EDIFICACIÓN DE EDUCACIÓN

Transcripción

1 EDIFICACIÓN DE EDUCACIÓN AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO CMIC

2 CONTENIDO Problema 92 Consecuencia 94 Obstáculos del sector de Infraestructura Educativa 94 Obstáculo 1: La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa 94 Obstáculo 2: Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno 96 Obstáculo 3: No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado 97 Objetivos 97 Líneas de acción 7 1. Centrar el diseño de la política educativa en la calidad y la disponibilidad de la infraestructura Realizar un plan de cobertura de infraestructura a largo plazo para la educación media superior Reglamentar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer responsabilidades claras entre órdenes de gobierno e incentivos para el uso de financiamiento privado. 103 Bibliografía 105

3 92 PROBLEMA La insuficiente cobertura y deficiente calidad de la infraestructura del sistema educativo mexicano frena el desarrollo educativo al no contar con las instalaciones y el equipamiento necesarios. Insuficiente número de escuelas: La educación básica presenta una cobertura de 81.1% para preescolar, prácticamente 100% para nivel primaria, y 95.9% para nivel secundaria. Sin embargo, la situación en la educación media superior y superior es preocupante. Como se observa en la Gráfica 1, para la educación media superior únicamente 66.7% de los alumnos en edad correspondiente asisten a la escuela y la cobertura en la educación superior es de apenas 28%. Recientemente, fue aprobada la reforma al Artículo 3º constitucional para establecer como obligatoria la educación media superior a partir del ciclo , lo que representa un reto importante para las autoridades. El informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presenta resultados sobre la situación de la educación media superior y anota que, con base en las tendencias poblacionales y en las acciones de infraestructura realizadas en el periodo , la cobertura universal en educación media superior se alcanzará en el año 2043, lo que significará un atraso de veintidós años respecto a lo planeado en la reforma. La ASF apunta que, para lograr la cobertura universal en 2021, se requerirán miles de aulas en el país, con lo que se dará acceso a los 9.5 millones de jóvenes en edad de cursar la educación media superior, esto es, que en once años debe aumentar en 74.5% la capacidad instalada y construir miles de aulas más que las miles existentes en 2010 (ASF, 2012). Por otro lado, En cuanto a la concentración regional, en el PND se menciona que tan sólo siete estados concentran la mitad de la matrícula, y 40% se atiende en sólo diez instituciones de educación superior. La cobertura de educación media superior presenta una desventaja ante otros países con niveles de desarrollo humano tanto mayores como menores al que presenta México (Estados Unidos 86%, Venezuela 78%, Argentina, 67%, Chile 52%, Perú 35% y Brasil 34%). En la Gráfica 2 se presenta el porcentaje de población de veinticinco a 34 años que no completó la educación media superior en países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), México se encuentra en la peor posición, y una de las principales razones es la falta de oferta educativa debido a que no cuenta con planteles de educación media superior (OCDE, 2010). Gráfica 1. Cobertura educativa por grupo de edad y nivel educativo 110% 100% 90% 80% 70% 50% 40% Es importante mencionar que el gasto público en educación con respecto al PIB es comparable con el de países desarrollados, pues se acerca a 4.8%. Mientras que el gasto en Reino Unido, Estados Unidos, Brasil, Alemania, Italia, Chile y Japón es de 5.4%, 5.3%, 5.2%, 4.5%, 4.3%, 4% y 3.4% respectivamente. Esto significa que la ejecución del gasto es ineficiente. 30% 20% 10% Básica (4-15) Media Superior (16-18) Superior (19-23) Nota: Los datos marcados con colores obscuros corresponden a los proporcionados por la CEPAL. Los datos con colores claros son las cifras oficiales del gobierno. Las cifras de 2012 son estimadas. *La educación básica cuenta con la infraestructura necesaria. Fuente: CEPALSTAT y 5 Informe de Gobierno.

4 Gráfica 2. Proporción de la población de años de edad que no completó la educación media superior (2008) % Corea República Eslovaca República Checa Polonia Eslovenia Canada Suecia Rusia Suiza Finlandia Estados Unidos Austria Alemania Hungría Dianamarca Estonia Irlanda Chile Noruega Bélgica Francia Australia Países Bajos Promedio OCDE Nueva Zelanda Luxemburgo Reino Unido Grecia Islandia Italia España Brasil Portugal Turquía México Nota: OCDE (2010). Education at a Glance 2010: OECD Indicators. Baja calidad de las escuelas: Con base en un cuestionario aplicado en 2007 (último existente), la Secretaría de Educación Pública (SEP) identificó que 20.6% (33.4 miles de escuelas) se encontraban en estado malo, muy malo o pésimo en sus condiciones físicas, por lo que en el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación, 1 programó su atención en el periodo Para el año 2010, según el informe de la Cuenta Pública de la ASF (2010), se habían atendido 20.5 miles de escuelas, 61.4% de las programadas para 2012 y 10.3% de las escuelas públicas de educación básica. En cuanto al equipamiento de las escuelas, la SEP identificó que 9% de las escuelas (14.5 miles) se encontraban en mal o pésimo estado. Para 2010 y de acuerdo con el informe de la ASF, no se habían registrado avances en el tema. Es importante señalar que el INIFED no proporciona públicamente el presupuesto destinado para infraestructura en sus diferentes niveles de educación y los programas de inversión, construcción, mantenimiento y rehabilitación de los espacios educativos por entidad federativa. Para la educación básica, no obstante que la cobertura es amplia, más de 75% de las escuelas primarias en México carecen de salón de cómputo y biblioteca, y menos de 5% de las escuelas en zonas rurales e indígenas cuentan con ello (INEE, 2007). Por su parte, 9% y 5% de las primarias y secundarias respectivamente no cuentan con electricidad y menos de un tercio de las escuelas tiene acceso a internet (Guichard, 2005). En 2010, la SEP y el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) sólo contaban con datos sobre el estado físico y equipamiento de 4.5 miles de escuelas de educación media superior, 45.3% de las existentes. De esas, 60% (2.7 miles) carecía de biblioteca, 51.1% (2.3 miles) no contaba con salas de cómputo y 8.9% (0.4 miles) se ubicaba en inmuebles que no eran apropiados para uso educativo (ASF, 2010). Existe un problema de información en el país en cuanto a la disposición de información verídica y confiable, pues no se lleva a cabo un diagnóstico general en el país en cuando a necesidades de mantenimiento, fallas estructurales de los inmuebles y ubicación en zonas de riesgo. Además, existe un problema de coordinación entre los tres niveles de gobierno para la realización de este diagnóstico. 93

5 94 CONSECUENCIA La deficiente calidad educativa limita el aprovechamiento escolar, el desarrollo de las poblaciones más marginadas y las posibilidades de crecimiento económico de México. La mala calidad de infraestructura educativa se refleja en los resultados de la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) aplicada en el ciclo escolar a los alumnos de las 33.4 miles de escuelas identificadas en estado malo, muy malo o pésimo. La prueba mostró que en primaria, los alumnos de las escuelas que tuvieron mejoras en su infraestructura en el periodo obtuvieron resultados superiores en 40.5 puntos en español y en 22.6 puntos en matemáticas, respecto de los alumnos cuya escuela no recibió atención. En secundaria, los resultados de los alumnos de escuelas atendidas en su infraestructura fueron superiores en 6.6 puntos en español y en 24.5 puntos en matemáticas, en relación con los estudiantes de escuelas que no recibieron mejoras en su infraes-tructura (ASF, 2010). Por su parte, la cobertura desigual entre regiones que limita el acceso a educación de calidad a niños y jóvenes de zonas marginadas, tiene repercusiones en el desa-rrollo de las mismas, dado el bajo capital humano que se traduce en restricciones dentro del mercado laboral y bajo ingreso, con una consecuencia negativa final en el crecimiento económico de las regiones y del país. Asi mismo, no se han estandarizado la calidad de la infraestructura física educativa en las escuelas, lo que acentúa este problema. México se encuentra en la posición 53 (de 177) en el Índice de Desarrollo Humano Internacional (IDH) OCDE. El desarrollo de capital humano está estrechamente ligado a la productividad, al desarrollo económico y al bienestar social. OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE EDIFICACIÓN EN EDUCACIÓN La CMIC identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector 1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa. 2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno. 3. No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado. OBSTÁCULO 1: LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA NO ES UNA PRIORIDAD EN LA POLÍTICA EDUCATIVA El 97.2% del gasto educativo está destinado al pago de servicios personales y gastos de operación, por encima del promedio de los países de la OCDE. La Gráfica 3 muestra la proporción de recursos destinados a gasto corriente e inversión física de acuerdo con los datos contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) ( ). El promedio de la proporción destinada a gasto de capital fue de 5.5% de 2004 a La Alianza por la Calidad de la Educación es un compromiso entre el Gobierno Federal y los maestros del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Propone impulsar una transformación por la calidad educativa para avanzar en la construcción de una política de Estado.

6 Gráfica 3. Distribución del gasto público en educación 100% 99% 98% 97% 96% 4.5% 5.5% 4.8% 6.7% 7.1% 5.5% 4.2% 6.8% 4.3% 95% 94% 93% 92% 91% 90% Fuente: PEF Gasto corriente Gasto de capital Hay una débil distribución y uso inadecuado de los recursos. La remuneración personal absorbe un porcentaje muy alto en educación (92.2%), mientras que otros gastos corrientes, por ejemplo materiales didácticos, representan una parte muy pequeña del gasto, 7.8%. Los gastos en inversión de capital sólo representan 2.5%, lo que nos coloca en el segundo gasto corriente más alto entre los países de la OCDE, sólo después de Portugal, como se observa en la Gráfica 4. Al analizar con más detalle el gasto educativo, se encuentra que en el nivel primaria sólo 1.9% del gasto se dedica a gasto de capital, mientras que el promedio de la OCDE es de 7.8%; en el nivel medio es de 3.2%, cuando el promedio de la OCDE es de 7.4%; y, en el nivel terciario es de 4.8%, y el promedio de la OCDE es de 9.3%. Gráfica 4. Distribución del gasto corriente en instituciones educativas para educación primaria, secundaria y postsecundaria no terciaria, 2007 Remuneración a todo el personal Otros gastos corrientes % del gasto total Portugal 1 México Chile 1,2 Bélgica Japón 3 Luxemburgo 1 Suiza 1 Irlanda 1 España 1 Países Bajos Italia 1 Alemania Hungría 1 Dianamarca 3 Estados Unidos Francia Eslovenia Canada 3,4 Australia Islandia 3 Austria Noruega Reino Unido Brasil 1 Polonia 1 Suecia Corea Fuente: Reporte de la OCDE Mejorar las escuelas. Estrategias para la acción en México (OCDE, 2010). 95

7 96 OBSTÁCULO 2: LOS ESQUEMAS PRESUPUESTARIOS PARA INVERSIÓN FÍSICA NO RESUELVEN LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO No hay una clara asignación de atribuciones y responsabilidades de los Gobiernos Federal, estatal y municipal en cuanto a la gestión y uso de recursos. En Mayo de 1992, el Gobierno Federal, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) con el objeto de descentralizar los servicios educativos. La firma de este acuerdo implicó que el Gobierno Federal entregara la administración de recursos a los gobiernos estatales, pero no propuso una redistribución de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignación de funciones entre órdenes de gobierno en materia de gestión y uso de recursos. Las autoridades locales quedaron como responsables de la construcción, renovación y equipamiento de los espacios escolares, pero hasta el momento han desempeñado papeles desiguales entre regiones. El marco legal y programático que rige el federalismo educativo ha heredado esos problemas históricos de la descentralización educativa. Los Artículos 25, 26 y 27 de la Ley General de Educación establecen los principios para el financiamiento educativo. Se especifica que el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas concurrirán en el financiamiento de los servicios educativos y contribuirán en el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento y su crecimiento en términos reales, pero no se establecen atribuciones ni criterios que regulen el ejercicio del recurso. La mayor parte de los fondos que se distribuyen a los estados mediante el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) se destina a pago de salarios. Los estados y municipios también reciben recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y del Fondo de Aportaciones Múltiples que pueden destinar a infraestructura educativa, pero no hay ningún mínimo establecido en la ley que deban de asignar. Una parte significativa de los servicios educativos y de financiamiento son proporcionados mediante programas, que son intervenciones estructuradas con objetivos y actividades específicas, a los que se añade un presupuesto específico. Estos programas pueden ser federales o estatales, o concurrentes. Dado que los tres niveles de gobierno implementan distintos programas, no se sabe con exactitud el monto de las inversiones que se realizan, ni los objetivos de los programas. Si bien, el INIFED debe cumplir este papel, no se ha erguido como un órgano rector de la infraestructura educativa. Los programas no han solucionado el problema de la desigualdad financiera, ya que sólo cerca de 50% de las escuelas accede realmente a ellos. Muchas escuelas en las regiones más pobres o aisladas no pueden acceder a estos programas, ni a sus recursos humanos, capitales y financieros (OCDE, 2010). En parte, se debe a que hay problemas de coordinación entre los niveles de gobierno debido a que el municipio y el estado hacen un diagnóstico de necesidades de mantenimiento diferente al de la Federación. Ante la falta de coordinación, planificación y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas públicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. La falta de coordinación entre órdenes de gobierno locales, con las secretarías de educación estatales, genera ineficiencias debido a duplicidades o porque las obras no se realizan a tiempo. El nivel de recursos que las escuelas reciben es bajo y desigual, y depende de procedimientos burocráticos que obstaculizan el desarrollo. Las escuelas casi no tienen ninguna autonomía ni fondos que puedan asignar de manera directa. La distribución de recursos no se hace con base en necesidades, lo que se traduce en desigualdad.

8 OBSTÁCULO 3: NO SE APROVECHAN LAS OPORTUNIDADES DE FINANCIAMIENTO PRIVADO La infraestructura educativa se encuentra regulada en la Ley General de Infraestructura Física Educativa (LGIFE), publicada en 2008, la cual dispuso la creación del INIFED con la facultad para construcción, equipamiento, mantenimiento, rehabilitación, refuerzo, reconstrucción, reconversión y habilitación de inmuebles e instalaciones destinados al servicio de la educación pública. Sin embargo, esta Ley dice poco sobre el financiamiento. Señala, a grandes rasgos, que las autoridades en la materia deben establecer las condiciones para facilitar y fomentar la inversión en infraestructura educativa, para lo cual podrán promover mecanismos para acceder a fuentes alternas de financiamiento conforme lo establezca el reglamento. Pero este reglamento no ha sido publicado, por lo que se desconoce el abanico de posibilidades de los mecanismos alternos de financiamiento (Stein - Velasco, 2010). Por otro lado, el INIFED no se ha consolidado como un organismo rector de la construcción de infraestructura educativa y hay poca transparencia en el ejercicio de sus funciones. Dado que las licitaciones no siempre son transparentes, el INIFIFED se ha convertido en un mecanismo de negociación en vez de regulación. Es necesario fortalecer su función de regulador e institución que salvaguarde la calidad de los planteles educativos. OBJETIVOS Partiendo de los problemas y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos: OBJETIVO GENERAL Ampliar y mejorar la calidad de la infraestructura educativa de modo que existan las condiciones necesarias para alcanzar cobertura universal en nivel primaria y secundaria, así como cubrir la demanda futura de educación media superior. OBJETIVOS PARTICULARES Centrar la política educativa en la calidad de las escuelas La calidad de las escuelas debe ser el centro de la política educativa con el objetivo de mejorar el aprovechamiento de los alumnos y reducir la desigualdad del sistema educativo. Cubrir la demanda futura de educación media superior Garantizar que cuando se haga efectiva la obligatoriedad de la educación media superior, existan escuelas de calidad que puedan atender a los jóvenes, cuidando que el acceso sea equitativo en todas las regiones del país. 97

9 98 LÍNEAS DE ACCIÓN Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012: 1. Centrar el diseño de la política educativa en la calidad y la disponibilidad de la infraestructura: a. Definir metas de mantenimiento y calidad de la infraestructura educativa en el PND. b. Generar un Plan Nacional de Escuelas de Calidad. 2. Realizar un plan de cobertura de infraestructura a largo plazo para la educación media superior: Generar un plan de largo plazo para la construcción de planteles educativos de educación media superior para hacer frente a la creciente demanda, y cumplir con la obligatoriedad de la enseñanza de este nivel que se debe hacer efectiva en Reglamentar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer responsabilidades claras entre órdenes de gobierno e incentivos para el uso de financiamiento privado: a. Asignar responsabilidades explícitas en la Ley General de Educación y en la Ley de General de Infraestructura Física Educativa. b. Emitir el Reglamento de la Ley de General de Infraestructura Física Educativa. 1. CENTRAR EL DISEÑO DE LA POLÍTICA EDUCATIVA EN LA CALIDAD Y LA DISPONIBILIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA Qué debe hacer el gobierno? Figura 1: Modelo para mejorar el desempeño de los estudiantes Se deben definir metas de mantenimiento y calidad de la infraestructura educativa, con el objetivo de reducir las desigualdades dentro del sistema educativo y generar condiciones para mejorar el aprovechamiento escolar. La OCDE plantea que para mejorar el desempeño de los estudiantes, un punto clave es poner a las escuelas en el centro del diseño de las políticas educativas. Este esquema se muestra en la Figura 1. Mejor enseñanza Estándares de aprendizaje ESCUELAS EFICACES Mejores escuelas Estándares docentes Estándares de liderazgo esclorar

10 Para lo cual se deben realizar las dos siguientes acciones: 1. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) debe incluir metas específicas de calidad de las escuelas, así como un porcentaje específico del PEF (considerablemente mayor al existente) destinado exclusivamente al equipamiento y mantenimiento de escuelas. a. El análisis de equipamiento y mantenimiento de escuelas debe estar fundamentado en un diagnóstico georeferenciado de las escuelas con las características de sus instalaciones y sus necesidades de mantenimiento o inversión 2. Se debe desarrollar un Plan Nacional de Calidad de Escuelas que sustituya los programas desarticulados existentes por un subsidio único y flexible para la mejora, que de acceso a todas las escuelas públicas, especialmente las zonas más marginadas. Este programa debe articular las acciones de los Gobiernos Federal, estatal y municipal, así como los esquemas de financiamiento. Situación actual Qué obstáculos resuelve esta propuesta? Hoy, la política educativa sí ha dado un giro hacia la calidad educativa con el Acuerdo Nacional por la Calidad Educativa que propuso el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). El acuerdo, además de los programas de capacitación a maestros, intervenciones en los currículos escolares y evaluaciones periódicas de seguimiento, incluye un apartado de Infraestructura y Equipamiento que planteó como meta equipar 14 mil planteles en el país y rehabilitar 27 mil que se diagnosticaron como planteles en malas condiciones. Actualmente, la Ley General de Educación no define claramente las facultades para cada orden de gobierno y, a pesar de contar con una política educativa enfocada en la calidad, las instalaciones físicas han quedado en segundo término debido a las atribuciones concurrentes de los tres órdenes de gobierno. Obstáculo 1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa 2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno Vínculo con la Línea de Acción Al implementar una política nacional de mejora de escuelas se destinará recursos desde el PEF para este propósito y se incluirán metas medibles de calidad, por lo que todos los niveles de gobierno deberán acatarse a sus responsabilidades. Al sustituir programas específicos por una política nacional se asegura el acceso a todas las escuelas Al sustituir programas específicos por un subsidio único se asegurará acceso a todas las escuelas, y se reduciría el impacto de las diferencias locales para la distribución de recursos. Las escuelas no tendrán que negociar el acceso a los programas y serían más autónomas para las decisiones de inversión Dónde se hace y quién tiene que hacerlo? Proceso en el Ejecutivo El Poder Ejecutivo Federal, mediante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con la colaboración de las demás dependencias de la Administración Pública Federal, según lo establece el Artículo 14 y 16 de la Ley de Planeación, tiene la atribución de desarrollar el PND. Por lo tanto, se deben incluir criterios mínimos de mantenimiento y calidad para la infraestructura educativa a nivel nacional. El Artículo 22 de la Ley de Planeación establece que el Plan indicará los programas sectoriales necesarios para alcanzar las metas del PND, por lo que el Ejecutivo Federal está facultado para generar un Plan Nacional de Calidad de las Escuelas.El Plan será elaborado por la entidad correspondiente, en este caso la SEP, y especificará las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos estatales. 99

11 100 Con base en esto, para promover la consecución de esta línea de acción es necesario intervenir en la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP que será la encargada de diseñar y consensuar al interior de la Secretaria el Plan Nacional de Calidad de Escuelas. El Director General de Planeación, dependiente de esta Unidad, será el encargado de redactar el Plan junto con las otras áreas de la Unidad, por lo que la intervención en la agenda gubernamental debe darse en el periodo inmediato de configuración de la próxima estructura administrativa de la SEP en diciembre de El objetivo es entregar y definir con el Titular de Unidad los planes de infraestructura educativa para el siguiente sexenio y proponer la disponibilidad de la infraestructura como condición necesaria, apegados en todo momento a la calidad educativa. Las posibilidades de políticas públicas en esta materia son suficientes como para promover una agenda ambiciosa en materia de construcción y, más aún, después de la reciente aprobación a la reforma constitucional que hace obligatoria la educación media superior. SEP Propuesta: disponibilidad de infraestructura como condición necesaria, pero no suficiente, con el objetivo de aumentar la calidad educativa. Inclusión en el Plan Nacional de Calidad de Escuelas Discusión SEP Responsable: Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas Redacción del Plan: Director General de Planeación Negociación y Aprobación Consensuar y aprobar el Plan Nacional de Calidad de Escuelas al interior de la SEP Consensuar el Plan con la SHCP Impacto presupuestal del Plan (SHCP-SEP) y aprobación. Proceso en el Legislativo Según lo establecido en el Artículo 5 de la Ley de Planeación, el Congreso tiene la facultad de hacer observaciones al PND que les remita el Poder Ejecutivo. Asimismo, la Cámara de Diputados tiene la atribución de modificar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) planteado por el Ejecutivo, con lo que puede modificar las cantidades que se le asignan a cada programa. En este caso, puede influir directamente en la cantidad destinada a la infraestructura de educación, con el fin de aumentar la calidad con base en el Artículo 10 de la Ley de Infraestructura Educativa. La herramienta más eficaz del Legislativo en esta materia sin duda es el PEF y las modificaciones que realice la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en el monto de recursos destinados a solventar el rezago en infraestructura educativa serán las que puedan enfocar el gasto en la calidad y en la disponibilidad como condiciones mínimas para satisfacer las necesidades en materia de educación. Asimismo, enviar un exhorto a la SEP para que diseñe un Plan Nacional de Calidad de Escuelas puede resultar útil; sin embargo, su poder de negociación y/o injerencia es mínimo.

12 Propuesta de modificación en el PEF Fundamento: Artículo 10 de la Ley de Infraestructura en Educación Negociación en Comisiones Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública Incremento del presupuesto en infraestuctura educativa Discusión y aprobación en Pleno Aprobación y dictamen 2. REALIZAR UN PLAN DE COBERTURA DE INFRAESTRUCTURA A LARGO PLAZO PARA LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR Qué debe hacer el gobierno? Dado que para 2021 se hace efectiva la obligatoriedad de la educación media superior, el gobierno debe generar un plan de largo plazo para cubrir la demanda futura y construir planteles de calidad para educación media superior. Este Plan debe hacerse mediante la colaboración de todos los órdenes de gobierno para estimar la demanda y planificar una cobertura ordenada de educación media superior, evitando generar planteles que se aprovechen a menor capacidad y dejar zonas sin cobertura (como sucede actualmente). Esta línea de acción demanda una mayor intervención en el Ejecutivo debido al carácter técnico. Vía legislativa reduce su viabilidad, pues requeriría mayores modificaciones a la Ley de Planeación. Situación actual Actualmente, la SEP es responsable del Programa Infraestructura para Educación Media Superior y ha realizado diagnósticos de infraestructura básica de los planteles de educación media superior. No obstante, a partir de la reforma constitucional que hace obligatoria la educación media superior, la SEP tendrá que multiplicar el número de planteles con base en las características demográficas de los años próximos. Previo a esta reforma, hay diagnósticos que vinculan las tasas de matriculación de la Qué obstáculos resuelve esta propuesta? Obstáculo 1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa educación media superior al número de planteles que existen, pero no de sus condiciones físicas. La cobertura hoy se fundamenta en las necesidades de corto plazo y su adecuación en la planeación anual de la SEP, pero no se realiza con base en una cobertura de matriculación de largo plazo ni tomando en cuenta las necesidades de infraestructura para la educación media superior. Vínculo con la Línea de Acción Se generará un presupuesto y plan específico para la construcción de planteles educativos de educación media superior, de otra forma no sería posible cumplir con la demanda futura 2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno 3. No se aprovechan las oportunidades de financiamiento privado Actualmente hay un problema de financiamiento para hacer frente a esta demanda, por lo que las acciones deben ser coordinadas, respetando las facultades de cada nivel de gobierno. Todos los niveles se deben sumar a un plan de cobertura nacional Para hacer frente a la demanda, y dada la capacidad de gasto del gobierno, resultará prácticamente imposible construir planteles sin la participación privada 101

13 102 Dónde se hace y quién tiene que hacerlo? Proceso en el Ejecutivo Es necesario que el Ejecutivo Federal establezca en el PND un plan de cobertura a largo plazo para satisfacer las necesidades de la educación media superior. La definición de largo plazo demanda analizar los cambios en la estructura poblacional, al menos, para los seis años de la administración; sin embargo, la expectativa debe incorporar los cambios demográficos y adecuar la demanda educativa más allá del periodo sexenal. Un plan de cobertura tiene que incorporar a los tres órdenes de gobierno, no obstante, es la SEP quien puede detonar este proceso de planeación con base en estadísticas confiables del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), y establecer las necesidades de cobertura para cada nivel educativo durante los próximos años. Ello arrojará las necesidades de infraestructura, así como de redistribución de bienes inmuebles de acuerdo con la demanda educativa. La competencia recae sobre la SEP y, al igual que la línea de acción anterior, sobre la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP que será la encargada de diseñar y consensuar al interior de la Secretaria la planeación de corto, mediano y largo plazo de cobertura. Asimismo, será el Director General de Planeación quien la discuta y la apruebe con el visto bueno de los Subsecretarios de la SEP y del Secretario en su momento. SEP Propuesta: Plan de cobertura de largo plazo de la educación media superior Discusión SEP Responsable: Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas Redacción del Plan: Director General de Planeación Negociación y Aprobación Consensuar y aprobar el Plan Nacional de Calidad de Escuelas al interior de la SEP Consensuar el Plan con la SHCP Impacto presupuestal del Plan (SHCP-SEP) y aprobación. Proceso en el Legislativo El Poder Legislativo, mediante la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General de Población, puede establecer los criterios mínimos para garantizar la inversión necesaria que logre la cobertura de calidad en la educación media superior. Cabe recordar que el segundo artículo transitorio del Decreto por el que se declara reformado el Artículo 3º y 31 de la Constitución establece que es nec- esaria la concurrencia presupuestaria de la Federación y de las entidades federativas para garantizar la obligatoriedad de la educación media superior. La intervención en el Legislativo, en términos de planeación, es de mayor envergadura, pues es necesaria la modificación de la Ley de Planeación y de la Ley General de Educación. Definir una planeación de cobertura de largo plazo requiere criterios flexibles que puedan adaptarse a los cambios poblacionales. Vincular la cobertura a la infraestructura y a los cambios poblacionales son criterios que están plasmados en la legislación mexicana. Por ello, la competencia de planeación recae sobre el Ejecutivo. La participación de los legisladores puede darse por medio de un exhorto al Ejecutivo Federal, específicamente a la SEP y a la SHCP.

14 Fundamento Artículo 3 y 31 constitucionales Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos Propuesta de exhorto de la Comisión Educación a la SEP para la planeación a largo plazo de la cobertura en la educación media superior 3. REGLAMENTAR LA LEY DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA PARA ESTABLECER RESPONSABILIDADES CLARAS ENTRE ÓRDENES DE GOBIERNO E INCENTIVOS PARA EL USO DE FINANCIAMIENTO PRIVADO. Qué debe hacer el gobierno? a. Asignar responsabilidades explícitas en la Ley General de Educación y en la Ley de General de Infraestructura Física Educativa: es necesario generar un sistema de gobernanza eficiente, en el que los estados se hagan responsables del ejercicio del gasto y la Federación cuente con mejores mecanismos de planeación y supervisión mediante el INIFED. b. Emitir el Reglamento de la Ley de General de Infraestructura Física Educativa: para dar lineamientos y establecer el abanico de posibilidades para aprovechar mecanismos de financiamiento privado para subsanar la falta de recursos homólogos entre estados. Para llevar a cabo esta línea de acción se ha dado seguimiento a la redacción del Reglamento a la Ley General de la Infraestructura Física Educativa, cuya única competencia recae en el Ejecutivo Federal. Al igual que en las propuestas anteriores, el Legislativo puede exhortar a su publicación ante el retraso que ha tenido, al cual los obligó el Artículo 3º transitorio de la Ley. 2 Situación actual Actualmente, la Ley General de Educación ni la Ley de Infraestructura Educativa definen las facultades de los tres órdenes de gobierno en materia de infraestructura. Las mismas leyes no son específicas debido a las implicaciones que conlleva para cualquier orden de gobierno tomar la infraestructura como responsabilidad. Hoy en día, son los tres órdenes de gobierno, con facultades concurrentes, los que intervienen en materia de infraestructura. Qué obstáculos resuelve esta propuesta? Obstáculo 1. La inversión en infraestructura no es una prioridad en la política educativa 2. Los esquemas presupuestarios para inversión física no resuelven los problemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno La política es más reactiva que preventiva. La planeación sobre la infraestructura resulta coyuntural previo al inicio de cada ciclo escolar. El presupuesto destinado a infraestructura requiere la intervención de los tres órdenes de gobierno para su ejecución y, a pesar de que el financiamiento privado no está prohíbido, no son claros los límites de la participación de este sector en la Ley de Infraestructura Educativa. Vínculo con la Línea de Acción Al establecer responsabilidades claras en la Ley, los órdenes de gobierno deberán hacer frente a sus responsabilidades y asignarán presupuesto acorde a ello. Cuando las responsabilidades son concurrentes la consecuencia es que ningún nivel de gobierno se responsabiliza Al esclarecer el abanico de responsabilidades y asignación de riesgo entre el sector público y privado, y se homologue la Ley entre todos los estados, se crearan incentivos para aprovechar las posibilidades de financiamiento por parte del sector privado 2 El Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa y los Lineamientos generales a emitir por el Instituto deberán ser expedidos dentro de los 180 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto. 103

15 104 Dónde se hace y quién tiene que hacerlo? Proceso en el Ejecutivo Es necesario que el Ejecutivo Federal publique el Reglamento de la Ley de Infraestructura Educativa. El INIFED, entidad dependiente de la SEP, afirma que el Reglamento está completamente redactado y que no es público aún. Dentro de los procesos internos de la Administración Pública Federal, es el Director del Instituto quien debe firmar el Reglamento para aprobación final junto con el Secretario de Educación Pública para su posterior publicación por el Presidente de la República. A pesar que la propuesta establece que en el Reglamento se estipulen las condiciones claras entre los órdenes de gobierno y se incorporen los incentivos para el uso de financiamiento privado, su actual modificación es improbable por el proceso interno. Ahora bien, una vez publicado se deberá analizar para observar si define las responsabilidades de los órdenes de gobierno y si incentiva el financiamiento privado. Asimismo, la Ley de Infraestructura Educativa y la Ley General de Educación debe especificar las facultades de cada nivel de gobierno en cuanto a desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de educación. En cuanto a mantenimiento, el Artículo 12 de la Ley de Infraestructura Educativa establece que se deberán promover fuentes alternas de financiamiento, para lo cual es necesario que se especifiquen en el Reglamento los distintos esquemas de financiamiento, entre ellos los contratos con las Asociaciones Público-Privadas. Revisión de la versión actual del Reglamento, una vez que sea publicado Analizar las atribuciones o definiciones para los tres órdenes de gobierno Fundamento legal en el Artículo 12 de la Ley de Infraestructura Educativa En su caso, replanteamiento de las facultades e incorporación de incentivos para el uso de financimiento privado Proceso en el Legislativo El Legislativo puede reformar la Ley de Infraestructura Educativa para establecer las facultades de cada nivel de gobierno en desarrollo y mantenimiento de infraestructura, y los términos en los cuales pueden hacerse diferentes esquemas de financiamiento, como las Asociaciones Público-Privadas. En el momento de negociación y discusión de esta Ley, los diputados decidieron dejar poco claras las atribuciones en esta materia por el compromiso que implica y la libertad que tienen las entidades federativas, atribuidas por la Ley General de Educación, para to- mar decisiones en materia de infraestructura en sus estados y, asimismo, para no estar obligados y no tener una definición clara de facultades por una ley federal. El Reglamento de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa y los Lineamientos generales a emitir por el Instituto deberán ser expedidos dentro de los 180 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

16 BIBLIOGRAFÍA Auditoría Superior de la Federación, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, Auditoría Superior de la Federación, febrero de Guichard, Stephanie, The Education Challenge in Mexico: Delivering Good Quality Education to All, Documento de Trabajao 447, Paris, Departamento de Economía, OCDE, OCDE, Education at a Glance 2010, OCDE, 2010 (DE, 12 de marzo, 2012: oecd.org/dataoecd/45/39/ pdf). Stein Velasco, José Luis, Infraestructura pública con participación privada y el sector educativo en México, en La Infraestructura Pública en México (Regulación y Financiamiento), Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,