Cómo mejorar la medición de la pobreza en Chile

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1 Claves de Políticas Públicas Septiembre 2012, Número 12 Cómo mejorar la medición de la pobreza en Chile Por CLAUDIA SANHUEZA Presentación Los métodos de medición de la pobreza tienen un impacto directo en el tipo de políticas sociales que se desarrollan. En otras palabras, la medición de la pobreza tiene consecuencias políticas ineludibles. Por ello, se requiere de una discusión pública para debatir sobre cuál es el método más adecuado para medir la pobreza. Esta discusión debería basarse en los avances y el desarrollo que ha experimentado el campo científico en este ámbito en los últimos 20 años. Una definición general que se suele utilizar para medir la pobreza se basa en una evaluación sencilla: Alcanzan los recursos para un nivel mínimo de bienestar? Suena simple. Sin embargo, tanto para calcular esos recursos, como para identificar el nivel mínimo y escoger el indicador de bienestar, existe un amplio conjunto de alternativas. Por ejemplo, en Chile se usa hoy el ingreso per cápita total del hogar como la variable de recursos; el valor de una canasta familiar (dos veces la canasta mínima de alimentos para sobrevivir un mes) calculada a fines de los años 90 y 80 como nivel mínimo, y el ingreso en general como indicador de bienestar. El hecho de que el valor de esa canasta se calculó hace 25 años y que no se haya actualizado desde entonces, reflejaría que el país considera la medición de pobreza como pobreza absoluta. Es decir, no importan los cambios que se han producido en la sociedad, pensamos que ser pobre en 1987 y ser pobre en 2011 significa no alcanzar el mismo monto de recursos, corrigiendo eso sí por el aumento del nivel de precios de la economía. Esta forma de medición absoluta de la pobreza no es mala en sí. Sin embargo, existe un creciente y razonable cuestionamiento sobre lo irrelevante que podría resultar hoy una canasta mínima confeccionada a fines de los años 80. Cuando la pobreza se mide en términos absolutos, el crecimiento económico se convierte en el determinante principal de la pobreza. Como los ingresos de los hogares dependen básicamente de los ingresos del mercado laboral, un mayor crecimiento económico para todos implica que la pobreza disminuya. También los precios relativos podrían jugar un papel importante en esta medición. Es decir, si los precios de los alimentos suben mucho, manteniendo todo lo demás constante, el crecimiento de ingresos laborales podría no ser suficiente para disminuir la pobreza. 1

2 Cómo redefinir y medir la canasta mínima? Otra manera de pensar en la canasta mínima de bienes que necesita una familia para no ser pobre es que ésta va variando en el tiempo. Es decir, el desarrollo social, económico, cultural y tecnológico de un país afecta la decisión sobre cómo fijar ese nivel mínimo. Por ejemplo, alguien que hoy en día no puede acceder a una computadora y conexión a Internet un problema inexistente cuando se diseñó la actual canasta en 1987 puede ser considerado pobre? La actualización de la canasta mínima se basa en la idea de la pobreza relativa: la pobreza se tiene que medir tomando en cuenta el estándar de vida de una sociedad específica. Visto así, la pobreza representa la incapacidad de participar en la vida normal de esa sociedad debido a la carencia de recursos. En un trabajo realizado en 2008, el economista Felipe Larraín, actual Ministro de Hacienda de Chile, propuso una actualización de la canasta. Su nueva medición arrojaba que en 2006 la pobreza era de 29%, frente al 13,7% de las mediciones oficiales. La línea de pobreza actual es dos veces el valor de una canasta básica de alimentos calculada en El factor 2, también llamado factor de Orshansky, toma ese valor porque en esos años las familias más pobres gastaban 50% de sus ingresos en alimentos. Por lo tanto, hay dos mecanismos por los cuales se actualiza la línea de pobreza: actualizar los bienes de la canasta básica de alimentos y/o actualizar el factor por el que se multiplica (factor de Orshansky). Larraín realiza ambos trabajos, y el que genera mayores cambios en el valor de la línea de pobreza es el factor de Orshansky que él estima en aproximadamente 3: o sea los hogares de menor ingreso estarían gastando 2/3 de sus ingresos en bienes que no son alimentos. El problema con este procedimiento es que, aun cuando la mayor parte de los gastos corresponden a bienes no alimentarios, en ningún momento se identifican cuáles son estos bienes que son necesarios para vivir en condiciones normales, como podrían serlo, por ejemplo, vivienda, vestuario, transporte o bienes durables. Transcurridos 25 años desde el diseño de la canasta mínima, me parece más razonable tomar en cuenta un conjunto de bienes, tanto alimentarios como no alimentarios, para diseñar una canasta nueva. Ahora bien, todas las naciones desarrolladas de Europa utilizan una línea de pobreza que asume como nivel mínimo el equivalente al 60% de la mediana de los ingresos. La mediana es el nivel de ingreso que divide a la población en dos. En el caso de Chile, al analizar toda la serie Casen, se ha mantenido más o menos estable en el tiempo: en 1990 la pobreza relativa era 27,6% y en 2006 era 25,7%. Por qué se usan las líneas de pobreza relativa? Existen varias razones. Por ejemplo, una es la idea de que el bienestar de las personas no es independiente de lo que tengan los otros. Por lo mismo, el bienestar mínimo está condicionado por la sociedad específica en que se mida. Un hogar puede ser considerado pobre en Inglaterra, pero está lejos de ser pobre en Chile. Otra razón es que, al ser países con un mayor estándar de vida, su gran desafío es compartir los beneficios de éste. Con este tipo de medición se puede dar el caso que, aun teniendo un crecimiento económico formidable, la pobreza no disminuya e incluso aumente si la distribución de ese ingreso es muy desigual. Medir la pobreza relativa, en vez de la absoluta, dificulta mucho más eliminar la pobreza, lo que puede poner en aprietos a los responsables de las políticas públicas y a la clase política. Por ejemplo, un estudio de A.B. Atkinson publicado por el Banco Mundial realiza una comparación de pobreza relativa en varios países europeos y la incidencia varía entre 2% en Dinamarca a 21% en Francia. Cómo redefinir y medir el bienestar? Muchos sistemas de medición de la pobreza, como el chileno, utilizan el ingreso como un indicador de bienestar. El razonamiento detrás de ello es el siguiente: el bienestar de un individuo se mide por el nivel de utilidad que obtiene del consumo de bienes; los bienes que se consumen dependen del nivel de ingreso que se tenga; por lo tanto, el ingreso es un proxy del bienestar. Ciertamente existen otras razones prácticas para el uso del ingreso: es fácil de reportar y en países donde el autoconsumo no es significativo (el autoconsumo se refiere a la agricultura para el consumo propio, que tiene importancia en regiones de África, India y China, por ejemplo) es a través de los ingresos que se accede a consumo. Sin embargo, hay que estar conscientes que al usar mediciones monetarias de la pobreza, automáticamente se comprometen a las políticas sociales a estar en función de aumentar los ingresos monetarios. Y éstos suelen aumentar por dos vías: ingresos laborales y transferencias monetarias, como las transferencias condicionadas de ingresos que se usan ampliamente en Latinoamérica, en especial en México, Brasil y Chile. Por otra parte, reducir la medición de la pobreza a los ingresos monetarios parece cortoplacista. Uno de los avances más relevantes que han experimentado las metodologías de medición de pobreza en los últimos años, es la posibilidad de medirla de manera multidimensional (o en términos de privaciones sociales). El desarrollo conceptual y filosófico de los textos del economista indio Amartya Sen, Premio Nobel de Economía en 1998, han servido de base para el desarrollo de estas mediciones. Para Sen el bienestar se mide en función de las capacidades que tiene un individuo para realizar sus objetivos de vida. No en el sentido de la realización de sus deseos individuales, sino en términos de capacidades y funcionamientos. Sen indica que la noción de utilidad (que es el bienestar que se obtiene a través del consumo) no es representativa del estándar de vida, debido a que se trata de una reacción mental al logro de las capacidades. La pobreza, por lo tanto, debe ser vista como una privación de capacidades básicas en vez de meramente como la insuficiencia de ingreso, que es el criterio estándar en la identificación de la pobreza. Uno puede pensar que quizás el ingreso puede comprar todas las capacidades que posee un individuo y, por lo tanto, el ingreso es un indicador de nivel de acceso a múltiples dimensiones. Sin embargo, esto depende de las dimensiones que consideremos y qué tan disponibles están para ser adquiridas en el mercado. Por ejemplo, uno podría tener acceso a tecnología, pero no tener los conocimientos para utilizarla % 38,59% 27,89% 1990 Cifras Casen Pobreza Monetaria: Pobreza Oficial y Relativa 32,86% 27,90% ,54% 27,64% ,74% 23,21% 1996 Tasa de Pobreza Oficial Tasa de Pobreza Relativa Fuente: Calculos propios usando encuesta CASEN. 28,58% 21,67% ,88% 20,22% ,69% 18,66% ,44% 13,71% ,41% 15,12% 2009 Para medir tanto la pobreza multidimensional como la pobreza de ingresos se pasan por varias etapas de construcción y se tienen que tomar decisiones que no son neutrales políticamente. Primero, se deben elegir las dimensiones que se consideran relevantes para medir la privación de capacidades. Segundo, se deben identificar 2 3

3 los umbrales en los cuales se catalogan a un individuo como carente en cada dimensión elegida. Por último, se necesitan agregar esas privaciones individuales en un indicador a nivel país para seguir la evolución de la pobreza multidimensional. Cada uno de estos tres pasos corresponde a procesos de elección que carecen de neutralidad y requieren de una intensa discusión entre las diferentes disciplinas y actores relacionados. Es necesario aceptar el carácter ético y normativo en cada una de las decisiones que se toman para abordar el fenómeno. Por tanto, no es posible hablar únicamente en términos positivistas sobre la legitimidad de las dimensiones establecidas, sino también es necesario abordar la selección de éstas en términos éticos-normativos. En la literatura internacional se identifican cinco mecanismos para elegir las dimensiones que se incluyen en la medición multidimensional: afectados por tales decisiones. La generación de hipótesis normativas implica elegir un marco normativo y ético sólido que permita extraer las dimensiones relevantes. En este caso se suele utilizar como marco los Derechos Sociales, los que normalmente están descritos en la Constitución Política de cada país. El consenso público se puede obtener de diversas maneras, ya sea directamente a través de una elección o en discusiones de los representantes sociales. Lo más importante de la elección de las dimensiones es que salgan de un proceso de discusión donde los actores, es decir quienes son vulnerables de caer en pobreza, estén representados y que las dimensiones sean de consenso público. Vulnerables en Carencias No pobres ingreso selección es bastante compleja y requiere de decisiones compartidas si han de ser relevantes. Una vez elegidas las dimensiones y los umbrales en cada dimensión, hay que agregar los datos para construir un indicador que de cuenta de la evolución de la pobreza multidimensional. Para ver cómo funciona esto en la práctica, un caso interesante e ilustrativo es el de México. Ese país estableció en diciembre de 2009 una medición multidimensional como medición oficial de la pobreza. Esta medición plantea un cruce entre un enfoque de derechos sociales (o carencias en derechos sociales) y un enfoque de bienestar (o carencias en ingresos). Incorpora indicadores de rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación, el ingreso corriente per cápita y el grado de cohesión social. CUADRO Nº 1 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% (usando IPM CONEVAL- México) selección por datos existentes, 2 evidencia empírica que considera las preferencias de las personas, 3 deliberación participativa, 4 generación de hipótesis normativas, y 5 consenso público. La selección por datos existentes se refiere a la elección basada en la información disponible. Su uso se justifica únicamente en conjunto con otros métodos, a no ser que el ejercicio sea una prueba técnica que podría servir de base para recomendaciones. Usar la evidencia empírica que considera las preferencias de las personas, significa realizar un análisis experto de encuestas que recolecten preferencias en este sentido. La deliberación participativa es un proceso de toma de decisiones políticas en el cual se incluye la participación activa de aquellos grupos que, potencialmente, se verían Pobres Multidimensionales Pobres Multidimensionales Extremos Carencias en otras dimensiones Vulnerables en Ingreso linea de bienestar linea de bienestar minimo Una vez elegidas las dimensiones se deben elegir los umbrales de privación en cada una de las dimensiones. Una vez más la discusión de los umbrales carece de neutralidad y requiere de un proceso que legitime la elección. Supongamos que se eligió el marco normativo de los Derechos Sociales para elegir las dimensiones y se incorporó a la educación como un derecho social y, por lo tanto, como una de las dimensiones del bienestar que deseamos medir. Qué indicador se puede usar para medir si este derecho se posee o no? Acceso a la educación, acceso a una educación de calidad, tener las habilidades necesarias para desenvolverse plenamente en la sociedad (leer, escribir, entender lo que se lee y resolver problemas simples), acceso a la educación sin importar la capacidad de pago? Como se ve, la Además, México promulgó una Ley General de Desarrollo Social que estableció estos derechos sociales en la Constitución del país. Se dice que una persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social y sus ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades. En México se reporta el número y la proporción promedio de las carencias sociales para cuatro grupos: la población en pobreza multidimensional, la población en pobreza multidimensional extrema, la población vulnerable por carencias (y no ingresos) y la población con al menos una carencia social. En paralelo, se agregan medidas de cohesión social. Pobreza MD Extrema No Pobre Vulnerabilidad en Necesidades Sociales Vulnerabilidad de Ingresos Pobreza MD Esta medición permite asegurar la comparabilidad de las mediciones de pobreza a lo largo del tiempo, tanto a nivel nacional, como estatal y municipal. Además, permite valorar la contribución de los estados y los municipios a la pobreza nacional; permite conocer la participación de cada una de las dimensiones en la pobreza, y, por último, permite nuevas dimensiones de análisis. Junto a mis colegas Ángela Denis y Francisca Gallegos realizamos en 2010 un ejercicio para medir la evolución de la pobreza multidimensional en Chile con el fin de contribuir al debate en el país (ver Cuadros 1 y 2). En este ejercicio se usaron diferentes criterios para la elección 4 5

4 de las dimensiones. Usamos un marco conceptual de derechos sociales, identificando los derechos que están establecidos en la Constitución. En segundo lugar, fundamentamos la elección de las dimensiones usando los umbrales sociales de la Fundación Nacional de la Pobreza. En tercer lugar, tuvimos en cuenta el documento Voces de los Pobres, que proviene de un proceso de deliberación participativa en el cual los propios actores, o sea los más pobres, argumentan y discuten las dimensiones relevantes. Finalmente, consideramos que los datos estuvieran presentes en las encuestas Casen desde 1990 a CUADRO Nº 2 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Educación Salud Empleo Vivienda Chile: Carencias en Otras Dimensiones Las dimensiones consideradas fueron: educación, salud, vivienda, trabajo e ingresos. Para la elección de los indicadores se utilizaron dos criterios: accesos y resultados. Acceso a educación y resultado educacional (alfabetismo y/o rezago educativo). Acceso a salud y calidad de la salud (acceso a atención dado que se está enfermo y estar saludable). Acceso a trabajo y calidad del trabajo (seguridad social). Acceso a vivienda y calidad de la vivienda (alcantarillado y agua potable). Se replicó el método de medición de pobreza establecido por México y por Alkire y Foster (2007). Nuestra medición indicaba que, en 1990, cerca de 80% de la población chilena estaba privada en al menos una dimensión. Para 2009, el porcentaje bajó a 60%. Claramente, estos resultados son bastante menos autocomplacientes que las cifras oficiales. Conclusión En los últimos 20 años se han experimentado grandes avances en las metodologías de medición de la pobreza y la idea misma de lo que hoy significa ser pobre ha ido cambiando. Tomando en cuenta esto, Chile debería comenzar a pensar y debatir seriamente acerca de una serie de cosas. Primero, el constante cuestionamiento de la línea de pobreza obliga a su revisión para establecer parámetros que cuenten con un consenso público. Seguir utilizando una canasta mínima confeccionada en 1987 no parece ajustarse a la realidad social actual del país. Segundo, es necesario discutir qué entendemos por pobreza a la luz de las políticas sociales que el país necesita generar, pues toda medición de pobreza tiene consecuencias políticas ineludibles. En este sentido, si queremos que la mayor parte de las políticas sociales se entiendan como derechos o garantías sociales, entonces debemos pensar en una medición multidimensional que permita identificar los avances en este sentido. Tercero, si se desea incorporar una medición de pobreza multidimensional, ésta debe contar con un proceso de deliberación participativa y un marco normativo que sustente y legitime las dimensiones elegidas. Referencias 1. Alkire, S. (2002), Dimensions of human development, World Development, vol. 30, No Alkire, S. y Foster, J. (2007): Counting and Multidimensional Poverty Measurement, OPHI Working Paper Series. 3. Atkinson, A.B. Comparing poverty rates internationally: lessons from recent studies in developing countries, The World Bank Economic Review, vol. 5, No 1, Denis, Gallegos y Sanhueza (2010) Pobreza Multidimensional en Chile: Documento de Trabajo ILADES I Foster, J. (1998), Absolute versus relative poverty, American Economic Review, vol. 88, No Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobreza. Grupo de Río. Compendio de mejores prácticas en la medición de la pobreza, Santiago de Chile, diciembre de Larraín, Felipe. Cuatro millones de pobres en Chile: actualizando la línea de pobreza, Estudios Públicos. Nº 109,

5 Acerca de la autora Claudia Sanhueza es profesora e investigadora del Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales. Trabajó en el Departamento de Economía de la Universidad de Chile y en el programa de postgrado en Economía ILADES/Georgetown University de la Universidad Alberto Hurtado. Ha sido consultora de diversos organismos nacionales e internacionales. Su investigación se enfoca en temas de economía laboral, economía del bienestar, economía de la educación y econometría aplicada. Sanhueza obtuvo su Ph.D. en Economía en la Universidad de Cambridge y es economista de la Universidad de Chile. Acerca del Instituto Información de contacto El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la solución de problemas de política pública que enfrenta Chile actualmente y a la formación de policymakers de alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina excelencia académica con participación activa en el debate público y el proceso de formación de políticas públicas en Chile. Instituto de Póliticas Públicas Facultad de Economía y Empresa Universidad Diego Portales. Av. Ejército Libertador #260, Santiago, Chile sandra.mella@udp.cl Fono: (56-2) Todos los derechos reservados. Secciones breves del texto pueden ser citadas sin el permiso explícito si se identifica a los autores y se da reconocimiento completo al Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas como opiniones o políticas del Instituto de Políticas Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales. 8