Descentralización y participación de las regiones en Chile: propuesta para implementar la elección directa de Intendentes 1

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2 Descentralización y participación de las regiones en Chile: propuesta para implementar la elección directa de Intendentes 1 Rodrigo Osorio rosoriof@gmail.com Observatorio Político-Electoral, Universidad Diego Portales Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile Policy paper N 7, abril Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto Making Democracy Count: A Southern Perspective ( ). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC. 1 Agradezco los comentarios a una versión previa de este documento a Alfredo Joignant y Mauricio Morales. 2

3 Índice I.- Introducción 04 II.- Democracia y descentralización 05 III.- Tendencia en torno a la descentralización en América Latina 06 IV.- Administración territorial y descentralización política en Chile 10 V.- Descentralizar en un contexto presidencialista y unitario 14 VI.- Propuestas para la elección directa de Intendentes en Chile 17 VII.- Propuesta para implementar la elección directa 20 de autoridades regionales VIII.- Simulación de resultados 23 XI.- Conclusiones 26 Referencias bibliográficas consultadas 27 3

4 I. Introducción En las últimas décadas, Chile ha implementado una serie de políticas que han buscado descentralizar el poder y otorgar mayor autonomía a las unidades administrativas y territoriales menores. No obstante, los Intendentes máximas autoridades políticas y administrativas de las regiones siguen siendo designados por el Presidente. Al ser designados, no tienen una legitimidad directa por parte de la ciudadanía. Pero además, dado que pueden ser removidos fácilmente, impiden que se desarrolle una gestión estratégica que articule los intereses de la región. Esto redunda en que no exista continuidad en las decisiones que adoptan y en las políticas públicas que impulsan y, que muchas veces, estas autoridades no escuchen los intereses de los habitantes de las regiones y, menos, que canalicen sus intereses hacia el gobierno central. Aquí se analiza la importancia de la elección directa de las autoridades regionales como mecanismo que contribuye a mejorar la calidad de la democracia. Se revisan las tendencias que ha seguido América Latina en términos de descentralización y las políticas más importantes que ha implementado el Estado chileno para Al ser designados, no tienen una legitimidad directa por parte de la ciudadanía. Pero además, dado que pueden ser removidos fácilmente, impiden que se desarrolle una gestión estratégica que articule los intereses de la región. avanzar hacia una descentralización política y administrativa. Además, se discute cómo resolver el problema de convivir con autoridades electas a nivel regional en un contexto de Estado unitario. Además, se presentan 3 casos Colombia, Francia y Ecuador que ilustran formas distintas de descentralizar el poder. A continuación, se revisan las propuestas que se han realizado en Chile para avanzar hacia la elección de Intendentes y se propone un sistema electoral de listas cerradas para implementar la elección directa de Intendentes. Finalmente, a partir de los resultados de la elección de Consejeros regionales se realiza una simulación de los resultados electorales utilizando esta propuesta de sistema electoral. En esta sección también se revisan las variables políticas e institucionales que podrían dificultar la implementación de esta política y se discuten las normativas legales que habría que modificar. El objetivo del estudio es que sirva de insumo a académicos y a tomadores de decisión interesados en avanzar hacia la elección directa de los Intendentes. 4

5 II. Democracia y descentralización En las democracias modernas el poder es canalizado a través de la elección directa de representantes que toman decisiones a partir de los intereses de sus representados. En países que tienen una administración política federal la inclusión de la ciudadanía se ve facilitada por la elección de gobernadores, políticas fiscales de gasto público de cada territorio y, en muchos casos, cierta autonomía legislativa. En países unitarios, el poder es conducido en las distintas unidades territoriales y administrativas de los países a través de autoridades designadas por el poder Ejecutivo. No obstante, el proceso de consolidación democrática ha traído consigo crecientes demandas por una mayor inclusión y participación de la ciudadanía en la toma de decisiones, especialmente en el plano local. En este contexto, los países han tenido que adaptarse para descentralizar el poder y transferirlo a las distintas unidades territoriales del país. Esta medida asegura la participación de actores Al ser designados, no tienen una legitimidad directa por parte de la ciudadanía. Pero además, dado que pueden ser removidos fácilmente, impiden que se desarrolle una gestión estratégica que articule los intereses de la región. locales con intereses y expectativas distintas a las nacionales en la toma de decisiones. Para lograr este objetivo, los países han adaptado sus legislaciones transfiriendo poder hacia las distintas unidades territoriales y administrativas y sin abandonar la naturaleza unitaria del Estado dotarlas de mayor autonomía en el diseño e implementación de distintas políticas acordes a las distintas realidades territoriales. El proceso de descentralización implica que el gobierno central transfiere responsabilidades y poder político a las distintas estructuras administrativas locales, concediéndoles mayor independencia. Así, el objetivo de la descentralización es dotar a las unidades territoriales menores de las herramientas necesarias para potenciar el desarrollo político, económico, social y cultural de sus territorios. La descentralización puede ser entendida desde tres perspectivas: fiscal, administrativa y política. La descentralización fiscal implica que las unidades administrativas menores tienen la capacidad de autofinanciarse (por ejemplo levantando impuestos), decidir su presupuesto y las políticas prioritarias a financiar. Aquí, un sistema de gobierno completamente descentralizado es aquel que es capaz de generar su propio sistema impositivo y de endeudamiento a nivel local. La descentralización administrativa implica que los gobiernos centrales son capaces de transferir competencias del gobierno central. Dentro de este punto está incluida la administración y gestión de los distintos servicios públicos que provee el Estado. Aquí la descentralización 5

6 otorga a los gobiernos una mayor eficiencia en la distribución de recursos escasos, pues hay una mayor comprensión de las necesidades locales. También mejora los niveles de transparencia, pues hace más tangible el vínculo que existe entre los pagos realizados por los contribuyentes locales y los servicios recibidos. Finalmente, la descentralización política implica otorgar legitimidad a las autoridades mediante la elección popular de los representantes. Aquí lo que se busca es ejercer el principio democrático de la representación a nivel local y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Si bien la elección directa de Intendentes apunta hacia una descentralización política, la experiencia internacional muestra que es el primer paso para asegurar la descentralización fiscal y administrativa, pues les otorga mayor autonomía a las autoridades. La elección directa de autoridades locales fuerza la ejecución de reformas administrativas y fiscales que permiten una gestión autónoma a nivel local. Solo de este modo es posible asegurar una correcta alineación entre las prioridades del gobierno central y las necesidades a nivel local. Desde el punto de vista de la representación, la elección de Intendentes es importante, pues, solo cuando las autoridades son electas y los ciudadanos pasan a ser los mandantes es posible alinear las preferencias y expectativas sociales con las políticas públicas que se implementan. Además, con la elección directa de autoridades regionales se fortalece la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, principio fundamental si lo que se busca es descentralizar y desconcentrar el poder. Si bien la elección directa de Intendentes apunta hacia una descentralización política, la experiencia internacional muestra que es el primer paso para asegurar la descentralización fiscal y administrativa. Desde otra perspectiva, podemos entender la descentralización como un proceso en que los partidos buscan tener presencia y poder a niveles locales. Aquí, la descentralización es vista como una plataforma que permite mejorar desempeño de los partidos a nivel nacional. El supuesto es que mientras más poder tengan los partidos a nivel local, su poder a nivel nacional se verá incrementado. Así, la descentralización no es necesariamente el resultado de las presiones de los ciudadanos, sino que es un proceso resultante de los intereses particulares de ciertos grupos. Por cierto, las democracias más estables son las que generan los incentivos para que el sistema de partidos tenga un carácter nacional. III. Tendencia en torno a la descentralización en América Latina En los últimos veinte años, la descentralización política es un proceso que se ha extendido principalmente entre las democracias occidentales. Los países han establecido dentro de su organización política, fiscal y administrativa la existencia de gobiernos locales, con consejos elegidos por sufragio popular que permite que las autoridades ejerzan una rendición de cuentas ante los ciudadanos. El proceso de la descentralización se ha manifestado a través de una serie de reformas legales incluyendo reformas constitucionales que han otorgado mayor autonomía, reconocimiento y participación a la ciudadanía local. Esto se ha logado a partir de la ampliación de las competencias de las distintas asociaciones locales lo que, por cierto, incluye el aseguramiento del financiamiento. 6

7 En América Latina, la tensión por descentralizar ha estado presente desde la conformación de los Estados nacionales durante el siglo XIX. La influencia de la monarquía española ayudó a que la mayoría de las nuevas naciones adoptaran un modelo presidencialista, unitario y centralizado. No estuvieron ausentes los conflictos y guerras civiles que intentaban imponer un orden más descentralizado a través de la adopción de sistemas federales. No obstante, durante el siglo XX la mayoría de los países latinoamericanos reforzaron la idea un Poder Ejecutivo fuerte que concentre gran parte del poder político, administrativo y fiscal. En la década de 1980 se comienzan a observar los primeros pasos por descentralizar el poder. Las principales reformas descentralizadoras son impulsadas por el proceso de redemocratización tras la ola autoritaria que vivió la región. Aquí los Estados han buscado reducir el tamaño de la administración central y transferir la prestación de servicios básicos a gobiernos subnacionales. Hacia mediados de la década de 1990 se comenzó a impulsar una segunda ola de descentralización. Esta vez las reformas estarían caracterizadas por el reforzamiento de las políticas sociales y la participación ciudadana como parte del proceso de consolidación democrática. Estos primeros impulsos por descentralizar no se dieron en forma similar en toda la región. Los países federales Argentina, Brasil, México y Venezuela reforzaron las atribuciones de estados y provincias. En Chile, Colombia, Ecuador y Perú se implementaron reformas políticas que buscaban fortalecer los municipios a través de la transferencia de competencias, principalmente en la provisión de infraestructura básica, educación y salud. Además, se crearon niveles intermedios como departamentos o regiones en tiempos relativamente breves. Si bien esta fue tendencia, el proceso tuvo fuertes fluctuaciones. En países como Paraguay y Uruguay este proceso fue mucho más lento que en el resto de la región. En los países de América Central se dictaron nuevas legislaciones para tratar de darles más poder a los niveles intermedios, pero el principal desafío radicó en lograr su implementación debido a la débil capacidad financiera de los municipios. Un paso importante se dió con algunas de las primeras reformas constitucionales realizadas en democracia. Las reformas de Argentina y Brasil en 1988, Chile y Colombia de 1991 y Bolivia en 1994 redefinían la conformación política y administrativa de cada una de estos países. También las competencias de cada nivel de gobierno y los ingresos propios que dispondrían. De suma importancia fue la promulgación de legislaciones que sentaba las bases de los sistemas redistributivos destinados a compensar las diferencias de ingresos entre territorios. Uno de los principales impedimentos que han tenido los países de América Latina para lograr una mayor descentralización radica en la falta de potestad que tienen los niveles menores en materia tributaria. Otro problema importante es la extrema heterogeneidad de territorios y población. Esto genera que la distribución de las riquezas a nivel local esté fuertemente determinada por el grado de urbanidad de las localidades. En general, los municipios urbanos de mayor desarrollo acceden a recursos propios significativos, lo que no ocurre en los municipios pobres, rurales o de territorios aislados. Estos factores han generado que la mayoría de los gobiernos locales latinoamericanos sigan siendo fuertemente dependientes del las 7

8 transferencias del gobierno central. El cuadro 1 resume los el estado actual de los procesos de descentralización política y administrativa en los países de la región. Además, muestra en grado de avance en términos de descentralización. Una tendencia interesante se ha dado con algunos servicios que han comenzado a traspasarse hacia los gobiernos locales. Además de los servicios clásicos, la tendencia general ha consistido en transferir a los niveles menores responsabilidades en la gestión de protección medioambiental y políticas de asistencia social. Durante la década de 1990 muchos gobiernos locales impulsaron la privatización o concesión de algunos servicios básicos. A partir de los últimos años, países como Bolivia y Ecuador han revertido este proceso. En la mayoría de los países centroamericanos la administración de servicios básicos por parte de los gobiernos subnacionales se realiza con dificultad y, en muchos casos, en situaciones precarias. Uno de los mayores problemas que enfrentan los Estados latinoamericanos radica en que la composición de las burocracias de los gobiernos menores e intermedios está supeditada a los ciclos políticos y partisanos. Así, un cambio de gobierno implica una rotación de personal, y en particular, de los cuadros superiores e intermedios de la administración. En donde sí ha habido un avance sustantivo es en la elección directa de autoridades locales. Si en 1980 eran muy pocos los países que contaban con la elección directa de estas autoridades, hoy en todos los países existen autoridades locales que son elegidos por sufragio universal. Predomina en la región la elección directa de alcaldes, generalmente mediante un sistema electoral mayoritario. En general, la participación electoral ha sido elevada, pero ha tendido a decaer en los últimos años. Los alcaldes electos duran, en promedio, 4 años en sus puestos. En los últimos años, la tendencia en la región ha consistido en terminar con la designación de las autoridades intermedias. Países como Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Paraguay han modificado sus legislaciones para avanzar hacia la elección directa de las autoridades de las regiones y las gobernaciones. En los últimos años, la tendencia en la región ha consistido en terminar con la designación de las autoridades intermedias. Países como Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Paraguay han modificado sus legislaciones para avanzar hacia la elección directa de las autoridades de las regiones y las gobernaciones. Este hecho ha significado un importante avance en términos de darle continuidad a las políticas implementadas desde los niveles intermedios y de avanzar hacia una mayor consolidación democrática. No obstante, aún hay países cuyas autoridades subnacionales intermedias continúan siendo designadas sin una mínima participación de la población local. Mientras las autoridades subnacionales intermedias continúen siendo designadas, las democracias latinoamericanas no podrán transitar hacia un modelo de descentralización real del poder. 8

9 Cuadro 1: Principales tendencias de descentralización política y administrativa en América Latina País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Características Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Provincias responsables de escuelas y hospitales. Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes y concejales. Responsabilidad compartida en administración de educación y salud. Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Municipios administran educación, salud y bienestar social. Creación de gobiernos intermedios. Concejales, alcaldes y consejeros regionales electos popularmente. Municipios responsables de la administración de salud y educación primaria. Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes y gobernadores regionales. Establecimiento de metas de descentralización en salud, vivienda y educación. Elección directa de alcaldes. Elección directa de alcaldes. Débil transferencias de responsabilidades en prestación de servicios públicos. Elección directa de alcaldes. Incipiente descentralización en materia de educación, salud y obras públicas. Elección directa de alcaldes. Ministerios tienen la obligación de crear planes de descentralización. Elección directa de alcaldes Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas directamente. Los estados son responsables de la administración de los servicios de salud, educaciones y servicios básicos. Elección directa de alcaldes y concejeros municipales Elección directa de alcaldes Elección directa de gobernadores e intendentes Creación de gobiernos intermedios. Alcaldes y gobernadores regionales elegidos. Creación de gobiernos intermedios Gobernadores y alcaldes elegidos directamente. Fuente: Elaboración propia en base a Daughters, Robert y Leslie Harper (2007) Reformas de la descentralización fiscal y política. Working paper: Banco Interamericano de Desarrollo. 9

10 IV. Administración territorial y descentralización política en Chile El primer gran intento por descentralizar el poder se dio antes que Chile comenzara su vida republicana. En el periodo conocido popularmente como de ensayos constitucionales ( ) se promulgaron una serie de leyes que buscaron implementar un Estado federal. Las normativas creaban 8 provincias al interior del territorio nacional y les otorgaba una amplia autonomía para elegir por sufragio popular a los gobernadores, los miembros del cabildo y los párrocos. También implementaba asambleas provinciales dotadas de autonomía legislativa. El problema es que la legislación no establecía claramente los límites de las provincias, lo que generó una serie de conflictos en el país. En 1827 una ley suspendió la vigencia de las leyes federales, ratificando el carácter unitario del Estado. Un hito importante en el proceso de descentralización fue la promulgación de la Ley de la Comuna Autónoma en 1891, que otorgaba mayor autonomía de gasto y poder a las comunas. La ley estuvo en vigencia hasta la promulgación de la Constitución de 1925 que establecía que las leyes municipales y provinciales dependerían exclusivamente de las autoridades interiores que tendrían todas las atribuciones y facultades administrativas para gobernar. En 1935 se estableció la elección indirecta de alcaldes. Si bien el alcalde tenía responsabilidades funcionales bastante débiles, por primera vez los ciudadanos podían participar en la elección de sus autoridades locales. En 1967 durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva ( ) con la creación de la Oficina de Planificación Nacional, se introduce una mirada regional en la planificación de las políticas públicas. Tras el golpe militar de 1973, un decreto de la Junta de Gobierno encabezada por Augusto Pinochet ( ) estableció una descentralización político-administrativa en 12 regiones y un área metropolitana. La constitución de 1980, ratificó la división del territorio en regiones, gobernaciones y municipios, pero manteniendo el poder político, administrativo y fiscal en el gobierno central. Además, establecía que todas las autoridades serían designadas por el Presidente de la República. La Constitución de 1980, en su texto original, establecía en su artículo 3 que El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. Seguido de esto, señala que La Ley propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada. Para lograr la administración territorial del país, establecía en el artículo 99 que para lograr el gobierno y la administración del país, el territorio se divide en regiones, provincias y comunas. Probablemente uno de los artículos de la Constitución que impide una mayor descentralización del poder es el 111 que establece que El gobierno de cada región reside en un Intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República. El Intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción. La Constitución le entregaba a los Intendentes una mayor libertad de acción en la toma de decisiones. En su artículo 100 señalaba que corresponderá al Intendente formular la política de desarrollo de la región, ajustándose a los planes nacionales, y ejercer la supervigilancia, coordinación y fiscalización de los servicios públicos, con excepción de la Contraloría General de la República y de los tribunales de justicia. 10

11 La Constitución, además, contemplaba la designación por parte del gobierno central de los alcaldes, la máxima autoridad política y administrativa de las comunas. Con las reformas constitucionales de 1991 que impulsó el Presidente Patricio Aylwin ( ) se introdujo la elección popular de alcaldes y concejales. Se estableció un sistema de representación proporcional en el que los partidos solo presentaban candidatos a concejal. Así, el alcalde sería electo entre los miembros del concejo, a menos que uno de los candidatos hubiese obtenido más del 35% de los votos. En ese caso, dicho candidato era elegido alcalde automáticamente. Paradójicamente las reformas constitucionales también modificaron el citado artículo 100 que permitía a los Intendentes formular la política de desarrollo de cada región. En 1992 se promulga la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional 2 que ratifica en su artículo 1 que el gobierno interior de cada región reside en el Intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza. También señala que el gobernador de las provincias será designado por el Presidente. Además establece la existencia de un Consejo Regional que, junto al Intendente, formarían parte del gobierno regional. Este Consejo tiene entre sus funciones resolver sobre la administración de los recursos de la región, impulsar políticas de desarrollo de la región y actuar como órgano fiscalizador de la labor del Intendente. El Consejo Regional estaba constituido por los gobernadores de las provincias de la región, por un representante de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de Carabineros que tuviesen asiento en la región y por miembros designados por los principales organismos públicos y privados que ejerzan actividades en el área territorial. Además se establecía que el sector privado tuviera una representación mayoritaria en el Consejo. Con el fin de otorgarle mayor participación a la ciudadanía y hacer del Consejo Regional un órgano representativo de los intereses de las regiones, en 1993 se modificó la composición de los Consejos. Se estableció que sus miembros serían designados mediante un sistema de votación popular indirecto en el que los concejales de cada comuna conformaban un colegio electoral comunal. En 1996 se volvió a reformar el método para elegir a las autoridades municipales. Esta vez el alcalde electo sería el candidato a concejal más votado dentro de la comuna y que, además, formara parte de un pacto que obtuviese al menos el 30% de los votos válidamente emitidos. Si esto no se cumplía, sería alcalde el candidato a concejal con la primera mayoría dentro de la comuna que, además, fuera de la lista más votada dentro de la comuna sin tener que superar el umbral de 30%. De no darse ninguna de las dos condiciones anteriores, era elegido alcalde el candidato que individualmente tuviera la mayor votación dentro de la lista o pacto que haya obtenido la mayor votación dentro de la comuna. Antes de la elección municipal de 2004 se produjo la modificación más importante en este sistema electoral, pues se separó la elección de alcaldes y de la de concejales. A partir de esta 2 Ley N , refundido en el Decreto con Fuerza de Ley

12 elección alcaldes y concejales se eligen con dos papeletas distintas. Los alcaldes se eligen a través de un sistema de mayoría relativa y los concejales a través de un sistema proporcional con magnitud de distrito variable entre 6, 8 y 10 dependiendo de la población de la comuna. En 2012, una reforma estableció que los miembros del Consejo Regional serían elegidos por sufragio popular a través de votación directa de los ciudadanos. Para disminuir las distorsiones generadas por la disparidad de población entre regiones, y tratar de asegurar que todos los votos tengan el mismo peso relativo al A pesar de los avances sustantivos que se han producido en las últimas 2 décadas en materia de descentralización política, aún el desarrollo de las regiones sigue estando supeditado a las decisiones del Presidente. Esto genera que las autoridades regionales no rindan cuenta a los habitantes de las regiones lo que obstaculiza el desarrollo económico, social y cultural de éstas. momento de elegir a los Consejeros, el número de escaños a elegir por región variaría entre 16 y 34 dependiendo de la población regional. Además solo para estos fines se dividieron las regiones en circunscripciones menores que elegían entre 2 y 11 Consejeros, dependiendo de la cantidad de población. Para la elección se utilizó un sistema proporcional con cifra repartidora d Hondt. De este modo, las reformas que han dotado de mayor autonomía política a las unidades administrativas menores, en general, han ido en la dirección correcta si lo que se buscaba era desconcentrar el poder. A pesar de los avances sustantivos que se han producido en las últimas 2 décadas en materia de descentralización política, aún el desarrollo de las regiones sigue estando supeditado a las decisiones del Presidente. Esto genera que las autoridades regionales no rindan cuenta a los habitantes de las regiones lo que obstaculiza el desarrollo económico, social y cultural de éstas. El cuadro 2 resume los principales hechos en materia de descentralización política y administrativa. 12

13 Cuadro 2: Principales hechos en materia de descentralización política y administrativa en Chile Año Hecho 1826 Establecimiento de un Estado federal 1827 Suspensión de vigencia de las leyes federales 1891 Promulgación de la ley de Ley de la Comuna Autónoma que otorgaba mayor autonomía de gasto y poder a las comunas Entra en vigencia una nueva Constitución. Señala que las leyes municipales y 1925 provinciales dependerían exclusivamente de las autoridades interiores quienes tendrían todas las atribuciones y facultades administrativas para gobernar 1935 Se establece la elección indirecta de alcaldes Se crea la Oficina de Planificación Nacional. Se introduce una mirada regional en la planificación de las políticas públicas 1973 Junta militar emite un decreto que establece la descentralización político-administrativa en 12 regiones y un área metropolitana Se aprueba una nueva Constitución que: Ratifica la división del territorio en regiones, gobernaciones y municipios, pero mantiene el poder político, administrativo y fiscal en el gobierno central Establece que todas las autoridades serían designadas por el Presidente Consagra el carácter unitario del Estado Señala que los Intendentes que será de la exclusiva confianza del Presidente Otorga al Intendente la facultad de formular la política de desarrollo de la región Una reforma a la Constitución introduce la elección popular de alcaldes y concejales. Además, se suprime la facultad del Intendente para formular la política de desarrollo de la región. Se promulga la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional que: Ratifica que el gobierno de las regiones reside en el Intendente que será nombrado por el Presidente Señala que los gobernadores de las provincias también serán designado por el Presidente Establece la existencia de un Consejo Regional que, junto al Intendente, formarán parte del gobierno regional. Se modifica la composición de los Consejos Regionales estableciendo la elección 1993 indirecta de sus miembros a través de un colegio electoral conformado por los concejales de las comunas Se reforma el método para elegir alcaldes y concejales Se reforma el sistema electoral para elegir alcaldes y concejales. Se separan ambas 2004 elecciones Se establece que los miembros del Consejo Regional serían elegidos por sufragio popular a través de votación directa de los ciudadanos. Fuente: Elaboración propia 13

14 V. Descentralizar en un contexto presidencialista y unitario Chile tiene una larga tradición política ordenada en torno a un régimen presidencialista en un Estado unitario. Esto genera que uno de los argumentos en contra de implementar la elección directa de Intendentes sea la supuesta incompatibilidad que existiría al tener autoridades regionales electas en forma directa en un contexto de Estado unitario y presidencialista. No obstante, en rigor, el hecho que el Estado tenga sistema de gobierno presidencial en ningún caso es impedimento para fomentar la descentralización política del país y existen maneras de implementar la elección directa de autoridades locales, sin ver afectado el carácter unitario del Estado. En sistemas presidencialista el jefe del Estado es elegido a través del voto popular por un periodo fijo de tiempo. Aquí, el presidente tiene la facultad de nombrar y remover a su voluntad a sus ministros y en algunos casos posee poderes legislativos que le permiten gobernar por decreto, tener iniciativa exclusiva en algunas materias de ley, controlar la agenda legislativa y ejercer algún tipo de veto. No obstante, no es una característica En ningún caso, el carácter presidencialista de una nación es impedimento para elegir de forma directa sus autoridades locales. Es posible descentralizar el poder en presencia de sistemas unitarios a través de la transferencia paulatina de responsabilidades y obligaciones a los gobiernos regionales. intrínseca de los sistemas de gobiernos presidencialistas la que las autoridades locales sean designadas. Tampoco es una característica distintiva de los sistemas parlamentarios- De existir alguna razón para creer que en sistemas presidenciales es imposible elegir a las autoridades locales, se basaría en que estos países tienen una larga tradición de ordenamiento vertical, donde la mayoría de las políticas son diseñadas e implementadas desde el Ejecutivo. donde el jefe de Estado es designado en forma indirecta por la ciudadanía a través de la elección de parlamentarios y en donde su duración en el cargo depende de la confianza del parlamento que existan mecanismos para elegir de manera popular y directa a las autoridades locales. En ningún caso, el carácter presidencialista de una nación es impedimento para elegir de forma directa sus autoridades locales. Es así como podemos encontrar países presidencialistas en que los ciudadanos eligen directamente a sus autoridades. De hecho, de existir alguna razón para creer que en sistemas presidenciales es imposible elegir a las autoridades locales, se basaría en que estos países tienen una larga tradición de ordenamiento vertical, donde la mayoría de las políticas son diseñadas e implementadas desde el Ejecutivo. La descentralización del poder político, fiscal y administrativo ha estado tradicionalmente asociado a la implementación de sistemas federales de gobierno. No obstante, es posible descentralizar el poder en presencia de sistemas unitarios a través de la transferencia paulatina de responsabilidades y obligaciones a los gobiernos regionales. En un régimen unitario el gobierno central dirige el país. Las autoridades locales son representantes del Presidente y son de su confianza. Tienen como labor aplicar las políticas y ejecutar las resoluciones originadas desde el gobierno central. En cambio, en los sistemas federales las autoridades locales son 14

15 electas. Como tienen amplias competencias y atribuciones legislativas en materia fiscal, tributaria y administrativa pueden tener sus propias prioridades de política pública. No obstante, sin dejar el carácter unitario de un Estado se puede avanzar hacia puntos intermedios traspasando gradualmente los servicios que entrega el gobierno central a las regiones. Esta entrega de funciones debe ir necesariamente acompañada de la implementación de un proceso de fiscalización que asegure que no se dupliquen las funciones. En la práctica, hay varios países unitarios que han logrado instaurar un modelo de descentralización. Ejemplo de ello, son Colombia, Ecuador y Francia. Los tres han implementado políticas descentralizadoras. Estos 3 países presidencialistas y unitarios, que con distinto nivel de desarrollo y diferentes tradiciones históricas, han podido implementar distintos modelos de descentralización que han tenido distintos resultados. Aquí, solo dos Colombia y Ecuador han implementado la elección directa de autoridades locales. Si bien Francia en los último 25 años ha modificado su legislación incluyendo su Constitución a favor de una mayor desconcentración del poder, al mantener la designación de las autoridades regionales por parte del Presidente, genera que el proceso de descentralización se entrampe. A continuación se presentan estos 3 casos. a. Colombia En Colombia la Constitución establece la elección directa de los gobernadores de los distintos departamentos. Para muchos, Colombia a pesar de su carácter unitario es uno de los países más descentralizados de la región. Anteriormente, el país funcionaba territorialmente bajo un régimen que asignaba a los departamentos y las municipalidades un grado moderado de poder político y fiscal a nivel subnacional, pero siempre manteniendo el control central en el nombramiento de los ejecutivos locales y regionales. Hasta 1986 las elecciones regionales eran concurrentes con las elecciones legislativas y elegían únicamente a diputados y concejales. A partir de 1986, se aprobó la elección popular de alcaldes, las que se realizarían junto con las elecciones legislativas. De esta forma, en 1986, 1988 y 1990 los electores colombianos eligieron senadores, miembros de la Cámara de Representantes, diputados para la Asamblea Departamental, alcaldes y concejales. Al realizar todas las elecciones en un mismo día se generaba una gran confusión por parte de los ciudadanos y los cargos más importantes concentraban toda la atención. La aprobación de la nueva Constitución en Colombia en 1991 trajo consigo la consagración del principio de la descentralización. Se transfirió la responsabilidad de los servicios de educación, salud y vivienda a los departamentos y las municipalidades. También aumentó considerablemente la proporción de ingresos transferidos a los gobiernos subnacionales. Además, estableció la elección directa de gobernadores y estableció tres tipos de elecciones presidenciales, legislativas y locales que no podían ser el mismo día. Para no contradecir el principio de Estado unitario, la Constitución señala, en su artículo 303, 15

16 que el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el Departamento. Además, dentro de las atribuciones del gobernador se señala que debe dirigir y coordinar los servicios nacionales en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de la República (Artículo 305, letra b). Los gobernadores son elegidos mediante un sistema de mayoría simple, duran 3 años en su cargo y no pueden ser reelectos. La implementación de la elección directa de gobernadores trajo consigo el aumento en sus facultades. Con los años, además, se ha observado una importante desconcentración del gasto público a nivel subnacional. b. Francia Francia tiene una gran tradición como Estado unitario. No obstante, en los últimos años ha implementado una serie de reformas que han buscado descentralizar el poder. Una ley promulgada en 1982 garantizó una serie de derechos y libertades de las comunas, departamentos y regiones. Desde la década de 1990, el acento ha estado puesto en incentivar la cooperación intercomunal. Las reformas constituciones de 2003 introdujeron en el artículo 1 de la Constitución el carácter descentralizado de la República. El proceso de descentralización ha venido acompañado de una creciente dispersión de los servicios del Estado en las regiones y departamentos. A partir de 2009, los servicios descentralizados han sido objeto de una profunda reorganización en el marco de una reforma del conjunto de la administración territorial del Estado. Las distintas regiones de Francia tienen un órgano deliberante el Consejo regional que es integrado por Consejeros que son elegidos directamente por la ciudadanía y duran 6 años en sus puestos. Entre los Consejeros se elige a un Presidente del Consejo que ejerce labores ejecutivas dentro del Consejo. No obstante, las regiones son formalmente dirigidas por un Prefecto que es designado por el Presidente de la República. El Prefecto es quien representa al presidente en las regiones, administra una serie de servicios, es el responsable del orden público, de la organización de diferentes elecciones y de brindar auxilio en caso de catástrofe. Además, es el representante del Estado ante la firma de contratos y acuerdos con las regiones. Si bien algunas normativas han intentado poner fin a la duplicación de funciones y responsabilidades entre el gobierno central y los gobiernos locales, el Estado francés no ha sido capaz de dotar una mayor autonomía a las distintas unidades administrativas, pues, al final, toda política pasa por el Prefecto que le debe rendir cuentas al Presidente. c. Ecuador La Constitución ecuatoriana, en su artículo 1, señala que es un Estado unitario y que se gobierna en forma descentralizada. Además, establece que cada uno de sus 24 departamentos tendrá un consejo provincial que estará integrado por un prefecto y un viceprefecto elegidos por votación popular. El Prefecto es la máxima autoridad administrativa y preside el Consejo con voto dirimente. Es elegido mediante un sistema mayoritario y los Consejeros por medio de un sistema de representación proporcional. Dura en su cargo 4 años y no tiene derecho a reelección. Los prefectos están sujetos a la revocación de su mandato por actos de corrupción o por incumplimiento de su plan de trabajo. 16

17 Cuando se trata de casos de corrupción no hay límites temporales para solicitar la revocatoria. Si se está en presencia de incumplimientos al plan de trabajo, la revocatoria se puede realizar después de transcurrido el primer año, pero antes del último año de gestión. La elección de Prefectos provinciales fue resultado de un proceso de descentralización que se inició en la década de Desde entonces se han dictado normativas que han intentado asegurar la autonomía y la administración independientes de los recursos. El proceso de descentralización en Ecuador tiene como características básicas la gradualidad en la implementación de reformas que tendieron a desconcentrar el poder. De hecho, las provincias pueden llegar a un acuerdo con el gobierno central para decidir la agenda de traspaso de funciones dependiendo de los recursos y capacidad de gestión que posean. No obstante, el principal problema que subyace para lograr una descentralización efectiva es la inexistencia de una normativa que regula la duplicidad de tareas entre las distintas unidades políticas y administrativas. VI. Propuestas para la elección directa de Intendentes en Chile Hoy existe cierto consenso sobre la necesidad de descentralizar el país. Si bien los programas de gobierno presentados por los principales candidatos presidenciales desde 1999 hacen alguna referencia a la necesidad de desconcentrar el poder, solo algunos candidatos particularmente los provenientes de partidos de centro-izquierda han propuesto avanzar hacia la elección directa de Intendentes. En 1999, el programa de gobierno de Ricardo Lagos candidato presidencial de la centro-izquierdista Concertación señalaba que en su gobierno propiciaría la elección directa del Consejo y del Ejecutivo Regional, precisando las funciones de gobierno interior de coordinación de servicios públicos que correspondan al Gobierno central, de las funciones de desarrollo regional, las cuales recaerán en las instancias electas por la ciudadanía. En tanto, el programa de Joaquín Lavín recalcaba la necesidad de aumentar la autonomía de las regiones descentralizando las atribuciones y aumentando la capacidad de decisión de las autoridades locales. No obstante, no hace referencia a implementar la elección directa de Intendentes. En la elección presidencial de 2005 el programa de la candidata Michelle Bachelet candidata de la Concertación solo hacía referencia a la necesidad de impulsar la elección directa de los Consejeros Regionales, pero no de los Intendentes. Solo hablaba de definir de mejor forma las facultades de Intendentes, Gobernadores y Consejos Regionales. El programa de Sebastián Piñera, candidato de Renovación Nacional, también defendía la elección directa de Consejeros regionales, pero cerraba la posibilidad de elegir directamente a los Intendentes señalando que los Intendentes continuarían siendo los representantes naturales e inmediatos del Presidente de la República en cada región. Por su parte, Joaquín Lavín, el candidato de la Unión Demócrata Independiente, que competía por segunda vez, no hacía ninguna referencia a la elección directa de autoridades. En la elección de 2009, el concertacionista Eduardo Frei y el independiente Marco Enríquez- Ominami proponían establecer la elección directa de Intendentes. El Programa de Frei mostraba cierta particularidad en este tema. Proponía que las regiones pudiesen elegir sus asambleas regionales por voto directo y revocar el mandato de sus Intendentes por plebiscito. 17

18 El programa de Sebastián Piñera solo hacía mención al fortalecimiento de la gestión de los gobiernos regionales y comunales. Señalaba que se le otorgará reconocimiento legal al cargo de Administrador Regional que, al igual que el administrador municipal, colaborará con el Intendente en la conducción ejecutiva del Gobierno Regional. Para la elección de 2013, Bachelet esta vez declaraba su intención de implementar la elección directa todas las autoridades regionales, mientras que Evelyn Matthei proponía delegar en el Intendente las funciones propias del Gobierno interior de la región (quien seguirá siendo designado por el Presidente de la República), dejando al Presidente del Consejo Regional a la cabeza del Gobierno Regional, quién estará validado políticamente al ser electo directamente por sus pares, quienes son escogidos por la ciudadanía en elecciones democráticas. A pesar de que existía cierta intención de implementar la elección directa de Intendentes, solo se han presentado 3 proyectos de ley que han ido en esta línea. El cuadro 3 muestra el número del boletín, el año de ingreso, un resumen de la propuesta, el origen del proyecto y su estado actual de tramitación. El primer proyecto (Boletín ) se presentó en 1998 y corresponde a un proyecto de reforma constitucional que modificaba la administración al interior del Estado y establecía la elección directa de Intendentes. El proyecto le traspasaba algunas atribuciones de los Intendentes a los gobernadores, que seguirían siendo designados por el presidente. El proyecto no especificaba la forma en que implementaría la elección de los Intendentes. Tras ser presentado, pasó a revisión a la Comisión de Legislación, Constitución y Justicia y no ha tenido más avances. A este proyecto ningún presidente se le ha puesto algún tipo de urgencia. El segundo proyecto (Boletín ) fue presentado al Senado en Corresponde a una reforma constitucional del ya mencionado artículo número 111. La moción instituía la elección directa de Intendentes. Para estos fines proponía la utilización de un sistema electoral mayoritario. Además, establecía un artículo transitorio que señalaba que en el plazo máximo de 5 años se debían traspasar a los gobiernos regionales una serie de atribuciones que tenían como objetivo el fomentar el desarrollo económico, social y cultural de las regiones. Tras su presentación, el proyecto fue traspasado a la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. No presentó mayores avances. En julio de 2014 fue archivado. El último proyecto (Boletín ) que pretendía avanzar hacia la elección directa de Intendentes fue presentado en 2011 en la Cámara de Diputados. El proyecto también corresponde a una reforma al artículo 111 de la Constitución y establece que una Ley Orgánica Constitucional establecería un cronograma que determinaría la forma en que el Presidente transferiría a los distintos gobiernos regionales de manera definitiva las competencias de los ministerios y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, en materias de ordenamiento territorial y fomento de las actividades productivas y desarrollo social y cultural. El proyecto aún está en tramitación y ningún presidente le ha puesto alguna urgencia. 18

19 Cuadro 3: Proyectos de ley sobre elección directa de Intendentes Boletín Año Propuesta Tipo de proyecto Estado actual Reforma constitucional que permitía Moción En trámite la elección directa de Intendentes y traspasaba funciones a los gobernadores Reforma constitucional que permitía Moción Archivado la elección directa de Intendentes y traspasaba funciones a los gobiernos regionales Reforma constitucional que permitía la elección directa de Intendentes y establece la creación de una Ley Orgánica Constitucional para traspasar funciones a los gobiernos regionales Moción En trámite Fuente: Elaboración propia en base a datos recogidos de Hay un cuarto proyecto (Boletín ), presentado en 2011, que recoge la idea planteada en el programa presidencial de Eduardo Frei en Plantea que los Intendentes sigan siendo designados por el Presidente, pero que la ciudadanía tenga facultad de revocar su mandato a través de un plebiscito. El proyecto plantea una reforma al artículo 111 y señala que el plebiscito se podrá convocar mediante la recolección de firmas suscritas ante un notario público u oficial del Registro Civil, de a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la respectiva región. El proyecto, además, señala que el Intendente que resulte removido de su cargo no podrá ser nombrado en el mismo cargo o en el de gobernador provincial durante el resto del período presidencial en curso. El proyecto plantea que esta modalidad puede resultar una opción para quienes no están de acuerdo con que la elección directa de Intendentes es compatible con Estado unitario. No obstante, no resuelve el problema de fondo del actual sistema, pues la legitimidad de las autoridades no provendría directamente de los ciudadanos. Tampoco soluciona el problema de la continuidad de las políticas, pues cualquier decisión que resulte impopular y no necesariamente contraria al interés público puede desembocar en un plebiscito revocatorio. De este modo, las autoridades regionales se preocuparían más de mantener satisfechos a los habitantes de las regiones, probablemente, por medio de prebendas políticas, más que por el fortalecimiento de vínculos programáticos. 19

20 VII. Propuesta para implementar la elección directa de autoridades regionales Avanzar hacia la elección directa Intendentes requiere necesariamente de la promulgación de una nueva norma legal. Aquí probablemente el proyecto sería un mensaje presidencial introducido en la Cámara de Diputados, pues la presidenta tiene un mayor contingente legislativo. Probablemente sería revisado en una primera instancia en la Comisión de gobierno interior, nacionalidad, ciudadanía y regionalización. Luego, por la Comisión de Constitución, legislación y justicia. Para implementar la elección directa de Intendente hay que realizar una reforma constitucional al artículo 111 que establece la designación de los Intendentes. Además habría que reformar el numeral 7 del artículo 32 que le da la potestad al presidente de nombrar y remover a su voluntad a los Intendentes. También habría que modificar la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. En particular, reformular el primer inciso del artículo 1 que establece que el Intendente es el representante natural del presidente en las regiones y que es nombrado por éste. Además, el inciso segundo del mismo artículo que establece que en caso que el Intendente esté ausente Las elecciones se realizarían en conjunto con la elección de las demás autoridades locales, es decir alcaldes y concejales. Con esto se aseguraría que los temas de campaña giren en torno a la realidad local de cada región y no a los intereses nacionales, como suele suceder en las elecciones presidenciales y legislativas. La elección directa de Intendentes se podría implementar a través de un sistema electoral de listas cerradas. Bajo este sistema los partidos presentarían en una solo papeleta una lista de candidatos para la elección de Consejeros Regionales encabezada por un candidato a Intendente. deberá ser sub-rogado por el gobernador de la provincia haciendo de la capital regional. En forma adicional, habría que eliminar la frase en el artículo 2 que reitera que el Intendente es el representante del Presidente en la región. Habría que modificar la letra d del artículo 8º que señala que el Intendente cesará de sus funciones si es removido por el Presidente. Las elecciones se realizarían en conjunto con la elección de las demás autoridades locales, es decir alcaldes y concejales. Con esto se aseguraría que los temas de campaña giren en torno a la realidad local de cada región y no a los intereses nacionales, como suele suceder en las elecciones presidenciales y legislativas. Para esto habría que reformar el artículo 83 de Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, pues hoy señala que las elecciones de Consejeros Regionales se debe realizar en conjunto con las elecciones legislativas. Por cierto, esto implicaría la redacción de un artículo transitorio que permita a los actuales Consejeros reducirles su mandato en un año de modo de hacerla coincidir con las elecciones municipales. Hasta ahora, la única propuesta concreta que existe para implementar la elección directa de Intendentes es la que se presentó junto al proyecto de ley de Recordemos que este proyecto buscaba implementar un sistema electoral mayoritario. 20