CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 319/2018 Expediente 303/2018 Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Presidenta Consejeras y Consejeros: Ilmos. Sres. D. Enrique Fliquete Lliso D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Consejero nato Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios Secretario General Molt Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2018, bajo la Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez, y con la asistencia de los señores y las señoras que al margen se expresan emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: De conformidad con la comunicación de V.M.H., de 16 de mayo de 2018 (Registro de entrada de 16 de mayo), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado el procedimiento instruido por la Dirección General de Administración Local de la Presidencia de la Generalitat, para elaborar el proyecto de Decreto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (Expediente Ref. 163/2017 COAT, de la Secretaria Autonómica de Presidencia consultante).
I ANTECEDENTES Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que: Primero.- Documentación remitida. La Comisión Mixta de Cooperación entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias analizó el proyecto de Decreto y emitió su informe favorable, el 28 de febrero de 2018, antes de que la Secretaria Autonómica de Presidencia acordara iniciar el procedimiento para elaborarlo, en su resolución de 9 de marzo de 2018, que se encomendó a la Dirección General de Administración Local, como Centro directivo. Esta Dirección General emitió sus informes de no incidir en las competencias de la Comisión Delegada del Consell de Inclusión y Derechos Sociales, sobre su repercusión en la competitividad empresarial, de impacto en el régimen de las familias numerosas, de impacto de género, sobre su repercusión en la infancia y adolescencia, todos ellos fechados el 12 de marzo del mismo año. La misma Dirección General redactó el informe sobre la necesidad y oportunidad del proyecto de Decreto, y la memoria económica, que indica que el proyecto normativo no produce ninguna repercusión económica. La Dirección General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones emitió su informe, y se acordó llevar a cabo su información pública en el Portal de Internet de la Generalitat, a cuyos efectos se publicó el oportuno anuncio en el Diari Oficial de la Generalitat núm. 8261, correspondiente al ejemplar del día 26 de marzo de 2018 (página 12551). Fueron consultadas y presentaron alegaciones o consejos las Subsecretarías de las Consellerias de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural; Justicia, Administración Pública, Reformas Democráticas y Libertades Públicas; Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio; Hacienda y Modelo Económico; Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación; Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por medio de la Direcció General de Empleo y Formación del SERVEF; Sanidad Universal y Salud Pública, a 2
través de la Dirección General de Asistencia Sanitaria; Educación, Investigación, Cultura y Deporte; y la Vicepresidencia y Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas. La Dirección General de Administración Local examinó las sugerencias y recomendaciones, en su informe de fecha 24 de abril de 2018, y en otro informe de la misma fecha indicó que también se había remitido el texto del borrador del proyecto de Decreto, para informe y consulta, por parte de los Colegios de Secretarios, Interventores-Tesoreros y Secretarios-Interventores de Administración Local de las provincias de Alicante, de Castellón de la Plana y de València. Finalmente se recabó el parecer de la Abogacía General de la Generalitat, que emitió su informe el 11 de mayo de 2018, con diversas sugerencias y observaciones, que fueron analizadas por el Centro directivo responsable de la elaboración del proyecto normativo en su informe de 14 de mayo del mismo año. No consta el informe de la Dirección General de Presupuestos de la Consellería con competencia en materia de Hacienda y gasto público. Tampoco se ha emitido el informe de la Subsecretaría de la Consellería ahora consultante. Solo consta la versión definitiva del proyecto de Decreto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Y encontrándose en el estado descrito la tramitación del procedimiento, el Secretario Autonómico de Presidencia, por delegación y en oficio de 16 de mayo de 2018, que se registró de entrada por este Órgano Consultivo el mismo día 16 de mayo, remitió el expediente con las actuaciones, precedido de un índice de los documentos que lo forman, para Dictamen por esta Institución Consultiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y con el carácter de urgencia. Segundo.- Estructura del proyecto de Decreto. El proyecto normativo se ha elaborado por la Dirección General de Administración Local con esta sistemática y estructura: el título de la disposición reglamentaria; el preámbulo, que se compone de siete párrafos o 3
apartados; la fórmula de aprobación, un total de seis artículos, sin ninguna división sistemática superior; una disposición adicional única; una disposición transitoria única; una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales. La parte articulada del proyecto está formada por estos preceptos: Objeto (artículo 1), Competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación (artículo 2), Solicitud de informe sobre inexistencia de duplicidades (artículo 3), Solicitud de informe de sostenibilidad financiera (artículo 4), Procedimiento y plazo para la emisión de los informes (artículo 5) y Carácter y contenido de los informes (artículo 6). Las disposiciones de la parte final del proyecto de Decreto, siguiendo su orden, son las siguientes: Publicidad normativa autonómica (disposición adicional única), Régimen sobre los procedimientos iniciados (disposición transitoria única), Derogación normativa (disposición derogatoria única), Habilitación normativa (disposición final primera) y Entrada en vigor (disposición final segunda). Tercero.- Justificación del proyecto normativo. Como ha expresado el Centro directivo encargado de elaborar el proyecto de Decreto, en su informe sobre la necesidad y oportunidad de proceder a la elaboración del proyecto de Decreto, y así se ha reflejado en la parte expositiva del proyecto en tramitación: Como resultado de la emisión durante varios ejercicios de los informes necesarios y vinculantes a que se refiere el mencionado artículo 7.4 de la Ley 7/1985, se considera conveniente delimitar y acotar determinados aspectos en la emisión de los correspondientes informes, así como modificar y perfeccionar algún aspecto del procedimiento con el fin de dotarlo de mayor celeridad. La Sentencia 41/2016, de 3 de marzo, del Tribunal Constitucional, ha clarificado el nuevo régimen jurídico básico de las competencias municipales, distinguiendo entre competencias propias, que se atribuirán a los municipios de modo específico a través de la legislación sectorial estatal o autonómica, cada cual en el marco de sus competencias; competencias delegadas por el Estado y las Comunidades Autónomas, y competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, cuyo ejercicio no requiere una habilitación legal específica pero que solo es posible si no hay riesgo para la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal, no se produce la ejecución simultánea del mismo ejercicio con otra Administración y si hay informe previo vinculante de la Administración competente por razón de la materia que señale 4
la inexistencia de duplicidades y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Se trata con este Decreto de clarificar dicho régimen competencial, así como regular los procedimientos para la obtención de los informes citados con el máximo respeto a los principios de actuación que las Administraciones Públicas deben respetar en su actuación y en sus relaciones recíprocas, especialmente los de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, consagrados en la propia Constitución y la legislación básica sobre régimen jurídico del sector público. II CONSIDERACIONES A) Aspectos formales y de procedimiento. Primera.- La consulta remitida. La autoridad consultante de la Presidencia de la Generalitat ha remitido la consulta del proyecto de Decreto, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. En este sentido, dicho precepto contempla la regla relativa a las consultas preceptivas que deben formularse por el órgano competente en relación con los expedientes que tramite la Administración del Consell que versen sobre los: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones, lo que sin duda debe interpretarse como la exigencia de obtener el previo y preceptivo Dictamen respecto de los denominados reglamentos ejecutivos, esto es, los proyectos de aquellas disposiciones autonómicas de rango reglamentario que prevean desarrollar, completar o detallar lo dispuesto en una o en diversas disposiciones con rango formal de ley, si bien este desarrollo podrá tener mayor o menor extensión, por tratarse de un reglamento general o parcial, e igualmente una mayor o menor densidad, en el sentido de que los 5
contenidos del texto del proyecto normativo pueden ser más o menos extensos o completos respecto del desarrollo legal que acometan. El Centro directivo responsable de la elaboración de este proyecto de Decreto ha sido la Dirección General de Administración Local, que es el Centro directivo de la Presidencia de la Generalitat al que corresponde el estudio, el informe y la resolución de los asuntos que se refieran al régimen jurídico, al personal, a la organización y a los bienes y servicios de las entidades locales, además de los aspectos de organización territorial, según lo previsto en el artículo 17.1 del Reglamento Orgánico y Funcional de la Presidencia de la Generalitat, que fue aprobado por el Decreto del Consell 151/2015, de 18 de septiembre. La autoridad consultante, sin referirse ni citar de forma expresa el artículo 14.2 de la Ley valenciana 10/1994, de 19 de diciembre, ya citada, ha recabado la consulta con el carácter de urgencia, lo que comporta una notable reducción del plazo para emitir el dictamen, que por ello se anticipa a las consultas de tramitación ordinaria. Segunda.- Procedimiento de elaboración. El proyecto de Decreto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, fue elaborado siguiendo las reglas previstas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias de la Generalitat que se regula en el artículo 43 de la Ley de la Generalitat 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, en relación con las previsiones de su desarrollo que se aprobaron por medio del Decreto del Consell 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. La Dirección General de Administración Local emitió el informe sobre la necesidad y oportunidad de elaborar el proyecto normativo, así como la memoria económica que indica que esta iniciativa reglamentaria no producirá ninguna repercusión presupuestaria, lo que justifica que se haya prescindido de recabar el parecer de la Dirección General de Presupuestos, en aplicación del artículo 26 de la Ley de la Generalitat 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones. Constan los informes que requiere la legislación sectorial, en materia de inclusión social, competitividad empresarial, protección de las familias numerosas, igualdad entre mujeres y hombres, protección de la infancia y la 6
adolescencia, así como los informes que emitieron la mayor parte de las Subsecretarías de la Administración autonómica, que fueron informadas por el Centro directivo responsable de la elaboración del proyecto de Decreto. El texto del proyecto fue sometido a información pública, mediante la publicación del anuncio pertinente en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, y debiendo resaltarse que también se ofreció participación a la Comisión Mixta de Cooperación entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias y, como afirma la Dirección General de Administración Local, también se confirió la oportuna audiencia a los Colegios de Secretarios, Interventores-Tesoreros y Secretarios-Interventores de Administración Local, con habilitación de carácter nacional, de las provincias de Alicante, de Castellón y de Valencia. La Abogacía General de la Generalitat emitió su informe preceptivo, según lo previsto en el artículo 5.2 de la Ley de la Generalitat 10/2005, de 9 de diciembre, de Asistencia Jurídica a la Generalitat, pero no los titulares de las Subsecretarías de los dos departamentos que proponen la aprobación del proyecto de Decreto, la Presidencia de la Generalitat y la Consellería de Hacienda y Modelo Económico, como exige el artículo 69 de la Ley de la Generalitat 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell, ya citada. Debe dejarse constancia que tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, potencian la tramitación electrónica de los procedimientos, lo que requiere garantizar el archivo electrónico de los documentos, con las medidas de seguridad adecuadas, para asegurar la autenticidad y la fiabilidad de las copias de todos los documentos y de los expedientes administrativos que se reproduzcan en cualquier clase de soporte, y para ello se requiere siempre que: quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido, lo que normalmente exigirá que conste la oportuna diligencia que acredite que se trata de copias auténticas que tienen la misma validez y eficacia de los documentos originales, como explicita el artículo 27 de la Ley 39/2015, ya citada, con independencia de que el documento o el expediente conste en soporte papel, en cederrón, en soporte electrónico u otros. B) Aspectos sustantivos. Tercera.- El marco normativo. La Generalitat tiene el deber de impulsar la autonomía local, pudiendo delegar la ejecución de funciones y competencias en aquellos Ayuntamientos 7
y entidades locales que, por sus medios, puedan asumirlas, e igualmente en el marco de la legislación básica del Estado Les Corts aprobarán una Ley de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, en aplicación del artículo 64 del Estatuto de Autonomia de la Comunitat Valenciana, que fue aprobado mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, lo que le permite modular o detallar el régimen jurídico y el ámbito de las competencias municipales o de otras entidades locales. Por otro lado, la Generalitat también puede regular en ciertos ámbitos el procedimiento administrativo común, en el contexto de la normativa básica, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en cuanto deriven de las particularidades Derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat, tal y como determina el artículo 49.1.3ª del mismo Estatut d Autonomia. Ciertamente, en gran parte por derivación de las previsiones y principios generales de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, se llevó a cabo una modificación profunda del régimen local, a través de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que operó múltiples modificaciones a los preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y entre ellos el artículo 7, que regula las competencias municipales en el contexto de una reorganización de sus competencias, de suerte que quedó redactado de esta manera: 1. Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación. 2. Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás Entidades Locales territoriales solo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias. Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda, con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27, y preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia. 8
4. Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. De este modo, la Administración autonómica elaboró, en su momento el proyecto normativo que dio lugar a la aprobación de la Orden 1/2015, de 26 de mayo, conjunta de las Consellerias entonces denominadas de Presidencia y Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, y de Hacienda y Administración Pública, por la que se regula el procedimiento para la obtención de los informes preceptivos previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, para el ejercicio de las competencias de los entes locales distintas de las propias y de las atribuidas por delegación (DOCV núm. 7545, del día 11 de junio), y que durante su tramitación fue analizado por este Órgano Consultivo en el Dictamen 291/2015, de 14 de mayo. Esta regulación es la que ahora es objeto de actualización, de forma que la aprobación, en su caso, del proyecto de Decreto conjunto que ahora se tramita comportará la derogación expresa de la citada Orden 1/2015, de 26 de mayo, si bien se mantienen sus previsiones principales, esto es, la previsión de dos informes, preceptivos y vinculantes ambos, que emite la Administración autonómica, y más en concreto la Dirección General competente en materia de Administración Local uno de ellos y la Dirección General competente en materia de tutela financiera de las entidades locales el otro, con la finalidad de que las Administraciones municipales que lo soliciten y justifiquen de forma adecuada puedan ejercer determinadas competencias: las del artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, ya citada. Esta regulación tiene que completarse necesariamente con lo dispuesto en el Decreto Ley del Consell 4/2015, de 4 de septiembre, por el que se establecen medidas urgentes derivadas de la aplicación de las 9
disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera y segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, relativas a la educación, salud y servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana. Esta regulación es relevante en cuanto prevé un régimen transitorio que ya tiene más de 4 años-, pero indefinido, a los efectos de que los Ayuntamientos valencianos puedan ejercer las competencias legalmente reconocidas en materia de educación, salud y servicios sociales, antes de la reestructuración de las competencias locales en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, hasta que se aprueben las disposiciones del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales, aunque el Tribunal Constitucional ha declarado contrarias a la Constitución las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de dicha Ley estatal 27/2013, de 27 de diciembre (STC 41/2016, de 3 de marzo), lo que revela la complejidad del diseño y de la futura regulación completa del reparto de competencias entre las entidades locales valencianas y la propia Administración de la Generalitat, en cuanto puede que aún no haya concluido. Finalmente, la parte expositiva menciona la Circular 5/2015, que dictó la Dirección General de Administración Local, al parecer no publicada oficialmente pero cuyo contenido es plenamente accesible por medio del Portal de Internet de la propia Generalitat, por la que se impartieron instrucciones en relación con la obtención de uno de los informes del artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, respecto de la cual la Abogacía General de la Generalitat propugna su derogación expresa, entendiendo con buenos argumentos que, cuando entre en vigor, el proyecto de Decreto del Consell ahora en tramitación comporta la derogación de la Orden 1/2015, de 26 de mayo, y, con ella, de la Circular que se dictó para su debida aplicación. Este criterio jurídico es compartido por este Órgano Consultivo, sin perjuicio de que cuando se apruebe el Proyecto de Decreto, sus contenidos puedan ser objeto de desarrollo y complemento mediante una Orden conjunta, de la Presidencia y de la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico, que parece ser la opción elegida en la disposición final primera del proyecto normativo que ahora es objeto de análisis y Dictamen, lo que estaría reforzando aquel criterio de la Abogacía. Cuarta.- Observaciones, sugerencias y recomendaciones. Como ya se ha expuesto y siguiendo las pautas de la actual regulación de esta materia, se establecen dos informes que deben emitir los 10
correspondientes órganos de la Administración autonómica, con carácter previo, preceptivo y vinculante, sobre la inexistencia de duplicidad en el ejercicio de competencias y de sostenibilidad financiera, a los efectos previstos en el transcrito artículo 7.4 de la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril. A tal efecto, se definen las competencias municipales a las que sería de aplicación esta previsión (artículos 1 y 2), se regulan las solicitudes respectivas para cada uno de los informes, junto con la documentación que debe acompañarse (artículos 3 y 4), y se detalla el procedimiento y el plazo para la emisión de ambos informes (artículo 5), así como contenido y carácter: preceptivo y vinculante (artículo 6), e igualmente habilitante, en el sentido que apodera a la Entidad local solicitante, como si fuera una auténtica autorización administrativa, para ejercer competencias distintas de las competencias municipales obligatorias, de las competencias propias y de las competencias que se hayan atribuido por delegación. La regulación se completa con la parte final del Proyecto normativo, que prevé la publicidad de la legislación autonómica que atribuya competencias a las entidades locales (adicional única), el régimen transitorio de los procedimientos en tramitación (transitoria única), la derogación normativa (derogatoria única), la oportuna habilitación para el desarrollo de los contenidos del proyecto de Decreto y la entrada en vigor (disposiciones finales). Una atenta lectura de las previsiones del proyecto normativo nos conduce a realizar tres observaciones y recomendaciones: la primera sobre el ámbito de aplicación del propio proyecto normativo (artículo 2); la segunda sobre el informe de duplicidad del ejercicio de una misma competencia (artículo 6), y la tercera sobre la cláusula de derogación normativa utilizada (disposición derogatoria única). A) En relación con el ámbito de aplicación del proyecto de Decreto (artículos 1 y 2), resulta evidente que se circunscribe a los términos de la legislación estatal básica, y más en concreto el artículo 7.4 de la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, en cuanto que las entidades locales solo podrán ejercer competencias distintas de las competencias obligatorias, de las competencias propias y de las competencias atribuidas por delegación cuando se acredite una doble condición: que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de su Hacienda local y que no exista duplicidad en el ejercicio de la competencia de que se trate. Este planteamiento se completa, en relación con las competencias que ya se ejercían con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley estatal 11
27/2013, de 27 de diciembre, a la oportuna remisión al artículo 71 de la Ley valenciana 10/2015, de 29 de diciembre, que en gran parte reconduce dicha situación a la evaluación del cumplimiento de aquellas dos condiciones, pero de forma distinta. Sin embargo, se ha omitido referirse al régimen transitorio de la misma Ley estatal 27/2013, de 27 de diciembre, que quedó establecido en la Comunitat Valenciana con la entrada en vigor del Decreto Ley del Consell 4/2015, de 4 de septiembre, por el que se establecen medidas urgentes derivadas de la aplicación de las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera y segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que explicita el régimen aplicable a las competencias municipales en materia de educación, y en las materias de salud y servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana, pudiendo haberse producido esta omisión por el impacto de la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2003 por la STC 41/2016, de 3 de marzo, a la que ya nos hemos referido, por cuanto resulta inequívoca la voluntad de sustraer determinados servicios de las entidades locales, en materia de salud y de servicios sociales, y literalmente se dispone que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad antes de determinada fecha, en un caso antes del 31 de diciembre de 2018 y en el otro antes del 31 de diciembre de 2015. A este respecto, el expresado Decreto Ley autonómico dispuso en su artículo único que: 1. Las competencias a las que se refieren la disposición adicional decimoquinta y las disposiciones transitorias primera y segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, continuarán siendo prestadas por los municipios del ámbito territorial de la Comunitat Valenciana en tanto no sean aprobadas las normas reguladoras del sistema de financiación de las comunidades autónomas y de las haciendas locales. 2. Las consellerias competentes por razón de la materia elaborarán un plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios en el que se contemplen las condiciones para el traspaso de los correspondientes medios económicos, materiales y personales. 3. Corresponderá al Consell, en el marco de lo dispuesto por las normas reguladoras del sistema de financiación de las comunidades autónomas y de las haciendas locales, aprobar la asunción de la titularidad de estas 12
competencias, así como las condiciones para el traspaso de los correspondientes medios económicos, materiales y personales. 4. A los efectos de lo previsto en el apartado 1 del presente artículo, y en tanto en cuanto no sean aprobadas las normas reguladoras del sistema de financiación de las comunidades autónomas y de las haciendas locales, la cobertura financiera necesaria para la gestión de los correspondientes servicios no podrá suponer un mayor gasto para el conjunto de las administraciones públicas implicadas, y, a tal efecto, la citada cobertura se realizará en los mismos términos y condiciones en que se venía prestando en la fecha de entrada en vigor del presente decreto ley (los subrayados son nuestros). A la vista de estos contenidos y su difícil compatibilidad con los pronunciamientos de la STC 41/2016, de 3 de marzo, debemos indicar que resulta adecuado y muy conveniente que el proyecto normativo aluda expresamente a las competencias municipales que se regulan en el citado Decreto Ley autonómico 4/2014, de 4 de septiembre, en virtud del razonamiento que se ha expuesto y, además, porque tampoco coinciden plenamente sus disposiciones con las previsiones del artículo 71 de la Ley valenciana 10/2015, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, lo que no oculta las dificultades que puede plantear el establecimiento de un régimen provisional, si se quiere transitorio, en el que resulta difícil acompasar el propio modelo competencial diseñado por la legislación estatal básica, incluidas sus más recientes interpretaciones, con las modificaciones que puedan introducirse en el régimen de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, bien por medio de la sucesiva legislación estatal básica o de desarrollo normativo por parte de la Comunidad Autónoma respectiva. En todo caso, se aconseja que el proyecto de Decreto contemple en el artículo 2 el régimen aplicable a las materias que se regulan en el Decreto Ley del Consell 4/2015, de 4 de septiembre, lo que seguramente comportará separar la competencia de educación de las competencias en materia de sanidad y de servicios sociales, y ello por dos fundadas razones: para evitar que algunos Ayuntamientos puedan plantear o cuestionar, en cascada, la legalidad del pago de las facturas por el suministro de energía eléctrica y por el consumo de gas en Centros escolares (Dictamen 65/2017, de 1 de febrero), y para clarificar (como indica el preámbulo del proyecto normativo) el régimen jurídico aplicable a estas materias de tanta relevancia para los ciudadanos como son, por un lado la educación (que ya se contempló en una disposición adicional, la 15ª, de la referida Ley 27/2013), y, por otro, la sanidad y los servicios sociales (que se regularon en sendas 13
disposiciones transitorias, la primera y la segunda, de la misma Ley 27/2013). Por último, en el caso de que se atienda esta observación, se recomienda que exista una referencia al Decreto Ley del Consell 4/2015, de 4 de septiembre, tanto en el preámbulo como en la parte articulada, siendo lo lógico en su artículo 2, a pesar de que técnicamente nos hallemos ante un régimen transitorio, ya que este régimen transitorio al menos el que concierne a las competencias en materia de educación-, además se caracteriza por ser indefinido, en el sentido de que pueda estar rigiendo desde hace más de 4 años y que en el momento actual no es previsible su pronta modificación o alteración, al quedar remitido al régimen de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales, en los términos de la disposición adicional decimoquinta de la citada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. B) Respecto del informe sobre la posible existencia de duplicidad en el ejercicio de competencias administrativas, previsto en el artículo 6, el propio precepto contiene unas previsiones que sugieren la existencia de duplicidad, mientras que otras excluirían la existencia de dicha duplicidad en el ejercicio de competencias administrativas. Desde este punto de vista, se establece que: se considerará que existe duplicidad cuando confluyen la Administración de la Generalitat y una Entidad local sobre una misma acción pública, actividad o servicio, proyectados sobre el mismo territorio y las mismas personas, sin que las actuaciones y servicios que pretenda llevar a cabo la Entidad local tengan la consideración de complementarios de la Administración autonómica. Esta previsión es lógica, por lo que podemos valorarla como adecuada, salvo la relativa indeterminación de su inciso final, esto es, la valoración que deba realizarse para determinar si una actuación o servicio es o no complementaria de la actuación o servicio de otra Administración, aunque el Centro directivo afirma que dicha previsión ya se hallaba en la Orden 1/2015, de 26 de mayo, y que hasta la fecha no se han planteado problemas interpretativos, por lo que entiende que no se considera necesario clarificar el indicado concepto. Ahora bien, el precepto continúa estableciendo otras presunciones, en este caso negativas, al consignar que: Por tanto, no existirá ejecución simultánea en la prestación de una actividad o servicio público cuando concurra alguno de los siguientes requisitos: a) que no recaiga sobre las mismas personas; b) que no se ejecute en el mismo ámbito territorial; c) que 14
resulte complementaria con la de la Administración autonómica; d) que se ejecute en períodos temporales diferentes; y, e) que no coincida la forma de prestación. Una atenta valoración de esta previsión (la designación de los cinco apartados en letras es nuestra) nos confirma las dificultades que existirá para apreciar si una actuación es o no complementaria de otra, y además tenemos que expresar nuestro desacuerdo en que no exista ejecución simultánea, ni por tanto duplicidad, cuando no coincida la forma de prestación, ya que una Administración puede establecer un régimen de prestaciones en materia de servicios sociales para ciertos colectivos, como pueden ser lo menores en situación de desamparo, y que estas se gestionen y apliquen por medio de una entidad instrumental, mientras que la misma u otra Administración puede habilitar unas ayudas públicas para la adquisición de material escolar que, en parte, se solapen con la actuación o el ejercicio de la competencia anterior, produciéndose una situación en la que existen dos actuaciones con distinta forma de prestación pero con duplicidad en cuanto al objetivo de ambas actuaciones administrativas, en todo o en parte. Por tanto, debe aconsejarse que se medite y analicen con mayor profundidad las anteriores previsiones, aunque alguna de ellas ya constara en la Circular 5/2015, con la finalidad de excluir con contundencia posibles situaciones de duplicidad en el ejercicio de una misma competencia material. C) En tercer y último lugar, respecto de la cláusula de derogación normativa, se plantean una sugerencia y una observación. La sugerencia consiste en aconsejar que se deroguen de forma expresa tanto la Orden 1/2015, de 26 de mayo, como la Circular 5/2015, que se dictó para la debida ejecución de dicha Orden conjunta de dos Consellerias, lo que ya se puso de relieve por la Abogacía General de la Generalitat en su informe. La observación se refiere a que nos hallamos ante un posible Decreto del Consell, que derogará cualquier norma de igual o inferior rango que se oponga a lo dispuesto en el presente Decreto, en lugar de la presente Orden, por lo que aquella expresión sustituirá a esta. 15
C) Aspectos de técnica normativa y cuestiones de redacción. Con carácter general, la Dirección General de Administración Local, como Centro directivo encargado de la elaboración del proyecto normativo, ha seguido la sistemática y los criterios de técnica normativa que se reflejan en los correspondientes preceptos del Decreto del Consell 24/2009, de 13 de febrero, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat. No obstante, en relación con la fórmula de aprobación, debe aconsejarse que indique expresamente que la propuesta de aprobación de esta disposición reglamentaria es conjunta, entre el departamento con competencia en materia de Administración Local y la Conselleria competente en materia de tutela financiera de las Entidades locales, debiendo especificarse, además, que una de las competencias de los Consellers es refrendar los Decretos que apruebe el Consell (artículo 28, inciso c) de la Ley de la Generalitat 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell), lo que exige que la disposición que se apruebe esté refrendada, al menos, por el Conseller competente en materia de hacienda pública o de tutela financiera de las entidades locales, ya que a la persona titular de la Presidencia de la Generalitat ya le corresponde, como competencia propia, suscribir o firmar los Decretos del Consell (artículo 12, inciso g) del apartado primero, de la misma Ley valenciana 5/1983, de 30 de diciembre). La redacción del Proyecto de Decreto ha sido bastante cuidada, lo que excluye que deba ser revisada por un técnico en aspectos lingüísticos, en sus dos versiones. En cualquier caso, se recomienda que se sustituya en la Disposición Final la expresión los titulares por la de las personas titulares. No se ha formulado ninguna observación esencial, aunque las tres observaciones realizadas son relevantes, tanto desde el punto de vista de técnica legislativa o normativa como respecto de sus contenidos. III CONCLUSIÓN Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer: 16
Que el Proyecto de Decreto, del Consell, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo 7.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se acomoda al ordenamiento jurídico. V.M.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 23 de mayo de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA Joan Tamarit i Palacios Margarita Soler Sánchez MOLT HONORABLE SR. PRESIDENT DE LA GENERALITAT. 17