IPSA International Political Science Association GLOBAL DISCONTENT? Dilemmas of Change Santiago 2009-21st World Congress of Political Science El papel político de las legislaturas provinciales argentinas: un marco de análisis Cecilia G. Rodríguez cecirodriguez@usal.es El propósito de esta investigación es analizar el proceso de toma de decisiones en las legislaturas provinciales de la República Argentina, para ello se tendrán en cuenta las variables determinantes en este proceso y los distintos actores de veto, tanto institucionales como partidarios. Si bien el Poder Legislativo así como las relaciones Ejecutivo-Legislativo han sido objeto de numerosos estudios, este trabajo pretende abordar la realidad subnacional en la República Argentina, tema aún escasamente abordado y de relevante importancia para la política nacional debido a su distribución federal del poder. Este trabajo propone un marco teórico para el análisis del papel político de las legislaturas a nivel subnacional. Palabras claves: legislaturas provinciales federalismo relaciones Ejecutivolegislativo toma de decisiones actores de veto. Master en Ciencia Política Gobierno y Democracia, UNIA, España. Estudiante de Doctorado del Programa Procesos Políticos Contemporáneos, Universidad de Salamanca. Investigadora becaria del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca, España.
INTRODUCCIÓN Entre los estudiosos de la política latinoamericana existe la idea generalizada de que los parlamentos latinoamericanos son reactivos 1 (Cox y Morgensten, 2001), es decir, son considerados meros convalidadores o legitimadores de las decisiones del Ejecutivo. A su vez, la actuación de éstos es importante en la medida en que colaboren o no con la gobernabilidad, acusándolos cuando no apoyan las medidas del Ejecutivo de colocar obstáculos a las decisiones de éste y por lo tanto paralizar la gestión de gobierno (Mustapic, 1997; García Montero, 2006). Sin duda esta percepción no sólo afecta a los parlamentos a nivel nacional sino que se traslada también al nivel subnacional. Si bien el Poder Legislativo ha sido abordado en numerosas investigaciones, éstas se han centrado principalmente en las características y funcionamiento del Congreso de Estados Unidos 2. Las teorías desarrolladas en esos trabajos permitieron el estudio de los parlamentos latinoamericanos, aunque pocos de ellos lo han hecho desde una perspectiva comparada 3. Sin embargo son escasos los intentos por aproximarse a los parlamentos subnacionales, en este ámbito, una vez más los estudios se han concentrado en el caso de Estados Unidos 4. En los últimos años algunos estudios han intentado comprender cómo funcionan estos sistemas multinivel en México y Brasil 5, no obstante, para el caso argentino la realidad subnacional es un tema pendiente, siendo objeto de análisis en su relación con el gobierno nacional. Los trabajos han resaltado aspectos vinculados a los procesos de centralización y descentralización (Falleti, 2001), al impacto del Federalismo sobre determinadas políticas públicas, al efecto de las elecciones subnacionales sobre las elecciones en el ámbito nacional (Jones, 2001; Calvo et al, 2001; Calvo y Escolar, 2005 ) y fundamentalmente han proliferado estudios que abordan por un lado la política fiscal en las provincias (Uña y Bertello, 2004; Braun y Tommasi, 2002; Nicolini et al, 2002) y por otro, la construcción de liderazgos en el ámbito provincial y su consecuente efecto para el gobierno nacional (Benton, 2003) No obstante, los intentos por aproximarse a la realidad subnacional siguen siendo escasos, en particular centrando el foco de atención en la legislatura subnacional en sí misma y no sólo en su relación con el gobierno nacional. Cabe señalar que hay trabajos que abordan el funcionamiento de legislaturas subnacionales, pero éstos sólo son estudios de caso. Cabe destacar un trabajo reciente realizado por Malamud y Costanzo (2003) que comparan las legislaturas subnacionales argentinas bicamerales. Por ello la relevancia de este trabajo, ya que intenta realizar un esfuerzo comparado al abordar el papel político de las legislaturas subnacionales en la Argentina. El propósito de este trabajo es presentar una propuesta teórica metodológica adecuada que permita abordar el papel político de las legislaturas subnacionales en la República Argentina, es decir el desempeño de éstas y las relaciones entre Ejecutivo y Legislativos provinciales. Este trabajo esta dividido en tres apartados, en primer lugar se presenta un 1 Estos autores ubican los procesos de toma de decisiones de los parlamentos democráticos en 3 modalidades: generativa, preactiva y reactiva. A su vez consideran que los parlamentos latinoamericanos son reactivos debido a la falta de recursos que poseen para generar sus propias propuestas legislativas, limitándose, por tanto a enmendar y vetar las iniciativas del Ejecutivo. 2 Ver trabajos de Cox y McCubbins (1993, 2002), Frantzich (1979). 3 Ver trabajos de Alcántara et al (2005), Ajenjo Fresno (2004), García Montero (2004, 2006, 2007), Saiegh (2004). 4 Ver Hero (1989). 5 Ver trabajos de Navarro (2004), Grohmann (2008)
breve análisis del federalismo argentino y sus implicancias a nivel subnacional, a continuación se sugieren variables a tener en cuenta para el análisis y por último se presentan algunas consideraciones finales y futuras líneas de investigación. 1- El Federalismo y sus implicancias en el ámbito subnacional Una definición estricta de federalismo sostiene que la característica primordial de un sistema federal es la garantía constitucional de independencia de los gobiernos subnacionales. Así un sistema federal tiene por lo menos dos niveles de gobierno con sus respectivos derechos y obligaciones garantizados constitucionalmente (Falleti, 2001: 213) En este sistema ciertos asuntos son de competencia exclusiva de las unidades locales (cantones, estados, provincias) y están constitucionalmente más allá de la autoridad del gobierno nacional, mientras que otros asuntos están constitucionalmente fuera del área de autoridad de las unidades subnacionales (Dahl, 1986:114). El Federalismo es un modo de organizar un Estado siendo su principal característica la existencia de múltiples niveles de gobierno con sus respectivas autoridades y como plantea Linz (1999) no debe confundirse un estado federal con la descentralización de la autoridad y la administración, porque éstas también son características compatibles con un estado unitario, ya que éste último no necesita ser un estado altamente centralizado, su administración puede estar descentralizada en gobiernos regionales, provinciales o locales. Tradicionalmente, la mayoría de los estudios sobre federalismo han hecho hincapié en las debilidades del federalismo argentino 6 por dos razones centrales: las provincias dependen mayoritariamente del apoyo financiero del gobierno nacional y porque éste tiene el poder constitucional de intervenir los gobiernos provinciales. En primer lugar, la dependencia económica deriva de los escasos recursos económicos con los que cuentan un gran número de provincias así como por la existencia de un sistema de coparticipación federal donde el gobierno nacional redistribuye recursos económicos a las provincias con un criterio de solidaridad 7. En segundo lugar, la Constitución Nacional (CN) le otorga al gobierno la autoridad de intervenir en las provincias. El gobierno federal puede intervenir el ejecutivo, el legislativo, el poder judicial o cualquier combinación de las tres ramas del gobierno provincial, con la finalidad de garantizar la forma republicana de gobierno 8. Desde la aprobación de la Constitución Nacional de 1853 hasta la actualidad y sólo considerando los gobiernos civiles se han producido 163 intervenciones federales en las provincias argentinas, de las cuales, dos tercios de ellas fueron aprobadas por decreto presidencial y sólo un tercio por ley, es decir, con aprobación del Congreso. En estas intervenciones, una, dos o tres ramas de los poderes provinciales han sido afectadas, eliminando de facto la separación de poderes a nivel subnacional (Cameron y Falleti, 2005: 267) El uso de este mecanismo afecta gravemente la naturaleza del federalismo, no sólo porque el gobierno federal reemplaza autoridades sino que también suspende el derecho de las personas de elegir a sus representantes. 6 La Nación Argentina establece para su gobierno la forma representativa, republicana y federal según lo establece la presente Constitución (Art. 1 CN) 7 El estudio de este sistema de distribución fiscal es fundamental porque marca cuál será el carácter de la relación entre nación y cada provincia. 8 El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia (Art. 6 de la CN)
La CN reserva poderes significativos a los gobiernos de las provincias, éstas tienen el derecho de adoptar sus constituciones propias y de establecer gobiernos representativos, los cuales consisten en gobernadores y legislaturas electas y en un poder judicial designado localmente 9. Esto ha producido una variedad de sistemas electorales de las provincias, incluidos los sistemas de representación proporcional de un solo nivel, el uso de planillas múltiples (lemas) 10 y los sistemas de dos niveles con distritos tanto de representación proporcional como de mayoría relativa. Además al poder judicial se le da el control de las áreas que no están reservadas para los tribunales nacionales. Una característica que ha sido asociada a muchos gobiernos federales es el bicameralismo como forma de organización del Poder Legislativo. Sin embargo no todos los países federales son bicamerales ni todos los bicameralismos son federales. El bicameralismo ha sido un tema históricamente debatido en la ciencia política. Entre las ideas básicas de quienes defienden este diseño se encuentran las que sostienen que es un sistema institucional que aporta: a) una mejora en la representación al introducir un mayor número de intereses; b) una mejora en los mecanismos de pesos y contrapesos y c) una mayor meditación en el proceso de elaboración de políticas públicas lo que implica un aumento en la calidad de las mismas y por ende decisiones más estables. En contraposición también se han señalado elementos negativos del bicameralismo, tales como el bloqueo legislativo, la limitación de la voluntad de la mayoría, la lentitud en el proceso legislativo y la duplicación del trabajo y sus respectivos costos (Sánchez et al, 2005; Alcántara et al, 2005; Llanos, 2002; Nolte, 2002; Tsebelis y Money 1997) En uno de los trabajos más influyentes sobre el bicameralismo, Lijphart (2000:193) clasifica a las legislaturas como incongruentes o congruentes, según las cámaras difieran o no en su método de elección y descarta otros rasgos de la divergencia (tamaño, longitud del mandato, elección escalonada para la Cámara Alta) porque no afecta la cuestión de si un bicameralismo de un país es realmente una institución fuerte y significativa. Sin embrago, el autor admite, que esas otras diferencias afectan el funcionamiento de las dos cámaras. De esta manera considera legislaturas simétricas a aquellas con poderes constitucionales iguales o ligeramente desiguales, especialmente en lo relativo a competencias legislativas, mientras que asimétricas son aquellas en que la distribución de poderes entre Cámaras es muy desigual. Por otro lado, las legislaturas incongruentes son aquellas cuya fórmula de elección en la Cámara Alta permite cierto nivel de sobrerepresentación y por lo tanto la composición de las Cámaras es muy diferente, contrariamente, las congruentes son aquellas con fórmulas de elección similares por ende, la composición de las cámaras son relativamente iguales. Cuando el bicameralismo incongruente aparece combinado con el simétrico estamos frente a un bicameralismo fuerte. En el caso argentino nos encontramos con algunas provincias que han trasladado del gobierno nacional al nivel subnacional esa forma de organizar el legislativo en dos 9 Los gobiernos de provincia Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federal (Art. 122 CN) y dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (Art. 123 CN) 10 La ley de Lemas o sistema de doble voto simultáneo, es un sistema electoral que se ha usado en varias provincias argentinas: Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe (hasta 2003), Santiago del Estero (hasta 2005) y Tucumán.
cámaras 11. A su vez, debe mencionarse el caso de la Provincia de Córdoba que en el año 2001 reforma su Constitución y pasa de un sistema bicameral a uno unicameral 12. Tanto el régimen federal de gobierno, como su consecuente bicameralismo, permiten ampliar el gobierno popular al unificar diferentes comunidades dentro de una misma unidad administrativa como es el Estado-Nación. Sin embargo, a nivel subnacional es más difícil sostener las virtudes de representación diferenciada ya que, entre otros factores, la ciudadanía suele ser más homogénea que a escala nacional. La diferenciación estructural o no del Poder Legislativo provincial en dos cámaras se acerca, de esta manera, más a una técnica administrativa o a una decisión política incidental (Suárez Cao, 2001) En esta investigación no se abordará el federalismo ni el bicameralismo en profundidad, pero si son consideradas como elementos fundamentales de análisis. La inclusión del federalismo y de la estructura del poder legislativo como variables determinantes en este proceso de toma decisiones no sólo radica en la lógica de distribución de poder, sino porque aumentan los jugadores con veto 13. Ver Cuadro 1 con las características institucionales de las legislaturas subnacionales argentinas. 2- Orientación teórica-metodológica En este apartado se pretende realizar un análisis teórico-metodológico para determinar el desempeño de las legislaturas subnacionales argentinas, para ello se consideran dos dimensiones, el desempeño en la actividad legislativa y el desempeño en el control parlamentario. Este análisis nos permitirá corroborar si el desempeño de las legislaturas con respecto al Ejecutivo es reactivo como consideran algunos autores 14. La primera dimensión puede medirse a través de dos indicadores propuestos por García Montero (2006): el éxito legislativo y la participación legislativa. El primero de ellos hace referencia a la relación que existe entre el número de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el Legislativo con la cantidad que finalmente es aprobada. Refleja el éxito en la proposición de leyes de ambas ramas de poder. El segundo indicador, la participación legislativa ofrece información acerca del peso o influencia, tanto del legislativo como del Ejecutivo sobre la legislación aprobada, estos datos nos permiten contrastar si efectivamente los parlamentos poseen un rol secundario o no en la 11 Presentan legislativos bicamerales las provincias de: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe. Mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Neuquén, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán son unicamerales. 12 Los debates vinculados a la reforma política en el ámbito legislativo se han centrado casi exclusivamente en nociones de austeridad y reducción de costos, sin profundizar en el papel que las Cámaras altas cumplen o podrían cumplir en el sistema político. De la misma manera se ha dejado de lado el análisis sobre los efectos reales y consecuencias del bicameralismo en los procesos de toma de decisiones. 13 La teoría de los jugadores de veto fue desarrollada por Tsebelis y los define como: los agentes individuales o colectivos cuyo acuerdo es necesario para cambiar el status quo es decir, su acuerdo es necesario para que se produzca un cambio político o se apruebe una ley. Hay que distinguir entre jugadores de veto institucionales (establecidos por la Constitución) y jugadores de veto partidistas (surgen del juego político, como las mayorías parlamentarias). Otra distinción necesaria es entre jugadores decisivos y los dictadores, en el primer caso, su aprobación es suficiente pero no necesaria para las políticas existentes, y en el segundo caso, su aprobación es necesaria y suficiente para la aprobación de políticas nuevas. Ver trabajos de Tsebelis (1995, 1999, 2006) y Perez Liñan y Rodríguez Raga (2003). 14 Morgensten (2002) considera que las legislaturas pueden oscilar entre posturas reactivas y proactivas.
producción legislativa y así demostrar si su función de generador de leyes está debilitada o no. La segunda dimensión es considerada debido a su relevancia ya que el control es una de las funciones clásicas de los parlamentos. A lo largo de los siglos, los diseños institucionales han situado a los Parlamentos como los lugares legítimos para ejercer la fiscalización de la actividad del gobierno. De esta manera se reconocen como funciones principales de los parlamentos democráticos y constitucionales las de representación, legislación, legitimación y control. Esta última se enmarca dentro de la perspectiva de la división de poderes, del check and balance, esto es la existencia de controles recíprocos, de frenos y contrapesos, que impiden el ejercicio ilimitado e irresponsable de las actividades públicas (Alcántara et al, 2005) Para su medición se consideran los instrumentos de control disponibles por el Legislativo y la cantidad de veces que han sido presentados y tenidos en cuenta. Entre los instrumentos disponibles se toman en cuenta: Comparecencias de miembros del Gabinete, Creación de comisiones de investigación, Informe presidencial. Planes de gobierno, Solicitud de documentos e informes, Preguntas e Interpelaciones y Juicio Político, acusaciones constitucionales. En el presente trabajo no se llevará a cabo una medición de estas dimensiones, sólo se realiza una propuesta teórica metodológica que permita abordarlas. Por esta razón para el estudio del desempeño legislativo y de las relaciones entre poderes (Ejecutivo- Legislativo) se requiere tomar en cuenta la distribución de poderes, por ello es necesario considerar el diseño institucional, ya que este es quien establece las reglas que rigen las atribuciones de ambos poderes en el proceso legislativo. Entre los múltiples aspectos que permiten identificar si una relación es proactiva o reactiva se encuentran a) los poderes legislativos del Ejecutivo y b) el poder de agenda. Con respecto a los poderes legislativos que el diseño institucional otorga a los ejecutivos provinciales se pueden mencionar: el veto, el poder de emitir decretos, el referéndum, la iniciativa y las facultades presupuestarias. El uso de este tipo de instrumentos, poderes legislativos del Ejecutivo sumado a las facultades que poseen las legislaturas subnacionales genera una dinámica de pesos y contrapesos cuyo efecto es la estabilidad política. a) Poderes legislativos del Ejecutivo: Entre los poderes legislativos que posee el Ejecutivo se encuentra el veto, este es un instrumento destacable de negociación entre ambos poderes y un importante elemento en el arsenal del Ejecutivo tendiente a generar presión para el logro de sus propósitos legislativos. El veto es el arma final del Ejecutivo cuando todas las demás han fracasado en influenciar al Congreso y la insistencia es la victoria final del Congreso (Molinelli, 1991) El poder de veto puede ser total o parcial, en el primer caso es la posibilidad de vetar la totalidad de una ley y en el segundo está vinculado a la facultad del presidente de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley que ya ha sido aprobado. El efecto de esta medida es la promulgación de la porción no objetada del proyecto de ley, a menos que el Congreso insista en su versión original con la mayoría requerida por la Constitución. A su vez se puede considerar como un poder débil cuando el Congreso está facultado para resellar una ley o un paquete de leyes es decir, anular el veto y reafirmar la ley vetada con los votos de una mayoría simple o una mayoría absoluta. Cuando se requiere mayoría simple el veto puede retrasar la aplicación de la ley, pero el Ejecutivo está relativamente indefenso para frenar las acciones de un Congreso decidido a adoptar
cambios políticos. Cuando se necesita mayoría absoluta es más difícil aplicar el resello legislativo (la mitad más uno del total de representantes ante el Poder Legislativo) dado que es común que un número significativo de se ausenten o se abstengan de votar. A su vez, el poder de veto es mayor cuando el resello requiere los votos de una mayoría calificada, por ejemplo dos tercios de los representantes. Si el poder de veto es absoluto (sin posibilidad de resello), o se necesita amplia mayoría para resellar una ley, se vuelve muy poderoso, pues muy probablemente impedirá que el Poder Legislativo tome cualquier medida con la que el Ejecutivo disienta. (Mainwaring y Shugart 1997). En el Cuadro 2 del Anexo se puede observar disposiciones normativas con respecto al veto en cada una de las legislaturas subnacionales. A continuación podemos mencionar el poder de emisión de decreto como otra de las facultades legislativas del Ejecutivo. Este recurso responde a un instrumento legal, de tipo normativo o administrativo que no pretende alterar el status quo legislativo, puede ser producto de una delegación parlamentaria y de una potestad constitucional para emitirlos sin previa delegación legislativa, siempre en materias específicas y según una serie de restricciones constitucionales (Vargas y Petri, 2008) La convocatoria a Referéndum es otra de las facultades consideradas, ésta le permite al Ejecutivo someter a aprobación de la ciudadanía asuntos de política o leyes particulares, por lo general después que el Congreso las ha rechazado. El referéndum o plebiscito está dentro del grupo de instrumentos de democracia directa y su aplicación está sujeta a pocas restricciones. Este instrumento puede ser un elemento de presión del ejecutivo sobre el legislativo para lograr que estos aprueben sus propuestas políticas y reafirmen su mandato y legitimidad (Shugart y Carey, 1992) Si bien en la mayoría de las legislaturas subnacionales este poder no es vinculante, es una herramienta de presión muy útil sobre el legislativo. Otra de las facultades otorgada por la Constitución provincial es la iniciativa exclusiva para legislar sobre determinadas áreas políticas Entre estas áreas se encuentra la posibilidad de definir el presupuesto. La formulación del presupuesto en todas las legislaturas subnacionales argentinas está encomendada al Ejecutivo, siendo lógico debido a que es la principal herramienta de asignación de recursos. La ley de presupuesto es una de las decisiones más importantes que toma cualquier gobierno, debido a que determina y prioriza en qué se van a gastar los recursos públicos, por ello, la consideración por el Congreso cada año de una ley de presupuesto es un importante medio de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo b) Poder de agenda: Este poder es la capacidad de iniciativa política para insertar en las agendas políticas alternativas que correspondan a las preferencias de los actores. Esta capacidad engloba el derecho de formular y de expresar preferencias, el derecho de que sus preferencias sean consideradas en forma igualitaria en las acciones de gobierno, el derecho de proponer, iniciar y modificar la legislación y el derecho de determinar los ritmos y secuencias de procedimientos a lo largo del proceso de toma de decisiones (Dahl, 1989) Es decir, es la capacidad de determinado actor para influenciar o determinar las alternativas consideradas en los procesos decisorios, en relación al contenido y a los procedimientos a partir de los cuales las alternativas se convierten en decisiones políticas (Figuereido y Limongi, 1999).
Otras variables consideradas Como diversos autores afirman 15, el proceso legislativo y los productos del mismo dependen no sólo del diseño institucional de las provincias sino también de los actores políticos que intervienen en el mismo, por esta razón es crucial la configuración de los partidos políticos para entender las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por ello también se consideran variables partidistas para el análisis de esta investigación. Las variables propuestas son: mayoría legislativa, fragmentación y formación de coaliciones. A estas variables se suman las electorales y una contextual, la vinculada al status del partido de gobierno. La mayoría legislativa es una de las variables partidistas fundamentales a tener en cuenta porque la composición de los congresos está vinculada a la capacidad del Ejecutivo para llevar a cabo sus políticas. Por tanto, si el gobierno no cuenta con una mayoría suficiente en el congreso tendrá más dificultades para sacar adelante su agenda de gobierno que si posee un amplio contingente legislativo en el Congreso. Muy vinculada a esta variable se encuentra la fragmentación debido a que a medida que aumenta la fragmentación partidista disminuye el porcentaje de escaños del partido del Ejecutivo. La consideración de esta variable radica en la importancia de la misma al informar acerca de la dispersión o concentración del sistema político. Con respecto a esta variable se ha generado un debate en la literatura ya que se asocia el multipartidismo a la inestabilidad del sistema (Mainwaring y Shugart, 2002) aunque, están aquellos autores que afirmar que la peligrosidad del sistema depende de la capacidad de hacer coaliciones en gobiernos multipartidistas (Chasquetti, 2001). En tercer lugar se considera como variable de análisis la formación de coaliciones. Éstas son entendidas como un conjunto de partidos políticos que acuerdan perseguir metas comunes, reúnen recursos para concretarlas y distribuyen los beneficios, y pueden ser preelectorales o postelectorales (Strom, 1990) Este tema está íntimamente ligado con las mayorías legislativas, ya que la decisión de compartir el Ejecutivo entre varios partidos depende del porcentaje de escaños que el partido del Ejecutivo disponga en el Congreso. Si bien la formación de coaliciones genera beneficios tanto para el Ejecutivo como para los partidos que la conforman también implica riesgos en la toma de decisiones ya que aumenta el número de actores (García Montero, 2006). Además de las variables partidistas mencionadas están aquellas de índole electoral. En primer lugar se deberá tomar en cuenta el sistema electoral vigente en cada una de las legislaturas y la incidencia en la composición de las mismas (Ver Cuadro 3 del Anexo) y a su vez se debe tomar en cuenta el ciclo electoral. Esta variable es pertinente ya que se considera que tras la elección del Ejecutivo existe un clima favorable que puede aprovechar el Ejecutivo para sacar adelante sus medidas sin obstáculos. La mayoría de los autores coinciden al afirmar que la producción legislativa en volumen es mayor a principios del ciclo electoral, cuando la agenda legislativa es más clara ya que procede directamente de las promesas electorales, así como los apoyos entre los dos poderes, pues se acaba de conformar el gobierno y disminuye en la segunda mitad del ciclo electoral (García Montero, 2006) A esto se debe sumar que a principios del ciclo electoral los instrumentos de control legislativos no son aplicados con tanta frecuencia como en la segunda mitad. 15 Ver Cox y McCubbins (1993, 2002), Alcántara et al (2005) y García Montero (2004, 2006 y 2007).
Por último se considera una variable contextual y es la vinculada al status del partido de gobierno, es decir se toma en cuenta que el partido gobernante a nivel provincial sea igual o amigo al partido gobernante nacional lo cual puede generar un impulso y un apoyo extra a su gestión. 3- Conclusiones y líneas de investigación futuras. Si bien el Poder Legislativo así como las relaciones Ejecutivo-Legislativo han sido objeto de numerosos estudios, la realidad subnacional en la República Argentina es un tema aún escasamente abordado y de relevante importancia para la política nacional debido a su distribución federal del poder. Los numerosos desarrollos teóricos del Poder legislativo, provenientes en su mayoría del enfoque del institucionalista nos permitirán abordar las legislaturas subnacionales, sin embargo la escasez de datos y estudios a nivel subnacional generan un desafío así como numerosas líneas de investigación futuras. Si bien el propósito de investigación que guía este trabajo es presentar una propuesta teórica metodológica que permita analizar el desempeño de las legislaturas subnacionales argentinas, quedan pendientes otros abordajes como el estudio comparado entre legislaturas subnacionales que posean un ejecutivo provincial con similares características como liderazgo, o antigüedad en el cargo (lo que le suele otorgar una estructura política muy arraigada) para determinar la influencia del liderazgo político en la arena legislativa. Este trabajo es un aproximación teórica preliminar para el estudio de las legislaturas subnacionales, por esta razón sólo se mencionan variables a tener en cuenta, siendo el objetivo futuro el análisis empírico del trabajo para poder comprobar el desempeño de las legislaturas a nivel subnacional en la Argentina.
ANEXO Cuadro 1: Características institucionales de las legislaturas subnacionales argentinas DISTRITO REPRESENTACIÓN LEGISLATIVA Nº DE MIEMBROS DURACIÓN DEL RENOVACIÓN DE LA PERÍODO DE SESIONES Ciudad de Buenos Aires Unicameral 60 MANDATO CÁMARA 4 años Renov. parcial ORDINARIAS 1º de Marzo hasta el 15 de Diciembre Buenos Aires Bicameral Diputados: 92 4 años Renov. parcial 1º día hábil de Marzo hasta el 30 de Noviembre Senadores: 46 4 años Renov. parcial Catamarca Bicameral Diputados: 41 4 años Renov. parcial 1º de Mayo al 30 de Noviembre Senadores: 16 4 años Renov. parcial Chaco Unicameral 32 4 años Renov. parcial 1º de Marzo al 15 de Diciembre Chubut Unicameral 27 4 años Renov. total cada 4 años 1º día hábil de Marzo hasta el 15 de Diciembre
Córdoba Unicameral 70 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Febrero al 30 de Octubre Corrientes Bicameral Diputados: 26 4 años Renov. parcial 1º de Mayo al 30 de Septiembre Senadores: 13 6 años Renov. parcial Entre Ríos Bicameral Diputados: 28 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Julio al 30 de Octubre Senado: 17 Formosa Unicameral 30 Jujuy Unicameral 48 4 años Renov. parcial 4 años Renov. parcial 1º de Mayo al 30 de Noviembre 1º de Abril al 30 de Noviembre La Pampa Unicameral 26 La Rioja Unicameral 23 4 años Renov. total cada 4 años 4 años Renov. parcial 1º de Marzo al 30 de Noviembre 1º día hábil de Marzo hasta el 15 de Diciembre Mendoza Bicameral Diputados: 48 4 años Renov. parcial 1º de Mayo al 30 de Septiembre Senadores: 38
Misiones Unicameral 41 4 años Renov. parcial 1º de Mayo al 31 de Octubre Neuquén Unicameral 35 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Mayo al 31 de Octubre Río Negro Unicameral 43 4 años Renov. total cada 4 años 1º de marzo al 30 de Noviembre Salta Bicameral Diputados: 60 4 años Renov. parcial 1º de Abril al 30 de Noviembre Senadores: 23 San Juan Unicameral 34 4 años Renov. total cada 4 años 1º día hábil de Abril al último de Noviembre San Luis Bicameral Diputados: 43 4 años Renov. parcial Senadores: 43 1º de Abril al 30 de Noviembre
Santa Cruz Unicameral 24 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Marzo al 30 de Noviembre Santa Fe Bicameral Diputados: 50 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Mayo al 30 de Noviembre Senadores: 19 Santiago del Estero Unicameral 50 4 años Renov. parcial 15 de Febrero al 15 de Diciembre Tierra del Fuego Unicameral 15 4 años Renov. parcial 1º de Marzo al 15 de Diciembre Tucumán Unicameral 40 4 años Renov. total cada 4 años 1º de Abril al 31 de Mayo - 1º de Septiembre al 31 de Octubre Fuente: Elaboración propia a partir de Constituciones Provinciales y Reglamentos Internos de las distintas cámaras legislativas.
Cuadro 2: Disposiciones constitucionales generales sobre el veto del Ejecutivo en las legislaturas subnacionales argentinas Provincia Qué dice la normativa? Ciudad de Buenos Aires El Poder Ejecutivo puede vetar totalmente un proyecto de ley sancionado por la legislatura expresando los fundamentos. Cuando esto ocurre el proyecto vuelve a la Legislatura, que puede insistir con mayoría de dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no se logra la mayoría requerida, el proyecto no puede volver a considerarse en ese año legislativo.(art. 87) Queda expresamente prohibida la promulgación parcial, sin el consentimiento de la Legislatura. El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente un proyecto de ley, en cuyo caso el proyecto vuelve íntegramente a la Legislatura, que puede aceptar el veto con la misma mayoría requerida para su sanción o insistir en el proyecto original con mayoría de dos tercios de sus miembros.(art. 88) Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley sancionados dentro de diez días de haberle sido remitidos por la Legislatura; pero podrá devolverlos con observaciones durante dicho plazo, y si una vez transcurrido no ha hecho la promulgación, ni los ha devuelto con sus objeciones, serán ley de la Provincia y deberán promulgarse y publicarse en el día inmediato por el Poder Ejecutivo, o en su defecto, se publicarán por el presidente de la Cámara que hubiese prestado la sanción definitiva. (Art. 108) Observando en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Cámara de origen; ésta lo discutirá de nuevo y si lo confirmará por mayoría de dos tercios de votos, pasará otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionaran por igual mayoría, el proyecto será ley y se remitirá al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en estos casos nominales, por sí o por no; y tanto los nombres de los sufragantes como los fundamentos que hayan expuesto y las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente en la Prensa. Si las Cámaras difirieran sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del mismo año. El Poder Ejecutivo podrá proponer también la o las normas sustitutivas de las observadas, en cuyo caso, si las observaciones no pudieran ser rechazadas por no contar con la mayoría requerida para ello, podrán las Cámaras sancionar por simple mayoría las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo. (Art. 120) Aprobado por la Cámara de Diputados un proyecto de ley será pasado al Poder Ejecutivo a los efectos de su examen y promulgación. Dentro del término de diez días hábiles de haberlo recibido de la Legislatura, el Poder Ejecutivo podrá devolverlo vetado en todo o en parte. Si no lo hiciere, el proyecto quedará convertido en ley y deberá ser promulgado y publicado por el Poder Ejecutivo en el día inmediato al del vencimiento del plazo, o en su defecto, publicarse por orden del Presidente de la Cámara de Diputados dentro de los diez días hábiles. Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Legislatura; ésta lo discutirá nuevamente, y si lo confirma con la mayoría de dos tercios de los miembros presentes, quedará convertido en ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. (Art. 118) Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara y si ésta insiste en su sanción, con el voto de los dos tercios de los presentes, es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no puede repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetado parcialmente un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada si ella tiene autonomía normativa y no afecta la unidad del proyecto, previa decisión favorable de los dos tercios de los miembros de la Cámara.(Art. 142)
Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Sancionado un proyecto de ley, pasa al Poder Ejecutivo para su examen, promulgación y publicación. Todo proyecto sancionado y no vetado dentro de los diez días hábiles de recibida la comunicación por el Poder Ejecutivo, queda convertido en ley. Vetado totalmente un proyecto vuelve a la Legislatura. Si ésta estuviera conforme, el proyecto queda desechado y no puede repetirse en las sesiones de ese año. Si la Legislatura no admitiera el veto podrá insistir en su sanción con el voto de los dos tercios de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Vetado parcialmente un proyecto vuelve a la Legislatura. Si ésta estuviera conforme, el proyecto queda convertido en ley con las modificaciones que motivaron el veto. Rechazadas las modificaciones, la Legislatura puede insistir en su sanción con mayoría de los dos tercios de votos de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Vetada en parte una ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada si ella tuviere autonomía normativa y no afectare la unidad del proyecto, previa decisión favorable de la Legislatura. (Art. 109) Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, lo devolverá con sus observaciones para ser reconsiderado, primeramente en la Cámara de origen y después en la Cámara revisora, pasándose previamente a Comisión. Si ambas insisten en su sanción por dos tercios de votos de sus miembros presentes, o aprobasen por mayoría de los mismos las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, el proyecto originario o el mismo con las modificaciones en su caso, es Ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones son nominales por "si" o por "no", primero con respecto a la insistencia y después con respecto a las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo. No existiendo los dos tercios para la insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones, el proyecto no puede repetirse en las sesiones del año.(art. 87) Si el Poder Ejecutivo desechara en todo o en parte un proyecto de ley sancionado, vuelve con sus observaciones a la Legislatura, debiendo el Presidente de la Asamblea pasarlo sin más trámites a las comisiones de ambas Cámaras que tuvieron a su cargo el estudio del proyecto, las que constituidas en una sola comisión, deberán estudiar las observaciones del Poder Ejecutivo, debiendo expedirse dentro de un plazo no mayor de diez días. Transcurrido dicho término y aunque la comisión no se hubiere expedido, dentro de las cuarenta y ocho horas subsiguientes, las Secretarías de ambas Cámaras citarán para un término no mayor de tres días a sesión plenaria de la Legislatura, la que deberá pronunciarse dentro de los quince días a contar de la fecha establecida en la primera convocatoria. A este efecto, regirán las disposiciones contenidas en el Artículo 67. Si la Asamblea no se expidiera dentro del plazo señalado, se considerará rechazado el proyecto en caso de veto total, y se tendrán por aprobadas las proposiciones del Poder Ejecutivo, si el veto fuera parcial. Si se insiste en la primera sanción por dos tercios de votos presentes, o se aceptan por mayoría absoluta de los presentes las observaciones del Poder Ejecutivo, el proyecto será comunicado a éste para su cumplimiento. Las votaciones serán nominales y, tanto los nombres de los sufragantes como los fundamentos que hayan expuesto y las observaciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. En caso de veto total, no existiendo los dos tercios para la insistencia, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año. El veto parcial no invalida el resto de la ley que podrá ser puesta en vigor en las partes no afectadas por el mismo. A los efectos de este artículo y en el caso del Artículo 86, se considerarán prorrogadas las sesiones por el término necesario para el pronunciamiento de la Legislatura. (Art. 88) Rechazado por el Poder Ejecutivo, en todo o en parte, un proyecto de ley, volverá con sus objeciones a la Cámara, y si ésta insiste en su sanción, con dos tercios de
votos de los presentes, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse en las sesiones de ese año. (Art. 122) Jujuy El Poder Ejecutivo podrá vetar los proyectos de ley sancionados dentro de los diez días hábiles de recibidos, pero si en ese lapso hubiere tenido lugar la clausura de las sesiones, los proyectos vetados deberán remitirse a la secretaría de la Legislatura dentro de ese plazo, sin cuyo requisito no tendrá efecto el veto. El veto da lugar: A la insistencia con dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura, lo que convierte el proyecto en ley; A la conformidad de la Legislatura con las observaciones del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se remitirá el proyecto reformado; Al desistimiento, enviando el proyecto al archivo. (Art. 121) La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Sancionada una ley se remitirá al Poder Ejecutivo para que la promulgue o la vete en todo o en parte dentro del término de diez días de su recepción. Vetada en todo o en parte volverá con sus observaciones a la Cámara, la que la discutirá de nuevo y si la confirmase en el término de treinta días por dos tercios de votos de los miembros presentes, pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. La Cámara podrá aceptar por simple mayoría de votos las modificaciones u observaciones que le hubieran hecho, en cuyo caso será promulgada con las mismas. No vetada en el término previsto se considerará promulgada. Vetado en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo no podrá promulgarse en la parte no vetada, con excepción de las leyes de presupuesto y de impuestos que entrarán en vigencia en la parte no observada. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá volver a tratarse en el curso del año. Los términos a que se refiere el presente artículo se computarán por días hábiles. (Art. 70) Cuando un Proyecto de Ley fuere sancionado por la Cámara, ésta lo remitirá dentro de los cinco días al Gobernador para su promulgación y publicación. El Gobernador podrá vetar dicho Proyecto en el término de diez días hábiles, en forma total o parcial. Si no lo hiciere se considerará promulgado. Vetada en todo o en parte una Ley sancionada volverá con sus objeciones a la Cámara y si ésta insistiere en su sanción con dos tercios de votos de los miembros presentes, será Ley y pasará al Gobernador para su promulgación. No concurriendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Gobernador, no podrá repetirse en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la Ley por el Gobernador, éste podrá promulgar la parte no vetada (Art. 104) Desechado en todo o en parte el proyecto por el Poder Ejecutivo, lo devolverá con sus observaciones y será reconsiderado, primero en la Cámara de su origen y después en la revisora; y si ambas insistiesen en su sanción por dos tercios de los miembros presentes, el proyecto será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su inmediata promulgación. No insistiendo la Legislatura en su sanción, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del año (Art.102) Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Legislatura y si ésta insiste en su sanción con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo la mayoría citada para su insistencia, ni mayoría para aceptar la modificación propuesta por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse en las sesiones de ese año.(art. 104) Vetado un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus observaciones a la Cámara, la que lo discutirá de nuevo y si lo confirmase por dos tercios (2/3) de votos de los miembros presentes, pasará convertido en ley al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. Las votaciones serán en este caso nominales por «sí» o
por «no» debiéndose publicar inmediatamente por la prensa los nombres de los sufragantes con el fundamento de su voto y con las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo. La Cámara deberá pronunciarse respecto del veto del Poder Ejecutivo dentro del término de un (1) mes de sesiones después de producido, entendiéndose rechazado el proyecto si así no lo hiciere. (Art. 105) Río Negro Salta San Juan San Luis Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Legislatura y si ésta insiste en su sanción con los dos tercios de votos, es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la forma dispuesta en el artículo anterior. No reuniéndose los dos tercios para su insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no puede repetirse en las sesiones de ese año. (Art. 145) Devuelto un proyecto por el Poder Ejecutivo, es considerado primero por la Cámara de origen, pasando luego a la revisora, y si ambas insisten en la sanción por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, el proyecto es ley y el Poder Ejecutivo está obligado a promulgarla. En caso contrario no puede repetirse en las sesiones del mismo año. Si se aceptan por mayoría en ambas Cámaras las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo, el proyecto queda convertido en ley.(art. 133) Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara y si ésta insistiese en su sanción, con dos tercios de votos de los presentes, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo podrá promulgar la parte no vetada, si ella tuviera autonomía normativa y no afectare la unidad del proyecto, previa decisión favorable en tal sentido por parte de la Cámara de Diputados. (Art. 169) Devuelto un proyecto por el Poder Ejecutivo es considerado primero por la Cámara de origen, pasando luego a la revisora y si ambas insisten en la sanción, con el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, el proyecto es ley y el Poder Ejecutivo está obligado a promulgarlo. Si se aceptan por mayoría en ambas Cámaras las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo, el proyecto queda convertido en ley. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas, no puede repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la Ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada, si ella tiene autonomía normativa y no afecta la unidad del proyecto. (Art. 135) Santa Cruz Santa Fe Vetada en todo o en parte volverá con sus objeciones a la Cámara que en el término de treinta días podrá insistir en su sanción con dos tercios de votos de sus miembros presentes, en cuyo caso será promulgada, o aceptar las objeciones por simple mayoría. El veto parcial no invalida el resto de la ley que deberá ser promulgada y entrará en vigor en la aparte no afectada por el mismo. (Art. 107) Vetado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus observaciones a la Cámara de origen, la que, si en votación nominal lo confirma por mayoría de dos tercios de los votos presentes, lo remite a la Cámara revisora, y si ésta también se expide de igual manera, el proyecto queda convertido en ley y se comunica al Poder Ejecutivo para su promulgación. Si ambas Cámaras no insisten con dicha mayoría, el proyecto no puede repetirse en las sesiones del año. Si el veto ha sido parcial y las Cámaras aprueban por simple mayoría las enmiendas propuestas por el Poder Ejecutivo, el proyecto, con éstas, queda convertido en ley. La Legislatura debe pronunciarse sobre el veto del Poder Ejecutivo dentro del término de un mes de comunicado, o, en su caso, de iniciado el período ordinario de sesiones; en su defecto, se considera rechazado el proyecto (Art. 59)
Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumán Vetado totalmente un proyecto, volverá a la Cámara de Diputados. Si ésta lo acepta, el proyecto quedará desechado y no podrá repetirse en las sesiones de ese año. Si la Legislatura lo rechaza, podrá insistir en su sanción con el voto de los dos tercios de los miembros presentes. Vetado parcialmente un proyecto, volverá a la Legislatura. Si ésta estuviese conforme, el proyecto quedará convertido en ley con las modificaciones que motivaron el veto. Rechazadas las modificaciones, la Legislatura podrá insistir en su sanción con mayoría de dos tercios de votos de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convertirá en ley. El Poder Ejecutivo podrá promulgar parcialmente las partes no vetadas de un proyecto, siempre que tenga autonomía normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por la Legislatura. (Art. 140) Si el Poder Ejecutivo vetare en todo o en parte un proyecto de ley sancionado, éste volverá con sus observaciones a la Legislatura. Si la Legislatura insistiere con los dos tercios de los votos o si aceptare por mayoría absoluta las observaciones del Poder Ejecutivo, lo comunicará a éste para su promulgación y publicación. En caso de veto total, no existiendo los dos tercios para la insistencia, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del mismo período legislativo.(art. 109) El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley con sanción de la Legislatura dentro de los diez días útiles de haberles sido remitidos por ésta. Podrá, durante dicho plazo oponerle su veto, y si una vez transcurrido, no ha hecho la promulgación ni los ha devuelto con sus objeciones a la Legislatura, se considerarán ley de la Provincia. (Art. 67) Fuente: Elaboración propia en base a Constituciones Provinciales.