Summary Note 1 Training on Management and Supervision of State-owned Enterprises in Uruguay for public officials of the Unit of Monitoring of State-owned Enterprises of Paraguay Following a request from the Government of Paraguay, a delegation of thirteen public officials from the Unit of Monitoring of State-owned Enterprises (UMEP) participated in a training on Management and Supervision of State-owned Enterprises in Uruguay. The training was held at the offices of the Office of Budget and Planning of Uruguay during June 24-25 and July 21-22, 2010. The training sessions were organized by the Public Sector Unit for Latin America and the Caribbean Region (LCSPS), and financed by the Spanish Trust Fund for Latin America and the Caribbean (SFLAC). The Paraguayan delegation was lead by UMPE s Director, Rogelio Cáceres, and included UMPE s Coordinator and Sectorial Specialists. The training sessions were opened by the Minister of Finance of Uruguay, Fernando Lorenzo, and included presentations by nine public officials from Uruguay (See Annex 2 for a full list of participants) Background Paraguay has nine SOEs that represent 30% of the Central Government s expenditures. Their performance in terms of management and service provision has been poor, resulting in lack of efficiency, low levels of investment, and high levels of debt. This is mainly due to poor corporate governance, a suboptimal supervision of SOEs by the State, and a lack of a systematic disclosure of reliable and timely financial information by the SOEs. In 2008, the newly elected Government embarked in a comprehensive program of state reform in order to improve the credibility of the public sector, and the effectiveness and efficiency of the planning and implementation of public policies. This plan is being supported by important fiscal measures aimed at mitigating the effect of the international crisis and by a series of programmatic Development Policy Loans funded by the World Bank, and other international organizations. The World Bank is also complementing this program with the provision of technical assistance for the improvement of the organization of the state ownership structure of SOEs and the management of the associated fiscal risk. In the context of the Bank s Technical Assistance program, the Government of Paraguay expressed its interest in the Uruguayan model (based on an effective fiscal and financial control of the SOEs by the Ministry of Finance, in coordination with sectoral ministries and the Office of 1 This Note has been produce with inputs from the training participants. A full report prepared can be found in Annex 3. 1
Budget and Planning). Following this request, the Public Sector Unit organized a training in Uruguay directed to public officials of the Unit of Monitoring of SEOs (UMEP) 2. Objective of the Training The training s objective was to strengthen the technical knowledge of the UMEP s staff by exploring the mechanisms and tools currently in place in Uruguay for monitoring and supervising SOEs. In particular, the training focused in the following areas: (i) budget formulation and execution mechanisms; (ii) monitoring and evaluation of SOEs investments; (iii) debt control mechanisms. The training also promoted strengthening the links with the Ministry of Finance of Uruguay. Scope and Agenda The two-day training included presentations from Uruguay public officials from the Ministry of Finance and the Office of Budget and Planning, including the participation of the Minister of Finance, Fernando Lorenzo. See training s Agenda in Annex 1. Day 1. During the first day public officials from the Ministry of Finance and the Office of Budget and Planning presented several aspects of the Uruguayan model. Presentations offered an overview of the following subjects: Global results and importance of SOES in the Uruguayan context. SOEs budget preparation, execution and control Monitoring and Evaluation of SOEs investment Procedures and schemes of debt control Day 2. During the second day, the Paraguayan delegation visited one of the main SOEs in Uruguay, the National Administration of Power Plants and Electric Transmissions (UTE), where they were introduced to the main aspects of SOEs corporate governance from the viewpoint of a state-owned enterprise. A summary of the session s content, presentations, and main conclusions can be found in the report prepared by the Paraguayan delegation, attached in Annex 3. Training s Main Conclusions 2 The Unit of Monitoring of SOEs (UMEP) depends of the Council of State-owned Enterprises (CEP), within the Ministry of Finance. 2
The Uruguayan model of monitoring and supervision of SOEs is a relevant case study for Paraguay. Like in Paraguay, SOEs in Uruguay are an important economic actor, representing 15% of the GPD, and their fiscal result has a significant incidence in the Government s public finances. The Uruguayan model of monitoring and supervision of SOEs is based on the coordination of actions between the Ministry of Finance, the sectorial ministries and the Office of Budget and Planning at the Presidency. These institutional settings allow for a flexible-enough management of SOEs, while they contribute to the compliance with the macroeconomic guidelines set by the central government. The presentations during the training sessions provided the Paraguayan delegation with a set of tools and mechanisms to improve UMEP s control system over SOEs activities. Among the main results from the two-day training, the following recommendations can be applicable for the Paraguayan case: First, Paraguayan SOEs would benefit from having a clear definition of sector policies in line with a government s global financial program. This would allow for long-term planning and a better monitoring of SOEs management. Second, it would be important for the UMEP to establish technical guidelines for the preparation of SOEs budget proposals. This should be followed by a timely review of SOEs financial, technical and management reports. It would be important to promote and enforce the production of reliable information though the improvement of information and management systems. Finally, it would be necessary to strengthen the institutional capacity of the Council of State-owned Enterprises (CEP). This could be reached by the approval of the Law that rules the institutional framework for SOEs supervision in Paraguay, which would empower the CEP and UMEP to develop their functions under the Presidency of the Republic. 3
Annex 1 - Agenda Day 1 9:00am-11:00am 1:00pm-1:15pm 1:15pm-3:00pm 3:00pm-3:30pm 3:30pm-6:00pm Day 2 8:30am-3:00pm Meeting with Fernando Lorenzo, Minister of Finance Presentation on the Importance of SOEs, Global Result, Guidelines for SOEs and Control of the Financial Program. Welcome to the Paraguayan Delegation, Gabriel Frugoni, Director, OPP Presentations by Graciela Pérez Montero Gotusso, Director, SOEs Department, OPP Model of Management and Supervision of SOEs in Uruguay Policy of Human Resources and Payment regime. Coffee Break Presentations by Graciela Pérez Montero Gotusso, Director, SOEs Department, OPP Budget elaboration, execution and control Monitoring and Evaluation of SOEs investments Regulation of Public Services Visit to a State-owned Enterprise (UTE) Presentations on Budget process; Monitoring of the Financial 4
Annex 2 - List of Participants PARAGUAY Rogelio Cáceres Patricia González Vallovera Herminio Jara Diego Clemotte Yenny Alfonso Gloria Acosta Alexis Ayala Sara Zárate Estella Valdez Francisco Servín Leticia Antunez Sonia Rivas Germán Díaz URUGUAY Fernando Lorenzo Teresa Chavez Graciela Pérez Montero Gotusso Diego Vega Alonso Mónica García María del Carmen Brandl Marcos Bazzi Oscar Burgueño Susana Ramos Walter Monti Lilian Rodriguez Director, UMEP Coordinator, UMEP Minister of Finance Economic Advisor Director, SOEs Department, OPP Manager, Strategic Planning, UTE Sub-manager, Economic and Financial Division, UTE Manager, Economic and Financial Division, UTE Department of Tariffs, UTE Department of Tariffs, UTE Department of Hiring, UTE Department of Hiring, UTE Manager, Human Resources, UTE 5
Annex 3 Summary Report prepared by the Paraguayan Delegation Consejo de Empresas Públicas Unidad de Monitoreo de Empresas Públicas (UMEP) Capacitación Técnica Basada en la Experiencia Uruguaya Informe de la Capacitación 1. Antecedentes 1.1. Paraguay cuenta con nueve Empresas Públicas (EPs), las cuales representan cerca de un 30 por ciento del gasto del Gobierno Central y tienen a su cargo la provisión de bienes y servicios esenciales, tales como petróleo, agua, telecomunicaciones y electricidad. Su desempeño en términos de gestión y provisión de servicios ha sido caracterizado por una limitada eficiencia y efectividad, la existencia de distorsiones de mercado, falta de inversión, altos niveles de deuda y atrasos en los pagos. Una de las principales razones de esto se debe en gran medida a la gobernabilidad corporativa, que se ve socavada por una débil gestión y excesiva autonomía a nivel de las empresas, una organización sub-óptima de la función de propiedad y la falta de una sistemática difusión de información financiera auditada y confiable. 1.2. En el 2008, el nuevo Gobierno electo puso a este tema como una prioridad. De esta forma, se estableció por decreto un Consejo de Empresas Públicas (CEP), dirigido por un directorio inter-ministerial que incluye los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas e Industria y Comercio, y la Procuraduría General del Estado. El CEP cuenta con una Unidad de Monitoreo de Empresas Públicas (UMEP), compuesta por 15 profesionales, que ha iniciado un monitoreo financiero y administrativo de las EPs, particularmente a través de la firma de contratos de desempeño con cada una de las EPs y la solicitud de auditorías financieras independientes. 1.3. El Gobierno de Paraguay ha expresado su interés en el modelo de gestión y supervisión de EPs de Uruguay, que se basa en un control financiero y fiscal efectivo de las EPs por parte del Ejecutivo, desde el Ministerio de Economía y Finanzas. Tanto el Ministerio de Hacienda de Paraguay como el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay han expresado su interés en establecer mecanismos de cooperación en los temas de gestión y supervisión de las EPs. 1.4. El intercambio de experiencias y la colaboración entre los Gobiernos de Paraguay y Uruguay permitirán fortalecer el conocimiento práctico en las áreas mencionadas. Estas actividades se realizarán en el marco del Programa de Asistencia Técnica del Banco Mundial con Paraguay, a través del financiamiento del Fondo Fiduciario Español, que tiene como objetivo el fortalecimiento de la función de propiedad de las Empresas Públicas mediante el apoyo al establecimiento de una organización sustentable y efectiva, y el mejoramiento de la organización de la estructura estatal de propiedad de las EPs y la gestión del riesgo fiscal asociado. 6
2. Alcance de la Capacitación 2.1. Objetivo de la capacitación. El objetivo de esta actividad es fortalecer el conocimiento técnico profesional de los funcionarios de la UMEP en las siguientes áreas: (i) Procedimientos de elaboración y ejecución presupuestaria; (ii) Sistemas de Monitoreo y Evaluación de las Inversión de EPs; y (iii) Procedimiento, esquema y sistema de control de endeudamiento. Esto se realizara a través de un seminario de capacitación con el Ministerio de Economía y Finanzas de la República de Uruguay. 2.2. Agenda y contenido de la sesiones. La capacitación constó de sesiones de dos días, donde se trataron los siguientes temas: Sesión I.: Bienvenida del Señor Ministro de Economía y Finanzas. Sesión de trabajo con asesores sobre: Importancia de las Empresas Públicas en el contexto Uruguayo, Resultado Global, Empresas Públicas en el contexto del Programa de Gobierno, Lineamientos para Empresas Públicas y Control del Programa Financiero. Sesión II.: Jornada de presentaciones en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto: Administración Presupuestaria; Elaboración, Ejecución y Control Presupuestario de las Empresas Públicas en Uruguay; Modelo de Gestión y Supervisión de las Empresas Públicas en Uruguay, Régimen General de Contrataciones y de Recursos Humanos de las Empresas Públicas en Uruguay; y Régimen de Tarifación de las Empresas Públicas. Sesión III.: Jornada de Visita y Presentaciones en oficinas de la empresa pública Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas UTE : Aspectos Generales de UTE; Proceso de Presupuesto; Seguimiento y Programa Financiero; Tarifas y Pliegos Tarifarios; y Costos por Modalidad de Consumo, Gestión de Recursos Humanos. 2.3. Resumen de las sesiones. o Resultado Global e Importancia de las Empresas Públicas en el contexto Uruguayo Las empresas públicas en el Uruguay cumplen un rol clave y estratégico en la economía del país, el resultado fiscal de las mismas representa el 15% del PIB, un peso que puede determinar tanto el superávit como el déficit fiscal del gobierno, así también las políticas de ingresos y gastos de las empresas impactan en la fijación de tarifas y en los precios al consumo. Actualmente existen 15 EPs que proveen bienes y servicios 7
esenciales incluyendo petróleo, gas, agua, telecomunicaciones y energía eléctrica, entre otros; todos ellos con autonomía propia. El nivel de crecimiento económico esperado para los años 2010, 2011 y 2012 son 6,5%; 4,5% y 4% respectivamente, teniendo en cuenta que las deudas externas del Uruguay representan el 66% del PIB. Por otro lado, la población uruguaya asciende a 3.356.584 habitantes, de los cuales el 13% son funcionarios que prestan servicios en las empresas públicas, representando el 6 % de la población económicamente activa. o Procedimientos de elaboración, ejecución y control presupuestario. El Ministerio de Economía y Finanzas, elabora los lineamientos macroeconómicos, expresados en un Plan de Gobierno de forma quinquenal, y un Programa Financiero Global, que determina tanto el déficit y /o superávit máximo y la trayectoria de la deuda. A partir del Programa Financiero Global, se elabora el Presupuesto Nacional (duración 5 años) y los lineamientos para las empresas públicas (duración 5 años). Las empresas públicas, elaboran sus presupuestos de gastos, ingresos, inversiones y endeudamiento respectivos siguiendo dichos lineamientos, elevan la propuesta a la Oficina de Presupuesto y Planificación (OPP) la cual depende directamente de la Presidencia de la República, al ministerio de enlace sectorial y al Tribunal de Cuentas, quien se expide sobre la legalidad de las acciones a ser emprendidas por la empresa pública. Una vez coordinado un documento oficial, el mismo es aprobado por Decreto del Poder Ejecutivo. Una vez aprobado el presupuesto de cada empresa pública, la OPP realiza los controles sobre el nivel de ejecución de los mismos de manera mensual, en caso de que hubieren desviaciones se presentan las razones del caso y si amerita, se sugieren las modificaciones. En caso de registrarse incumplimientos sobre lo planeado se eleva una observación al Poder Ejecutivo. Así mismo, existe un convenio escrito entre el Poder Ejecutivo y la Empresa Pública por el cual ambas partes se comprometen mutuamente al cumplimiento de determinadas metas en áreas tales como nivel tarifario medio; reestructuración tarifaria; cobertura de servicios; calidad de los mismos; nivel de inversiones; nivel de subsidio; etc. Además, es importante mencionar, que cada empresa pública cuenta con un Contador de Legado, el cual es remunerado por la propia empresa, sin embargo, funcionalmente depende del Tribunal de Cuentas a quien mensualmente debe informar sobre la situación de la entidad, a más de intervenir en los casos que se requiera del Tribunal de Cuentas. 8
o Sistema de Monitoreo y Evaluación de la Inversión de las Empresas. La Oficina de Presupuesto y Planificación provee los procedimientos presupuestales en relación a Proyectos de Inversión: Con financiamiento en trámite pueden incluirse en los presupuestos especificando: a) financiamiento contingente; b) En las Normas Presupuestales debe establecerse que su ejecución está condicionada a la formalización de la fuente de financiamiento la que debe contar con previo informe favorable de la OPP y c) Decreto aprobatorio debe incluir artículo que condiciona la ejecución de la actividad o proyecto a la obtención efectiva del financiamiento. Por otro lado, el régimen de la República del Uruguay establece que toda inversión pública debe contar con: identificación del problema, formulación del proyecto y evaluación del proyecto. Dentro de la formulación del proyecto se maneja una regla básica (Situación con proyecto Situación sin proyecto = Beneficios del proyecto) y también la justificación del proyecto sobre el estudio de mercado, estudio técnico y marco legal, institucional y organizacional para determinar la viabilidad de la inversión. Con la formulación se puede tener los parámetros para poder evaluar el proyecto de inversión que se basa en la comparación de flujos futuros (No asegura el éxito pero ayuda a no emprender malos proyectos) que tiene en cuenta el tiempo, incertidumbre de los flujos y ex ante. Con esto se cumple el siguiente marco metodológico que abarca: Identificación de los efectos relevantes, medición de los mismos, valoración en unidades monetarias, ordenación en el tiempo, comparación y beneficio neto. En todo este proceso la Oficina de Planeamiento y Presupuesto cumple una función de evaluador de todas las inversiones de las empresas públicas. El monitoreo corresponde a los dos primeros pasos de inversión pública, EX-ANTES que abarca la identificación del problema, determinar alternativas y elegir la alternativa óptima; e INTRA cubriendo el monitoreo continuo, informes periódicos y el informe final. Para la evaluación, correspondiente al EX-POST, se obtiene las nuevas experiencias que arrogan cada inversión por su particularidad, tomar en base a eso mejores decisiones en el futuro y con eso definir las políticas y estrategias futuras. o Procedimiento, esquema y sistema de control de endeudamiento. En este sentido, el marco de endeudamiento está regido por una ley y los encargados de aprobar cualquier endeudamiento es la propia empresa pública, siempre y cuando no sea con organismos multilaterales, quienes solicitan un aval del estado y para tal efecto debe estar aprobado por el MEF, la OPP y el Ministerio sectorial. Lo que determina la ley es 9
que en los programas financieros deben de figurar los futuros desembolsos externos y demostrar el cumplimiento de esas financiaciones con terceros. Las EPs se caracterizan por su alto nivel económico, rentabilidad y autosustentables, a más de contar con certificaciones de calidad en varios aspectos, prestación de servicio, sistema de gestión, seguridad de la información, entre otros, todo ello amerita a acceder con facilidad a los créditos de entidades bancarias y financieras sin necesidad de contar con el aval del Gobierno, salvo caso del que se menciona más arriba. o Procedimiento de adquisiciones y compras de las empresas públicas Las empresas públicas del Uruguay, poseen autonomía de gestión en materia de adquisiciones y compras públicas. Si bien es cierto, se rigen en marcos generales por la Ley de Administración Financiera denominada TOCAF, pero poseen facultades propias para realizar las adquisiciones y/o compras requeridas para el funcionamiento de sus empresas públicas. La norma legal, prevé facultades conforme a niveles de ordenadores de gastos y conforme a montos. El sistema funciona correctamente, y es el Tribunal de Cuentas, el órgano que revisa los aspectos legales de cada una de las operaciones. El régimen de contratación TOCAF prevé compras por la vía de la excepción para compras directas o procedimientos que el ordenador disponga en situaciones como resultado desiertos en licitaciones o remates, exclusividad, compra bajo marco de acuerdos intergubernamentales, notoria escasez del bien, entre otros. 3. Conclusiones 3.1. El modelo uruguayo de supervisión y monitoreo de empresas públicas es un caso de estudio relevante para Paraguay. Similar al caso paraguayo, las empresas públicas en Uruguay cumplen un rol importante y estratégico en la economía (representando un 15% del PBI). Un resultado fiscal negativo puede tener un impacto considerable en las finanzas del gobierno. 3.2. El modelo uruguayo de monitoreo y supervisión de empresas públicas se basa en la coordinación de acciones entre el Ministerio de Economía y Finanzas, los ministerios sectoriales y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, permitiendo a las empresas públicas desenvolverse con autonomía y respetando los lineamientos macroeconómicos establecidos por el gobierno central en términos de niveles de gasto, inversión y proyecciones macroeconómicas. Como resultado de estos mecanismos de control, las empresas públicas uruguayas se desempeñan de manera eficiente y autosustentable (con un nivel de cumplimiento presupuestario de entre el 80% y 90%). 3.3. Las presentaciones y discusiones mantenidas durante las sesiones de capacitación aportaron conocimiento sobre un conjunto de mecanismos y herramientas que podrían ser 10
empleados en Paraguay para incrementar la presencia de la UMEP y mejorar su sistema de control sobre las empresas públicas. Entre los resultados de las sesiones de capacitación, las siguientes son las recomendaciones que podrían ser aplicadas en Paraguay: En primer lugar, las empresas públicas paraguayas se beneficiarían de contar con una clara definición de las políticas sectoriales en línea con el programa financiero global del gobierno, que les permita trazar lineamientos estratégicos a mediano y largo plazo. Asimismo, esto permitiría un mejor monitoreo de la gestión de las empresas públicas. En segundo lugar, sería importante para la UMEP establecer lineamientos técnicos a las empresas públicas para la preparación de las propuestas presupuestarias, seguido de una revisión oportuna de los reportes financieros, técnicos y de gestión de las empresas públicas. En este sentido, es importante promover la producción por parte de las empresas públicas de información confiable a través del mejoramiento de los sistemas de información y gestión. Finalmente, es necesario fortalecer la capacidad institucional del CEP. Esto podría lograrse a través de la aprobación de la Ley del Marco Institucional de Supervisión de las Empresas Públicas, lo cual le dará la jerarquía requerida al CEP y la UMEP como órgano técnico para el cumplimiento de sus funciones, dependiendo directamente de la Presidencia de la República. 11