AUTORES Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo Instituto de la Vivienda Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo 1 DOCUMENTO DE TRABAJO Con esta publicación el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, inicia una nueva serie de impresos que lleva por título: Documento de Trabajo. A través de estas páginas se pretende difundir los temas de actualidad que afectan el hábitat residencial, dar opinión y contribuir a formar opinión, sobre las variadas temáticas del interés de investigadores, académicos, profesionales y público en general, que busca informarse para contribuir a crear una mejor calidad de vida en los asentamientos humanos. El INVI durante 20 años no ha tenido a la vivienda por sí misma como objeto de estudio, su preocupación ha sido y es el hábitat residencial, complejo y multifactorial, que precisa de la comprensión de procesos de producción humana, donde converjan múltiples miradas: desde la antropología a la ingeniería; desde la economía al arte; desde la arquitectura al derecho. La indiscutible y necesaria interdisciplinariedad, lleva a ofrecer en este primer escrito, elementos para la discusión sobre un tema importante en la provisión de vivienda de interés social: la gestión del suelo urbano. Comprender «metodologías, contenidos y modalidades de trabajo, investigación y transferencia de información, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han estado generando a nivel global en la última década, ii) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región, originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos.» Los autores no pretenden agotar el tema, sino que dejarlo abierto para continuar la útil discusión que la investigación académica ofrece. Y, se espera vuestra contribución. Clara Arditi Karlik / Gustavo Carrasco Pérez / Paola Jirón Martínez / Rubén Sepúlveda Ocampo Elementos para una discusión GESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN y Vivienda Social DOCUMENTO DE TRABAJO Gestión de Suelo Urbano 1 º N Universidad de Chile Facultad de Arquitectura y Urbanismo Instituto de la Vivienda Gestión de Suelo Urbano y Vivienda Social AUTORES Elementos para una discusión Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo
SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO AUTORES: Clara Arditi; Gustavo Carrasco; Paola Jirón; Rubén Sepúlveda Documento de Trabajo Nº 1
DOCUMENTO DE TRABAJO INVI: GESTIÓN DE SUELO URBANO Y SU IMPACTO EN LA GESTIÓN HABITACIONAL Editor : Mario Torres Jofré Autores : Clara Arditi Karlik Gustavo Carrasco Pérez Paola Jirón Martínez Rubén Sepúlveda Ocampo Diseño Gráfico : Amalia Ruiz Jeria El presente Documento de Trabajo es producto del Convenio de Prestación de Servicios a Honorarios Nº 0016875, del 9 de octubre de 2001, «Gestión del Suelo Urbano y su Impacto en la Gestión Habitacional». Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Instituto de la Vivienda. Arditi, Clara; Carrasco, Gustavo; Jirón, Paola; Sepúlveda, Rubén. Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin la previa autorización escrita por parte de la Universidad de Chile, a través del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Santiago de Chile, 2003
Indice INTRODUCCIÓN... 05 CAPÍTULO 1 CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL 1.1. Los cambios generados en el desarrollo del territorio a nivel global en la última década a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización y desregulación de suelo b) Los impactos derivados: Metropolización y exclusión, deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias. c) Síntesis... 11... 11... 11... 14... 16 1.2. Las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en Chile para la gestión y operación en el mercado de viviendas sociales a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos habitacionales sociales y previsión de reservas de suelo para la provisión de vivienda b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile vinculadas a los procesos de desregulación y privatización del suelo... 17... 19... 21 CAPÍTULO 2 CONCEPTOS TEÓRICOS VINCULADOS A LA PRÁCTICA DE LA GESTIÓN DE SUELO CON PROPÓSITO HABITACIONAL 2.1. Elementos teóricos... 25... 25 a) Alternativas y modalidades de gestión de suelo para la producción de vivienda social: mecanismos e DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 3
instrumentos de gestión habitacional a nivel institucional, financiero y normativo b) Mercado de suelo urbano, mecanismos y factores de definición y asignación de valor y consecuencias del sistema de valorización de suelo en la producción de vivienda social 2.2. Estado del arte a) Ejemplos de casos a nivel nacional e internacional... 25... 30... 35... 35 CAPÍTULO 3 RECAPITULACIÓN Y CONCLUSIONES 3.1. Componentes críticos de la gestión de suelo habitacional y lineamientos de acción. A modo de síntesis... 57... 57 CAPÍTULO 4 BIBLIOGRAFÍA... 57 4 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
Introducción A MODO DE PRESENTACIÓN Desde sus inicios, el Instituto de la Vivienda (INVI) de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, ha visualizado la necesidad de abordar en forma integral las temáticas inherentes al hábitat residencial, incluyendo su relación con el territorio en general y el desarrollo urbano en particular. Un fuerte impulso para estas discusiones académicas fueron, sin duda, la participación del INVI en la Conferencia Mundial Hábitat II, en la cual, se reconoció la necesidad de abordar la problemática de las ciudades del siglo XXI desde la sustentabilidad urbana como un requisito ineludible. Las evoluciones recientes experimentadas en el desarrollo urbano-territorial en Chile, caracterizadas por la creciente integración del país al mundo global, acentúa y refuerza la necesidad de que, desde nuestro Instituto y nuestra Facultad, se pueda re-tomar una línea de reflexión, discusión o investigación sobre el conjunto de materias que derivan de éste y otros fenómenos asociados. Estas nuevas formas de relación traen consigo impactos diversos que se generan en el territorio y en la sociedad, nuevos paradigmas que dan sustentación a estos procesos, potentes transformaciones del paisaje natural y construido. Esto, en el contexto de un Estado que cuenta con un margen de acción reducido, en el marco de un proceso de repliegue y de traspaso creciente de competencias al sector privado empresarial, en sintonía con un discurso eminentemente pragmático, en el que asume un rol de facilitador de emprendimientos privados, más que el de posicionarse como un conductor de los procesos de desarrollo territorial, sean éstos de escala nacional, regional o intercomunal. Adicionalmente, existen las acciones privadas sobre el territorio, para las cuales se adecuan los instrumentos de planificación y las políticas públicas a los intereses particulares. Cuáles serán las consecuencias a mediano o largo plazo de esta suerte de «no-política territorial». Probablemente, un mayor desequilibrio social, ascendiente contaminación, magna depredación del paisaje y del entorno natural. Difícilmente, una mayor o mejor inserción en el mundo de las ciudades exitosas a nivel global. En este marco, el INVI, ha decidido contribuir al debate, aportando a través de esta nueva serie de publicaciones, denominada Documentos de Trabajo, una sucesión de escritos que aborden la problemática de la gestión urbano habitacional. Se inician éstos con uno de los temas más relevantes el de la provisión y producción de suelo para el hábitat social. El acceso al suelo sigue siendo un problema esencial en las políticas habitacionales, sobre todo porque su disponibilidad se reduce por la ausencia de políticas que DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 5
aseguren una distribución racional entre usos distintos y competitivos. Esto afecta de manera esencial a los sectores más pobres que invaden terrenos de alta vulnerabilidad. También incide en que las soluciones entregadas por el Estado son localizadas en terrenos lejanos con insuficiente equipamientos y servicios. Según las Naciones Unidas, el precio y disponibilidad de suelo para la vivienda sigue teniendo una influencia importante en el precio de ésta y en las condiciones habitacionales en la mayoría de los centros urbanos. El suelo es un tema decisivo en materia de política habitacional y urbana, ya que tiene impacto directo en la morfología y en el crecimiento de la ciudad. Frente a esta situación, lograr que los mercados de suelo urbano sirvan a las necesidades económicas y sociales de los habitantes y organizaciones urbanas sigue siendo una de las más complejas tareas para el aparato público. Este documento presenta elementos para contribuir a la discusión respecto de los principales temas relacionados con la gestión de suelo y la gestión urbano habitacional. Se ha dividido en dos partes: el contexto general y, los instrumentos. En la primera, dentro del contexto general, se incluye el impacto que los procesos globales tienen en el territorio y el rol que el Estado tiene en ellos. La segunda, ofrece algunos conceptos para la discusión teórica sobre los principales aspectos relacionados con la gestión de suelo, resaltándose algunos casos prácticos a nivel continental que incluyen los instrumentos de gestión, el mercado del suelo, la generación de valor de suelo, entre otros. Se concluye con los principales aspectos críticos de la gestión de suelo que deben ser abordados en un corto y mediano plazo en países como Chile. Con estos elementos no se pretende dar por acabada la tarea, se espera que los planteamientos aquí expuestos sirvan para enriquecer la investigación actual sobre este tema y que contribuya a la construcción y a las definiciones claras y oportunas en la materialización de una política de gestión de suelo, necesaria tanto para los procesos habitacionales, en particular, como para la gestión del territorio, en general. INTRODUCCIÓN En la actualidad, los fundamentos que conducen la problemática sobre gestión de suelo urbano con fines habitacionales, en cuanto a metodologías, contenidos y modalidades de trabajo, investigación y transferencia de información, se vinculan a tres aspectos centrales: i) los cambios que, en el contexto de realidad del desarrollo urbano, se han estado generando a nivel global en la última década, ii) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región 1, originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamen- 1 Por Región se entenderá la zona geográfica correspondiente a América Latina. 6 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
te a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad, y iii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión, incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos. Existe, por lo tanto, la necesidad de estudiar, de manera sistemática, las dimensiones que convergen a establecer los lineamientos estructurales de la problemática urbana, y en particular aquellos atingentes a la disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos de vivienda de interés social, para tener una lectura clara de las alternativas y nuevas modalidades de intervención territorial para la producción de bienes y servicios y su provisión hacia la comunidad. Al respecto, más allá del debate teórico, cobra relevancia analizar la contingencia de la acción institucional y privada, puesto que este antecedente permite a los actores convocados en la dinámica territorial y en la producción de proyectos habitacionales tomar decisiones que impactan en la política y sus regulaciones, y generar mecanismos eficaces de gestión, a la vez que mejorar los existentes, identificando aquellos componentes más críticos. ALGUNAS DIMENSIONES DEL PROBLEMA En el segundo semestre del año 2000, en el Área Metropolitana de Santiago (AMS) los precios de suelo aumentaron, en promedio, de UF 5,14 a UF 7,07 por metro cuadrado 2. Este fenómeno incide directamente en la progresión de planes habitacionales de provisión de vivienda social, considerando la necesidad de consolidar proyectos adecuados en cuanto a la integración de unidades habitacionales con una localización y entorno que proporcione a los usuarios de estos bienes una accesibilidad a servicios e infraestructura, en una condición de homogeneidad con el resto de la población. El alza de los precios se ha intensificado en las zonas periféricas como Maipú, Quilicura y San Bernardo, debido a un incremento en la demanda por parte de sectores medios, desde donde se ha generando una dinámica de movilidad en busca de alternativas residenciales fuera del centro o pericentro urbano. Como un ejemplo de ello, si se compara el incremento en los valores de suelo entre dos comunas del Gran Santiago, una central (Las Condes, sector El Bosque y Apoquindo) y una periférica (Puente Alto), se tiene que en la primera los valores se han duplicado en los últimos diez años (1991 2001), mientras que en la segunda, para el mismo período, los valores han aumentado diez veces. En relación a los valores promedio identificados para el primer trimestre del año 2002 en el Área Metropolitana, se tiene que el promedio total comunal es de 2 La Tercera (22 de febrero de 2002). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 7
7,62 UF/m². 3 El valor promedio más alto se registró en Las Condes, 21,02 UF/m², mientras que el promedio más bajo se presenta en Pudahuel, con 1,18 UF/m². En definitiva, Santiago, debido a los precios de la tierra, inhibe el desarrollo de la vivienda social. De hecho, en el tercer trimestre del año 2001, no hubo ofertas de terrenos con precios inferiores a 1 UF/m². 4, lo que aún se encuentra sucediendo, de tal manera que una proporción importante de viviendas sociales se construyen en las afueras, lo que también acontece en ciudades como Concepción y Puerto Montt. La inversión en la periferia está asociada a una mayor ganancia para los actores vinculados al desarrollo inmobiliario, sin que esto se traduzca en una ganancia para la ciudad, dado que dichos actores no se hacen cargo de las externalidades que significa crecer en extensión. Dicho de otra forma, no existe una redistribución de beneficios como producto del incremento de los valores de suelo derivado de procesos de renovación urbana (inversión en infraestructura y servicios y aumento de la superficie urbana). El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU) está elaborando un estudio, con el objetivo de planificar globalmente el futuro de la vivienda social y las posibilidades de obtener e incorporar suelo con fines habitacionales, habida cuenta de la actual problemática que se arrastra desde hace un par de décadas. Por otra parte, ha puesto en marcha el programa denominado Vivienda Social Dinámica sin Deuda, constituido por unidades de estándar mínimo sin deuda para el beneficiario, bordeando un valor total de UF 285, para aquellos segmentos que, debido a sus ingresos tanto escasos como inestables, no pueden endeudarse con créditos. Esta modalidad, sin embargo, vuelve a plantear el problema de localización asociado, puesto que el bajo precio de estas unidades habitacionales sólo puede sustentarse con costos por metro cuadrado aún inferiores a los precios mínimos de terrenos existentes en comunas como Maipú o La Granja, pudiendo aumentar gravemente la segregación urbana y, en consecuencia, el perfil de oportunidades económicas y de acceso a las actividades urbanas. El sistema de subsidios a la demanda por vivienda ha logrado dinamizar la construcción y el acceso a viviendas de interés social, y ha motivado un significativo crecimiento en el ahorro personal y familiar para estos fines. Ello ha conducido a importantes reducciones en el déficit de vivienda, permitiendo incluso anticipar el término del déficit habitacional cuantitativo en alrededor de 15 años. Sin embargo, varios factores han limitado en los años noventa la efectividad de la nueva política de vivienda social, influyendo en esta situación las insuficientes reservas de suelo, normas restrictivas a los mercados que están involucrados y rezagos en adecuar los objetivos y las normas de política 5. 3 El Mercurio (mayo 2002). 4 Trivelli, Pablo (2002). 5 Held, Günther (2000). 8 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO El presente Documento de Trabajo se propone exponer sobre la problemática de la gestión de suelo urbano con fines habitacionales, presentando los lineamientos estructurales y las dinámicas existentes que originan la necesidad de abordar técnicamente las dimensiones involucradas en los procesos de gestión de suelo urbano residencial. Lo anterior se sitúa a la luz de la experiencia nacional e internacional de operación, producción y provisión de vivienda social y del diseño de mecanismos de incorporación de suelo urbano para vivienda social. Complementariamente a los conceptos derivados del debate teórico, este trabajo incorpora la contingencia de la acción institucional y privada para prospectar posibilidades de diseño y/o mejoramiento de instrumentos de gestión, identificando componentes críticos necesarios de salvar para poder elaborar herramientas originadas desde la política y sus regulaciones hasta el análisis de mecanismos eficaces de gestión de vivienda, contribuyendo con las estrategias y decisiones que puedan llevar a cabo los actores convocados en la producción de proyectos habitacionales. Es relevante identificar algunos aspectos clave que intervienen en el análisis: i) las restricciones de operación que enfrentan las instituciones del Estado en los países de la Región, originadas en la debilidad de las políticas públicas en cuanto a la previsión de reservas de suelo para proveer equitativamente a la sociedad de vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos de calidad ii) derivado de lo anterior, la creciente privatización del territorio, que obliga a diseñar nuevos instrumentos de gestión incorporando a todos los actores del desarrollo inmobiliario en la producción de proyectos. En relación a los contenidos, el documento se estructura en base a los siguientes capítulos: En el Capítulo 1, Contexto para el desarrollo de procesos de gestión de suelo habitacional, se abordan las características que adquiere el nuevo mapa económico mundial y sus efectos en el territorio, desde la reestructuración de los procesos de localización de actividades económicas hasta los impactos generados particularmente en el sector vivienda. Junto con ello, se expone el correlato que esto ha tenido en la situación habitacional en Chile y las dificultades existentes desde la institucionalidad para abordar el problema de producción y provisión de vivienda social. Por último se plantea la configuración de los actores que participan del proceso habitacional. El Capítulo 2, Conceptos teóricos vinculados a la práctica de la gestión de suelo con propósito habitacional, indaga sobre el estado del arte de los procesos de gestión para la producción de vivienda, mediante un análisis de DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 9
modelos, metodologías, componentes, instrumentos y algunos casos emblemáticos donde se han aplicado nuevas modalidades de gestión en virtud de las nuevas características que se identifican. Se reflexiona, en el Capítulo 3, acerca de los aspectos considerados como críticos, particularizando aquellos más relevantes en el caso chileno. Finalmente, en el Capítulo 4 se sistematiza la información utilizada en este trabajo. 10 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
Capítulo l I CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE PROCESOS DE GESTIÓN DE SUELO HABITACIONAL 1.1. LOS CAMBIOS GENERADOS EN EL DESARROLLO DEL TERRITORIO A NIVEL GLOBAL EN LA ÚLTIMA DÉCADA a) Transformaciones urbanas y procesos de globalización y desregulación de suelo Existe amplia coincidencia en los diversos análisis y estudios sobre el territorio, particularmente sobre los fenómenos ocurridos en los últimos cinco años, al evaluar los procesos de cambio que se han generado tanto en la estructura funcional del territorio -urbano rural-, como el producto de la economía global 6. Más allá de la mera reflexión y de los lugares comunes, es un hecho que la globalización ha generado una profunda reestructuración de las ciudades con impactos de diversa índole. El proceso de desregulación y apertura, a la par con la retirada de la acción estatal, impactó en la organización territorial y la localización de las inversiones en los centros urbanos, y en la dinámica productiva. En la Región persiste una fuerte demanda por suelos urbanos a raíz del crecimiento de la población de las ciudades, por crecimiento vegetativo y el continuo proceso migratorio. El aumento del ingreso de importantes sectores de la población urbana ha ocasionado, por otra parte, patrones de vivienda y equipamiento que ocupan grandes extensiones de terrenos suburbanos, en ellos se han consolidado costosos condominios, áreas verdes, centros comerciales y vías. A su vez, las actividades productivas y de servicios asociadas a los nuevos escenarios de globalización de la economía también presionan sobre el mercado de la tierra 7. Desde comienzos de los '90, la implementación de políticas económicas de corte neoliberal han tenido su correlato urbano, con tendencias claras y verificables en varios países de la Región: i) cerramiento y aislamiento de áreas específicas destinadas a los individuos que pueden pagar una calidad de vida superior; y, ii) paralelamente, una mayor precarización económica de grandes sectores de la sociedad, que ven disminuir en forma creciente sus ya bajos estándares de vida. Entre estas dos tendencias -normalmente- queda atrapada la clase media, en constante estado de fragmentación. A continuación, se presenta una síntesis de los aspectos más destacados de este proceso de cambio, que ha originado espacios estratégicos reestructurados: 6 Vidal-Koppmann (2000), Leva y Cavallo (1999), Preteceille (1999), Arias (2002), Fernández Durán (1998), Castells (1997), Turaine (1996), Giddens (1994), Fidel y Fernández (1998), Sassen (1999), Borja y Castells (1997), entre otros. 7 CEPAL (1998). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 11
En lo territorial La adecuación e inserción de las economías locales al mundo globalizado están produciendo fenómenos de redistribución del crecimiento urbano, que favorecen la expansión y fragmentación de las ciudades. Es posible asociar las recientes transformaciones estructurales y morfológicas de las urbes a las características del nuevo escenario económico y social que plantea la globalización. En estos cambios repercute la adopción de nuevas modalidades de gestión urbana, las que implican desregular y privatizar las áreas de producción y de servicios, disminuir la inversión del Estado y, descentralizar o desconcentrar políticamente las competencias sobre estas áreas 8. Lo anterior, ha favorecido la extensión de los centros urbanos sobre la base de negocios inmobiliarios y el acceso generalizado de la población al automóvil, acentuando la polarización urbana y la segregación social, amén de beneficiar la aparición de los artefactos de la globalización, como son los núcleos de actividades empresariales, megaproyectos inmobiliarios, parques industriales, centros comerciales, grandes hoteles y edificios, y conjuntos habitacionales protegidos y segregados del resto de la ciudad. Los elementos más dominantes de los cambios producidos pueden sintetizarse como sigue: Crecimiento sostenido de la urbanización en las áreas rurales y semirurales en la periferia de los centros urbanos -a lo largo de la década del '90 -, orientando la producción y comercialización de nuevos productos inmobiliarios para distintos estratos. Buscando una mejora en la calidad de vida, los sectores con altos ingresos se trasladan a áreas más aisladas, lejos de la creciente «pobreza estructural», produciéndose simultáneamente el cerramiento de áreas para el uso exclusivo de los residentes; son métodos de ocupación de nuevas localizaciones residenciales en la extrema periferia de las regiones urbanas, dirigidos a los grupos de más altos ingresos, que valorizan la seguridad, el paisaje y el menor costo de la tierra. Asociado a lo anterior, amplias áreas urbanas empeoran en su nivel de dotación de servicios colectivos y en la situación habitacional, modificándose los determinantes y factores que configuran la renta urbana y su expresión en los precios de mercado inmobiliario, teniendo mayor incidencia en el precio la calidad y el tipo de la dotación de servicio interno que se ofrece. Procesos simultáneos de gentrificación en las áreas centrales anteriormente deterioradas. Centros urbanos (áreas específicas del centro urbano tradicional o nuevos desarrollos algo apartados del centro principal) dominados por usos del suelo vinculados al sector terciario avanzado de la economía, en base a grandes edificios de diseño innovador y emblemático y aplicación de tecnologías constructivas de punta. 8 De Mattos (1999). 12 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
Nuevos ámbitos de comercialización de bienes y servicios -que producen la concentración en una localización puntual- de un espectro muy variado de productos, la prestación de diversos tipos de servicios y el esparcimiento (hipermercados y centros comerciales), imponiendo cambios en las estructuras de comercialización y transformaciones en los patrones del consumo y en el desarrollo de la vida cotidiana. En lo institucional y financiero El Estado paulatinamente deja su competencia y responsabilidad en las necesidades sociales, transformando su histórico rol subsidiario en mecanismo de ajuste, sólo cuando el mercado no logra satisfacer las demandas sociales. Debido al carácter estructural de los desequilibrios en el bienestar social, el Estado ha comenzado a tener serias dificultades, una de las más importantes es la falta de financiamiento para prolongar el nivel de participación directa en la economía, toda vez, que la principal fuente de recursos financieros utilizados por éste proviene del exterior, aspecto que limita fuertemente su capacidad de responder y enfrentar los problemas sociales. 9 CEPAL (2000). En el caso del acceso al suelo y la provisión vivienda Según los últimos estudios realizados por la CEPAL 9, en las ciudades de América Latina se mantiene una fuerte presión sobre el suelo, dada la expansión de la demanda de viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la recreación, terrenos industriales, redes viales y otros. El crecimiento de la población y la migración desde sectores rurales han traído consigo rápidas expansiones de las principales ciudades de los países de la Región, con la consiguiente presión sobre la disponibilidad de suelo y sobre el precio de los terrenos para las viviendas de interés social 10. Este fenómeno se evidencia en todas las ciudades importantes de la Región, que ven expandirse rápidamente sus límites urbanos a expensas del suelo rural. De hecho, las propias políticas habitacionales siguen favoreciendo la expansión urbana y la especulación en el mercado del suelo, al construir la vivienda de interés social en las afueras de los centros urbanos, donde el precio de la tierra es menor, empleando diseños en extensión y de baja densidad 11. Las normativas y acciones instauradas por los países de la Región para atenuar la segregación urbana han sido insuficientes ante los potentes efectos de las fuerzas excluyentes del mercado inmobiliario. Por otra parte, algunas políticas de vivienda han tratado de limitar la extensión de los conjuntos sociales, para evitar la aglomeración de numerosa población pobre en ciertas áreas; sin embargo, estas medidas no se han podido concretar de manera amplia debido a las escasas probabilidades de influir en el mercado del suelo urbano. En general, se plantea que los programas habitacionales nacionales mantienen una orientación explícita o encubierta 10 Held, Günther (2000). 11 CEPAL (1998). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 13
para apoyar de manera casi exclusiva la adquisición de viviendas nuevas, sin incorporar de manera decidida otras alternativas como el mejoramiento o la ampliación de viviendas, y que en la práctica las reformas no han abierto otras posibilidades más acordes con las nuevas demandas de flexibilidad y rehabilitación del tejido urbano surgidas en la Región. La experiencia, también, ha señalado que las políticas de subsidios a la demanda no pueden desatender aspectos de la oferta si quieren ser exitosas. Así por ejemplo, es menester cautelar la existencia de una base empresarial y tecnológica motivada y capacitada para operar en el mercado de viviendas de bajo costo. Ha adquirido relevancia la necesaria disponibilidad de suelo cuyo costo sea compatible con el máximo destinado a las viviendas sociales. La carencia de mecanismos adecuados para asegurar esta disponibilidad ha incurrido fuertemente en el aumento de los costos de las viviendas, con los consiguientes efectos en la cobertura y la focalización de las políticas. Además, ello ha contribuido a mantener el patrón de localización periférico en los centros urbanos, acentuando la segregación y encareciendo la operación de los asentamientos populares. Con el propósito de atenuar los efectos sobre los suelos rurales o semirurales y la especulación inmobiliaria, en Colombia se ha avanzado en traspasar a los dueños de los suelos parte de los costos generados por los gastos en infraestructura en que incurren los organismos públicos, a través del cobro de un porcentaje de la plusvalía de estos terrenos. En el mismo orden, los nuevos programas de mejoramiento y densificación de asentamientos que se crearon en varios países, buscan hacer frente a las necesidades habitacionales de los sectores más carenciados sin recurrir a la compra de nuevos terrenos. Un nuevo desafío para las políticas habitacionales es enfrentar aquellos parques residenciales en deterioro y obsolescencia, donde puedan ejecutarse programas de mantención o recuperación de viviendas y espacios comunitarios. A su vez, la dinámica urbana ha traído cambios notables en las formas de vida y expectativas de los sectores populares, aspectos que no se ven acogidos en los diseños, agrupaciones y localizaciones de los conjuntos de vivienda social. b) Los impactos derivados: metropolización y exclusión, deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias. Metropolización y exclusión Hasta hace algunas décadas se sostenía la necesidad de frenar el crecimiento de las ciudades y de detener los flujos migratorios campo-ciudad a fin de evitar la concentración territorial de la población en áreas metropolitanas, con ello, a su vez, se impedirían muchos de los males económicos y sociales que las aquejaban. Pero, finalmente, la ciudad es la forma predominante de vida contemporánea en la Región. Hoy, se acepta el crecimiento de las urbes como un proceso irreversible y que las ciudades 14 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
constituyen también una fuente de oportunidades para el desarrollo humano, el empleo y los aumentos de productividad, la cultura, la educación, la salud, la superación de la pobreza y, también, un medio en donde se puedan alcanzar condiciones ambientales favorables. En el contexto de una economía global, abierta a los mercados, estas oportunidades se reflejan en nuevas modalidades de consumo, que afectan la organización interna y el funcionamiento de los asentamientos urbanos, generando, a su vez, demandas de inversión pública y efectos sobre el precio de los suelos 12. Las nuevas formas de suburbanización, ligadas a cambios más amplios de la economía, la cultura y la sociedad, se encuadran en las fases evolutivas generales de la globalización, que afectan de manera particular a las grandes áreas metropolitanas. Recientemente, la aplicación de mecanismos asociados a la construcción de infraestructura y equipamiento por medio de las concesiones, ha quitado parcialmente presión sobre los fondos públicos de inversión sin perder el control y la orientación del desarrollo urbano. La mayor movilidad que permiten las autopistas, el aumento del uso del automóvil particular y el mayor nivel de ingreso de los hogares, facilita la materialización de un conjunto de transformaciones, que van modificando la estructura y el funcionamiento de los espacios que habitan o frecuentan los habitantes de los hogares de mayores ingresos. Estas transformaciones se manifiestan en aspectos como los siguientes: el desarrollo residencial en la periferia suburbana, que adopta la forma de barrios cerrados 13, evidencian la falta de respuesta -de las administraciones territoriales locales- a algunos problemas que aquejan a la gente; el abultado contingente de policías privados crece sin parar y la especulación inmobiliaria, que exacerba la diferenciación y la discriminación espacial, tiende a generar fuertes alzas en los precios de la tierra, aspecto, que entre otras consecuencias, desplaza a los más pobres hacia una periferia cada vez más distante, carente de oportunidades urbanas; y, a la luz de lo anterior, se hace explícita la ausencia de políticas públicas sobre suelo, el Estado no ha sido capaz de generar las actuaciones para regular esta visible polarización y atomización de las personas y bienes urbanos. Deterioro y nuevos formatos de renovación de las áreas centrales versus nuevas periferias Richardson (1975) 14 sostiene que el deterioro de los centros de las ciudades -que en muchos casos coincide con su centro histórico-, está asociado a la disminución 12 Trivelli, Pablo, (2001). 13 Ver, entre otros, Trivelli (2001), Roitman (2000), Robert (1999), Torres (2000). 14 Citado por Figueredo Molina, Rosa Margarita (2000). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 15
acumulativa de la renta de las áreas centrales, que se manifiesta en una deficiente conservación de las edificaciones, en la diferencia entre ingresos fiscales y gastos de la vecindad en servicios, en emigración de los residentes con rentas más altas y en pobreza urbana. Steinberg (1996) 15 explica cómo, desde mediados del siglo pasado, los países en desarrollo han canalizado el crecimiento urbano hacia el ensanche de áreas nuevas, desconociendo las posibilidades de desarrollo de las áreas centrales. Además, el patrón espacial de usos del suelo de la ciudad empezó a presionar las áreas centrales, que empezaron a ser atractivas para usos diferentes al de vivienda, disminuyendo progresivamente el stock residencial con una declinación y alteración de sus funciones físicas, sociales y económicas. c) Síntesis La influencia de los medios de comunicación en las personas incentiva el deseo de acceder a un conjunto de nuevos productos. La paulatina incorporación de estos bienes y servicios en la cotidianidad induce a profundos cambios culturales, difundiendo un modo de vida homogéneo característico de la sociedad global. Entre estos nuevos productos se observa la aparición de nuevas formas de desarrollo residencial como consecuencia del crecimiento de modalidades de residencia secundaria estimulada por un fácil acceso al crédito y el abaratamiento del automóvil 16. Aparece una demanda que aspira a acceder a estos nuevos condominios suburbanos y se consolida una febril actividad inmobiliaria, dirigida a la habilitación de nuevas urbanizaciones periféricas. Los cambios en los patrones de localización incrementan la complejidad de la oferta de bienes y servicios en esta nueva periferia, construyéndose supermercados e hipermercados, núcleos de oficinas parque, centros de cines y entretenimientos y una amplia gama de nuevos productos. Este conjunto de recientes condiciones sirve de marco al desarrollo de un inédito modo de vida suburbano, dirigido a los sectores medios y altos, que en términos culturales, tiende a reproducir los parámetros de vida cotidiana del suburbio norteamericano. Se trata, por lo tanto, de lo que se denomina un área en transición, que supuestamente incorpora valor al territorio, acondicionándolo para implantar nacientes actividades, modificando los patrones del asentamiento. Se despliega entonces un frente productivo, que transforma el espacio rural en suelo urbano, y las pautas del mercado definen un amplio abanico de nuevos productos inmobiliarios. En muchas ciudades latinoamericanas, plantea Garay (2001), el desarrollo de este tipo de suburbio se 15 Ibíd. 16 Garay (2001). 16 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
vuelve atractivo para localizar una gran parte de las actividades centrales, vaciando de contenidos el casco céntrico de la ciudad, que en la mayoría de los casos pasa a experimentar un serio proceso de deterioro. La tendencia del capital a priorizar la actividad de un frente dinámico en el que se localizan los nuevos productos, acelera los procesos de desplazamiento de personas y actividades en las áreas consolidadas, sobre todo cuando la oferta innovadora induce el desplazamiento de los sectores con mayor poder adquisitivo, dejando atrás un «mercado de lo usado», que promueve el relevo de los antiguos pobladores por otros con menores recursos. Sin embargo, la existencia de un mercado de segunda (o tercera) mano, permite reconocer una situación intermedia, donde los procesos de deterioro pueden ser detenidos o compensados por una forma de inversión más modesta, que adecua las viejas construcciones a las necesidades de sus nuevos clientes. Las alternativas de remodelación central, también, implican el desarrollo de una dinámica productiva sobre el tejido urbano, que le incorpora valor, reposicionando fracciones del espacio urbano frente a diferentes segmentos del mercado. La producción de la ciudad bajo estos patrones de consumo y localización, se presenta como un frente productivo que va transformando el territorio, para dirigirse a un mercado interesado en adquirir nuevos productos, dejando tras de sí mercados de segunda y tercera mano hasta que, al final del proceso, deja un espacio degradado. Puede concluirse que desde un punto de vista territorial se trata de un modelo depredador, que además, consume mucha tierra porque afecta grandes predios con bajísima densidad. 1.2 LAS RESTRICCIONES DE ACTUACIÓN QUE ENFRENTAN LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO EN CHILE PARA LA GESTIÓN Y OPERACIÓN EN EL MERCADO DE VIVIENDAS SOCIALES La política habitacional chilena es generalmente considerada como exitosa en la Región, lo que sitúa al país en un nivel medio de la escala de desarrollo. El sector privado chileno está ejerciendo un papel cada vez más activo en la producción y financiamiento de viviendas, la mayor parte de los recursos públicos está beneficiando a los hogares de menores ingresos y, en general, la confianza en la política habitacional es alta en este segmento de la población dados los niveles de participación en los diversos programas y la cada vez menor, ocupación ilegal de terrenos 17. Estos logros son el resultado de un largo proceso de maduración del sector habitacional chileno que involucra cincuenta años de política gubernamental. Aún así, el sector habitacional chileno todavía enfrenta grandes desafíos, siendo necesario movilizar de forma más eficiente los recursos públicos asignados a la vivienda. Pueden resumirse los aspectos más relevantes como sigue, según advierte Rojas: 17 Rojas, Eduardo (2000). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 17
La falta de coordinación entre las políticas habitacionales y de desarrollo urbano se está transformando en el principal obstáculo, tanto para la producción eficiente de viviendas como para un crecimiento urbano ordenado y equitativo y una gestión eficaz. Lo anterior da cuenta de la necesidad de avanzar hacia enfoques más flexibles para atraer la participación de otros agentes al mercado de viviendas económicas. Buscando reducir costos, los urbanizadores ofrecen viviendas en zonas periféricas donde los terrenos baldíos son más baratos. La actividad inmobiliaria no se desarrolla igual a lo largo de nuestro país. La disparidad de concentración urbana con gran centralización en la capital, hace difícil crear mercados abiertos y competitivos con alternativas de ofertas a diferentes niveles. No todas las regiones presentan el mismo empuje, provocando de esta manera fuertes diferencias que limitan las posibilidades de los interesados en su adquisición de vivienda. Pérez Iñigo (1999) plantea que, dentro de los mecanismos institucionales de subsidio a la demanda, los más cuestionables, por las distorsiones de precio que generan en el mercado de la vivienda de interés social son los subsidios ocultos asociados a la participación del Estado como gestor inmobiliario, ya que los gastos que ello implica no son incorporados al precio de las viviendas que gestiona. La participación directa del Gobierno en la construcción de viviendas sociales y la forma de financiamiento utilizada, crea uniformidad en el diseño y en los planes de pago, sin considerar las muy distintas necesidades de las familias beneficiadas y sus capacidades. La producción directa de viviendas es una anomalía dentro del diseño conceptual de la política, esta forma de fabricación se hizo necesaria dada la falta de interés por parte de las empresas inmobiliarias de construir viviendas, para este segmento de la población 18. Este nivel de actividad tiene un impacto importante sobre los precios de la tierra y los procesos de desarrollo urbano, dado que el MINVU, en su afán de reducir la incidencia del costo del terreno, construye de preferencia en la periferia urbana e incentiva a los urbanizadores privados a la expansión horizontal. Además, los proyectos totalmente nuevos permiten un mayor control de los costos y menores plazos de entrega, lo que reduce los costos financieros. Por lo tanto, hay un estímulo implícito para continuar expandiendo la periferia urbana, y un sesgo de política marcado hacia la vivienda nueva. Se observa la existencia de dos efectos; la discriminación a la vivienda usada, y como lógica consecuencia, la no existencia de un mercado secundario de viviendas sociales 19. 18 Como resultado, el MINVU es hoy la empresa inmobiliaria más grande del país, puesto que compra terrenos, contrata la construcción y entrega más de 40.000 viviendas al año. 19 Held (2000), Pérez Iñigo (1999). 18 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
En Chile, plantea Trivelli 20, las inversiones en suelo urbano constituyen un paraíso tributario pues, bajo ciertas condiciones, las plusvalías no están sujetas a impuesto. Esto ha estimulado la adquisición de terrenos por parte de diversos agentes nacionales y extranjeros. La pregunta que hace es, este factor es negativo para la ciudad y su economía? Existen mecanismos que no distorsionen la asignación de recursos y el desarrollo urbano? a) Disponibilidad de suelo para la consolidación de proyectos habitacionales sociales y previsión de reservas de suelo para la provisión de vivienda La demanda de la tierra necesaria para los nuevos asentamientos urbanos presenta al menos dos aspectos como objeto de análisis: el acceso a la tierra y, el uso racional de la misma. La restringida disponibilidad de suelo de propiedad pública para nuevos asentamientos urbanos es un hecho. Los nuevos proyectos habitacionales que se formulan presentan serios inconvenientes en cuanto a su localización y, en los últimos años, los precios se han incrementado notablemente en las áreas urbanas, obligando muchas veces al Estado a adquirir terrenos con fines sociales a precios altos. Harberger 21 opinaba que la supresión del límite urbano produciría efectos en el suelo urbano más próximo al límite urbano, generando disminución en el precio y valorizando el suelo rural ubicado más allá del límite. Al aplicar esta lógica para el caso chileno, se pretendió dar una dirección hacia un «desarrollo natural» de las ciudades, siendo la referencia de lo «natural» los dictámenes del mercado. Se esperaba, de esta forma, que el aumento en la oferta del suelo urbano provocara una disminución de los precios de la tierra y al mismo tiempo posibilitara una solución al déficit habitacional. Al aprobarse el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS 1994), instrumento que propone los lineamientos generales para regular el crecimiento de la ciudad de Santiago, se generó un aumento por la presión sobre el uso del suelo urbano en todo el perímetro de la urbe, aumentando de modo sostenido el valor del suelo, dado su condición de recurso escaso. Por otra parte, en el caso chileno se llegó a determinar, bajo las políticas de 1979, que el origen principal del alza de los precios de la tierra urbana se encontraba en las restricciones que, sobre la oferta, producía la arbitrariedad de los límites urbanos y la zonificación, dispuestos en los instrumentos de planificación técnicos y jurídicos. Sin embargo, la liberalización no ocasionó una declinación de los precios del suelo en Santiago, sino, contrariamente, un alza persistente 22. 20 Trivelli (2002). 21 Citado por Becerril Padua (2000). 22 Sabatini y Arenas (2000). DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 19
Considerando las enseñanzas de las sucesivas experiencias de políticas urbanas en Chile, como ensayo y error, se concluye que los incrementos de los precios del suelo no pueden atribuirse a un decrecimiento absoluto de la cantidad de tierra ofertada, ni tampoco la expansión de la oferta provoca necesariamente un descenso de los precios. Las comunas que destacan por haber alcanzado altas plusvalías en la década del noventa, con uso predominante industrial es Quilicura y, con usos dominantemente habitacionales Puente Alto, La Pintana, Maipú y Pudahuel 23. El crecimiento de la población y la migración de naturales rurales han traído consigo rápidas expansiones en las principales ciudades del país, con la consiguiente presión sobre la disponibilidad de suelo y el precio de éste para viviendas de interés social. Esta situación respalda la necesidad de proveer reservas de suelo para viviendas sociales, y medidas orientadas a compartir la plusvalía obtenida en el precio de los terrenos destinados a esas viviendas. De lo contrario, las alzas del precio del suelo obstaculizarán el acceso de familias y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. Los precios de esas viviendas y los correspondientes subsidios habitacionales tendrían que subir, o bien, los estándares de las viviendas tendrán que ajustarse a menores costos de construcción con el fin de acomodarse al mayor precio de los terrenos 24. La nueva política de vivienda social limitó la responsabilidad de los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU) solo a efectuar reservas de suelo para sus propios programas de vivienda. Por su parte, la compra y el acopio de terrenos para viviendas de interés social por parte de empresas del sector privado, se visualizó como una tarea propia de su gestión inmobiliaria. La construcción de grandes conjuntos de viviendas sociales se ha traducido en una fuerte presión por terrenos y en una abundante incorporación de suelo en la ciudad de Santiago. No obstante la incorporación de territorio rural al radio urbano, el precio de la tierra subió en promedio más de un 50%, en Santiago en el periodo 1990 a 1997, y en porcentajes superiores, en determinadas áreas de la ciudad capital 25. La considerable alza que ha registrado el precio del suelo para viviendas de interés social han limitado los resultados de la política, y los SERVIU han podido adquirir menos terrenos para sus propios programas de viviendas con los recursos públicos que han tenido a su disposición, de este modo los suelos para viviendas sociales tienden a agotarse en Santiago. Esta situación ha trasladado subsidio habitacional a sus propietarios, habitualmente pertenecientes a estratos de altos ingresos 26. Por último, dada la política de fijación de precio para construcción de las viviendas sociales expresado en unidades de fomento (UF), el aumento del costo del suelo ha presionado los 23 Becerril Padua (2000). 24 Held (2000). 25 Ibíd. 26 Cámara de Diputados de Chile (1999), citado por Held (2000). 20 G ESTIÓN DE SUELO URBANO Y VIVIENDA SOCIAL. ELEMENTOS PARA UNA DISCUSIÓN
márgenes de utilidades de las empresas constructoras y las ha motivado a reducir costos en la construcción, utilizando insumos que han puesto en duda los estándares de las viviendas sociales. b) Marco de políticas y desarrollo inmobiliario en Chile, vinculadas a los procesos de desregulación y privatización del suelo 27 Uno de los problemas fundamentales asociados a la desregulación del suelo es el aumento de los costos sociales ocasionados por los patrones de localización imperantes, básicamente periféricos, versus las localizaciones centrales de los hogares, marcando sucesivamente, y sin grandes cambios, las políticas de vivienda y desarrollo urbano en Chile, siendo la Región Central aquélla en donde esto se constata con mayor intensidad. La problemática que enfrenta la ciudad de Santiago, por todos conocida, se ha producido o agravado especialmente por factores históricos: la prioridad del Estado en el área de la vivienda y el urbanismo se ha encaminado a reducir el déficit habitacional y, para aprovechar al máximo los recursos, se ha tendido 27 Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte; Secretaría Ejecutiva. SECTRA. 2000. a utilizar sitios de muy bajo costo con soluciones de baja densidad; la fijación de límites urbanos en los instrumentos de planificación urbana ha demostrado ser ineficaz como norma para fomentar la densificación; la inversión del Estado ha tendido a ser reactiva, validando los desarrollos inmobiliarios realizados por los privados y reforzando la orientación de desarrollo ya existente; y, no existe una tasa impositiva por uso ineficiente del suelo que permita orientar y promover adecuadamente el uso del territorio urbano y, el impuesto especial que se contempla en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), para las zonas de remodelación y de construcción obligatoria no se ha aplicado. El Estado, a través de la construcción de viviendas sociales, ha sido uno de los actores principales en la expansión urbana con baja densidad y en la segregación socioeconómica, con baja eficiencia en la provisión de servicios públicos locales en zonas de bajos ingresos. En su calidad de regulador, ha reforzado la segregación funcional (usos de suelo) y socioeconómica (superficies mínimas de subdivisión) y, en calidad de orientador activo del desarrollo urbano, su rol se ha limitado en los últimos años a la implementación del subsidio de renovación urbana. DOCUMENTO DE TRABAJO INVI 21