997-2003; MEF, Dirección general de presupuesto público.

Índice de vulnerabilidad ante la desnutrición y distribución del gasto social en alimentación infantil del PRONAA per cápita en niñas y niños por regiones del Perú, 2004 Fuente: Vásquez (2004: 13) Gasto Social y niñez: las limitaciones de una gestión. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico Save The Children Suecia.

Aplicación de dos indicadores importantes

Evaluación a partir de los errores tipo I Grado de Subcobertura: El programa no atiende al sujeto que pertenece a la población objetivo Número de la Población objetivo del Programa Número de Beneficiarios que pertenecen a la Población Objetivo Número de la Población objetivo del Programa

Evaluación a partir de los errores tipo II Grado de Filtración: El programa atiende a un sujeto que no pertenece a la población objetivo. Número de Beneficiarios del Programa Número de Beneficiarios del programa que pertenecen a la población objetivo Número de Beneficiarios del Programa

Nutrición: Vaso de Leche Distribución de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche por edad y por situación de pobreza 2003 300,000 Pobre Extremo Pobre No Extremo No Pobre 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Fuente: Vásquez, E. (2004: 19) Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monitoreo y evaluación. Lima: CIUP Save The Children Suecia. El programa social con mayor número de beneficiarios es el Vaso de Leche. Sin embargo, es uno de los programas que más problemas tiene en términos de focalización: la filtración y la subcobertura en el Vaso del Leche bordean el 27% y 68% respectivamente.

Alimentación: comedores populares En el caso de los comedores populares estas cifras alcanzan 36% y el 97%. Además, se distribuye menos raciones en las regiones con mayores requerimientos alimenticios. 10 0 % 8 0 % 6 0 % 4 0 % 2 0 % 0 % Comedores populares: niveles de filtración e Índice de Vulnerabilidad Nutricional por regiones (2004) C o med o res p o p ulares Índ ice d e Vulnerab ilid ad a la Des nutrició n 10 0 % 8 0 % 6 0 % 4 0 % 2 0 % 0 % Fuente: Vásquez (2005) Programas Sociales de lucha contra la pobreza?: Casos Emblemáticos. CIUP, Lima

Filtración y subcobertura del programa Desayuno Escolar por regiones, 2003 120% 100% Filtración Subcobertura Regiones más pobres con mayor población desatendida en relación a las raciones entregadas 80% 60% 40% 20% 0% Tumbes Tacna Madre de Dios Ica Moquegua Lima Arequipa Lambayeque La Libertad Cusco Ancash Junín Pasco San Martín Piura Apurímac Loreto Ayacucho Amazonas Cajamarca Puno Huánuco Huancavelica Fuente: Vásquez E (2004:29) Proyecto de Presupuesto 2005 y Gastos Social: Se ha aprendido de los errores de la gestión? CIUP.

Filtración y subcobertura del programa Desayuno Escolar por regiones, 2003 100% V: 6.22% 80% 60% 58% en los quintiles superiores de gasto IV: 22.1% III: 30.17%! 40% II: 21.35% 20% I: 20.11% 0% Fuente: Vásquez E (2004:29) Proyecto de Presupuesto 2005 y Gastos Social: Se ha aprendido de los errores de la gestión? CIUP.

Distribución de las tasas de recepción del programa Almuerzo Escolar y niveles de pobreza regional, 2003

Costos de la ineficiencia Al año se pierden aproximadamente S/. 240 millones por problemas de focalización en los programas alimentarios provistos por el Estado.

Evaluación de Resultados de Programas Nutricionales y Alimentarios, Perú 2004 Programa Eficiencia Eficacia Equidad Transparencia PACFO: Programa de complementación alimentaria para grupos de mayor riesgo (PRONAA) US$ 79 272,000 para el período1994-1998. En promedio, US$ 19,818,000 para 241,333 beneficiarios en departamentos de la sierra, para 1998. El Programa redujo en 2 puntos porcentuales la desnutrición crónica (INS, 2003). El PACFO focaliza correctamente el 91.03% de sus recursos pero no ha logrado cubrir al 10.5% de niños pobres en sus ámbitos de intervención. Fortalecer la capacidad nacional y local para identificar, controlar y prevenir de manera efectiva las enfermedades infecciosas emergentes y re-emergentes en el Perú. Se realiza en departamentos de la sierra pero no hace desagregación alguna. Poca información en la página de SISVAN. No hay evaluación de resultados. Además, se encuentra actualizada al 02/12/2000. PANFAR: Programa de alimentación y nutrición de la familia de alto riesgo (PRONAA) El costo de la ración por día para los siguientes años son: (en S/.) 1995: 0.24 1996: 0.29 1997: 0.32 1998: 0.33 1999: 0.56 Según el estudio de evaluación de impacto del INS con respecto al programa y en cuanto al uso de alimentos, las raciones son las más eficientes (costo / nutrientes ingeridos por el niño). El avance a nivel nacional (al primer trimestre de 1999) es 92%, y en general supera el 90%. Sin embargo algunas Direcciones de Salud tienen porcentajes de avance por debajo de 90%. En el 2001, el 16.6% de hogares beneficiarios del Programa no tiene ningún miembro que corresponde al grupo objetivo. En el 2º semestre del 2002, se cubrió el 30 a 40% del requerimiento proteico de de la familia PANFAR con una atención integral de salud y 11,843,520 raciones de alimentos crudos. Alrededor del 10% del total Información disponible en la página de presupuestado a nivel nacional ha SISVAN, sin embargo, ésta solo se sido destinado a zonas de sierra en el encuentra actualizada al 02/12/2000 y período 1994-1998 preferentemente de no posee información de evaluaciones. zonas rurales de mayor pobreza (familias de una madre y dos niños menores de 5 años).

Programa Eficiencia Eficacia Equidad Transparencia PDE: Programa de Desayunos Escolares (PRONAA) Para el 2001, el PDE implementado en los centros educativos, bajo el régimen de Foncodes, aumenta en 3.54% la probabilidad de que los menores que habitan las zonas rurales del Perú asistan a la escuela primaria. El ratio costo-efectividad se interpreta como el costo por unidad de efectividad de cada uno de los programas evaluados y para el programa, el ratio es de 9.4. Esto quiere decir que el costo de incrementar en 1% la probabilidad de asistencia a las escuelas primarias de los menores de edad entre 5 y 14 años de edad es de US$ 9.4 por beneficiario anual. El costo promedio de las raciones, para el año 2003 fue de S/. 0.72. Para el 2º semestre del 2002, junto con una atención integral de salud se dieron 129,017,260 raciones. Cada ración diaria aportaba no menos del 30% de los requerimientos diarios de energía y 60% de vitaminas y minerales de las recomendaciones diarias para la edad, a excepción de hierro, Vitamina A y C al 100%. Según el análisis mencionado, para el 2001, el costo por beneficiario fue de US$ 22.6 cuando era dirigido por Foncodes. La cobertura, cuando el programa esta La página web del Pronaa solo posee bajo la orden de Foncodes, se amplió información técnica nutricional sin hasta llegar a los 24 departamentos del embargo existen muchos análisis de país. Pero inicialmente, la población investigación del programa bajo el objetivo se encontraba en las zonas régimen de Foncodes. andinas pobres o muy pobres con bajos índices de nutrición y no tomaba en cuenta las zonas pobres de la costa o selva. PROMARN: Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y en Riesgo Nutricional (PRONAA) Gasto por beneficiario a nivel nacional, en S/. 1994: 104.01 1995: 159.68 1996: 252.16 1997: 178.02 1998: 178.10 El Programa representa el 0.2% del Gasto Social Público según Programas de Alimentación y Nutrición en el año 2000 (aprox. US$ 1.6 millones). Asimismo para el periodo Enero - Octubre 2002 fue de aprox. US$ 1.4 millones. Esto refleja una caída 14.22% en el gasto. Se atendió al 74% de niños programados como meta para 1998 en departamentos de la sierra. En el 2º semestre del 2002, se dio la atención a menores en estado de abandono y riesgo nutricional, entre los 06 y 14 años de edad, con una ración diaria de alimento, a través de los Comedores Nacionales DISAS; todo ello con atención integral de salud y 515,996 raciones de alimentos cocidos. No hay una diferenciación entre pobres y no pobres. Sólo que los niños de la sierra beneficiarios corresponden al 18%. Información disponible en la página de SISVAN, sin embargo, ésta solo se encuentra actualizada al 02/12/2000 y no posee información de evaluaciones.

Programa Eficiencia Eficacia Equidad Transparencia PVL: Programa del Vaso de Leche (Municipalidades) Un estudio de Pedro Francke indica lo siguiente con respecto a las municipalidades del resto del país: el 66% de los gastos se va en sueldos y el 32% en artículos varios y transporte relacionados al programa. Para las municipalidades de Lima, en promedio el 50% de los gastos se destina sueldos y el 33% a lo mencionado anteriormente. - Durante el 2001, el programa ha En el 2001: alcanzado con respecto al nivel de cumplimiento el 98.3% del total de los recursos asignados. - Según un informe de la Contraloría General de la República, después de 18 años del Programa se desconoce el impacto que produce en los beneficiarios. - Existe un nivel de subcobertura del 71%. - Para el 2001, existían municipalidades que reportaban que el porcentaje de beneficiarios de 7 a 13 años, ancianos y afectados por tuberculosis sobrepasa el 50% del total de sus beneficiarios, lo que origina que no se provea de una ración los siete días de la semana al grupo vulnerable. - El 50% del presupuesto asignado se distribuye en las municipalidades de Lima, Piura y Cajamarca, y el 33% del presupuesto del PVL se destina a Lima cuyo indicador de desnutrición crónica es de 8.3% y sus distritos se encuentran ubicados en los deciles de pobreza de 4 a 1. Mientras que los distritos de los departamentos de Huancavelica y Apurímac se encuentran en los deciles de pobreza de 8 a 10 (los más altos) y sus indicadores de desnutrición son 53.4% y 43% respectivamente, teniendo asignaciones presupuestales del PVL del 2.4% y 2%. - El 42% de los beneficiarios es infiltrado. No se dispone de mucha información sobre el Programa por parte de las municipalidades pues algunas carecen de páginas webs y otras no presentan mucha información. Sin embargo, un ejemplo a seguir es el Portal de la Municipalidad de la Molina cuya página web es la siguiente: http://www.munimolina.gob.pe/pvecin al/vaso.htm Sin embargo, cada año la Contraloría General publica un informe del programa.

Programa Eficiencia Eficacia Equidad Transparencia PANTBC; Programa de alimentación y nutrición para el paciente con tuberculosis y familia (Ministerio de Salud) El 100% de lo gastado se destinó a la adquisición de bienes y servicios que esta conformado por los alimentos de personas, bienes de consumo, otros servicios de terceros y otros bienes y servicios. En el 2º semestre del 2002 hubo una En el periodo 1992-1998, el 13% de N.D. atención de pacientes de tuberculosis y beneficiarios pertenece a la selva, el dos de sus contactos con una ración 47% a la sierra y el 40% a la costa (un diaria para cada uno de ellos a nivel 35% en Lima) nacional, contribuyendo a la recuperación integral del paciente tuberculoso y la protección de la familia a través de la educación alimentaria nutricional, brindándoles una canasta de 19 a 21 kilos de alimentos locales que aportan el 40% de los requerimientos nutricionales diarios del paciente y de dos contactos.

Fusión de programas 2007 (A cargo del PRONAA) Comedores Infantiles PACFO PANFAR CEIs/PRONOEIs Desayunos escolares Almuerzo Escolar Programa Integral Nutricional (PIN) 0 a 12 años Priorizando 6 meses a 3 años Se descentraliza a Diciembre de 2007 Fuente: DS 004-2007-MIMDES Se revertirá la situación? Gasto progresivo? Disminución de la filtración y la subcobertura?

Qué se puede hacer? Resolver la filtración para aminorar la subcobertura: Una pregunta latente es si se puede resolver la subcobertura de los grupos objetivos de los programas analizados. Una primera opción es eliminar la filtración para lo cual se mide hasta cuándo los recursos que se puede ahorrar alcanzaría para aminorar la subcobertura. Mejorar la capacidad de eficacia de los gobiernos locales: Sobre la base de los hallazgos se puede identificar severas limitaciones de los gobiernos locales. Algunas líneas de trabajo serían las siguientes:

Por el lado del Gobierno Central Proveer una gama de sistemas al gobierno local, básicamente: a) Identificación de usuarios. b) Administración logística de compras. c) Monitoreo y evaluación de impacto. d) Información para la construcción de indicadores de resultados, procesos e insumos a fin de visualizar a la población objetivo. e) Vigilancia social

Por el lado del Gobierno Local Debería iniciar tareas de: Crear un sistema básico de ordenamiento de cuentas para la generación de un sistema de información. Inversión en mejorar la plana de profesionales y productividad con enfoque de gerencial social. Crear canales de participación de los ciudadanos a través de los cuales ellos intervengan ordenadamente en el diseño, monitoreo y evaluación.

Seguridad Alimentaria: Medición y Métodos Ph. D. Enrique Vásquez H. Profesor - Investigador