CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 450/2018 Expediente 417/2018 Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Hble. Señora: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 4 de julio de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.H., de 25 de junio de 2018 (Registro de entrada nº 763, de 27 de junio), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el expediente instruido por la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública, relativo al Proyecto de Decreto del Consell por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2018-2020 del personal de gestión directa de la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública.
I ANTECEDENTES Único.- La documentación remitida que acompaña al proyecto de Decreto es, sustancialmente, la siguiente: 1.- Resolución de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública, de fecha 2 de mayo de 2017, por la que se acuerda el inicio de la tramitación del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto, se encomienda su tramitación a la Dirección General de Recursos Humanos y Económicos, y se declara de urgencia su tramitación. 2.- Informe que suscribe el Director General de Recursos Humanos y Económicos de la Consellería, con fecha 26 de mayo de 2017, en acreditación de que el texto fue publicado en la página web de la Consellería, a los efectos del trámite de información previa previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que se hayan recibido aportaciones ni alegaciones. 3.- Informe de necesidad y oportunidad de la aprobación del proyecto de Decreto que suscribe el Subsecretario de la Consellería con fecha 2 de agosto de 2017, por ausencia del Director General de Recursos Humanos y Económicos. 4.- Informe de la Subdirección General de Recursos Económicos, sobre el Plan y sus repercusiones en el ámbito económico-presupuestario, de fecha 3 de julio de 2017, del que se desprende que la implantación de las medidas quedará supeditada a las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio; que para el ejercicio 2017 no existe consignación presupuestaria en el Capítulo I para la ejecución de las medidas, y que para ejercicios posteriores las Direcciones Generales de Asistencia Sanitaria y de Recursos Humanos y Económicos deberán proponer las medidas de ejecución e incluirlas en el Plan Anual de Gestión del Plan de Ordenación de Recursos Humanos. Asimismo, se establece que las medidas referidas a la finalización anticipada de la prolongación supondrán un incremento injustificado del coste en el Capítulo I, por prestación de funciones desempañadas por dos trabajadores de forma simultánea. 5.- Informe sobre el impacto de género del proyecto de Decreto, que suscriben el Director General de Recursos Humanos y la responsable de la 2
Unidad de Igualdad, con fecha 25 de abril de 2017, analizando la situación de partida, las medidas incorporadas, y valorando un impacto de género positivo. 6.- Informe sobre el impacto en la infancia y la adolescencia, también suscrito por el Director General de Recursos Humanos y Económicos con fecha 26 de mayo de 2017, siendo valorado como nulo. 7.- Informe sobre el impacto en la familia del proyecto normativo, con idéntica fecha y autoridad que lo suscribe, e idéntica valoración como nulo. 8.-. Informe sobre repercusiones informáticas del proyecto de Decreto, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 220/2014, de 12 de diciembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana. 9.- Primer borrador del texto normativo, al que se acompaña como Anexo el Plan de Ordenación de Recursos Humanos (2017-2019), fechado en marzo de 2017, que a su vez incorpora un apartado IX de Anexos (1.- Descripción de la población usuaria; 2.- Tablas de descripción de la estructura de personal; 3.- Análisis de plantilla para las decisiones en materia de prórroga de la edad de jubilación para el ejercicio 2017 (sustituye en cometido para 2017, a lo que en los años sucesivos hará el Plan Anual de Gestión del PORH). 10.- Escritos fechados el día 23 de agosto de 2017, en solicitud de informe sobre el proyecto de Decreto a la Dirección General de Alta Inspección Sanitaria, Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios, Dirección General de Investigación, Innovación, Tecnología y Calidad, Dirección General de Asistencia Sanitaria, y Dirección General de Salud Pública. 11.- Solicitud de informe sobre el proyecto a la Subsecretaría de la Conselleria de Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas, que realiza el Subsecretario de la Consellería con fecha 28 de agosto de 2017. 12.- Escritos de alegaciones de la Dirección General de la Alta Inspección Sanitaria, de 24 de agosto de 2017; de la Dirección General de Salud Pública, de 28 de agosto de 2017; de la Dirección General de Investigación, Innovación, Tecnología y Calidad, de 17 de agosto de 2017; de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios, de 30 de agosto de 2017 y de la Dirección General de Asistencia Sanitaria, de fecha 5 de septiembre de 2017. 3
13.- Nota Interna de la Directora General de Función Pública, de 5 de septiembre de 2017, trasladando alegaciones sobre el Plan de Ordenación, al afectar no solo a personal estatutario sino también a personal funcionario y laboral, pero indicando que los planes de ordenación de recursos humanos carecen del carácter de disposición de carácter general, por lo que no resulta procedente la emisión del informe preceptivo al que se refiere el artículo 9 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana. 14.- Informes sobre lo que se califica como alegaciones internas al proyecto de Decreto, justificando su aceptación o rechazo, de fechas 21 y 26 de septiembre de 2017. 15.- Segundo borrador del proyecto de Decreto sin otra datación que aparecer referido a 2017 16.- Documentación sobre el cumplimiento del trámite de información pública del proyecto de Decreto de fecha 18 de septiembre de 2017, e informe sobre las alegaciones presentadas, de fecha 19 de octubre de 2017. 17.- Tercer borrador del proyecto de Decreto, sin otra datación que aparecer referido a 2017. 18.- Solicitud de informe a la Dirección General de Presupuestos de la Consellería de Hacienda y Modelo Económico, de fecha 24 de octubre de 2017, significando que la tramitación del proyecto se realiza por procedimiento de urgencia; y escrito posterior del Director General de Presupuestos, de fecha 11 de noviembre de 2017, solicitando la remisión cuantificada del coste del Plan de Ordenación de los Recursos Humanos 2017-2019, para cada uno de los ejercicios. 19.- Informe del Subdirector General de Recursos Económicos de fecha 4 de enero de 2018, que en esencia vuelve a reproducir las consideraciones del citado como antecedente número 4. 20.- Escrito del Director General de Presupuestos de fecha 7 de marzo de 2018, por el que se solicita información adicional detallada de las partidas del presupuesto de la Consellería de Sanitat de 2018 donde se han incluido los créditos para los incrementos de plantilla y mejora de las condiciones laborales, así como para lo previsto en los párrafos 2º, 3º y 4º del punto 2 del apartado titulado Finalización anticipada de la prolongación en el servicio activo, señalados en el citado informe. 4
21.- Informe del Subdirector General de Recursos Económicos de fecha 15 de marzo de 2018, adicional a los emitidos el 3 de julio de 2017 y el 4 de enero de 2018. 22.- Informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, de fecha 18 de abril de 2018, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda. 23.- Solicitud de informe de la Abogacía General de la Generalitat, sobre el proyecto de Decreto, de fecha 25 de abril de 2018, con la indicación, de nuevo, de que se tramita por procedimiento de urgencia; e Informe posterior de la Abogacía de fecha 4 de mayo de 2018. 24.- Respuesta al Informe Jurídico sobre el proyecto de Decreto, de fecha 28 de mayo de 2018. 25.- Informe de evaluación de impacto sobre la protección de datos de carácter personal (EIDP), de la misma fecha anterior. 26.- Texto del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2018-2020 del personal de gestión directa de la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública, al que se acompaña como Anexo el Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2018-2020, que a su vez incorpora un aparatado II de Anexos (I. Descripción de la población usuaria; II Tablas de descripción de la estructura de la plantilla; III. Análisis de plantilla para las decisiones en materia de prórroga de la edad de jubilación para el ejercicio 2018). 27.- Informe de la Dirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de fecha 29 de mayo de 2018. 28.- Informe de 4 de junio de 2018, de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, ya citada. 29.- Informe de la Interventora General de fecha 14 de junio de 2018, comunicando que no procede la emisión de informe fiscal por parte de la Intervención, toda vez que el mismo no tiene para la Generalitat trascendencia directa e inmediata en materia de gasto. 30.- Informe de la Subsecretaria de la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública, de fecha 25 de junio de 2018, favorable al sometimiento a la aprobación del Consell del proyecto de Decreto. 5
Y encontrándose el procedimiento en el estado descrito, la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública remite el expediente para su dictamen por este Consell, haciendo constar que el proyecto se tramita por procedimiento de urgencia, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 14.2 de nuestra Ley de creación, para que se aplique el plazo máximo de emisión de 10 días. II CONSIDERACIONES Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de creación de este Consell, que impone la consulta preceptiva en los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y de sus modificaciones. Debe señalarse, como se desprende de la nota interna de la Directora General de Función Pública, y del Informe de la Abogacía de la Generalitat, que el proyecto de Decreto tiene por objeto la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Humanos del personal de gestión directa, para el período 2018-2020, y que atendiendo a la naturaleza del instrumento de aprobación del Plan, la jurisprudencia le ha negado el carácter de disposición de carácter general. Por tanto, cabe recordar que el Plan de Ordenación de los Recursos Humanos fue aprobado mediante un Acuerdo del Consell de 7 de junio de 2013, y que por tanto para su derogación no sería necesaria la aprobación de un Decreto. La consulta, por tanto, no resultaría preceptiva, de no ser por el hecho de que el Decreto, como se verá, deroga el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las instituciones sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad. Desde ese punto de vista, la naturaleza del Decreto resulta mixta, pues de un lado procede a la aprobación de un Plan, cuyo rango normativo no resulta exigido, mientras que es el hecho de la inclusión de la regulación 6
procedimental de la jubilación, forzosa o voluntaria, y la prolongación en el servicio activo del personal estatutario, la que justifica la conversión del Acuerdo del Consell aprobatorio del Plan en un Decreto. Segunda.- El marco general normativo y la habilitación competencial. Tal y como recoge el informe sobre la oportunidad y necesidad de la norma, y la parte expositiva del Decreto, los Planes de Ordenación de Recursos Humanos traen causa de su configuración legal como instrumentos de planificación estratégica de los recursos humanos de las Administraciones Públicas. Así, de esa manera, el artículo 13 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, establece su naturaleza, contenido y modo de negociación y publicación: 1. Los planes de ordenación de recursos humanos constituyen el instrumento básico de planificación global de los mismos dentro del servicio de salud o en el ámbito que en los mismos se precise. Especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal y los efectivos y la estructura de recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir tales objetivos. Asimismo, podrán establecer las medidas necesarias para conseguir dicha estructura, especialmente en materia de cuantificación de recursos, programación del acceso, movilidad geográfica y funcional y promoción y reclasificación profesional. 2. Los planes de ordenación de recursos humanos se aprobarán y publicarán o, en su caso, se notificarán, en la forma en que en cada servicio de salud se determine. Serán previamente objeto de negociación en las mesas correspondientes. El contenido de estos instrumentos de planificación estratégica aparece también previsto en el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, así como en el artículo 45 de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana. Consta como precedente de la planificación realizada hasta la fecha, el Plan de Ordenación de Recursos Humanos de las Instituciones Sanitarias, aprobado mediante Acuerdo del Consell de 7 de junio de 2013, cuya derogación se predica mediante la aprobación del proyecto normativo que se proyecta. 7
Desde el punto de vista competencial resulta contrastado el título habilitante para la aprobación del Decreto, propuesto en ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalitat en la organización, administración y gestión de todas las instituciones sanitarias públicas dentro del territorio de la Comunitat Valenciana asumida en el artículo 54 del Estatuto de Autonomía, junto con la concerniente al desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado, del régimen estatutario de sus funcionarios, prevista en el artículo 50, ex artículo 149.1.18 de la propia Constitución. Tercera.- Sobre la tramitación de la norma. En relación con la tramitación del presente proyecto de Decreto cabe significar que la Resolución de inicio está datada en el mes de mayo de 2017, con indicación de la tramitación por el procedimiento de urgencia, circunstancia que resulta advertida en la solicitud de informes durante toda la tramitación, mientras que la solicitud de nuestro Dictamen se efectúa más de un año después de la resolución de inicio. Para comprobar que la calificación de la urgencia del procedimiento es un adjetivo ritual valga como ejemplo que el procedimiento se inicia para la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2017-2019, y acaba siendo remitido a este órgano consultivo con la modificación de las fechas, pasando a ser 2018-2020. La apelación a la urgencia de nuestro Dictamen no se compadece con el impulso dado a la tramitación, y reduce considerablemente el tiempo para la emisión de nuestro Dictamen. Además, y sin que ello pueda ser justificado por razones derivadas de la urgencia impresa al procedimiento, el proyecto de Decreto no ha sido remitido ni a la Presidencia ni al resto de Consellerías. El artículo 40 del Decreto 24/2009 establece que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley del Consell, una copia del expediente se remitirá, en su caso, a la Presidencia y Consellerías en cuyo ámbito pueda incidir. Si bien es cierto que la redacción de dichos preceptos deja dicho extremo a la valoración del órgano proponente, y siendo conscientes de que la materia, prima facie, resulta de una notoria naturaleza puramente departamental y organizativa, dicha estimación no puede convertirse en una presunción automática de no incidencia, pues a pesar de ser una materia que afecta en esencia a la ordenación del personal de gestión directa de la Conselleria de Sanidad, resulta adecuado que desde el punto de vista técnico el texto 8
normativo pueda ser enriquecido con aportaciones del resto de Departamentos, puesto que a la postre el texto deberá ser objeto de aprobación del Consell como órgano colegiado. Tampoco podemos dejar de mencionar que el Plan de Ordenación según considera la Conselleria consultante, fue objeto de debate y negociación en la Mesa General de Sanidad, procediéndose a su aprobación en la reunión de 24 de marzo de 2017. No consta la acreditación (en la documentación remitida) de dicho extremo. Debe advertirse que la tramitación de los proyectos normativos tanto de esta Conselleria como del resto del Consell debieran ser objeto de un procedimiento de homologación y estandarización, pues las características, impulso y calidad de la tramitación de los proyectos acaba siendo diversa, según el rigor de la Subsecretaría que asume el impulso de la tramitación, y provocando, como es el caso, que acaben siendo solicitados informes no preceptivos como el de la Intervención o la incorporación de informes internos de la propia Consellería como alegaciones de las distintas Consellerías, que deberían ser objeto de un procedimiento anterior en fase de borrador. Resultaría prudente, asimismo, una adecuada actualización de la tramitación procedimental, común a todos los Departamentos del Consell, y con un riguroso impulso a los informes de impacto normativo. Con carácter general, en todo caso, la norma se ha acomodado en su tramitación a las reglas procedimentales contenidas en el artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de Gobierno Valenciano, y a lo dispuesto en el Decreto 24/2009. Cuarta.- Estructura. La norma proyectada, acompañada de un índice previo, se integra por una parte expositiva, seguida de una parte dispositiva compuesta de un total de dos artículos y se completa mediante una parte final con una disposición adicional única ( Ejecución del Decreto ); una disposición derogatoria calificada de única, y dos disposiciones finales, sobre la modificación de una Resolución de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública (Disposición final primera), sobre el desarrollo normativo (Disposición Final segunda), y sobre su entrada en vigor (Disposición final tercera). 9
Quinta.- Análisis del contenido del proyecto de Decreto. Sobre la adecuación a los principios de buena regulación. La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone en su artículo 129.1 que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En los apartados siguientes de dicho artículo 129 el legislador establece la manera en la que deberá justificarse la adecuación de la norma proyectada a los referidos principios. No consta en el Preámbulo dicha justificación. Sobre la parte expositiva. La parte expositiva del Decreto carece de denominación. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del Decreto 24/2009, la parte expositiva del resto de proyectos normativos que no son anteproyectos de ley, debe denominarse como «Preámbulo». Como ya se ha señalado con anterioridad, el Preámbulo deberá recoger el cumplimiento de los principios de buena regulación previstos en el artículo 133 de la Ley 39/2015. Al artículo 1. Tal y como dispone el apartado 2 del artículo 25 del Decreto 24/2009, los artículos deben ir titulados, con breve expresión de su contenido, de lo que carece el presente precepto. Al artículo 2. El tenor literal del precepto se limita a disponer la publicación en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana del Plan de Ordenación de Recursos Humanos citado como Anexo en el precepto anterior. El artículo resulta innecesario, pues la propia tramitación y aprobación como Decreto, y la referencia al Anexo implica la necesidad de su publicación, por lo que 10
debería ser eliminado de la redacción, por proceder quizá de la redacción del Acuerdo del Consell de 7 de junio de 2013, que dispuso la publicación del Acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana. A la Disposición Adicional Única. El artículo 30 del Decreto 24/2009 prevé el siguiente contenido para las disposiciones adicionales: Las disposiciones adicionales de un proyecto normativo incluirán, por este orden: 1. Los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el articulado. 2. Las excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma o alguno de sus preceptos, cuando no sea posible o adecuado regular dichos aspectos en el articulado. 3. Los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas. 4. Los preceptos residuales que no quepan en ningún otro lugar del proyecto normativo. El tenor literal del precepto introduce una habilitación para que sea la Dirección General competente en materia de recursos humanos la que asuma la ejecución de las actuaciones que se contienen en el Plan, y para la proposición de las normas necesarias para su desarrollo. Desde ese punto de vista, la redacción del precepto resulta innecesaria como tal Disposición Adicional, ya que utilizar una Disposición Adicional para asignar competencias de ejecución del Plan en una Dirección General restringe innecesariamente la capacidad de planificación de la Consellería de Sanidad Universal y Salud Pública de efectuar la ejecución del Plan, elevando innecesariamente el rango normativo de las decisiones orgánicas, e impidiendo que otras Direcciones Generales puedan ejecutar competencias en la materia con posterioridad, so pena de tener que modificar el Decreto del Consell. Asimismo, la referencia en el precepto, in fine, a la capacidad propositiva de la Dirección General no se acomoda a la reserva del apartado 3 del precepto citado del Decreto 24/2009, que restringe el contenido de las disposiciones a mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas. 11
A la Disposición derogatoria única El título deberá incorporar el calificativo único de la Disposición derogatoria como única, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 24/2009, sin necesidad de reiterar con posterioridad dicho carácter. A la Disposición Final Primera. Modificación de la Resolución de 30 de octubre de 2015, de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública, sobre delegación de competencias en materia de personal. El artículo 33 del Decreto 24/2009 determina la naturaleza de las disposiciones finales de los proyectos normativos, acomodándose el apartado 1 a lo previsto para esta disposición final primera: 1. Los preceptos que modifiquen el derecho vigente, cuando la modificación de una norma no sea el objeto principal de la disposición. En la aplicación de este apartado deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 3.4 de este decreto. El artículo 3.4 establece la utilización restrictiva de las disposiciones modificativas, debiendo primar la aprobación de una disposición sobre el mantenimiento de la norma originaria y sus posteriores. No resulta comprensible el uso de un Decreto del Consell para modificar una Resolución de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública, pudiendo perfectamente ser modificada la Resolución, sin necesidad de elevar el rango normativo de la disposición, con la confusión que ello supone. Debe recordarse que la Resolución de 30 de octubre de 2015, de la Consellera de Sanidad Universal y Salud Pública, es una norma interna de delegación de competencias en materia de personal, en cuya virtud, del apartado 2.j) se desprendía que quien ostentara la gerencia de los departamentos, del Consorcio Hospital General Universitario de Valencia, las y los comisionados, las y los directores de centros no departamentales, y el o la directora del Hospital de la Malvarrosa ejercen determinadas competencias por delegación de la persona titular de la dirección general de recursos humanos y económicos. El texto anterior era el siguiente: j) La resolución de jubilación, la de prolongación de permanencia en el servicio activo o su denegación, y la de incapacidad permanente. 12
El nuevo texto no afecta a la delegación de competencias, que permanece intacta, sino tan solo a la modificación operada en cuanto a la materia sobre la que resultan habilitadas dichas autoridades por delegación. Por tanto, y tratándose de materia correspondiente al ámbito de delegación competencial, modificado el régimen, la competencia delegada resulta alterada, sin necesidad de modificación de la Resolución. A la disposición final segunda. Desarrollo normativo. El tenor literal es el siguiente: 1.- Siendo el Plan de Ordenación de Recursos Humanos un instrumento que no agota su contenido en sí mismo, tras la entrada en vigor del presente Decreto, se tramitarán y aprobarán las normas que, en su caso, sean necesarias para llevar a cabo la adaptación y desarrollo de las actuaciones derivadas del mismo. 2.- Se faculta a la persona titular de la conselleria competente en materia de sanidad, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación del presente Decreto. Debemos efectuar dos observaciones en cuanto a la redacción. En primer lugar dicha redacción asume que tras su entrada en vigor se tramitarán y aprobarán normas para su desarrollo, facultando a la persona titular de la Consellería para el desarrollo normativo del Plan de Ordenación de Recursos Humanos, en abierta contradicción con la falta de consideración del Plan como disposición de carácter general. El apartado 4 del artículo 33 del Decreto 24/2009, establece el siguiente posible contenido de una Disposición Final: Las autorizaciones y mandatos dirigidos a la producción de disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de la norma. Las autorizaciones y mandatos se dirigirán al titular del órgano y deberán establecer el plazo en que deban ser ejecutadas. Esta autorización general de desarrollo normativo resulta confusa atendiendo a la naturaleza del Plan de Ordenación, pues la puesta en marcha de determinadas medidas de las previstas en el Plan, lo será no tanto por el carácter de disposición general del Plan de Ordenación, sino por la capacidad de desarrollo normativo que resulte de aplicación. 13
En segundo lugar, el tenor literal del precepto refuerza el carácter innecesario de la Disposición Adicional única, por cuanto conforma un proceso de desarrollo del Plan reservado para la persona titular de la Conselleria, incoherente con el hecho de que el propio texto del Decreto blinde la competencia de la Dirección General competente en materia de recursos humanos para ejecutar lo previsto en el Plan. Una autorización general de desarrollo normativo de una norma cuya naturaleza reglamentaria ha sido negada por la jurisprudencia, por el Informe de la Dirección General de Función Pública, y por el Informe de la Abogacía de la Generalitat no resulta coherente. Al contenido del Anexo El artículo 36 del Decreto 24/2009 detalla el contenido que debe predicarse de los Anexos: 1. Aquellos aspectos que no puedan expresarse mediante la escritura. 2. Las relaciones de personas, bienes, lugares y elementos análogos, respecto de los cuales se haya de concretar la aplicación de las disposiciones del texto. 3. Los acuerdos o convenios a los que el texto dota de valor normativo. 4. Aquellos otros documentos que, por su naturaleza y contenido, deban integrarse en el proyecto normativo como anexo. La calificación del Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2018-2020 como Anexo, y la decisión de convertirlo en materia objeto de aprobación mediante un Decreto, implica que la Conselleria proponente asume que el Plan reviste un cierto carácter normativo, que va más allá de su contenido como instrumento de planificación estratégica de la ordenación y estructura de los recursos de personal en el ámbito sanitario. Una mera lectura de la Tabla de Contenidos con la que se inicia el Anexo revela que los apartados I (Marco Legal), II (Ámbito de aplicación), III (Vigencia, Prórroga y Revisión), IV (Misión, Visión, Principios Básicos y Objetivos), V (Diagnóstico inicial y procedimientos de revisión anual), VI (Planificación cuantitativa) y VIII (Planificación cualitativa. Desarrollo de los Recursos Humanos), responden con claridad a la naturaleza del Plan como instrumento de loable y necesaria planificación estratégica, sobre la que este Consell Jurídic Consultiu no puede pronunciarse. Prima facie revela un esfuerzo estratégico de planificación de los recursos humanos, sobre el que 14
este Consell Jurídic, atendiendo a la naturaleza consultiva de sus competencias, limitada a la evaluación de la conformidad del texto con el ordenamiento jurídico, y por su naturaleza técnica, poco puede aportar. Cuestión distinta y bien diferenciada es la que trae su causa de la redacción del apartado VII del Anexo ( Procesos de flujo de los recursos humanos en el sistema sanitario ). Es evidente y notorio que la redacción del apartado VII responde a una naturaleza mixta, pues el apartado VII.1 (Sistemas de provisión, selección y movilidad del personal) se limita a efectuar una expresión de objetivos de naturaleza estratégica y, por el contrario, el apartado VII.2 (Jubilación del personal estatutario) tiene un carácter de disposición de carácter reglamentario, al incorporar un procedimiento con un ámbito de aplicación, la prolongación de la edad de jubilación, la declaración de jubilación forzosa, los criterios de valoración y tramitación de las solicitudes de prolongación, las prórrogas anuales de la prolongación en el servicio, o los supuestos de finalización anticipada de la prolongación, como acredita el hecho de que la Disposición Derogatoria del Decreto proceda a derogar expresamente el Decreto 136/2014, de 8 de agosto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación en el servicio activo, y la jubilación voluntaria del personal estatutario de las instituciones sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad, y como también acredita el hecho de que las características de dicho procedimiento incorporado en el apartado VII.2, sean las que a juicio del Informe de la Abogacía sustentan la necesidad de que el Plan de Ordenación deba ser aprobado mediante Decreto, susceptible de derogar la disposición anterior. A nuestro juicio, la regulación del procedimiento que se incorpora en el apartado VII.2 y que deroga el Decreto 136/2014, no puede ser incorporada en un Anexo y debería ser objeto de regulación diferenciada en el propio texto articulado del Decreto, por distintas razones: 1.- Porque siendo claro que es la Disposición derogatoria la que indica que la aprobación del Decreto provoca la derogación del Decreto 136/2014, el régimen jurídico singular no puede ser trasladado del texto articulado de un Decreto a un Anexo, cuya naturaleza como disposición de carácter general ha sido negada en sede consultiva y por la jurisprudencia. 2.- Para asegurar con claridad la distinción entre el componente de planificación estratégica propio del Plan, de la regulación normativa de carácter jurídico, cuya inclusión en el mismo texto resulta confusa. 3.- Por razones de garantía y seguridad jurídica, ya que un Plan de 15
Ordenación de Recursos Humanos incorpora una parte que constituye, como bien indica el Informe de la Abogacía, un procedimiento cuya inclusión en un documento de naturaleza estratégica resulta confusa para los afectados. 4.- Porque la inclusión de la regulación del procedimiento del apartado VII.2, incorporada en el Anexo, como parte de un Plan de naturaleza estratégica y propositiva, impone una apariencia de escasa juridicidad, que resultaría suplida mediante la desagregación de dicha materia y su inclusión en el texto del Decreto. 5.- Que, dado que el régimen de la jubilación que se contenía en el Decreto 136/2014, fue objeto de una regulación mediante texto articulado, con las características propias de la técnica normativa predicable a la norma jurídica, la normativa de sustitución debe ser regulada también con las mismas características. Nada obsta a que en el marco del Plan de Ordenación que se incorpora como Anexo puedan efectuarse distintas aseveraciones de naturaleza propositiva o estratégica acerca de la situación del personal en dicha situación, pero el procedimiento concreto que regula el procedimiento, criterios, régimen jurídico y situaciones transitorias, debe ser materia objeto del contenido del Decreto. En cuanto al contenido concreto de lo regulado no se aprecia disconformidad con el ordenamiento jurídico, pero su incorporación al Anexo, por las razones expuestas con anterioridad, habilita que, caso de no ser desagregada del Anexo para ser incluida en forma de texto articulado propio del Decreto, esta observación pueda ser calificada como esencial, a los efectos del artículo 73 del Reglamento de este Consell Jurídic. En coherencia con dicha observación, el texto del Decreto debería ser modificado, para incorporar una redacción que traslade que la norma regula el procedimiento de la jubilación del personal, así como la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Humanos. Aspectos de redacción. 1.- Se sugiere la eliminación del guión posterior al punto en la relación de los artículos. 2.- Se recomienda la homologación en el uso de las mayúsculas y minúsculas en determinados vocablos como Consellería o Sanidad, actualmente discrecional. 16
III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Decreto, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Humanos 2018-2020 del personal de gestión directa de la Consellería de Sanidad Universal y salud Pública es conforme con el ordenamiento jurídico siempre que se atienda la observación esencial acerca del mantenimiento del contenido del apartado VII del Anexo. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 4 de julio de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SRA. CONSELLERA DE SANIDAD UNIVERSAL Y SALUD PÚBLICA. 17