INFORME FINAL COMISIÓN MEDICIÓN POBREZA

Transcripción

1 INFORME FINAL COMISIÓN MEDICIÓN POBREZA Santiago, Julio 2011

2 ÍNDICE 1. Motivación.. Pág Mediciones de Pobreza Aplicadas Pág. 5 Medición de Pobreza en Chile: Pág. 6 Descripción de la medida actual y sus cambios en el tiempo 3. Actualización de la Medida Oficial de Pobreza.. Pág. 9 Sobre la Canasta de Alimentos utilizada.. Pág. 9 para la determinación de la línea de Pobreza Extrema o Indigencia Actualización del componente no alimentario. Pág. 11 Perfeccionamiento de los ingresos considerados. Pág. 13 para la medición de pobreza. 4. Incorporación de una Medición Multidimensional de Pobreza.. Pág ANEXO 1: Mediciones de Pobreza Aplicadas. Pág ANEXO 2: Sobre la Estimación del Alquiler. Pág Referencias.. Pág. 24 2

3 MOTIVACIÓN Aumentar el bienestar de la población es el fin último de la política pública, pero si bien ese horizonte resulta claro, no existe una forma única para llegar a él. Tanto para el diseño como para la evaluación de la política social, resulta clave contar con una definición operativa de lo que se entiende por bienestar, así como una forma clara de poder medir los avances en este aspecto. Diversas disciplinas nos entregan distintas aristas que se pueden considerar en la definición de bienestar, pero no es claro que todas ellas deban incluirse en el accionar de la política pública, y por lo mismo, no todas ellas debieran necesariamente ser incorporadas dentro de una medida oficial de pobreza. Durante las últimas dos décadas, Chile ha contado con un indicador de pobreza que se aproxima a una medición de bienestar a través de la cuantificación de carencias materiales de la población, específicamente identificando a la población que se encontraría bajo un umbral de ingresos determinado. Tanto por el avance de las ciencias sociales en cuanto a la medición de la pobreza, como por el acceso a más y mejores fuentes de información, y la posible obsolescencia de algunos de los parámetros definidos cuando se comenzó a aplicar la medición actual, resulta de vital relevancia para el Chile del Bicentenario revisar las bases que sustentan la metodología de cuantificación de pobreza vigente, y proponer mejoras a ésta cuando resulte necesario. Durante el segundo semestre de 2010 se constituyó una comisión de expertos para asesorar a MIDEPLAN en la posible mejora y actualización de la medida oficial de pobreza. Esta comisión ha trabajado sobre la base de 10 sesiones de discusión, de aproximadamente 3 horas cada una de ellas (8 se dedicaron a pobreza por ingresos y 2 de ellas a pobreza multidimensional), y ha revisado en detalle la metodología de medición de la pobreza utilizada en el país. A su vez, ha analizado propuestas de modificación a la actual medida, estudiando su sustento metodológico y su factibilidad de aplicación. Los expertos que participaron en el trabajo de la Comisión Medición Pobreza fueron: - Benito Baranda - Juan Carlos Feres - Ignacio Irarrázaval - Osvaldo Larrañaga - Claudia Sanhueza - Sergio Urzúa Quienes trabajaron en conjunto con Jeanette Fuentes, Rodrigo Herrera, María Luisa Vergara y Francisca de Iruarrizaga, de MIDEPLAN. 3

4 El objetivo principal encomendado a la Comisión fue el de elaborar un informe que entregue una opinión informada sobre la forma en cómo se mide la pobreza en la actualidad, y en caso de ser pertinente elaborar una propuesta para innovar en la materia. Este objetivo se tradujo en los siguientes objetivos específicos: Producir un diagnóstico claro sobre las mediciones de pobreza utilizadas actualmente. Realizar una revisión de las alternativas de medición de pobreza más destacadas que podrían dar respuesta a la necesidad de información existente. Producir una definición de pobreza, pudiendo tener ésta más de una dimensión. En caso de considerarse más de una dimensión de pobreza, definir cada una de esas dimensiones y justificar las razones de su inclusión. Producir una propuesta coherente e implementable sobre una nueva forma de medir pobreza. Definir requerimientos al instrumento de recolección de información tal que esta medición de pobreza sea factible de aplicar. Sugerir un plan de aplicación de la nueva medida tal que sea posible su análisis en el tiempo. El presente informe da cuenta del trabajo de la Comisión, que comprendió la revisión de la metodología de medición de la pobreza en el país, la experiencia internacional en el uso de estas mediciones, y el desarrollo de los principales puntos de discusión y propuestas abordados por la misma. 4

5 MEDICIONES DE POBREZA APLICADAS La medición de la pobreza y la identificación de quiénes se encuentran más desprotegidos dentro de la sociedad, han sido temas que han cobrado gran relevancia en el mundo. Hoy en día prácticamente todos los países cuentan con medidas oficiales de pobreza y desigualdad, y numerosas instituciones han incorporado indicadores de bienestar a sus mediciones habituales. Las medidas de pobreza no sólo han permitido orientar las políticas sociales, sino que también evaluar la gestión de los distintos gobiernos, focalizar el gasto social, y comparar la situación en la que se encuentran las diversas sociedades y sectores; conformando de este modo, un referente casi tan importante como la medición del producto y el crecimiento. Sin duda, conceptualizar lo que se entiende por pobreza no es una tarea fácil, así como tampoco lo ha sido definir su medición. El cómo medir pobreza se encuentra de la mano de la noción de pobreza que la sustenta. Una noción más restrictiva probablemente derivará en formas más simples de medirla, las que se complejizan en la medida que dicha definición se amplía. Existen numerosas maneras de medir pobreza. La más común suele asociarse a una línea o umbral de ingresos. Tradicionalmente se ha vinculado el concepto de pobreza a la carencia de bienes y servicios básicos para la vida humana, vale decir, un ser humano será considerado pobre en la medida que no alcanza a satisfacer las distintas necesidades vitales que posee. Dado esto, normalmente se ha tendido a medir pobreza por medio de la capacidad económica (ingreso o gasto) de los individuos, la que representaría la mejor aproximación a la obtención de los bienes y servicios que permitirían a las personas satisfacer dichas necesidades. Las medidas de pobreza por ingreso pretenden así, observar un fenómeno multidimensional por medio de una única variable y se realizan, básicamente, a través de la comparación de los ingresos de los individuos con un punto de referencia o umbral, que representa el poder de compra necesario para la satisfacción de necesidades mínimas. Este punto de referencia es normalmente llamado línea de pobreza. Podemos distinguir tres tipos de líneas de pobreza por ingresos: absoluta, relativa y subjetiva. La línea de pobreza absoluta corresponde a un monto de ingreso que se mantiene invariante a lo largo del tiempo, expresado en términos reales. Existen distintas maneras de fijar dicho monto, algunos ejemplos son el costo de una canasta básica de bienes y servicios, una cantidad determinada de dinero que podría considerarse mínimo para vivir (por ejemplo 1 US$ al día), entre otros. Las líneas relativas frecuentemente se fijan en torno a parámetros que cambian con el correr de los años, y que por ello se van adaptando al nivel de desarrollo del lugar en donde se realiza la medición. Algunos ejemplos son una fracción de la mediana (50% o 60%) de los ingresos per cápita de la población, medida muy extendida en Europa. Por último las líneas subjetivas se fijan en torno a parámetros definidos por la población misma respecto de aquello que se entiende por vivir en pobreza. Son subjetivas puesto que no se determinarían de acuerdo a criterios objetivables, sino que sobre aquello que la sociedad concibe como ser pobre (estas medidas son menos frecuentes que los dos tipos anteriores). 5

6 Medir pobreza por medio de los ingresos tiene bastantes ventajas. En primer lugar, es una medición simplificada de un fenómeno multivariable, es decir, utiliza el ingreso como aproximación a la obtención de bienes que se consideran necesarios para el bienestar de las personas. El hecho de que se utilice una única variable, reduce la complejidad que involucra el uso de medidas alternativas; como por ejemplo, el tener que establecer las dimensiones que se utilizarán para medir bienestar, el definir los indicadores relevantes en cada dimensión y los umbrales que determinarán la condición de carencia en cada aspecto particular. Por otro lado, la mayoría de los países cuenta con información relativamente actualizada de los ingresos de sus habitantes, producto de encuestas o datos administrativos, lo que permite contar con una fuente frecuente de datos. Por último, existe mayor consenso respecto de los límites que se consideran como mínimos, de manera que se facilita la identificación de quienes son pobres y se propicia la comparabilidad. Debido a lo anterior, a su simplicidad y utilidad práctica, las medidas de pobreza por ingresos son ampliamente usadas en el mundo entero. Algunos ejemplos de países, o grupos de países, que ocupan este tipo de media son: Estados Unidos (línea de pobreza absoluta), Francia, Alemania, Noruega, España y en general toda la Comunidad Europea (todos ellos con líneas relativas), Hungría (absoluta), Rusia (absoluta), Colombia, Argentina, Perú, Chile y casi todos los países de América Latina (con línea absoluta); por nombrar solo algunos. Sin embargo, numerosos autores han definido la pobreza usando un concepto más amplio: como un fenómeno que comprende diferentes aspectos del bienestar de las personas y que por ende, debe ser medido por medio de un conjunto de variables. En tal sentido, la medición exclusiva de pobreza por medio del ingreso no sería lo suficientemente amplia como para abarcar todos los aspectos de la misma. Si bien el ingreso es una medida simplificada y muy significativa para determinar el nivel de pobreza, intenta capturar un evento multidimensional por medio de una única variable, y por ende está expuesto a dejar de lado otros fenómenos que probablemente se encuentran menos vinculados con el ingreso, pero estrechamente relacionados con la ausencia de bienestar. Los postulados de Sen 1 han sido fuente de mucha investigación en pobreza vista como fenómeno multidimensional, sobre todo en años recientes. De acuerdo a Amartya Sen la satisfacción de las necesidades no se resuelve a través de una determinada cantidad de bienes y servicios. En este sentido, la pobreza no tendría relación directa con la cantidad de bienes y servicios con los que se cuenta, sino que con la capacidad de hacer uso de ellos. La pobreza se entendería así como la privación de capacidades básicas en las personas. Los conceptos propuestos por Sen amplían, de esta manera, aquello que tradicionalmente se ha entendido por pobreza y llaman a buscar nuevas formas de medir el fenómeno. Esto es justamente lo que las mediciones de pobreza multidimensional pretenden realizar. Algunos países que han avanzado hacia una incorporación de indicadores multidimensionales han sido: México, Nueva Zelanda (aunque no cuenta con una medición oficial de pobreza) e Irlanda. Medición de Pobreza en Chile: Descripción de la medida actual y sus cambios en el tiempo Actualmente la medida de pobreza utilizada en el país se obtiene por medio del método de ingresos, el que consiste en la comparación de los ingresos de los distintos hogares con una línea de pobreza y otra de pobreza extrema. 1 Ver Amartya Sen: Desarrollo y Libertad (2000), Editorial Planeta. The Standard of Living, (1987) Cambridge University Press. 6

7 Dichas líneas fueron determinadas a partir de una canasta básica de alimentos construida por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en los años y actualizada en el tiempo según la variación del nivel de precios. Dado que los componentes de esta canasta no han cambiado con el correr de los años, se le considera medida absoluta de pobreza, puesto que compara con un umbral fijo, no relativo a los cambios que pueda experimentar el estándar de vida del país. Tal como se señaló, este tipo de línea es ampliamente utilizado en el mundo y privilegia la comparabilidad a lo largo del tiempo. La línea de pobreza extrema o línea de indigencia se estableció en base al costo de la canasta básica de alimentos según los patrones de consumo de un grupo poblacional de referencia, definido como aquel grupo que con los menores ingresos logra satisfacer los requerimientos calóricos recomendados. Por su parte, la línea de pobreza total (o de pobreza simplemente), que agrega a lo anterior el costo de satisfacción de las necesidades no alimentarias, se obtuvo multiplicando por dos el valor de la canasta alimentaria 2. El valor de este coeficiente, conocido también como Coeficiente de Orshansky, obedece al hecho de que en el caso de Chile, los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares levantada en el Gran Santiago en indicaron que el grupo de referencia destinó al componente no alimentario, alrededor del 50% de su gasto total 3 en dichos años. La medida oficial de pobreza en el país se calcula utilizando los datos de ingreso de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica CASEN, que se lleva a cabo periódicamente (cada 2 o 3 años) 4. Estos ingresos de los hogares se comparan con las líneas de pobreza e indigencia establecidas, de manera de determinar el porcentaje de la población que, de acuerdo a los datos de la encuesta, se encontraría bajo dichas líneas 5. Se considera en situación de pobreza a aquellos hogares cuyos ingresos son inferiores al mínimo establecido para satisfacer el conjunto de las necesidades básicas de sus miembros, y en situación de indigencia a aquellos cuyos ingresos son inferiores al costo de satisfacción de las necesidades alimentarias. El Gráfico N 1 muestra la evolución de la tasa de pobreza e indigencia oficial estimada por MIDEPLAN entre los años 1990 y En honor a la economista Mollie Orshansky quien en la década del 60 lo determinó para los Estados Unidos, y que desde entonces forma parte de la medición oficial de pobreza de ese país. 3 Tanto la línea de pobreza como de indigencia toman valores distintos para la población urbana y rural. 4 Hasta el año 2000 la encuesta CASEN se realizó cada 2 años; entre 2000 y 2009, cada 3; y actualmente la periodicidad volverá a los 2 años. 5 Corresponden a los ingresos autónomos generados por el hogar, más las transferencias monetarias recibidas del Estado y la imputación de un valor por concepto de arriendo en el caso de los hogares propietarios de la vivienda que ocupan. De esto modo, el ingreso considerado para efectos del cálculo de pobreza es el ingreso total per cápita del hogar. 7

8 GRÁFICO N 1 % de Pobres e Indigentes sobre el total de la población de cada año % Pobreza % Indigencia Fuente: Encuesta CASEN, Ministerio de Planificación, años respectivos. La medición de pobreza por ingresos, tal como la conocemos hoy en día, surgió a partir de los datos de 1987 y ha servido para evaluar el efecto de la política pública y social en el nivel de vida y capacidad de consumo de la población menos favorecida del país. Es justamente el hecho que la metodología de medición y los umbrales de pobreza e indigencia han permanecido invariantes a lo largo del tiempo, lo que motiva el objetivo de esta Comisión: por medio del trabajo que se presenta a continuación, se pretende analizar si es posible hacer mejoras a la medición actualmente utilizada, de manera que ésta siga teniendo el fin para el cual fue creada, es decir, poder determinar qué porcentaje de la población es incapaz de satisfacer un umbral mínimo de necesidades tanto alimentarias como no alimentarias. La Comisión recomienda continuar midiendo la pobreza, de manera oficial, a través de una metodología indirecta que contrasta los ingresos de los hogares con líneas o umbrales de necesidad que reflejen la indigencia y pobreza. 8

9 ACTUALIZACIÓN DE LA MEDIDA OFICIAL DE POBREZA DISCUSIÓN Y ANÁLISIS Actualizar la medición de pobreza que el país considera como oficial no es una tarea sencilla. No obstante su carácter unidimensional, la medida actual de pobreza es altamente compleja y posee numerosos elementos cuyos efectos es importante tomar en cuenta a la hora de evaluar la actualización de la misma. A continuación se presenta la discusión llevada a cabo por la Comisión respecto de los distintos puntos que componen la medida de pobreza en el país y de su posible perfeccionamiento o actualización. 1. Sobre la Canasta de Alimentos utilizada para la determinación de la línea de Pobreza Extrema o Indigencia Tal como se señaló en el capítulo anterior la línea utilizada para medir indigencia o pobreza extrema se encuentra determinada por el valor monetario de una canasta de alimentos. Esta canasta se construyó a partir de un cálculo que consideraba las calorías necesarias que debe ingerir un individuo promedio para llevar una vida saludable. Específicamente, esta canasta fue construida luego de analizar el gasto en bienes alimentarios de un grupo de referencia, identificado como aquel primer quintil de hogares (ordenados por ingreso per cápita) cuyo consumo calórico aparente por persona se ubicaba en el entorno del requerimiento promedio normativo de calorías (2.176 kilocalorías por persona al día en las áreas urbanas). Dicha canasta de alimentos no ha variado su composición desde 1987, y solo se actualiza por los cambios en el nivel de precios de los productos que la integran. La canasta usada actualmente en el país fue determinada por CEPAL, en base a la Encuesta de Presupuestos Familiares de , y es valorizada en cada oportunidad en que se estima la medida oficial de pobreza, ocupando para ello los precios de cada alimento reportados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Durante los últimos años han surgido voces que plantean la necesidad de actualizar la canasta de alimentos, en virtud de que la misma habría dejado de ser representativa de la realidad nacional, y que los patrones de consumo prevalentes hoy en el estrato de referencia, ya no se verían reflejados en ella. Los miembros de la Comisión recomiendan llevar a cabo una actualización de la misma, de manera de dar cuenta de los costos efectivos que enfrentan los hogares a la hora de satisfacer sus necesidades básicas de alimentación. Esto pues efectivamente existe evidencia que los patrones de consumo de los hogares han cambiado con el correr de los años y por ende éstos están consumiendo hoy alimentos cuyas variedades, proporciones y costos son distintos a los considerados en la canasta original. Los expertos reconocen la complejidad de llevar a cabo esta actualización, no solo por la normatividad que involucra la determinación de algunos parámetros que intervienen en el proceso, sino también porque una eventual actualización introduce siempre un debate acerca del grado de relatividad implícito en la medición de pobreza extrema. Para algunos actualizar la línea de acuerdo al estándar de vida existente hoy en la población, lleva necesariamente a que ésta reduzca en cierto sentido su carácter absoluto. La actualización de la canasta implica ajustarla en los siguientes flancos: i. Ajuste de los requerimientos calóricos: la canasta utilizada hasta ahora incluye alimentos capaces de satisfacer una dieta de kilocalorías por persona al día. La FAO y la Organización Mundial de la Salud 9

10 han divulgado recientemente 6 nuevas recomendaciones energéticas para la población mundial, sobre cuya base la CEPAL estimó para Chile un requerimiento promedio de kilocalorías diarias para la población urbana (2,1% inferior al anterior) y de kilocalorías para la población rural (2% superior al anterior). ii. Selección del Grupo de Referencia: tal como se mencionó, el grupo de referencia que determina finalmente los componentes de la canasta básica alimentaria, se define ordenando a los hogares según su ingreso per cápita y seleccionando a aquel grupo que satisface sus requerimientos calóricos con el menor nivel de ingreso. Una actualización de la canasta implica determinar nuevamente cuál es este grupo de referencia. Se esperaría que con el correr de los años, y considerando el nivel de desarrollo del país, el grupo se desplace hacia el extremo inferior de la distribución de ingresos. 7 iii. Selección de los alimentos de la canasta: Una vez elegidos los hogares del grupo de referencia, es necesario analizar detalladamente el gasto que éstos realizan en bienes de consumo alimenticio, para lo cual se dispone de la información de la Encuesta de Presupuestos Familiares levantada por el INE en todas las capitales regionales del país entre noviembre de 2006 y octubre de Esta pauta alimentaria no solo debe cumplir con los requerimientos calóricos especificados, sino también con ciertos estándares mínimos en materia de nutrientes. Es habitual observar que debido a ciertos patrones culturales la dieta de los distintos grupos de la población puede alejarse bastante de lo que se considera nutricionalmente saludable. Es así que en el caso de Chile la CEPAL ha observado la presencia de déficits en unos pocos nutrientes específicos, los que se extienden incluso hasta los estratos de altos ingresos. Dado esto, se sugiere contemplar la posibilidad de complementar y/o suplir los alimentos de la canasta inicial del grupo de referencia con productos específicos de alto contenido en los nutrientes deficitarios, de manera de asegurar que el valor de la línea de pobreza extrema permita cubrir adecuadamente el conjunto de las necesidades nutricionales de la población. iv. Valoración de la canasta y equivalencias en consumo: Luego de determinar el tipo y cantidad de los alimentos que la componen, se debe valorizar dicha canasta de modo de obtener la línea de indigencia o de pobreza extrema. Esto normalmente se hace por medio de los registros de precios que posee el INE, y se propone seguir haciéndolo de esta manera. Un avance que la Comisión sugiere explorar, dice relación con el uso de equivalencias en el consumo para los distintos miembros del hogar. Algunos países han adoptado en sus últimas mediciones el uso de equivalencias para el componente alimentario, reconociendo así la existencia de características fisiológicas que llevan a diferenciar las necesidades nutricionales y requerimientos calóricos de las personas, por ejemplo, según su edad, sexo y tipo de actividad física. Algunos miembros de la Comisión se manifestaron originalmente reticentes a utilizar este tipo de equivalencias puesto que realizar un tratamiento diferenciado según tipo de hogar, aparte de complejizar la medida de pobreza, podría ser considerado parcial y arbitrario, en atención a no incluir al mismo tiempo otros factores diferenciadores como dietas específicas de los menores, necesidades especiales de los enfermos o discapacitados o incluso, los precios y patrones de consumo regionales. 6 FAO (2004). Human energy requirements. Food and Nutrition Technical Report Series. ISSN CEPAL ha sugerido en el último tiempo un procedimiento metodológico algo distinto al anterior, en que agrupa a los países de América Latina de acuerdo a un conjunto de características relacionadas con su desarrollo económico y social, para luego determinar los estratos poblacionales de referencia de cada país dependiendo del grupo o cluster en el que éste se ubique. Como resultado de lo anterior, Chile se situaría en el nivel más bajo de este ordenamiento, donde el grupo de referencia de menores ingresos que satisface sus requerimientos calóricos estaría entre el percentil 10 y 30 de la distribución de ingreso per cápita, claramente más bajo que el determinado en la ocasión anterior (percentiles 40 a 60). 10

11 Otros miembros de la Comisión, en cambio, fueron partidarios de aplicarlas, con la salvedad que se utilicen sólo para el componente alimentario de la línea de pobreza. En tal caso sugirieron utilizar como referencia las equivalencias alimentarias propuestas por CEPAL, que corresponde a un vector calculado de acuerdo a las necesidades calóricas determinadas por la FAO para distintos grupos de la población. El eventual uso de equivalencias en consumo lleva a determinar umbrales de necesidad distintos para cada hogar, dependiendo de su composición. Sin embargo, puede dotar a la medida de mayor acercamiento a la realidad de la población. 2. Actualización del Componente No Alimentario a. Actualización del Componente El componente no alimentario de la línea de pobreza puede estimarse principalmente de dos maneras: (1) asignando un coeficiente normativo a la relación entre el gasto alimentario y no alimentario de la población (coeficiente de Orshansky), o (2) determinando una canasta de bienes básicos no alimentarios y calculando su valor, tal como se hace para la componente de alimentación. La primera alternativa es la usada en la generalidad de las mediciones oficiales que emplean este método. La medición actual de pobreza en Chile, utiliza un coeficiente de Orshansky igual a 2 para las áreas urbanas y de 1,75 para las áreas rurales, los que se han mantenido constantes desde finales de la década de los 80. Esto implica que para el cálculo de la línea de pobreza, en las áreas urbanas por ejemplo, se multiplica por 2 el valor de la canasta alimentaria, considerando así que la población que se sitúa en torno a la línea de pobreza, gasta partes proporcionales de su ingreso en satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Esta es la relación que efectivamente se observó en el grupo de referencia determinado en la encuesta que sirve de base a la medición actual. La discusión de los miembros de la Comisión sobre la actualización del componente no alimentario de la línea de pobreza se centró principalmente en torno a: Continuar utilizando un coeficiente de Orshansky o estimar (tal como en el caso del componente alimentario) una canasta de bienes y servicios capaz de satisfacer las necesidades básicas no alimentarias de la población. En el caso de optar por usar un coeficiente de Orshansky, decidir si actualizar o no los valores actuales (2 y 1,75). La complejidad de estimar una canasta de bienes y servicios capaz de satisfacer las necesidades básicas no alimentarias de la población fue reconocida por algunos miembros de la Comisión. Esto pues el calcular dicha canasta implicaría decidir no sólo cuáles serían los bienes que se incluirían dentro de dicho componente, y que por ende serían considerados como satisfactores de una necesidad básica de la población, sino también respecto de cuáles debieran ser los umbrales bajo los que se determinaría insatisfecha cada necesidad. Es decir, se debería definir qué se consideraría como necesario y en qué medida. A diferencia del componente alimentario, la definición de aquello que se considera necesidad básica en otros ámbitos no se encuentra consensuada en la sociedad. Existen aproximaciones a lo que debieran ser las dimensiones a considerar (vivienda adecuada, agua potable, servicios sanitarios, educación, salud, vestuario, entre otras), pero la definición de los umbrales en cada caso no son aspectos en los que resulte fácil disponer de sustento teórico y/o muchas veces práctico que posibilite el logro de acuerdo. 11

12 Miembros de la comisión han planteado que elaborar una canasta de bienes no alimentarios podría relativizar el carácter de la medición de pobreza, puesto que incorporaría ámbitos y umbrales en función de aquello que hoy se entiende por necesidad básica, lo cual depende de los hábitos y en general del nivel de desarrollo que va alcanzando nuestro país. Aún así, un integrante se mostró partidario de realizar una estimación de este tipo (canasta de bienes) y utilizarla para la construcción de la línea de pobreza al considerar que dicha estimación reflejaría de mejor manera lo que comprende ser pobre hoy. Por otra parte, los miembros de la Comisión que se manifiestan a favor de mantener el uso de un coeficiente de Orshansky, discrepan respecto de si actualizar o no su valor. Los que se encuentran a favor de actualizarlo, se orientan nuevamente a la idea de que la medida de pobreza debe tener coherencia con lo que se observa en la realidad. El coeficiente de Orshansky debe poder interpretarse a la luz y en correspondencia con la situación actual del país. Para actualizarlo proponen seguir los criterios que sugiere CEPAL. Éstos consisten en observar el gasto efectivo en bienes no alimentarios que realiza el grupo de referencia utilizado para el cálculo de la canasta alimentaria, e introducir algunos ajustes normativos que acoten aquellos elementos que pudieran no calificar en el espacio de consideración de una necesidad básica. Estos elementos pueden resumirse en lo siguiente: Eliminar los bienes adquiridos para otros hogares. Eliminar el gasto en alquiler de cualquier vivienda diferente de la principal. Eliminar el gasto en transporte privado (se le reemplaza por una imputación de transporte público). Eliminar el gasto en muebles y electrodomésticos. Eliminar el gasto en turismo. Eliminar gasto en aparatos electrónicos, y otros gastos adicionales. De acuerdo a estimaciones preliminares de CEPAL que siguen los elementos antes descritos, el coeficiente de Orshansky se podría situar en torno a 2,3 en promedio para toda la población (hogares propietarios y no propietarios de sus viviendas). Por su parte, quienes se encuentran a favor de mantener el coeficiente en 2,0 son de la opinión que lo que se debe priorizar es el carácter absoluto de la medición de pobreza. El actualizar el componente implicaría, como ya se señaló, avanzar hacia una medida más relativa de pobreza, puesto que el gasto en bienes no alimentarios crece marcadamente en la medida que aumenta el ingreso. Es decir, a mayor ingreso mayor coeficiente de Orshansky, y eso es propio de una medida relativa. Adicionalmente, los miembros de la Comisión que proponen mantenerlo en el valor de 2,0 argumentan que esto es además beneficioso pues es el valor utilizado a lo largo del tiempo y es tan bueno como cualquier otro valor una vez que se mantiene constante. Se discutió también el procedimiento utilizado para determinar el grupo de referencia en el cálculo del componente no alimentario y de si éste debiera ser el mismo que el usado para la línea de indigencia, como tradicionalmente se suele hacer. En particular, existen dudas en cuanto a si el primer grupo que satisface las necesidades básicas alimenticias es también el primero en satisfacer las necesidades básicas no alimentarias. Esto puesto que no necesariamente quien tenga la capacidad de consumir las calorías mínimas diarias, tiene al mismo tiempo y de manera automática acceso a los bienes de consumo mínimo en las otras áreas. En cierta forma es eso lo que intenta reflejar, por demás, la existencia de dos líneas (una de pobreza y otra de indigencia): el hecho que hay hogares que sólo logran superar un umbral de ingreso suficiente para satisfacer necesidades fisiológicas mínimas, pero no así otro tipo de necesidades. 12

13 b. Otras posibles mejoras a la cuantificación del componente no alimentario de la línea. En la discusión llevada a cabo por la Comisión, surgió también la idea de incorporar Economías de Escala para el cálculo de la línea de pobreza, como una forma de reflejar las diferencias en el costo de satisfacción de necesidades no alimentarias de acuerdo al tamaño del hogar. Las diferencias en el tamaño de los hogares podrían implicar diferencias en el costo de mantener un nivel similar de consumo per cápita. A saber, las economías de escala se presentan en función del tamaño del hogar y de la posibilidad de prorratear entre sus miembros determinados costos fijos. Así, un hogar compuesto por dos personas requerirá de una cocina para satisfacer sus necesidades de alimentación, mientras un hogar de seis personas requerirá también una sola cocina para satisfacer esa misma necesidad. Ambas incurrirán en el mismo costo total para la satisfacción de esa necesidad, pero a nivel per cápita el costo es mucho mayor para el hogar más pequeño. Esta es una sofisticación de la forma de cálculo de la medida de pobreza que si bien podría no provocar grandes cambios en la estimación de la cifra general, si podría modificar la composición de la pobreza. Algunos miembros se manifiestan partidarios de realizar una inclusión de características del hogar en el cálculo de la pobreza, si bien otros no consideran que deba ser una mejora a priorizar. 3. Perfeccionamiento de la medida de los ingresos considerada para el cálculo de pobreza. La actual medida de pobreza contrasta las Líneas de Pobreza e Indigencia con el ingreso per cápita del hogar. Para la determinación de dicho ingreso se suman los ingresos autónomos del hogar 8 (sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, rentas del capital, asignaciones y gratificaciones, intereses, arriendos, jubilaciones y montepíos entre otros), las transferencias monetarias del Estado, y para aquellos hogares que son dueños de la vivienda que habitan, un monto equivalente al alquiler estimado que debieran pagar si es que su casa no fuera de su propiedad. Luego la suma total se divide por el número de integrantes del hogar. INGRESOS AUTÓNOMOS, SUBSIDIOS MONETARIOS Y ALQUILER IMPUTADO Monto promedio por hogar, noviembre 2009 CONDICIÓN INGRESOS AUTÓNOMOS SUBSIDIOS MONETARIOS ALQUILER IMPUTADO Indigente $ $ $ Pobre No Indigente $ $ $ No Pobre $ $ $ Fuente: MIDEPLAN, CASEN Incluye el ingreso de todos los miembros del hogar, con excepción de aquellos percibidos por las personas identificadas como servicio domestico y su núcleo familiar. 13

14 FIGURA 1: DESCOMPOSICIÓN DE INGRESOS CORRIENTES La Comisión realizó una amplia discusión respecto de distintos elementos que se relacionan con la captura y el tratamiento de los ingresos utilizados para la medición, la que se puede traducir en los siguientes puntos: a. Sobre los Ingresos Monetarios Se recomienda continuar considerando los ingresos que el hogar obtiene en forma autónoma, debido a que ellos representan la capacidad efectiva de generación de recursos del hogar en el período de análisis. También existe consenso en mantener los ingresos provenientes de subsidios monetarios entregados por el Estado, puesto que son parte del ingreso disponible con que cuenta el hogar para satisfacer sus necesidades mes a mes. b. Sobre los Ingresos no Monetarios: Algunas Transferencias Alimentarias del Estado Distintas voces han sugerido la conveniencia de incluir dentro del ingreso el valor monetario de algunas transferencias y prestaciones no monetarias entregadas por el Estado a los hogares, en particular, el valor de los alimentos entregados a través de distintos programas. La Comisión vislumbra que el incorporar la valorización de algunas transferencias que el Estado realiza, como por ejemplo por medio del Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) y el Programa de Alimentación Escolar (PAE), puede ser una buena forma de perfeccionar la medición de pobreza. La actual medida no incorpora la entrega de alimentos, que contribuyen a satisfacer las necesidades calóricas de la población y que dotan al hogar de mayores recursos disponibles para gastar en el consumo de otros bienes. En ese sentido, el Estado puede estar asegurando el alimento de un número importante de personas en el país y sin embargo (de acuerdo a la medición actual) muchas de ellas seguir figurando como que no tienen los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades de alimentación. Las transferencias del Estado no solo pueden incorporarse aplicándolas directamente a los ingresos de los hogares, sino también se pueden incluir mediante las líneas de pobreza e indigencia (reduciendo su valor). Dado que el tratamiento por medio de la línea es menos claro que por medio de los ingresos, y que el hacerlo por esa vía podría aumentar la complejidad e interpretación del cálculo de la línea, la Comisión considera más apropiado que esto se haga a través de los ingresos de las personas. 14

15 En concreto, se recomienda sumar a los ingresos, la valorización de las transferencias alimentarias en especies que realiza el Estado a los hogares. No se estima apropiado hacer lo mismo con las transferencias de bienes y servicios no alimentarios, puesto que la medición oficial ya contempla en el valor del coeficiente de Orshansky la recepción de tales bienes provistos por el Estado. c. Periodo de Referencia de los Ingresos Tradicionalmente la pobreza ha sido medida utilizando los datos provistos por la encuesta CASEN, que registra principalmente los ingresos del mes anterior. Frecuentemente, los ingresos del trabajo de las personas presentan fluctuaciones transitorias que provocan que el monto obtenido un mes sea excepcionalmente alto o bajo, incorporando un componente de transitoriedad en la medida de pobreza, que resulta interesante de distinguir de lo que sería una medida representativa de un período mayor de tiempo. A su vez, no todas las partidas de ingreso son consultadas con referencia al mes anterior, en el entendido precisamente que hay ciertos ítems que se reciben de forma irregular. Es así como vales de alimentación, propinas, asignaciones, bonificaciones, ganancias de la venta de productos naturales, intereses, dividendos, retiro de utilidades, arriendos de propiedades, indemnizaciones, entre otros, además de los subsidios extraordinarios entregados por el Estado en algunos meses del año, son recogidos en términos anuales y mensualizados para su contabilización en la medida de pobreza. De acuerdo a estimaciones de MIDEPLAN utilizando la encuesta CASEN 2009 nos muestran que alrededor de 11,7% de los hogares no tiene ningún ingreso del trabajo ni de jubilaciones, 3,7% no posee ningún tipo de ingreso autónomo, y 6,5% de los hogares tiene un ingreso monetario total inferior a $ Sin embargo, en estos grupos un porcentaje importante de hogares tiene acceso a bienes o servicios que no son de primera necesidad, como lo son los automóviles de uso particular exclusivo, o la conexión a TV cable o satelital. Estos dan indicios de que al menos entre los hogares con ingresos del trabajo o autónomos iguales a cero, así como en quienes tienen ingresos monetarios totales muy bajos, podría existir un grupo con poder adquisitivo más permanente bastante superior, y la observación tan baja para el mes encuestado se debería a alguna circunstancia transitoria. Los miembros de la comisión sugieren ampliar el período de referencia de los ingresos utilizados para la medición. Lo idealmente aconsejable, de acuerdo a su opinión, sería poder recabar ingresos en más de una oportunidad durante el año. En su defecto, proponen capturar los ingresos haciendo referencia a un período superior a un mes, a saber 3 ó 6 meses dependiendo de la calidad del dato que se pueda obtener, pudiendo identificar así el componente de transitoriedad incluido en la medición de la pobreza e indigencia y acercarse a una medición más estable de los ingresos. d. Ajuste de los Ingresos de la encuesta a los agregados de Cuentas Nacionales Las encuestas de hogares son una herramienta útil para el análisis socioeconómico de la población en un determinado momento del tiempo. Sin embargo, al ser un instrumento de naturaleza muestral, y construido a través de entrevistas a personas y realizado por personas, contiene debilidades, como posibles errores de medición. En particular, al ser entrevistadas las personas respecto a un ítem sensible como lo es el ingreso, es posible que la declaración que se realice no sea un fiel reflejo de la realidad. Las principales razones para que esto ocurra pueden ser: 15

16 i. Desconocimiento del entrevistado sobre su ingreso líquido mensual. Éste es un problema especialmente presente entre trabajadores por cuenta propia que no mantienen una buena contabilidad sobre sus ingresos y gastos, y entre trabajadores asalariados con ingresos diarios o semanales no constantes. ii. Subdeclaración del entrevistado para ocultar información en la encuesta. Esto ocurriría principalmente entre personas de ingresos altos que no quieren revelar sus verdaderos ingresos por seguridad (desconfianza sobre el encuestador o la empresa que realiza la encuesta), o no los quieren revelar por miedo a que sean utilizados para fines impositivos. Por otro lado, entre quienes tienen bajos ingresos y se encuentran postulando a beneficios del Estado puede existir la creencia que la declaración en la encuesta será utilizada para chequear requisitos de postulación. iii. Quien responde la encuesta no conoce bien los ingresos de los demás miembros del hogar. iv. El encuestador puede cometer errores al realizar la pregunta y registrarla en el cuestionario. Si estos fenómenos están presentes en la encuesta, el nivel de ingresos de la población será subestimado, y posiblemente la tasa de pobreza sobreestimada. Por este motivo, la CEPAL por encargo de MIDEPLAN, realiza desde comienzos de los 90 un ajuste de los ingresos declarados por los encuestados tal que éstos, en forma agregada, y para cada fuente de ingreso, tengan correspondencia con las respectivas partidas de Cuentas Nacionales. Ésta es una práctica realizada por algunos países, aun cuando es posible verificar que en los últimos años ha existido una tendencia creciente a reforzar el mejoramiento del trabajo de campo de modo que permita elevar la calidad de los datos de ingreso captados por las encuestas, proceso que Chile también se encuentra realizando. En Chile los ingresos ajustados son los del trabajo, tratándose por separado los ingresos de los asalariados y de los independientes; los ingresos provenientes de la seguridad social; los ingresos por rentas y los ingresos correspondientes al alquiler imputado. Los factores presentados a continuación, y que se utilizaron para la Encuesta CASEN 2009, son aplicados en proporción constante a todos los hogares que declararon ingresos de esa categoría, a excepción del ajuste por rentas de la propiedad, el que se aplica solo a los individuos que declaran ese tipo de ingreso y que pertenecen al quintil superior de ingresos autónomos del país. FACTORES DE AJUSTE 2009 PARTIDA FACTOR DE AJUSTE Sueldos y salarios 1,105 Ingresos del Trabajo Independiente 2,054 Prestaciones de la Seguridad Social 0,983 Rentas de la Propiedad 0,033* Alquiler Imputado 0,418 Ingreso Autónomo 1,310 Ingreso Total 1,188 Fuente: CEPAL *A diferencia de las otras corrientes de ingreso, el factor de ajuste de las Rentas de la Propiedad está expresado como proporción del ingreso autónomo total del 20% de individuos de mayores ingresos y que declara este tipo de rentas. Si bien en términos generales este proceso resulta razonable y metodológicamente correcto para los fines de medición de la pobreza monetaria, hay una serie de elementos que podrían hacer recomendable el discontinuar el ajuste por Cuentas Nacionales. La Comisión considera que: 16

17 No es claro que cada una de las partidas incluidas en la definición de ingresos de los hogares de Cuentas Nacionales se corresponda rigurosamente con aquellas medidas en la encuesta. En particular, dentro del llamado Ingreso Mixto se podría estar incluyendo ciertos conceptos que lleven a sobreestimar el ingreso de los independientes, razón por la cual el coeficiente de ajuste determinado para este grupo podría resultar más alto que el que realmente le corresponde. Para realizar el ajuste se aplican coeficientes únicos, de modo que subyace el supuesto que el nivel de subdeclaración es proporcionalmente igual para todos los grupos a lo largo de la distribución de cada tipo de ingreso. Estudios realizados sobre encuestas de panel llevarían a concluir que esto no es necesariamente así, y que la subdeclaración por ejemplo de los trabajadores asalariados se podría dar con mayor intensidad entre las personas más calificadas y de ingresos más altos, así como en personas jóvenes 9. Aplicar el factor de ajuste por ingresos del capital solo al 20% de personas de mayores ingresos podría no ser apropiado si la subdeclaración por este concepto se demostrara que es más transversal. Existe una cierta inconsistencia en cuanto al tratamiento de los Subsidios Monetarios del Estado, puesto que éstos no se ajustan, aún pudiendo estar sub reportados. Este problema metodológico nace de la imposibilidad de conocer el patrón de no declaración de subsidios monetarios entre los entrevistados. A diferencia del ajuste a las otras corrientes de ingresos, lo que se busca acá no es subsanar la no revelación del monto real del subsidio por parte de las personas (puesto que esto se corrige dentro de la base de datos, incorporando el valor real correspondiente al subsidio percibido), sino que corregir el hecho que las personas simplemente no reporten el dato, o reporten por error un tipo de subsidio distinto al efectivamente recibido y que es de menor cuantía. El ajuste aplicado al alquiler imputado se realiza en base a la estimación que realiza Cuentas Nacionales de esta partida, basada en datos censales y de la Encuesta de Presupuestos Familiares. No es claro que esta información sea más confiable que el dato declarado en CASEN, lo que queda de manifiesto al observar el nivel promedio de alquiler imputado declarado en la encuesta, que es cercano a los precios de mercado en su versión original, pero resulta demasiado bajo en su versión ajustada. Por otro lado existen problemas con el empalme de las Cuentas Nacionales, lo que hace perder confiabilidad y estabilidad a los datos. Por los motivos anteriores, la Comisión recomienda no ajustar en el futuro los ingresos de acuerdo a cuentas nacionales para estimar la pobreza, al mismo tiempo que aconseja mejorar la captura del dato de ingreso en la encuesta, así como también la captura de la información respectiva a los subsidios recibidos por los encuestados. Se sugiere eso si mantener la corrección de los datos de ingresos por concepto de no respuesta, poniendo a disposición de los usuarios la metodología correspondiente. Además, los expertos proponen liberar la base de datos histórica con y sin ajuste a Cuentas Nacionales, de manera de posibilitar una cierta comparabilidad en el tiempo. 9 Documento en desarrollo, Bravo y Vásquez

18 EJERCICIOS CASEN 2009 Tasa Pobreza e Indigencia Tasa de Indigencia (%) Tasa de Pobreza (%) Fuente: CASEN 2009 Oficial (Ajustada y Corregida por no respuesta) No Ajustada por CN y corregida por no respuesta con metodología CEPAL No Ajustada por CN ni corregida por no respuesta (tal como es declarada en la encuesta) 3,7 3,9 5,5 15,1 16,5 19,7 e. Sobre el tratamiento del Alquiler Imputado La idea de añadir a los ingresos considerados para medir pobreza un monto por concepto de alquiler imputado, nace de la concepción de que la realidad económica que enfrentan dos familias de similar condición, una propietaria de su vivienda y otra arrendataria de la misma, es bastante distinta. Hasta ahora, por lo tanto, para el cálculo de pobreza se ha imputado a los hogares dueños de la vivienda que habitan, un monto equivalente a aquello que debieran eventualmente pagar en arriendo por vivir en dicho lugar, en caso de que no fuesen propietarios. 10 El tratamiento del alquiler imputado fue ampliamente discutido por la Comisión, no existiendo duda en identificar una dispar situación entre quienes pagan y quienes no por habitar una vivienda, pero sí respecto de las estimaciones del monto a imputar y de cómo lidiar con dicha diferencia: i. Estimación del monto a imputar: El valor estimado de alquiler es declarado por las familias y posteriormente ajustado por Cuentas Nacionales. Como se mencionó, por un lado no es claro que el ajuste realizado sea del todo adecuado, dado que los montos ajustados son finalmente mucho menores que los declarados por las familias, pero tampoco es claro que la estimación hecha por éstas sea lo suficientemente confiable. Sobre todo si se considera que gran parte de los propietarios de los grupos de ingresos inferiores poseen viviendas otorgadas por el Estado, que no cuentan con un mercado de alquiler formal y que por lo tanto no es fácilmente estimable su valor de arrendamiento. 11 ii. iii. Al sumarse al ingreso total utilizado para calcular indistintamente indigencia y pobreza, se está incluyendo en el cálculo de indigencia ingresos no monetarios que no corresponden a un ingreso líquido, factible de ser utilizado en el consumo de alimentos. Es decir, el servicio que presta la vivienda no es fácilmente fungible con la satisfacción de una necesidad alimentaria. A quién se le imputa: Hoy el alquiler imputado es asignado a todos los propietarios de la vivienda, ya sean propietarios con deuda o sin ella. Existe discrepancia en la Comisión respecto de cómo debiera tratarse al segundo de estos grupos. Uno de los expertos es partidario de mantener la similitud de 10 Dicho monto es auto reportado por las familias y luego ajustado por Cuentas Nacionales. Se imputa tanto a los propietarios de la vivienda, como a quienes se encuentran pagándola. 11 Ver análisis de valores reales de alquiler en Anexo 1. 18

19 tratamiento entre propietarios con y sin deuda, pues a pesar de que los primeros realicen un gasto periódico efectivo en vivienda, están adquiriendo un bien patrimonial, cosa que los diferencia de los arrendatarios. El resto es de la opinión que aquello que efectivamente marca la distinción es el hecho que algunos tengan que realizar un pago periódico por satisfacer la necesidad de vivienda, mientras que otros no deban hacerlo. En tal caso, aconsejan tratar al grupo de los propietarios con deuda, de manera similar a los arrendatarios, es decir no imputarles un arriendo. Tomando los puntos recién expuestos, la Comisión es partidaria de mejorar el tratamiento del alquiler imputado y transformar la forma en que actualmente se imputa. Se propone diferenciar entre quienes deben realizar un gasto efectivo por el uso de la vivienda que habitan y quienes no deben hacerlo. En particular, una forma de hacerlo es descontando un monto estandarizado de dinero por concepto de vivienda a quienes realizan pago por ella. Esto puede operacionalizarse a través del establecimiento de líneas diferenciadas de pobreza para quienes gastan respecto de quienes no gastan por habitar una vivienda, siendo la línea de quienes no gastan en vivienda más alta que la de quienes si realizan dicho gasto. La diferencia entre ambas será equivalente al monto estandarizado per cápita por gasto en vivienda, estimado para el grupo de referencia. La mayor parte de los miembros de la comisión sugiere considerar como sujetos de gasto 12 en vivienda a los arrendatarios y a los propietarios con deuda, si bien uno de los miembros se inclina por considerar en esta categoría sólo a los arrendatarios, dado que quienes son propietarios con deuda pagan por la amortización de la obtención de un bien de capital a crédito. 4. Consideraciones Finales: Empalme de la Serie de Datos La migración hacia una medida de pobreza actualizada no implica que a partir del momento de la actualización se deba eliminar el cálculo de la pobreza con la línea antigua, sino que resulta factible y recomendable continuar con ambas mediciones por un período razonable porque: La medida actual de pobreza tiene valor en sí misma, al visualizar el porcentaje de personas que se mantiene bajo un umbral fijo de ingresos a través del tiempo. La nueva medida requiere te algún periodo de calibración y ajustes, por lo que sus primeros cálculos podrían tener un carácter de preliminar. Resulta recomendable tener cifras que cuenten con un parámetro de comparación en el tiempo, por lo que frente a actualizaciones metodológicas como esta se sugiere contar con series paralelas por un período razonable. Por este motivo, la Comisión recomienda que la migración hacia la medida actualizada se realice permitiendo comparabilidad intertemporal, asegurando el asentamiento de las nuevas mediciones. 12 En la actual medida, son considerados sujetos de imputación de alquiler a los propietarios con o sin deuda. No se imputa alquiler a quienes habitan viviendas cedidas o en calidad de usufructo u ocupación, debido a que cuando se diseñó la actual medida se consideró que éstos vivían en una situación claramente desmedrada respecto a los propietarios. Sin embargo, las políticas de vivienda aplicadas en las últimas décadas han hecho aumentar el número de propietarios, cayendo de forma importante la cantidad de hogares que viven en una propiedad en situación irregular. Además, se observa de acuerdo a CASEN 2009 que quienes habitan una vivienda cedida o por usufructo no tienen un ingreso promedio muy distinto de quienes habitan una vivienda propia pagada, o arrendada sin contrato, por lo que el supuesto de que tendrían una situación económica muy desmedrada respecto a los propietarios no es necesariamente cierto (Ver Anexo 2). Es por esto que se recomienda asimilarlos a los propietarios de vivienda sin deuda. 19