EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN INFORME NACIONAL DE ARGENTINA. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología

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1 Oficina Internacional de Educación EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN INFORME NACIONAL DE ARGENTINA Por Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología Agosto

2 Informe nacional sobre el desarrollo de la educación. OIE 1.1. Principales reformas e innovaciones introducidas en el sistema educativo al comienzo del siglo XXI. A partir de la segunda mitad de la década del 90 las distintas provincias y la Nación avanzaron en la implementación de la ley Federal de Educación en sus distintos aspectos, de manera dispar y siguiendo en muchos casos, el ritmo de las posibilidades que establecían los mecanismos de financiamiento disponibles. Las políticas de descentralización y transferencia de servicios educativos del ámbito nacional a las 24 jurisdicciones del país originaron diferentes mecanismos de atribución de responsabilidades en lo referente al diseño, financiamiento y ejecución de las iniciativas de la política educativa nacional y provincial. La implementación de la estructura que marca la Ley fue dando lugar a una serie de acuerdos entre las provincias y la nación que se cristalizaron en documentos consensuados en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación que es el organismo oficial que tiene la responsabilidad de acordar las políticas educativas que se ejecutan tanto en el nivel nacional como en los niveles provinciales. La crisis institucional y económica del país de los últimos años, impactó sobre la continuidad de las políticas educativas que pusieron en marcha los gobiernos a partir del año 2000, aunque los procesos generales de implementación siguieron en la mayor parte de las jurisdicciones. La pauperización acelerada y la fragmentación social hizo que el sistema educativo se concentrara en atender a los sectores más vulnerables; a través de mecanismos de ayuda social, programa de becas, apertura y sostenimiento de comedores escolares, entre otras acciones. En el documento Educación en la Democracia. Balance y perspectivas aprobado por el Consejo Federal en noviembre de 2003, los ministros de educación han decidido iniciar el proceso de evaluación de lo realizado en la educación durante estos 20 años de democracia como el mejor modo de construir un Proyecto Educativo Nacional,, tratando de identificar logros, errores y problemas pendientes, sin establecer autocensuras ideológicas o encasillamientos partidarios. Coinciden en que la reinstalación de la democracia encontró un país educativo desigual e inequitativo y que esta desigualdad aún no pudo ser saldada, pero,, que en 1983 emerge una intensa corriente de renovación que perdura hasta nuestros días. Reconocen que la puesta en práctica de la nueva normativa, mostró en muchos casos errores y deformaciones, entre los que el incumplimiento de las metas presupuestarias, es uno de los más salientes.que es indudable que no se logró instalar un sistema integrado. Sin embargo aceptar la existencia de esas equivocaciones no excluye recuperar los avances realizados: la ley tuvo el mérito de organizar el sistema nacional de educación estableciendo claramente los roles de la Nación, de las provincias y del Consejo Federal de Educación, las jurisdicciones crecieron en capacidad de decisión y autonomía superando un modelo organizativo centralizado, se fijaron diez años de enseñanza obligatoria,, se intentó promover la unidad del sistema educativo a través de Contenidos Básicos Comunes para todas las jurisdicciones; la firma del Pacto Federal Educativo supuso un aumento en la inversión de recursos, accedieron a la educación cientos de miles de niños, jóvenes y adultos argentinos de los sectores económicamente más vulnerables. 2

3 a. El marco legal de la educación - Plan Federal de Educación La gestión que se extendió entre enero de 2002 y mayo de 2003, denominada de transición, propuso la aprobación de un Plan Federal de Educación para el período, que pretendía atacar, de manera prioritaria, las consecuencias educativas de la crisis social, fundamentalmente a través de políticas compensatorias. El Plan Federal Educativo aprobado por el Consejo Federal de Cultura y Educación en abril del año 2002, resolución nro. 173 estableció una serie de líneas de acción para la nación y las provincias, orientadas a fortalecer las dimensiones de equidad y calidad de la oferta educativa básica. Además, planteó la necesidad de garantizar lo que se define como condiciones de educabilidad a través de acciones en cinco estrategias políticas: Políticas Compensatorias: para la superación de las inequidades en el sistema educativo, en particular la de los sectores de mayor vulnerabilidad, con especial énfasis en becas estudiantiles y mejoramiento de la infraestructura escolar. Políticas para la Formación y Capacitación Docente Continua: orientada a superar los obstáculos primarios que impiden el aprendizaje de las competencias básicas, con especial énfasis en Lengua y Matemática. Políticas para el Mejoramiento de la Calidad Educativa: para que, a partir de la crisis expresada por los bajos rendimientos de las mediciones de calidad y los altos índices de repitencia, se intervenga a fin de garantizar la formación de ciudadanos capaces de realizarse personal y socialmente. Políticas para la Implementación de la Ley Federal de Educación y de la Ley de Educación Superior: para la concreción de un Sistema Educativo Federal integrado nacionalmente. Políticas para el Fortalecimiento de los Equipos de las Administraciones Provinciales: para que una gestión eficiente y eficaz de los recursos económicos y humanos redunde en el mejor funcionamiento del sistema educativo. Entre estas líneas resultó prioritaria la asignación de recursos al desarrollo de políticas compensatorias. Otras resoluciones - Ley de los 180 días de clase. La imposibilidad de algunas jurisdicciones de sostener el pago del salario de los docentes produjo en las mismas durante los últimos años una caída en la cantidad de días de clase efectivos en los distintos niveles de la escolaridad básica por huelgas prolongadas. En respuesta a la situación mencionada, en el mes de junio de 2003, el poder ejecutivo nacional y los gobiernos provinciales firman un convenio por el cual se comprometen a garantizar 180 días 3

4 mínimos de escolaridad a los alumnos del nivel inicial, la educación general básica y la educación Polimodal (o sus equivalentes). Dicho convenido fue refrendado por la Ley en el cual el estado nacional se compromete a brindar apoyo económico a las jurisdicciones que no puedan sostener el pago del salario docente, a cuenta de los fondos de la coparticipación federal. - Regularización de las condiciones de titulación. La heterogeneidad observada en el proceso de implementación de la ley federal de educación, y las decisiones jurisdiccionales adoptadas con el objeto de adecuar los procesos de reforma a las condiciones específicas, generaron un panorama complejo en términos de las equivalencias de las titulaciones de todos los niveles, requiriendo un proceso de reorganización. A partir de 1996 se fue generando un cuerpo normativo variado, tendiente a regular los procedimientos y condiciones para que los nuevos títulos obtuviesen validez en todo el territorio nacional. En el segundo semestre del año 2003 se aprobaron en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación distintas resoluciones orientadas a garantizar mecanismos de regularización de la validez nacional de las distintas titulaciones. Entre ellas, la Resolución nro. 202 de agosto de 2003 en el art. 1ro. encomienda la elaboración de un anteproyecto de Decreto del Poder Ejecutivo Nacional para que en forma excepcional y por única vez se otorgue validez nacional a los títulos de formación docente de carreras bajo la modalidad presencial, emitidos por las instituciones que no han completado el proceso de acreditación previsto en las normas vigentes, hasta el 31 de Diciembre de Y, en el art. 3ro., establece que las jurisdicciones que se encuentren comprendidas en las situaciones referidas en los artículos precedentes deberán suscribir Actas de Compromiso con el Ministerio Nacional con el fin de acordar cronogramas de regularización de los procesos de acreditación y validez nacional. Por su parte, la Resolución nro. 209 de noviembre de 2003, acuerda los procedimientos,, para el otorgamiento de la validez nacional a certificados y títulos emitidos conforme a las respectivas normativas jurisdiccionales En el caso específico de las titulaciones de la formación docente, además, esta reorganización supuso el establecimiento de los mecanismos de evaluación institucional exigidos por la Ley de Educación Superior y refrendados por una serie de normas de orden nacional y resoluciones del Consejo Federal. b. La organización, la estructura y la gestión del sistema educativo. - organización Tal como fue señalado en el informe nacional anterior (mayo de 2001), la Ley Federal de Educación establece una división de funciones y responsabilidades entre tres instancias de gobierno del sistema educativo argentino. Estas instancias son el Ministerio de Educación de la Nación, el Consejo Federal de Cultura y Educación y los gobiernos provinciales. Como producto de dicha división de funciones, el actual Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología desarrolla una serie de programas destinados a garantizar entre otros, el funcionamiento de un Sistema Nacional de Evaluación, un Sistema Nacional de Estadística Educativa, una Red Federal de Formación Docente Continua y una serie de acciones compensatorias orientadas a atender las situaciones de desigualdad. 4

5 Las provincias, por su parte, tienen bajo su órbita la planificación, organización y administración del sistema educativo de su jurisdicción. De este modo, el financiamiento del salario docente y el sostenimiento del proceso de enseñanza en las escuelas depende de los gobiernos provinciales. Asimismo, cada jurisdicción desarrolla distintos programas y proyectos destinados a complementar la acción nacional en relación con el planeamiento, el desarrollo curricular, la evaluación, el relevamiento de información, la capacitación y formación de los docentes y las políticas compensatorias. El Consejo Federal de Cultura y Educación es el ámbito de coordinación y concertación del Sistema Nacional de educación y está presidido por el ministro nacional del área e integrado por el responsable de la conducción educativa de cada jurisdicción y un representante del Consejo Interuniversitario Nacional. - Estructura La Ley Federal de Educación define una nueva estructura para el sistema educativo argentino, integrada por: Educación Inicial, Educación General Básica, Educación Polimodal, Educación Superior, profesional y académica de grado y Educación Cuaternaria. El sistema educativo comprende, también, otros regímenes especiales que tienen por finalidad atender las necesidades que no pudieran ser satisfechas por la estructura básica, y que exijan ofertas específicas diferenciadas en función de las particularidades o necesidades del educando o del medio. Estructura del Sistema Educativo Argentino La Resolución N 146/00 del Consejo Federal de Cultura y Educación recomienda que las jurisdicciones conserven la autonomía necesaria para la adecuación de la Resolución C.F. C. y E. N 30/93 (la implementación de la nueva estructura) a las propias realidades de los sistemas educativos jurisdiccionales y reafirma que la autonomía convenida se inscribe en el marco de la implementación gradual y progresiva de la Ley Federal de Educación. Considera la necesidad de respetar las características particulares y las distintas situaciones de cada uno de los sistemas educativos jurisdiccionales, conservando la unidad del sistema educativo nacional a través de los Contenidos Básicos Comunes aprobados por este Consejo Federal de Cultura y Educación; 5

6 La implementación progresiva y gradual de la nueva estructura ha llevado a la coexistencia de situaciones muy disímiles, especialmente por la localización de la EGB3, a saber: Tipos de localización EGB Completa: localizada con EGB 1 y 2 EGB articulada: 7 se localiza con EGB 1 y 2 y 8 y 9 con Educación Media/Polimodal EGB 3 localizada en escuelas de Educación Media/Polimodal EGB 3 en escuelas con multigrados rurales (principalmente con EGB 1 y 2) EGB 3 como unidad autónoma o como unidad educativa núcleo. Tipos de implementación En cuanto a la extensión Masiva: en todas las escuelas de una jurisdicción. A escala: en un número mayor al 15% de escuelas. Piloto: en algunas instituciones seleccionadas que afecten menos del 15% de las escuelas. En cuanto a la progresión Gradual: año a año, respetando la secuencia del ciclo para un grupo etáreo. Mixta: en 7 y 8 en forma conjunta y al año siguiente en 9 o en 7 y al año siguiente en 8 y 9 en forma conjunta. Total: en los 3 años del ciclo al mismo tiempo. En definitiva el mapa en la actualidad muestra: 16 jurisdicciones que completaron o están completando la implementación masiva de la nueva estructura 5 que iniciaron experiencias a escala pero aún no han generalizado y 3 jurisdicciones que no han implementado 6

7 Aunque mayoritariamente la nueva estructura del sistema educativo ha sido implementada, en algunas jurisdicciones se encuentra coexistiendo con la estructura anterior. La heterogeneidad del panorama muestra establecimientos cuya estructura corresponde en su totalidad a la nueva ley, ya sea porque completaron la transformación o porque son de reciente creación, establecimientos en los que coexisten ambos sistemas (es decir, los niveles tradicionales y los nuevos ciclos), y establecimientos que no iniciaron su transformación (ofertando, pues, los niveles tradicionales). La implementación del Tercer Ciclo dio lugar a una gran diversidad de formas de aplicación, ritmos y tipos institucionales en los que entraron en juego la articulación de definiciones políticas, las tradiciones institucionales de cada provincia y la disponibilidad de recursos físicos, materiales y técnicos. c. Las políticas curriculares, el contenido de la educación y las estrategias de enseñanza y aprendizaje. La reforma curricular enmarcada en la ley Federal de Educación establece que el curriculum tiene distintos niveles de especificación en consonancia con las responsabilidades que les competen a las diversas instancias de gobierno del sistema educativo. El nivel nacional determina los Contenidos Básicos Comunes (CBC) y sugiere una estructura general de espacios curriculares, el nivel provincial organiza el curriculum elaborando los Diseños Curriculares jurisdiccionales, y el nivel de las instituciones escolares formula los Proyectos Curriculares Institucionales (PCI). El PCI es un componente fundamental del Proyecto Educativo Institucional (PEI) que se articula con la comunidad educativa de cada establecimiento escolar. A partir de 1993 se inicia el proceso de renovación curricular planteado y, tal como figura en el Informe Nacional de Argentina El Desarrollo de la Educación (2001) se alcanzó la elaboración y aprobación de los Contenidos Básicos Comunes para la Educación Inicial, los Contenidos Básicos Comunes para la Educación General Básica, los Contenidos Básicos Comunes y Orientados para la Educación Polimodal, los Contenidos Básicos Comunes y Contenidos Curriculares Básicos para la Formación Docente y los Documentos Base, Base Curricular y Módulos de distintos Trayectos Técnicos Profesionales organizados por competencias. Asimismo se elaboraron y aprobaron un importante número de Diseños Curriculares jurisdiccionales. En paralelo, el Ministerio Nacional de Educación definió dos estrategias complementarias para apoyar el proceso de transformación curricular. En primer lugar estableció una Red Federal de Formación Docente Continua que impulsó una sostenida oferta de capacitación docente En segundo lugar realizó una considerable producción de documentos de desarrollo curricular en diversas áreas. Puede afirmarse entonces que en la actualidad los CBC cuentan con vigencia en tanto normas curriculares de referencia de carácter nacional y los Diseños Curriculares jurisdiccionales lo hacen por su parte para cada uno de los territorios provinciales. Aunque los gobiernos provinciales elaboraron prácticamente en su totalidad los Diseños Curriculares para el Nivel Inicial y para los primeros dos ciclos de la Educación General Básica (EGB), las producciones que corresponden al tercer ciclo de la EGB y a la Educación Polimodal se encuentran con distinto grado de desarrollo y validación. Capacitación Docente 7

8 Luego de la crisis institucional de finales del 2001, y en el marco del Plan Federal de Educación las políticas de capacitación impulsadas desde el Ministerio Nacional de Educación y desarrolladas por las jurisdicciones se centraron en favorecer la alfabetización inicial y aprendizajes básicos en las áreas de Lengua y Matemática. La actual gestión plantea entre otros, algunos cambios en lo que respecta a los contenidos y a la organización de la oferta de capacitación. Contempla la incorporación de temáticas como cultura, sociedad, mundo contemporáneo; nuevas alfabetizaciones relacionadas con el desarrollo de las nuevas tecnologías, infancias y juventudes que habitan el país y problemas sociales, temas que se consideran necesarios para el ejercicio del trabajo de enseñar en el marco de los procesos de pauperización que ha vivido la argentina en los últimos años Producción de documentos de desarrollo curricular: El tercer nivel en la construcción del currículo, propio de las escuelas y los docentes contó con la asistencia del nivel central y del provincial a través de la producción de materiales de desarrollo curricular Principales logros cuantitativos y cualitativos, así como experiencias adquiridas en especial con relación a: a) Acceso a la educación Resulta significativo el constante avance y expansión del sistema educativo. En el nivel inicial se destaca en primer lugar el crecimiento de la matrícula. La diferencia porcentual desde 1996 hasta el 2001 es de 14,1% en dicho período, lo cual implica un 2,3 de crecimiento interanual. En este caso sólo se está consignando la matrícula incluida en la sala de 5 años, la única obligatoria según la Ley Federal de Educación. Más significativo aún es el crecimiento de la matrícula en el nivel Polimodal, donde la diferencia porcentual en el período considerado es de 29,1;es decir un crecimiento interanual de 4,8 También cabe destacar el aumento registrado en el nivel Superior No Universitario, en que el porcentaje de crecimiento interanual para el período llega al 6,1%. 8

9 Cuadro N 1: Alumnos en educación común, por año de relevamiento y su incremento porcentual 1996/2001 según nivel de enseñanza / ciclo Total País Nivel de enseñanza/ Año de relevamiento Increment o ciclo 1996/ Total ,4 INICIAL ,1 EGB ,1 EGB ,3 EGB ,8 Polimodal/ Medio (*) ,1 Sup. No Univ ,4 Nota: (*) No incluye a los alumnos matriculados en 6 /7 año de estudio del nivel medio de la estructura anterior a la reforma. Fuente: Relevamientos Anuales Red Federal de Información Educativa. DiNIECE. Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. En el caso de EGB 1 y 2, los avances registrados son menos significativos, pero ellos se explica por la amplia cobertura alcanzada en décadas anteriores en estos dos ciclos. El caso del tercer ciclo de la EGB y el nivel Polimodal demanda un análisis más pormenorizado. Ambos ciclos educativos han incorporado en el inicio de su implementación una población que hasta ese momento estaba excluida. Esto puede observarse en el cuadro que presentado a continuación (Cuadro N 2) 9

10 Cuadro N 2: Total País. 1980, 1991, Tasas de escolarización específicas. En porcentaje.(1) Grupos etáreos Tasas de escolarización (%) Estructura EGB/Polimodal (2) 6 a 14 91,3 94,2 97,2 6 a 11 93,9 97,1 98,2 12 a 14 85,4 88,2 95,1 15 a 17 51,8 62,6 79,4 Educación Superior (3) 18 a 24 18,9 29,2 36,9 Notas: (1) La tasa de escolarización específica determina el porcentaje de alumnos matriculados de una edad específica en relación a la población total de dicha edad. (2) Teóricamente, las edades de 6 a 11 corresponden a la EGB 1 y 2; 12 a 14 a EGB 3 y 15 a 17 a Polimodal. (3) Teóricamente, las edades de 18 a 24 corresponden al nivel superior. Fuente: Abdala, F.: Tendencias recientes en la escolarización y la terminalidad del nivel medio de enseñanza - Serie: La Educación en Debate N 1, Documentos de la DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Con base en datos de los Censos Nacionales de Población 1980, 1991 y INDEC. La tendencia más generalizada que muestran ambos cuadros en relación con EGB 3 y Polimodal es el sistemático aumento de alumnos matriculados en ambos ciclos, año tras año; tendencia que se acentúa en EGB3 y Polimodal. b) Equidad en la educación Los mayores logros alcanzados respecto a la equidad del sistema educativo argentino, son con relación al acceso a la educación. 10

11 Cuadro 3. Evolución de la tasa de asistencia escolar por grupo de edad según condición del hogar. Total de aglomerados de la EPH. En porcentaje para años seleccionados Fuente: Arrieta, ME; Judengloben, M y Falcone, J: Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y Vigente, DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Con base en datos de la EPH mayo 1995, 1998, 2001 y Con relación al acceso a la educación, se observa un incremento de las tasas de escolarización de todos los grupos de edad 1. Para los 5 años de edad se destaca el esfuerzo realizado por incorporar a los niños a la educación inicial, reflejado en el crecimiento de 25 puntos porcentuales de la tasa de escolarización, alcanzando en el año 2002 una cobertura del 91% de los niños de 5 años. Debe señalarse que el incremento radica fundamentalmente en la escolarización creciente de los niños provenientes de hogares pobres, que en 2002 casi se equipara con la de los no pobres. La escolarización en el grupo de 6 a 11 años se ha mantenido prácticamente plena para ambos grupos, ya que la misma era muy alta al principio del período. En el tramo de 12 a 14 años nuevamente se advierte un fuerte aumento de la escolarización entre los pobres - del 88,0 en 1995 al 97,3% en el que los sitúa en el año 2002 sólo 2 puntos por debajo de los no pobres. En cuanto a los adolescentes de 15 a 17 años de edad, los cambios operados en su incorporación al sistema educativo son muy importantes: la tasa de escolarización crece en total alrededor de 16 puntos, alcanzando en el 2002 al 88%. El incremento es más notable para los chicos provenientes de 1 Información con base en la Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Las características de la muestra que se toma en cada uno de los aglomerados urbanos permite inferir para la totalidad de la población objetivo. 11

12 hogares pobres: en 1995 concurrían alrededor del 58% y en 2002, a pesar de las crisis, los escolarizados llegan al 84%. Con respecto a la población de jóvenes de 18 a 24 años debe decirse que si bien la escolarización ha aumentado para el conjunto en 8 puntos porcentuales, las brechas entre pobres y no pobres son cada vez más profundas: la diferencia entre ambos grupos en la tasa de escolarización pasó de 17 a 25 puntos porcentuales en el año Cuadro 4.Evolución de las tasas de asistencia escolar en el nivel o ciclo teórico correspondiente al grupo de edad, según condición socioeconómica del hogar. Total de aglomerados urbanos de la EPH. En porcentajes para años seleccionados Grupo de edad (*) y nivel o ciclo correspon diente Nota: (*) La población de cada grupo de edad se calculó considerando la fecha de nacimiento a efectos de que se corresponda con las edades teóricas de cada ciclo o nivel. Por ejemplo: 6 años cumplidos al 30 de junio es la edad de admisión en 1 año de EGB. Fuente: Arrieta, ME; Judengloben, M y Falcone, J: Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y Vigente, DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Con base en datos de la EPH mayo 1995, 1998, 2001 y Se pone de relieve que mientras entre la población de hogares pobres se da un avance en el acceso a la educación media, entre los no pobres el avance se da en la educación superior. Considerando la cantidad de años de estudio aprobados, el incremento para los pobres ha sido de poco menos de medio año, mientras que entre los no pobres es de cerca de dos años y medio. En el período se implementaron importantes reformas en el sistema educativo, como la extensión de la enseñanza obligatoria a diez años. Sin embargo, persiste un13,4% de la población adulta que no ha completado el nivel primario de siete años. 12

13 En cuanto a los trayectos educativos de quienes asisten al sistema, se observa una evolución positiva en las tasas de escolarización en el nivel correspondiente a la edad teórica, en particular, en lo que hace a la EGB 1 y 2, donde además prácticamente no se evidencian diferencias entre pobres y no pobres. En este aspecto, los subgrupos que aparecen como más problemáticos son los de 12 a 14 y 15 a 17 años de edad, en los que se observa, por un lado, un aumento en la escolarización en el nivel correspondiente; pero, al mismo tiempo, una profundización de las inequidades relacionadas con la condición socioeconómica del hogar. El aumento de la proporción de la matrícula que cursa el ciclo o nivel con una edad superior a la estipulada tiene al menos dos lecturas. Desde el punto de vista de la eficiencia interna del sistema, podría decirse que el rendimiento ha decrecido, puesto que la sobreedad denota repitencia, abandonos temporarios y también reincorporaciones tardías. Sin embargo, otra lectura no debe dejar de advertir que a partir de 1996 y 1997 comenzó el proceso de implementación del tercer ciclo de la EGB en la mayoría de las jurisdicciones, hecho que sumado a la aplicación de políticas compensatorias que impulsaron la retención de niños y adolescentes en la escuela, se tradujo en la incorporación de un gran número de adolescentes que se encontraban fuera del sistema. Desde este punto de vista es necesario destacar la importante función de contención social que ha desempeñado la institución escolar, sobre todo para los sectores más desfavorecidos y en el marco de la crisis que atraviesa el país. c) calidad (particularmente en términos de pertinencia) de la educación A fin de seguir incrementando la capacidad de monitoreo del funcionamiento del sistema educativo argentino, se ha continuado en los años 2002 y 2003, con la aplicación de evaluaciones muestrales de representatividad nacional y provincial, de rendimiento académico de los alumnos en las áreas de Matemática y Lengua en el primer, segundo y tercer ciclo de la Educación General Básica y al Final del Nivel Polimodal, así como el relevamiento de los factores de contexto socio-económico, institucional y familiar relacionados con los aprendizajes. En la actualidad, se ha propuesto una nueva periodización para los operativos nacionales de evaluación con ciclos más amplios que los anuales, para permitir un mayor tiempo de análisis e investigación sobre variables institucionales y de aula que se asocian con el rendimiento y para la difusión de los resultados de evaluación atendiendo a distintos destinatarios, a fin de lograr un mayor aprovechamiento de la información relevada. Por otra parte, varias jurisdicciones han iniciado el desarrollo de sistemas propios de evaluación del rendimiento académico de los alumnos y de proyectos cuyo objetivo es mejorar los procesos de comunicación de los resultados de las evaluaciones nacionales con el propósito de optimizar el uso de la información que orienten las acciones de mejora de la calidad educativa. A continuación se presentan los resultados del Operativo Nacional de Evaluación Dicho operativo tuvo carácter censal para 6to año EGB y para la finalización del nivel medio, y carácter muestral para 3er año EGB y 9no EGB. En todos los casos se evaluaron las áreas de Matemática y Lengua. 13

14 Cuadro N 5: Resultados del Operativo Nacional de Evaluación Porcentaje de respuestas correctas por área disciplinar y año de estudio. 3 año EGB Lengua Matemática año EGB Lengua Matemática año EGB / 2 año Nivel Medio Lengua Matemática Finalización de Nivel Medio Lengua Matemática Fuente: Operativo Nacional de Evaluación DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Analizando los logros y dificultades en los resultados académicos en las pruebas de lengua y matemática- ONE 2000, se observa que: Algunos contenidos de matemática tales como números fraccionarios o números decimales presentan un porcentaje más alto de respuestas correctas (68.8% y 63.2% respectivamente) para los alumnos de 6 año EGB. En cuanto a las capacidades, los alumnos tienen más facilidad en operar usando algoritmos (68.7%) que en la resolución de problemas (51.7%). En relación con el área de lengua, presentan mayor dificultad en la comprensión lectora de textos narrativos (56.6%) y un mayor porcentaje de respuestas correctas vinculadas a la reflexión sobre los hechos del lenguaje (68.9%). En relación con los resultados correspondientes a la Finalización de Nivel Medio, en Matemática, los alumnos tuvieron mayores dificultades en la resolución de ejercicios relacionados con cálculo combinatorio y probabilidades, y en menor medida con ecuaciones e inecuaciones. En Lengua, los mayores inconvenientes se presentaron en la comprensión lectora, específicamente en reconocer recursos argumentativos usados en un texto. Los resultados de los Operativos Nacionales de Evaluación en Matemática y Lengua muestran diferencias acentuadas entre las jurisdicciones. A modo de ejemplo se incluye un mapa que presenta los resultados del ONE 2000 correspondiente a Matemática y Lengua para 6 año EGB: 14

15 Gráfico N 1: Argentina. ONE 2000 MATEMATICA Y LENGUA. Resultados por Provincia. Fuente: Operativo Nacional de Evaluación DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Cabe aclarar que los resultados se presentan a través del porcentaje promedio de aciertos, lo que no debe ser confundido con la proporción de adquisición de los conocimientos y capacidades evaluadas. En términos generales, en los resultados el ONE 2000 correspondiente a 6 año EGB/ Primaria se observa que las variables que tienen una alta correlación con un bajo desempeño académico son la escasa disponibilidad de libros en el hogar, bajo sentido de pertenencia, la vulnerabilidad socioeconómica y la escasa colaboración de los padres con las tareas del docente. Asimismo, existen otros factores, relacionados con el clima escolar y con los recursos de la escuela, que también están altamente relacionados con el desempeño del alumno en las pruebas. El mapa muestra la existencia de diferencias regionales muy marcadas de rendimiento que justificarían políticas educativas específicas. Los mayores problemas se presentaron en departamentos de las regiones del Noroeste, Noreste, algunas zonas de Cuyo y Sur. Sin embargo, se debe ser cuidadoso al interpretar estas desigualdades debido a las marcadas diferencias que también existen en términos de características geográficas, demográficas, sociales y económicas. Los datos del operativo de evaluación 2000 confirman que los factores socioeconómicos son los que presentan una mayor relación con el desempeño académico. Sin embargo, también existen factores de la escuela que dan un margen para mejorar los resultados más allá de las condiciones socioeconómicas. 15

16 1.3. Los mayores problemas y desafíos que enfrenta el sistema educativo al comienzo del siglo XXI En los inicios de este nuevo siglo el sistema educativo argentino enfrenta un conjunto complejo de desafíos relacionados con la resolución de problemas del pasado que aún subsisten y con el imperativo de construir el futuro. Entre las deudas del pasado figuran: el hacer efectivo los 10 años de escolaridad, el nivel inicial de 5 años, el incremento de la retención y la inclusión de los que no ingresaron o abandonaron sin haber completado la escolaridad obligatoria. En la actualidad, la ampliación de la cobertura del nivel medio y su terminalidad se agregan a las anteriores. La incorporación de pautas de innovación en el sistema, la atención a la calidad y la integración de las nuevas tecnologías a la vida escolar, aparecen también como desafíos significativos. Los profundos cambios económicos y sociales de las últimas décadas profundizaron la fragmentación social exigiéndole al sistema escolar respuestas diferenciadas para las nuevas situaciones sociales. Respuestas que garanticen la igualdad de posibilidades para el acceso, la permanencia y el egreso con calidad equivalente en los aprendizajes. Para lo cual se requiere: Fortalecer las posibilidades de escolarización temprana de los niños y niñas de la Argentina. En un contexto de fuertes desigualdades sociales el acceso temprano a la escuela es central para favorecer la integración de los niños pertenecientes a los sectores sociales más carenciados. Garantizar un mínimo de 10 años de escolaridad para todos los niños y niñas argentinos. Las estadísticas educativas muestran el incremento de la cobertura del sistema educativo en el tramo obligatorio y en la edad correspondiente. Sin embargo, esas mismas cifras señalan que aún hay mucho para hacer si se pretende que los diez años de escolaridad obligatoria se hagan realidad para el conjunto de los niños ya que persisten profundas diferencias regionales y, con ello, fuertes dificultades para el logro de este objetivo. Garantizar un ciclo lectivo de 180 días como mínimo. Garantizar la igualdad de posibilidades de acceso a similares niveles de calidad de competencias, saberes y valores en cada uno de los niveles del sistema educativo. Para ello es necesario desarrollar estrategias que permitan compensar las desigualdades sociales y regionales. Ésta es una condición necesaria para lograr esa igualdad, pero además, resulta indispensable poner la calidad de los aprendizajes en el centro de las preocupaciones del sistema escolar. Fortalecer la formación para la moderna ciudadanía. El fuerte incremento de la exclusión social, enfrenta al sistema escolar con el desafío de fortalecer los valores democráticos y formar para un pleno ejercicio de la ciudadanía. Sólo recuperando una noción de ciudadanía que suponga la posibilidad de ejercer los derechos civiles, sociales, políticos y humanos que el sistema jurídico le reconoce a todos los ciudadanos es posible pensar en la superación de la exclusión. Fortalecer la vinculación del sistema educativo con el mundo del trabajo. Desarrollar políticas de innovación pedagógica. Que permitan dar respuesta a los problemas en los cambiantes contextos educativos. Fortalecer la articulación e integración al interior y entre los diferentes niveles del sistema educativo y entre éstos y el sistema científico 16

17 Jerarquizar el trabajo docente. Mejorar la infraestructura y el equipamiento de los establecimientos educativos de todas las jurisdicciones. Consolidar el funcionamiento de los organismos productores de información y conocimiento. Fortalecer la unidad del sistema educativo nacional. 2.1 Educación e igualdad de géneros a) Cuáles son las principales preocupaciones en torno a la temática de géneros y educación? Dar cuenta de esta problemática implica abordar un conjunto de aspectos como ser: la composición por sexo del alumnado en los diferentes niveles del sistema, el tratamiento sobre género en los documentos curriculares, el abordaje sobre los roles masculinos y femeninos en los libros de texto y las prácticas discriminatorias o no en las aulas, entre otros. La Argentina presenta una baja tasa de analfabetismo (2,6%) como también un bajo porcentaje de personas que no acceden al sistema educativo (3,7%). Dentro de esta última categoría podemos observar que no existen diferencias sustanciales entre varones y mujeres (3,5% y 3,9% respectivamente). Sin embargo, esta pequeña diferencia se debe a un menor acceso por parte de las mujeres de mayor edad. Este dato es revertido para las generaciones de menos de 50 años en la que los varones aparecen con cifras más elevadas. Cuadro Nº 6. Total País. Población de 15 años y más sin instrucción por sexo según grupos de edad. Año En Porcentaje. Grupos de Sin instrucción edad Total Varones Mujeres Total 3,7 3,5 3, ,0 1,1 0, ,5 1,6 1, ,8 1,9 1, ,4 2,5 2, ,5 3,6 3, ,0 5,0 5, ,7 6,2 7, ,9 8,1 9,4 80 y más 12,6 11,5 13,2 Fuente: Elaboración propia. Censo Nacional de Población y Vivienda INDEC Se pueden apreciar algunas diferencias geográficas en el grado de alfabetización de la población. Mientras algunas jurisdicciones como Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego tienen menos del 1% de su población analfabeta (0,5% y 0,7% respectivamente), otras como Chaco, Corrientes, Misiones, Formosa y Santiago del Estero presentan cifras superiores al 5%. Sin embargo, no se 17

18 observa una constante en cuanto al acceso diferencial por sexo ya que en algunas provincias hay más varones que mujeres analfabetos mientras que en otras jurisdicciones los datos son inversos. Cuadro Nº 7. Población de 10 años y más por tasa de analfabetismo y sexo según jurisdicción. Año 2001 Jurisdicciones Población de 10 años o más Total Varones Mujeres Total ,6 1,3 1,3 Ciudad de Buenos Aires ,5 0,2 0,3 Buenos Aires ,6 0,7 0,8 Catamarca ,9 1,5 1,4 Chaco ,0 3,8 4,2 Chubut ,1 1,5 1,6 Córdoba ,1 1,1 1,0 Corrientes ,5 3,4 3,1 Entre Ríos ,1 1,7 1,4 Formosa ,0 2,6 3,3 Jujuy ,7 1,4 3,4 La Pampa ,7 1,5 1,2 La Rioja ,5 1,4 1,1 Mendoza ,2 1,6 1,6 Misiones ,2 3,0 3,2 Neuquén ,4 1,6 1,8 Río Negro ,8 1,8 1,9 Salta ,7 1,9 2,8 San Juan ,0 1,6 1,4 San Luis ,9 1,7 1,3 Santa Cruz ,4 0,7 0,7 Santa Fe ,5 1,2 1,2 Santiago del Estero ,0 3,1 2,9 Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur ,7 0,3 0,4 Tucumán ,6 2,0 1,7 Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda INDEC. Si analizamos el acceso de la población a los distintos niveles del sistema educativo, podemos observar que la Argentina presenta grados similares de escolarización entre varones y mujeres para la educación básica. 18

19 Cuadro Nº 8. Alumnos de Educación Común por sexo según nivel de enseñanza en porcentaje. Total país. Año Nivel Sexo Porcentaje Total país Inicial EGB1 y 2 EGB 3 Polimodal Total 100 Varones 49,2 Mujeres 50,8 Total 100 Varones 50,4 Mujeres 49,6 Total 100 Varones 50,8 Mujeres 49,2 Total 100 Varones 50,1 Mujeres 49,9 Total 100 Varones 48,0 Mujeres 52,0 Fuente: Relevamiento Anual DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Datos provisorios. La categoría mujeres no resulta un universo homogéneo, uno de los aspectos diferenciales hacia el interior del grupo es su condición socioeconómica. Como puede apreciarse en el gráfico Nº2, la mayoría de las mujeres pobres argentinas acceden hasta el nivel secundario incompleto, en cambio la mayoría de las no pobres llegan a los niveles más altos del sistema. 19

20 Gráfico N 2: Argentina. Máximo nivel educativo alcanzado por la población de mujeres de 25 años y más según condición de pobreza del hogar. Año % de población femenina Sin escolarización Primaria incompleta Primaria completa Media incompleta Media completa Superior incompleto Superior completo Universitario incompleto Universitario completo Mujeres 2002 pobre Mujeres 2002 no pobre Nota: La población de Hogares bajo línea de pobreza se estimó sobre la base de los parámetros establecidos por INDEC, los cuales tienen en cuenta: el ingreso total familiar, la cantidad de adultos equivalentes del hogar y el valor de la canasta básica para el adulto equivalente que se calcula para los meses de las ondas de relevamiento de la EPH. Asimismo, se consideraron los valores diferenciales de las canastas para las regiones, tomando como referencia las equivalencias calculadas por INDEC en el año 2001 y Fuente: EPH 2002 onda octubre. INDEC La homogeneidad en el grado de escolarización entre los géneros en la educación general básica, hace que el Ministerio no tenga necesidad de contar con una política específica. Sin embargo, al factor socioeconómico (que genera la heterogeneidad dentro del grupo mujeres, y se replica en el de varones), se agrega la maternidad precoz como otro factor que conspira especialmente contra la escolaridad de las adolescentes y las convierte en un subgrupo de riesgo educativo. En el anexo se adjunta a modo de ejemplo la descripción de una experiencia tendiente a promover la equidad y la igualdad de género en las instituciones de enseñanza, un mayor acceso de la mujer y una menor tasa de deserción en las instituciones de nivel medio Educación e inclusión social a) Cuáles son los desafíos para asegurar la inclusión social? En la resolución nro. 214 de abril de 2004, del Consejo Federal de Cultura y Educación se propone reducir desigualdades y recuperar la centralidad de los aprendizajes. 20

21 A tal fin el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA DE LA NACIÓN, las PROVINCIAS y la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES se comprometen a: desarrollar una política orientada a dar unidad al sistema. identificar un núcleo de aprendizajes prioritarios desde el nivel Inicial hasta la educación Polimodal/Media, y su consecuente incidencia en la formación docente y, realizar todas las acciones necesarias para posibilitar el acceso a los aprendizajes prioritarios. La propuesta aprobada en el seno de la Asamblea del Consejo Federal de Educación, procura asegurar una base de unidad al sistema atendiendo a la diversidad de sus realidades y generar intervenciones que constituyan ayudas a la tarea del aula. Plantea trabajar sobre dos procesos articulados y desarrollados cooperativamente entre el Ministerio Nacional, los Ministerios Provinciales y del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: a) Identificación de un núcleo de aprendizajes prioritarios, que actúen como referentes y estructurantes de: - La tarea docente - La información y participación de la familia y otros sectores de la comunidad, - La formalización de compromisos de acción de los gobiernos provinciales y de la ciudad de Buenos Aires. - Las acciones de los distintos programas del Ministerio Nacional - Los procesos de evaluación de la calidad - Las decisiones relacionadas con la movilidad interjurisdiccional de los alumnos b) Formalización de compromisos de acción para favorecer y posibilitar los aprendizajes prioritarios. Las líneas de cooperación gestionadas de manera conjunta se orientarán a: I Proveer apoyos a las escuelas y a los docentes II Asistir a los alumnos y orientar a los padres III Convocar a otros actores sociales El trabajo articulado de los distintos gobiernos de la educación será central en la identificación de los aprendizajes que se acuerden y en la definición y alcances de la cooperación que se establezca. Se originarán compromisos recíprocos para su ejecución y se establecerán metas de mejoras viables. Se promoverán nuevas articulaciones dentro del propio sistema educativo, horizontal y verticalmente, inter-ciclos e inter-niveles, pero también entre las jurisdicciones. b) Cuáles grupos de población se consideran como los más vulnerables frente a las varias formas de exclusión social? La profunda crisis que vive la sociedad argentina ha repercutido en todos los planos arrojando a vastos sectores de la población a situaciones de pobreza y marginalidad. Para el período la incidencia de la pobreza ha pasado de un 23 % a un 50 %. Indudablemente los niños y los jóvenes son quienes se encuentran en peor situación por la proyección a futuro de su condición de 21

22 pobres. Para estos grupos poblacionales la exclusión educativa adquiere particular significación en su posibilidad de participación en el capital simbólico y la inserción ocupacional. Los cuadros que se incluyen a continuación dan cuenta de la situación de pobreza y exclusión por región para la población menor de 18 años. Cuadro 9. Argentina. Incidencia de la pobreza en la población menor de 18 años según región. Octubre 2002 REGION PORCENTAJE Noreste 82.9 Noroeste 80.5 Cuyo 75.1 Total País 75.0 Pampeana 74.2 Área Metropolitana 73.5 Patagónica 58.2 Fuente: SIEMPRO con base en la EPH octubre 2002, INDEC. Cuadro 10. Argentina. Distribución de la población pobre menor de 18 años según región. Octubre 2002 REGION PORCENTAJE Área Metropolitana 37.7 Partidos del Conourbano 35.2 Ciudad de Buenos Aires 2.5 Pampeana 24.6 Noroeste 14.6 Noreste 12.0 Cuyo 7.1 Patagónica 4.0 Fuente: SIEMPRO con base en la EPH octubre 2002, INDEC. Las brechas educativas y sociales persisten en la actualidad y en algunos casos se han agudizado. Los cuadros y gráficos que se incluyen a continuación intentan dar cuenta del papel de la educación en la producción y reproducción de las condiciones de exclusión social. 22

23 Cuadro N 11: Población total según condición de pobreza; grupos de edad en 31 aglomerados urbanos. Octubre Población total Población en 31 % aglomerado sobre Personas s urbanos el total Total 100, , No pobre 42, Pobre 57, Pobre no indigente Pobre indigente 4 Población por grupos de edad 0 a 14 años 15 a 22 años 23 a 64 años 65 años y más % % % % sobre sobre sobre Personas Personas sobre Personas Personas el el el el total total total total 26, , , , , , Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares. 100, , , , , , , , , , , , , , , Gráfico 3. Diferencias porcentuales entre pobres y no pobres en la distribución del máximo nivel educativo alcanzado en la población de 25 años o más. Aglomerados urbanos. Años 1995 y 2002 Fuente: Arrieta, ME; Judengloben, M y Falcone, J: Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y Vigente, DINIECE, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA. Con base en datos de la EPH mayo 1995 y mayo Las inequidades entre los grupos pobres y no pobres reflejadas a través de los distintos indicadores analizados adquieren mayor relevancia si se considera que en el 2002 la población adulta de hogares bajo la línea de pobreza se ha casi duplicado con respecto al año 1995 (del 23% en mayo de 23

24 1995 al 50% en mayo del 2002). Las distancias se manifiestan con crudeza en las posibilidades no sólo de acceder sino de completar los niveles educativos, en particular a partir de los estudios secundarios. Dicho de otro modo, en el año 2002, sólo dos de cada diez pobres completa o supera el nivel secundario, mientras que entre los no pobres lo logran cinco de cada diez. Por otra parte, en el año 2002, sólo la población de hogares de ingresos medios altos y altos (a partir del 9 decil de ingresos per cápita familiar) alcanzó en promedio los 12 años de estudio aprobados, que es el capital educativo mínimo requerido para la inserción en el mercado de trabajo actual. Cuadro 12. Distribución de la población de 15 a 17 años por sexo, según condición de actividad y asistencia escolar. Total de aglomerados de la EPH. En porcentaje para años seleccionados Fuente: Arrieta, ME; Judengloben, M y Falcone, J: Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y Vigente, DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Con base en datos de la EPH mayo 1995 y mayo Se identifica un subgrupo crítico, los de 15 a 17 años, que ya ha abandonado el sistema educativo, en su mayoría sin completar una escolaridad básica o mínima necesaria para una inserción laboral en condiciones no precarias, que comprende alrededor de adolescentes de los aglomerados urbanos relevados por la EPH. La mayoría de los adolescentes que no asisten a la escuela proviene de hogares pobres, por lo que puede afirmarse que la no asistencia a la escuela de este grupo estaría asociada básicamente a las condiciones socioeconómicas del hogar. Los adolescentes excluidos en el año 2002 quedan en peores condiciones que en el año 1995, al no contar con una formación básica suficiente para insertarse en el mercado de trabajo formal, agudizándose su situación de vulnerabilidad y exclusión: mientras en 1995 sólo el 11% de los que dejaban la escuela no había completado el nivel primario, en el año 2002 esta proporción asciende al 24,8%. Entre los adolescentes de 15 a 17 años se verifica un aumento de los estudiantes netos (estudian y no trabajan) de más de 15 puntos porcentuales, al tiempo que ha disminuido la proporción de estudiantes que trabajan así como la de quienes trabajan y no estudian. 24

25 Cuadro 13 Distribución de la población de 18 a 24 años según condición de actividad y asistencia escolar. Total de aglomerados de la EPH. En porcentaje para años seleccionados Fuente: Arrieta, ME; Judengloben, M y Falcone, J: Brechas Educativas y Sociales: Un Problema Viejo y Vigente, DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Con base en datos de la EPH mayo 1995 y mayo En el grupo de jóvenes de 18 a 24 se observa la evolución positiva de la escolarización: mientras que en 1995 tres de cada diez jóvenes estudiaba y no trabajaba, en el 2002 esta proporción sube a más de cuatro de cada diez. Esta situación puede obedecer a la falta de oportunidades de empleo, ya que en el mismo período disminuyó 12 puntos porcentuales la proporción de quienes trabajan. El problema de desempleo se evidencia con mayor fuerza entre los varones: en 1995 el 53,4% trabajaba, en tanto que en el 2002 este porcentaje descendió al 39%. Por otra parte, el grupo de los que no estudian ni trabajan ha crecido de manera preocupante entre los varones de18 a 24 años: en el año 2002 uno de cada cuatro jóvenes de esta edad se encuentra en tal situación. Finalmente, entre las jóvenes de esta franja etárea disminuyó la proporción de los que trabajan en favor de las que estudian. Asimismo, el subgrupo de los que no estudian ni trabajan (sin considerar a las amas de casa) se mantiene en alrededor del 19% para los dos puntos de tiempo considerados. c) Cuáles medidas específicas han sido tomadas a fin de que la educación atienda a los grupos más vulnerables? Este Ministerio impulsa en las provincias diferentes propuestas que atienden la situación actual de los jóvenes. Algunas de estas acciones se venían sosteniendo en años anteriores y otras corresponde a nuevas iniciativas. Las acciones que atienden a estos grupos más vulnerables se articulan en su mayoría, en los siguientes programas y proyectos: 25