De s c e n t r a l i z a c i ó n

Transcripción

1 De s c e n t r a l i z a c i ó n y g o b i e r n o s locales en Costa Rica Bases para una reforma jurídica e institrucional LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 1 27/4/10 11:27:52

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3 De s c e n t r a l i z a c i ó n y g o b i e r n o s locales en Costa Rica Bases para una reforma jurídica e institucional LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 3 27/4/10 11:27:52

4 Primera edición, 2010 Jaime Ordóñez Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG) Estudios para el futuro Costa Rica A837h Asociación Estudios para el Futuro Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica. Bases para una reforma jurídica e institucional / Director del Proyecto Jaime Ordóñez Chacón. 1 ed. San José, C.R. : Asociación Estudios para el Futuro, p. ; 28 X 22 cm. ISBN: Gobernabilidad. 2. Democracia. 3. Sistemas Políticos. I. Título. Diagramación: Asesorías en Ediciones Gráficas. asesoriasgraficas@yahoo.com Impreso en Costa Rica El presente texto se publica mediante los auspicios de la Organización de Estados Americanos (OEA), como parte del Programa FEMCIDI, Proyecto No., Acuerdo No.... Las opiniones contenidas este libro no corresponden necesariamente a las de las instituciones auspiciantes: Organización de Estados Americanos (OEA), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Diputación de Barcelona y Fundación Konrad Adenauer, y su autoría y responsabilidad se circunscriben únicamente a la de los autores firmantes, en forma individual y personal. Derechos reservados: prohibida la reproducción total o parcial de este texto, sin autorización expresa del Editor. LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 4 27/4/10 11:27:52

5 Notas de los autores La presente publicación es el resultado de las investigaciones realizadas durante el año 2009 por expertos del Instituto Centroamericano de Gobernabilidad, con el objetivo de determinar las necesidades y demandas de reforma legal e institucional en el área de descentralización y gobiernos locales para Costa Rica. A partir de ese diagnóstico se propone un nuevo marco conceptual y legal en esa materia para Costa Rica, así como un conjunto de reformas tipo que se consideran medulares para el fortalecimiento del estado de derecho en América Central y que están siendo promovidas en los países de la región. Estos trabajos de investigación y formulación jurídica han sido posibles gracias al auspicio de la Organización de Estados Americanos-OEA, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de la Diputación de Barcelona, así como a la Oficina en Costa Rica de la Fundación Konrad Adenauer Los autores quieren expresar su agradecimiento a las autoridades de la OEA encargadas del Programa FEMCIDI: al Embajador Gustavo Quiñónez, a la Sra. Catherine Pognat, y a la Sra. Roxana Reyes, y, 5 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 5 27/4/10 11:27:52

6 Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica muy especialmente, a D. Patricio Zuquilanda Duque, Embajador de la OEA en Costa Rica Al Dr. Olav Kjørven, Secretario General Adjunto y Director del Bureau de Políticas de Desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y a la Sra. Nina Berg, el reconocimiento por su gran apoyo en el financiamiento de las investigaciones en Costa Rica y su análisis comparado en otros países centroamericanos.- Los autores quieren reconocer muy especialmente la invaluable cooperación de la Diputación de Barcelona en las personas de D. Agustín Fernández de Losada, D. Francesc Osan Tort, de D. Arnau Gutiérrez Camp y de la Sra. Susana Cordero. Asimismo, los autores expresan su agradecimiento a la Sra. Luiza Carvalho, Coordinadora Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Costa Rica, así como a la Sra. Lara Blanco, Representante Alterna. A la Fundación Konrad Adenauer, representada en Costa Rica por la Sra. Kerstin von Bremen, y a su oficial de programas, Srta. Jana Rauch, el agradecimiento del ICG por su constante apoyo. 6 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 6 27/4/10 11:27:52

7 Introducción Históricamente el gobierno local ha sido definido por algunos autores como la única asociación que se encuentra en la naturaleza. En otras palabras, en todas partes que haya hombres reunidos se forma un municipio. Más que eso, el desarrollo de la teoría política, las democracias maduras y el Estado moderno han convertido este tema en un pilar de la agenda política en la actualidad. Diversos autores mencionan que el auge de la descentralización y el gobierno local radican en distintos elementos, entre los que se encuentran: 1. Desde los años 70 en América Latina se habló del desarrollo local de forma abstracta como una forma de renovar las oportunidades económicas públicas y privadas. También empezó a considerarse como una forma madura de convivencia política. 2. La descentralización como mecanismo para el fortalecimiento de la democracia local fue impulsado por los organismos financieros internacionales con el argumento (no necesariamente probado) de que los excesos de centralización limitan el desarrollo. 7 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 7 27/4/10 11:27:52

8 La d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e c o m p e t e n c i a s y r e c u r s o s p a r a el desarrollo local y el gobierno municipal 3. Relacionado con el punto anterior, se difunde la idea de que en un Estado descentralizado, el gobierno local se convierte en un mecanismo para implementar políticas sociales compensatorias. 4. Existe una tendencia académica que orienta, en las ciencias sociales, la importancia de lo microsociológico, donde el espacio local es el lugar natural de estudio. 1 En términos generales, se considera que los gobiernos locales son los centros de planificación más estrechamente vinculados a la realidad socioeconómica de las ciudades y de las personas mismas. Las fortalezas en el gobierno local permiten cumplir de manera adecuada las funciones para el desarrollo económico de las distintas regiones. En América Latina, estas fortalezas no se han conformado espontáneamente, por lo que se requiere de una voluntad política que impulse de manera estratégica estos procesos. Esta iniciativa se canaliza a través del gobierno central y, especialmente, de los actores locales (municipalidades). Por esto las experiencias más exitosas son aquellas lideradas y promovidas por los gobiernos locales, como actores principales en términos de voluntad política y representación de intereses de la población. 2 Como resultado de la demanda en la materia y de la importancia de crear conocimiento con respecto al gobierno local para promover su desarrollo, el Instituto Centroamericano de Gobernabilidad realizó durante los años 2005 a 2008 el Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurídica-Institucional, 3 mediante el cual desarrolló un examen pormenorizado de la descentralización territorial y de la situación de los gobiernos locales en Costa Rica. Según este 1. Torres-Rivas, E. y Cuesta, P. Notas sobre la democracia y el poder local. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Guatemala, Frías Carlos. Rol de las Municipalidades en el Desarrollo Económico Local. Disponible en publicaciones/1/55/municipios%20y%20desarrollo%20economico%20 local%20-%20carlos%20frias.doc. 3. Vid. ORDÓÑEZ, Jaime (ed.): Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurídica-Institucional, Estudios para el Futuro, San José, Costa Rica, LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 8 27/4/10 11:27:52

9 In t r o d u c c i ó n Informe, la descentralización territorial en este país se debe analizar a partir de sus manifestaciones particulares y evolución histórica, que dan cuenta de un proceso permanente de cambio y continuidad. Estas características explican el estado real de la democracia y la gobernabilidad local, más allá del deber ser de este movimiento descentralizador permanente y del enfoque normativo. En los últimos años se le ha exigido a este proceso la inclusión de elementos y proyectos de otras latitudes, que son de difícil ajuste para la realidad nacional y, por ello, no producen los resultados esperados. En primer lugar, el Estado costarricense se caracteriza por ser centralizado, unitario y presidencialista. El régimen municipal se ha concebido y desarrollado dentro de los límites de este Estado. A partir de esta característica, la centralización y descentralización se presentan como dos procesos político-administrativos que coexisten en el continuum histórico, en el que tanto la gestión gubernamental como el estado de derecho y las relaciones sociales, culturales y políticas, son las que determinan el movimiento del eje o péndulo del Estado en una dirección u otra. En segundo lugar, si se comprenden estos dos procesos como parte de un continuum, es falaz afirmar que un estado centralizado es menos democrático y menos gobernable que uno descentralizado. El argumento bipolar y por contraposición que sostiene que la centralización es lo opuesto a la descentralización no ayuda a entender la dinámica de la autonomía de lo local como parte fundamental de la definición de lo nacional. La noción de régimen municipal vigente se ha determinado dentro de los parámetros del Estado. Sin embargo, esta noción esconde una realidad muy complicada de abordar desde el modelo estatal, si se considera la existencia de 81 cantones (municipios), que poseen características distintas y semejantes a la vez. Esta dimensión cuantitativa de la división político-administrativa del territorio en provincias, cantones y distritos significa un régimen municipal diverso y complejo, pues cada gobierno local no solamente refleja una pieza en la conformación estructural de la administración pública nacional sino que es una parte de las 81 unidades de gobierno 9 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 9 27/4/10 11:27:52

10 Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica reguladas por un marco jurídico común, aunque con muestras de segregación territorial. Un análisis de la democracia local debe preocuparse por cuidar que las tareas emprendidas para desarrollar la descentralización territorial en Costa Rica tomen en cuenta esta diversidad. Descentralizar territorialmente el Estado significa conceder atributos de autonomía a gobiernos regionales o locales, en arreglo a un adecuado ajuste de competencias entre éstos y el gobierno nacional. Sin embargo, el cauce de la descentralización territorial del Estado costarricense en los últimos 50 años ha oscilado hacia la creación de empresas o instituciones públicas, ligadas al gobierno nacional, especializadas o sectorializadas, cuyos bienes y servicios tienen presencia territorial bajo los marcos regulatorios de la desconcentración de la administración pública centralizada. Los gobiernos locales han tenido que ajustarse a este modelo que cuestionablemente podría denominarse descentralizador. El debate sobre la reforma del Estado y algunas de las reformas legales que se han aprobado en los últimos 10 años en materia municipal están replanteando ese modelo descentralizador dominante. La reforma más indicativa es el cambio del artículo 170 constitucional en la vía de la autonomía administrativa financiera. Esta reforma, que aún no ha podido ser implementada, plantea transferir un 10% del presupuesto público a las municipalidades, en arreglo a una Ley que regule la gestión consensuada del traslado de competencias desde el gobierno nacional hacia el local. Sin embargo, al hacer un repaso detallado de la carga de leyes, normas, reglamentos y otras herramientas constitucionales y administrativas que soportan el quehacer de los gobiernos locales en un país territorial y demográficamente pequeño, se advierte que ese entramado jurídico da cuenta de una inconveniente e imprecisa sobre-regulación de la actividad municipal en sus territorios. No existe otra institución pública costarricense cuyo nivel de trabajo enfrente tal complejidad. 10 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 10 27/4/10 11:27:52

11 In t r o d u c c i ó n La aprobación de una Ley Marco de la Descentralización del Estado Costarricense ayudaría a generar un movimiento de síntesis jurídica que depure, mediante la derogación suficiente del actual encuadre legal, el reconocimiento de la permanencia de legislación vigente y necesaria y la elaboración de un nuevo marco del derecho público municipal. Esto no quiere decir que no sean necesarias mayores prerrogativas de descentralización territorial en algunas áreas de la administración pública de las localidades, pues las respuestas a las interrogantes alrededor de la capacidad administrativa y política de las municipalidades costarricenses siguen planteando un marco de incertidumbre y de incredulidad. El espacio local se ha redimensionado en torno a la gente: se espera que las personas se apropien de su espacio de vida trascendental para ejercitar activamente sus derechos y deberes y así revitalizar la democracia. El ambiente de estos espacios locales, sus recursos naturales y las amenazas que sobre éste pueden aparecer está activando los sentimientos de identidad local y potenciando actitudes más pro-activas en las comunidades. Monitorear este entorno de cambios y continuidades se ha convertido en una necesidad de Estado y de Nación. No cabe duda que surcar la actual frontera de la descentralización territorial en Costa Rica representa un desafío a enfrentar para mejorar la gobernabilidad y calidad de la democracia de este país. El aporte del Instituto Centroamericano de Gobernabilidad - ICG El Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG), en su Programa Observatorio de la Democracia ha trabajado, desde el año 2000 hasta el actual año 2009, un Sistema de Indicadores de Gobernabilidad Jurídica-Institucional para Centroamérica, con base en un análisis jurídico comparativo, el cual seleccionó una serie de bench-markers o mejores prácticas internacionales utilizadas en un grupo de países de la OCDE con resultados efectivos de largo plazo en: legislación administrativa y constitucional, sistemas electorales, reformas hacendarias y gobiernos locales. El sistema de indicadores incluye 99 variables y 475 indicadores que se desarrollan a partir de 5 matrices analíticas: 11 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 11 27/4/10 11:27:52

12 Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica Marco constitucional, régimen legal y estructura institucional del Estado Sistemas electorales, representación política y participación Hacienda Pública (Sistema tributario y fiscal. Administración financiera del Estado) Inversión en institucionalidad democrática Descentralización administrativa y gobiernos locales El Sistema de Indicadores de gobernabilidad legal e Institucional fue presentado en el reporte regional llamado Democracia sin reglas? Las debilidades del estado de derecho en la construcción democrática de América Central, publicado en el año 2004, en San José, Costa Rica, con el patrocinio de la OEA, Estudios para el Futuro y otras instituciones asociadas. Como fue señalado por diferentes expertos y especialistas internacionales, este nuevo sistema de indicadores es considerado el mayor esfuerzo regional a la fecha para desarrollar una medida detallada para la gobernabilidad en Centroamérica (Seligson, 2004) y una contribución de peso al debate y la cooperación técnica para la democracia centroamericana (Torres-Rivas, 2004). Desde el año 2001 al año 2008, una serie de prestigiosas instituciones internacionales de cooperación han apoyado este Proyecto: fundado y patrocinado, inicialmente, por la Organización de Estados Americanos (OEA), contó posteriormente con la cooperación d la Agencia Canadiense de Cooperación Internacional (CIDA), la Agencia de Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE); la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI); la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD); la Diputación de Barcelona; y el Departamento para el Desarrollo Internacional de Gran Bretaña (DFID). A fines del año 2007, el Instituto Centroamericano de Gobernabilidad y el Observatorio de la Democracia en Centroamérica lanzaron públicamente los 5 volúmenes del Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurídica-Institucional, el cual contiene un conjunto de diagnósticos para cada uno de los 455 indicadores, aplicados a cada país centroamericano- y, adicionalmente, una serie de recomendaciones específicas con propuestas de reformas 12 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 12 27/4/10 11:27:52

13 In t r o d u c c i ó n constitucionales, reformas a leyes secundarias, así como a decretos ejecutivos y transformaciones específicas a marcos institucionales y provisiones presupuestarias. En el Programa Observatorio de la Democracia participan 125 investigadores de los 5 países y más de 60 investigadores principales de Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Costa Rica El Sistema de Indicadores de Gobernabilidad Jurídica e Institucional del Programa Observatorio de la Democracia en Centroamérica, por su grado de precisión y elaboración sistémica, ha permitido que se presenten soluciones y enfoques innovadores, tanto en la generación de conocimiento como en la participación de actores en cada uno de los países centroamericanos a través de diversos talleres. Urgencia de un marco legal para la transferencia de las competencias administrativas y financieras El diagnóstico elaborado a partir de la aplicación en Costa Rica de la matriz de Descentralización administrativa y gobiernos locales de dicho Sistema demostró las múltiples debilidades y fallas en ese ámbito. La doctrina aceptada internacionalmente está de acuerdo en que la autonomía regional o local está estrechamente ligada a una dosis consecuente de autonomía financiera. Por ello, el diseño del esquema mediante el cual los gobiernos municipales o regionales obtendrán los recursos para cubrir sus necesidades y desarrollar sus competencias constituye un elemento clave. Para definir la base conceptual que oriente una reforma de las finanzas locales se puede partir de dos premisas básicas. En primer lugar, es un objetivo a seguir el que los entes locales tengan asegurada su autonomía financiera. En segundo lugar, el tema de la autonomía financiera no puede ser discutido al margen de tres principios: la suficiencia de los recursos para que las municipalidades puedan cumplir con sus funciones; la coordinación de las haciendas municipales con la hacienda estatal en virtud de la necesidad de garantizar la unidad de la política económica y social en todo el territorio nacional, así como evitar la llamada exportación fiscal; la 13 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 13 27/4/10 11:27:52

14 Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica solidaridad inter territorial. Es decir, el problema que se plantea no es sólo de autonomía; es un problema que debe abarcar, en forma simultánea y congruente, los principios de autonomía, suficiencia, coordinación y solidaridad 4 ; y que por tanto requiere una reforma integral y no fragmentada, como ha sido hasta ahora. 4. Torrealba, A, y otros, El financiamiento de la Hacienda Municipal en Costa Rica: Reflexiones para una reforma, 1ª Edic., Universidad de Costa Rica: Instituto de Investigaciones Jurídicas: Centro de Estudios Tributarios: Instituto Complutense de Estudios Internacionales, 2004, p LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 14 27/4/10 11:27:52

15 Abreviaturas ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos CAM Carrera Administrativa Municipal CCSS Caja Costarricense de Seguro Social CEPAL Comisión Económica para América Latina CGR Contraloría General de la República CINDE Coalición de Iniciativas para el Desarrollo COMEX Ministerio de Comercio Exterior CNE Comisión Nacional de Emergencia CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz COREC Comisión Consultiva para la Reforma del Estado Costarricense DEMUCA Fundación para el Desarrollo Municipal en Centro América EBAIS Equipos Básicos de Atención Integral de Salud ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia FOMUDE Proyecto Fortalecimiento Municipal y Descentralización 15 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 15 27/4/10 11:27:52

16 La d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e c o m p e t e n c i a s y r e c u r s o s p a r a el desarrollo local y el gobierno municipal GAM Gran Área Metropolitana GFP Índice de Gestión Financiera-Presupuestaria GTZ Agencia de cooperación alemana IBI o ISBI Impuesto sobre Bienes Inmuebles ICE Instituto Costarricense de Electricidad ICG Instituto Centroamericano de Gobernabilidad IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal INAMU Instituto Nacional de las Mujeres INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PANI Patronato Nacional de la Infancia PGR Procuraduría General de la República PND Plan Nacional de Desarrollo PROCOMER Promotora de Comercio Exterior PRUGAM Programa de Reordenamiento Urbano del Gran Área Metropolitana RECOPE S.A. Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima RSE Responsabilidad social empresarial SILOS Sistemas Locales de Salud SIM Sistema de Indicadores Municipales SIMIM Sistema de Medición Integral Municipal SPEM Sociedades Públicas de Economía Mixta TIC s Tecnologías de Información y Comunicación UNGL Unión Nacional de Gobiernos Locales 16 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 16 27/4/10 11:27:52

17 Índice 17 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 17 27/4/10 11:27:53

18 La d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e c o m p e t e n c i a s y r e c u r s o s p a r a el desarrollo local y el gobierno municipal 18 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 18 27/4/10 11:27:53

19 Ín d i c e 19 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 19 27/4/10 11:27:54

20 Descentralización y gobiernos locales en Costa Rica 20 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 20 27/4/10 11:27:54

21 I. Diseño normativo y desarrollo institucional del gobierno local en Costa Rica Breve sinopsis histórica-constitucional de los gobiernos locales En la historia costarricense, los orígenes del gobierno municipal se remontan a la Declaración de Independencia y el advenimiento del Pacto Social Fundamental Interino del Estado Libre de Costa Rica o Pacto de Concordia de 1821, cuando lo que se denominó la Provincia de Costa Rica adquiere absoluta libertad para darse una nueva forma de gobierno. Para ese entonces se hablaba de legados de los pueblos que establecieron una Junta de Gobierno Provisional, teniéndose para entonces la figura del Alcalde constitucional de vecindad y secretario de Ayuntamiento 5, lo que da por un hecho que los individuos se agrupaban en circunscripciones, siendo el Ayuntamiento el gobierno del pueblo, figura venida con anterioridad producto de las ordenes y normativas dictadas por el gobierno peninsular español. 5. Toqueville, Alexis. La democracia en América. 2da edición. Fondo de Cultura Económica. México Pág LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 21 27/4/10 11:27:54

22 La d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e c o m p e t e n c i a s y r e c u r s o s p a r a el desarrollo local y el gobierno municipal Con la aprobación del Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de marzo de 1823, el Alcalde constitucional era una figura con poderes en negocios comunes, civiles y criminales, asumiendo la jefatura política, militar y de hacienda, incluso con facultades de instruir sumarios en caso de infracciones de las diputaciones. Era una especie de autoridad civil, política, militar y de algún modo judicial con potestades de corrección. En su otra versión de mayo de 1823 se limitan sus competencias creándose la figura del Jefe Político, separado del funcionario de hacienda y del militar, siempre con la asistencia de un Secretario; en ese sentido el gobierno se reservó los negocios comunes, civiles y criminales juzgados por tribunal nombrado por la Junta gubernativa. La Ley Fundamental del Estado de Costa Rica de 1825 dividía el territorio en Departamentos, éstos en Partidos y los Partidos en Pueblos con autoridad política. Esa autoridad política Alcalde de los Pueblos se constituía en una especie de árbitro para dirimir diferencias y conciliar los asuntos civiles y sobre injurias, mientras los asuntos criminales correspondían a juez competente. No obstante, en esta Constitución aparece por vez primera un Capítulo dedicado al Gobierno interior de los Pueblos, estableciéndose que en cada uno, por pequeño que sea, habrá una Municipalidad electa popularmente, pidiéndose como requisito para ser munícipe ser ciudadano en ejercicio de sus derechos, vecino del Pueblo y mayor de edad. Las Municipalidades se renovaban anualmente por mitades a excepción de los Alcaldes, cuya renovación podía ser total. 6 Al promulgarse la Ley de Bases y Garantías de 1841 el territorio ya se dividía en cinco Departamentos (Cartago, San José, Heredia, Alajuela y Guanacaste) con sus respectivas poblaciones. Los Departamentos se subdividían en pueblos, y éstos en barrios y cuarteles, conservándose los títulos de Ciudad o Villa, dejando abierta la posibilidad de crear o demarcar otros departamentos, si así lo exigen nuevas poblaciones y no bajen de treinta mil habitantes. Este ordenamiento otorgaba la 6. Por esa época se mencionaba Boruca, Térraba, San José, La Lajuela, Cartago, Ujarraz, Bagaces, Escazú, Pueblo Nuevo, Laborío, Quircó, Tobosi, Cot, Pacaca, Tucurrique, Heredia, Barba, Esparza, Las Cañas, Curridabat y Aserrí. 22 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 22 27/4/10 11:27:55

23 Diseño normativo y desarrollo institucional del gobierno local en Costa Rica administración local a los Departamentos, que dependían a su vez del Gobierno. Los Jefes Políticos departamentales tenían a cargo el ramo de Policía, además del cuidado de la recaudación y buena inversión de los fondos municipales. Se les encargaba la circulación publicidad- y cumplimiento de las leyes, decretos y órdenes que les comunicara el Ministerio General. El Alcalde constitucional continuaba con atribuciones conciliatorias y sumarias sobre injurias leves o civiles por cuantías menores. Ahora bien, los Jefes Políticos y los Alcaldes constitucionales se nombraban a propuesta de los colegios electorales, dando fianza al posicionarse y de duración según el desempeño. Básicamente las mismas características del gobierno interior de los pueblos se edificaron en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Costa Rica de 1844, con un gobierno local dependiente del Departamento, a cargo del Jefe Político y subdelegado de Hacienda, con municipalidades electas popularmente, aún en pueblos pequeños. Los destinos municipales eran carga concejil. Sin embargo por vez primera aparece el deslinde de la naturaleza de los intereses generales del Estado y del Poder Municipal, siendo éstos los intereses particulares de los pueblos independientes, en tanto no interfieran con la ejecución de disposiciones generales primacía del gobierno central-. Cada Municipalidad contaba con un ejecutor de sus acuerdos, que no era dependiente del Poder Ejecutivo. Tres años más tarde, la Constitución de 1847 dedica todo un título al Gobierno interior de los Departamentos, esta vez con un Gobernador Político a la cabeza, cargo cuya duración era estimada por buen desempeño. Al Gobernador, al Alcalde de Cuartel y a los pedáneos les correspondía nombrar a los agentes de policía, lo que denota una competencia importante referida a la conservación del orden y la tranquilidad pública. Además de los Gobernadores Políticos de Departamento, la Constitución estatuye los Cuerpos Municipales en las cabeceras de Departamento, compuestos por el Gobernador en calidad de Presidente, dos Síndicos procuradores y los Alcaldes 2º y 3º constitucionales. En poblaciones menores, los Cuerpos Municipales se componían de los dos Alcaldes constitucionales y del Procurador Síndico. En todos los pueblos menores del Estado los Alcaldes 23 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 23 27/4/10 11:27:55

24 La d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e c o m p e t e n c i a s y r e c u r s o s p a r a el desarrollo local y el gobierno municipal segundos quedaban a cargo de la policía como funcionarios subalternos del Gobernador Político del departamento. En ese tiempo, el Poder Ejecutivo tenía a cargo el orden político y judicial de los puertos. La competencia de instrucción y educación ya estaba en manos de un Director General de Instrucción Pública del Gobierno. Esta Constitución de 1847, un año después fue reformada (1848), consignándose en ese nuevo texto lo que vendría a ser la organización, estructura y atribuciones contemporáneas del régimen municipal costarricense. En tal sentido el Título IX desarrollaba el régimen político de las Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales y el Título X El Régimen Municipal. Bajo esa nueva nomenclatura, la Provincia estaría a cargo de un Gobernador libremente nombrado y movible a voluntad del Poder Ejecutivo, es decir, como Agente inmediato del Poder Ejecutivo, recibiendo órdenes del Presidente de la República y responsable de los abusos de autoridad ante la Suprema Corte de Justicia. Por su parte, el Régimen Municipal se perfiló con cuerpos municipales en cada una de las cabeceras de Provincia y de cantón, cuya organización, funciones y responsabilidades se puntualizaban en ordenanzas que cada una de ellas iba emitiendo. En la Carta de 1859 la división administrativa continuó igual, con el territorio de la República dividido en Provincias, éstas en cantones y éstos en distritos, con la salvedad de que la división se podía variar para los efectos fiscales, políticos y judiciales por leyes generales de la República y para los efectos de la administración municipal, dado por Ordenanzas municipales. No obstante, a las Municipalidades cabecera de Provincia se les otorgó mayores atribuciones que a aquellas cabeceras de cantón, pues tendrían a su cargo la formación y conservación del Registro Cívico y del censo de población y la administración e inversión de los fondos municipales. En esa época continuaba la figura del Gobernador de Provincia como agente del Poder Ejecutivo y a nombramiento de éste. Diez años después, en la Constitución de 1869, la redacción del Título Duodécimo concerniente al Régimen Municipal se mantuvo intacta, sin cambio alguno. La Constitución de 1871 hace una reproducción también exacta del texto que venía de la Constitución de 1859 y 1869, sin ningún 24 LIBRO DESCENTRALIZACIO N.indd 24 27/4/10 11:27:55