Trabajo de grado para optar al título de Abogadas

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1 LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO Trabajo de grado para optar al título de Abogadas PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTA 2001

2 LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTA 2001

3 LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO MONICA PASTOR MAHECHA XIMENA ROJAS MURCIA PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTA 2001

4 LA VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES, LA PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA PARA SU PROTECCION Y LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR EL ESTADO COLOMBIANO EN LA FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO MONICA PASTOR MAHECHA XIMENA ROJAS MURCIA Trabajo de grado para optar al título de Abogadas Director Doctor LUIS FERNANDO RESTREPO ARAMBURO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS BOGOTA 2001

5 TABLA DE CONTENIDO pág. INTRODUCCION 1 1. ASPECTOS GENERALES DEL DESPLAZAMIENTO 6 FORZOSO EN COLOMBIA 1.1 DESPLAZADO: NOCION Y NATURALEZA SITUACION ACTUAL DE LOS DESPLAZADOS EN 11 COLOMBIA Causas del desplazamiento Departamento expulsores y receptores El desplazamiento en cifras Algunas características de los desplazados Necesidades prioritarias de los desplazados Asistencia actual a los desplazados CONCLUSIONES CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO: DE LA 32 CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA 2.1 FASES DEL DESPLAZAMIENTO Primera fase del desplazamiento forzoso Segunda fase del desplazamiento forzoso Tercera fase del desplazamiento forzoso Cuarta fase del desplazamiento forzoso DE LA CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO Definición Gestión económica Trabajo Proceso agrario Vivienda Educación Salud CONCLUSIONES MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE 53 DESPLAZADOS 3.1 GENERALIDADES Fuentes del Derecho Internacional Relación entre el Derecho Internacional y el 57 ordenamiento interno Bloque de constitucionalidad MARCO NORMATIVO Principios relativos a la prevención del desplazamiento forzoso 63

6 3.2.2 Principios relativos a la responsabilidad del Estado Principios relativos a los derechos Principios relativos a grupos especiales Principios relativos a la legislación Principios relativos a las organizaciones no 98 gubernamentales Principios relativos al retorno Principios relativos a la adjudicación de tierras Principios relativos al proyecto productivo COMENTARIOS FINALES CONCLUSIONES JURISPRUDENCIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES 118 DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA 4.1 LA CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA Y LA 119 ACCION DE TUTELA 4.2 EL DESPLAZAMIENTO Y LA VULNERACION DE LOS 131 DERECHOS FUNDAMENTALES Pronunciamientos de la Corte Constitucional a través de 132 los fallos de tutela 4.3 DERECHOS VULNERADOS EN EL DESPLAZAMIENTO Derecho a la vida Derecho a la dignidad Derecho a la integridad DERECHOS VULNERADOS EN LA CUARTA FASE O 162 FASE DE CONSOLIDACION Y ESTABILIZACION SOCIOECONOMICA Derecho de asociación Derechos de la familia, de la mujer y de los niños Derecho a la igualdad Derecho a la vivienda digna Derecho a la propiedad Derecho a la libertad de trabajo u oficio Derecho al debido proceso Derecho a la libertad de domicilio COMENTARIOS FINALES CONCLUSIONES COMPROMISOS DEL ESTADO COLOMBIANO 182 FRENTE A LOS DESPLAZADOS 5.1 LOS JUECES DE TUTELA FRENTE A LA SITUACION 186 DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA 5.2 EL PROBLEMA CULTURAL DE LA ESTIGMATIZACION CONCLUSIONES 198 BIBLIOGRAFIA 204

7 INTRODUCCIÓN El desplazamiento forzoso en Colombia no ha sido una cuestión reciente, pues se trata de un fenómeno que se ha estado viviendo desde los años cuarenta, cuando se agudizó la violencia partidista a raíz de los enfrentamientos suscitados por la defensa de las ideologías correspondientes al partido político al que pertenecían. Como consecuencia, quienes no hacían parte de la filosofía política predominante en una zona rural determinada y, con el propósito de proteger sus vidas y las de sus familias, se veían obligados a desplazarse hacia las ciudades o a lugares distintos. En la actualidad, las catástrofes naturales, la violencia producida por enfrentamientos entre la guerrilla, los paramilitares y el ejército nacional, la falta de tecnificación del campo, la industrialización y, la búsqueda de una mejor calidad de vida en las ciudades, se han constituido en causas simultáneas de ese desplazamiento. Como consecuencia, el conflicto armado no se convierte en la causa exclusiva de la migración forzosa en Colombia, como a simple vista podría concluirse de la nueva normatividad que, sobre el desplazamiento en concreto, comenzó a promulgarse a partir de Sólo fue desde de esa fecha que el Gobierno tuvo conciencia de la magnitud del asunto y optó por tomar medidas al respecto, pero no por ello debe entenderse que se trata de una cuestión novedosa.

8 Sin perjuicio de lo anterior, la inminencia de la realidad conduce a la consideración del conflicto armado como la principal y actual causa del desplazamiento forzoso en Colombia. Es así como este Trabajo de Tesis presta especial atención al desplazamiento como consecuencia del conflicto armado que atraviesa el país. La Corte Constitucional, con ocasión de la revisión de tres fallos de tutela donde se analizaron casos de desplazamiento forzoso originados por el conflicto armado, estableció qué derechos fundamentales se encontraron vulnerados sin delimitarlos en un momento determinado en el proceso de desplazamiento. Al no circunscribirse a una fase determinada pues como se verá en este Trabajo de Grado en el desplazamiento se presentan fases que atienden a las necesidades que se van generando en éste, da lugar a un vacío en la jurisprudencia y desconoce la oportunidad con que cuenta para orientar la actividad del Estado hacia el respeto de la Constitución Política y de los Derechos Humanos. En efecto, como también se analizará, el Estado colombiano ha adquirido compromisos tanto a nivel nacional, mediante la promulgación de leyes y decretos, así como en el ámbito internacional, en virtud del bloque de constitucionalidad consagrado en el artículo 93 de la Constitución Política. Cabe precisar, que este Trabajo de Grado se concreta en el estudio de la cuarta fase del desplazamiento o, fase de estabilización o consolidación socioeconómica, pues se encuentra que también se está frente a un vacío en la jurisprudencia constitucional en la medida en que no se han precisado los derechos fundamentales

9 que se vulneran en éste y, no ha habido un pronunciamiento sobre las obligaciones y compromisos que ha adquirido el Estado concretamente frente a esa etapa. Como se verá, el Estado cuenta con un considerable marco normativo que requiere de su ejecución. De allí la importancia que reviste la jurisprudencia de la Corte Constitucional por cuanto complementa la actividad del Estado, concretamente en lo que respecta a los derechos fundamentales en esa fase. Resulta importante concentrarse en el estudio de la cuarta fase, no sólo por el vacío jurisprudencial, sino también, en la medida en que ésta cierra de manera terminante el proceso del desplazamiento y así, permitirá el cese definitivo de la vulneración de los derechos fundamentales de esas personas y, su regreso a la vida económica y social. Partiendo del análisis de los fallos de tutela sobre desplazados adoptados por la Corte Constitucional, de los instrumentos internacionales que en virtud del bloque de constitucionalidad se han incorporado a normatividad nacional, y de las disposiciones internas sobre la materia, se buscará establecer los vacíos en esa jurisprudencia, definir los derechos fundamentales que pueden resultar vulnerados en la cuarta fase del desplazamiento y, por último, determinar si el marco normativo respalda o no, la protección de tales derechos. Así mismo, se demostrará cómo la acción de tutela, en la medida en que el desplazamiento forzoso involucra necesariamente la vulneración de derechos

10 fundamentales, aparece como mecanismo idóneo para proteger y garantizar los derechos de los desplazados. Este se convierte en un paso hacia la aproximación entre la discusión teórica y la aplicación práctica conforme a las necesidades reales de este grupo de personas. De esta manera, se puede observar que este Trabajo de Grado no se concentra en el creciente número de la población desplazada, sino en la vulneración de derechos fundamentales que se pueden vulnerar con ocasión a éste. Finalmente, es importante precisar que, si bien los conceptos de desplazado y refugiado encierran ideas distintas, en la medida en que las realidades son similares se pueden manejar de forma paralela. Sin embargo, para efectos de este estudio, esta posibilidad no se contempla, dejando abierta la inquietud para ser desarrollada en otro Trabajo de Grado.

11 1. ASPECTOS GENERALES DEL DESPLAZAMIENTO FORZOSO EN COLOMBIA 1.1 DESPLAZADO: NOCIÓN Y NATURALEZA Este capitulo no pretende profundizar en todos y cada uno de los aspectos particulares del desplazamiento forzoso en Colombia. Simplemente busca plantear los lineamientos básicos sobre la materia, para con ello ubicar al lector en la temática y su vez, dar una visión amplia pero completa de la problemática que se vive día a día en Colombia. Es por ello que se presentarán algunas definiciones de desplazado para adoptar una en concreto. Luego, se presentará una panorámica de las especiales condiciones que caracterizan el fenómeno en Colombia. A su vez se expondrá con claridad quiénes son los desplazados internos para identificar el sector al que se dirige la ley y la actividad estatal. No obstante lo anterior, se deja presente desde ya que, la naturaleza del desplazamiento se encuentra en la definición que de él han edificado las organizaciones internacionales y ha sido heredada por el ordenamiento interno. Tanto la doctrina, la ley colombiana, las normas de derecho internacional humanitario y la jurisprudencia, han trabajado en definir el concepto de desplazado y así,

12 establecer el ámbito de acción encaminado a la protección de ese sector de la población. La Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA) los describe como, Toda persona que se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones causadas por el hombre : conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público 1. En los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (...) se entiende por desplazados internos las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida 2. Una noción similar contemplada en la Conferencia de Cartagena sobre Refugiados (1984), es adoptada por el legislador colombiano en el artículo 1 de la Ley 387 de La norma establece que desplazado es, 1 Ibídem 2 E/CN.4/1998/Add.2 3 Ley 387 de 1997 por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.

13 (...) toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. La jurisprudencia constitucional 4 definiendo al desplazado interno, destaca dos elementos cruciales que se encuentran en las diversas nociones que hay sobre éstos. Esos elementos son, la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación 5. Con base en esta apreciación, la Corte Constitucional concluye que determinadas personas adquirirán la calidad de desplazado, en la medida en que las circunstancias en que se encuentren configuren esas dos condiciones. Como consecuencia, se considera que la certificación proferida por el Ministerio del Interior, y que concede la categoría de desplazado interno, es una formalidad que corrobora una situación fáctica apreciable en la realidad de esas personas. Sostiene que, (...) el carácter de desplazados internos de quienes han interpuesto la presente tutela no surge tanto de la propia certificación que el Ministerio del Interior les ha dado individualmente a cada uno de los solicitantes de la acción, mediante documentos que obran en el expediente, cuanto de la realidad objetiva...porque está demostrado que el retiro del lugar natural que los campesinos tenían, no se debió a propia voluntad de ellos, sino a la coacción injusta de grupos armados que no solamente amenazaron la vida de los colonos de la hacienda Bellacruz, sino que les quemaron las casas y como si fuera poco ya han sido asesinados dirigentes de ese núcleo de desplazados (...) 4 T 227del 5 de mayo de Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 5 ibidem

14 El procedimiento de inscripción se considera como un requisito necesario para que el Estado, a través del Ministerio del Interior, canalice la atención en aquellas personas que aparecen identificadas como desplazados. En este sentido, se ha dicho que, A partir de ese momento [de la certificación de deslazamiento y la inclusión en los programas de adjudicación de tierras del INCORA], el desplazado adquiere otros derechos que se contraen al suministro de la asistencia de emergencia y al tener acceso a los programas de retorno voluntario o asentamiento en otra región del país, que le brinde seguridad personal y familiar, hasta lograr su reincorporación social, momento a partir del que se extingue el derecho. La misma ley contempla en el artículo 32, las exigencias que las personas deben cumplir para identificarse formalmente como desplazados y ser receptoras de los beneficios que se consagran ahí. Los requisitos se concretan en el siguiente procedimiento. 1. Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y 2. Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal. Parágrafo. Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

15 Se trata entonces, de un procedimiento administrativo que se impulsa por la actividad del particular víctima del desplazamiento y que concluye con la adquisición de una calidad que lo hace titular de determinados derechos. En definitiva, se puede decir que, una aproximación hacia la noción de desplazado interno demanda la integración de los conceptos traídos de la normatividad internacional y nacional, con las precisiones hechas por la jurisprudencia y de la doctrina. Así, la persona desplazada será aquella que concretamente está frente a las condiciones reales y esenciales más que a las puramente formales resultantes de la certificación y la consecuente inscripción en las instancias del Ministerio del Interior. Para efectos de este trabajo de grado, se acoge entonces la definición de desplazado contemplada en el artículo 1 de la Ley 387, prescindiendo de lo dispuesto en el artículo 32 ibídem, por considerarse como un hecho declarativo y no constitutivo de la calidad de desplazado. 1.2 SITUACIÓN ACTUAL DE LOS DESPLAZADOS EN COLOMBIA Las particulares condiciones que caracterizan el fenómeno estructural del desplazamiento por la violencia en Colombia 6, exigen un tratamiento particular en el planteamiento de las políticas, instituciones y organismos relacionados con este proceso, así como demanda una ejecución adecuada de esos mecanismos. 6 Diversidad en las formas de desplazamiento (éxodos campesinos, desplazamientos familiares y/o desplazamientos individuales); duración del fenómeno (temporales, definitivos, intermitentes); sitios de origen y de destino (zonas afectadas por la violencia) y; actores involucrados (ONG s, entidades estatales)

16 1.2.1 Causas del desplazamiento En cuanto a las causas que dan lugar al desplazamiento en Colombia se identifican varias razones que giran directamente en torno a los actores del conflicto armado. En efecto se encuentran como responsables a los grupos guerrilleros, los grupos de extrema derecha, y la fuerza publica. Así lo sostiene la Red de Solidaridad Social (RSS), (...) en un análisis de la proporción en que cada uno de los estos grupos contribuye al desplazamiento forzado, señala que ha variado sustancialmente, mostrándose un gran incremento en la participación de las AUC frente a una disminución de la Fuerza Pública y una fluctuante participación de la guerrilla (con tendencia a incrementarse en los últimos meses). 7 Por otra parte el Plan Colombia sostuvo en términos generales que, En el conflicto hay tres protagonistas. Al lado de la guerrilla existen las FARC y el ELN, cuyas raíces son los movimientos agrarios y la guerra fría respectivamente. Del otro lado, existen los grupos de autodefensa al margen de la ley, quienes buscan una solución armada al conflicto guerrillero, y un reconocimiento político mayor para su organización. Finalmente, y en medio del fuego cruzado se encuentra la gran mayoría de los colombianos, quienes en muchas ocasiones sufren en manos de los actores armados. 8 Otras fuentes presentan concretamente la situación de violencia, en distintas zonas del país, ocasionada por los actores anteriormente mencionados, y que ofrecen una visión más gráfica de la situación que se está presentando, 7 FUENTE: GTD 7. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados. 8 Plan Colombia

17 Se registra una presencia importante de las FARC y el ELN en la región (Magdalena Medio) y un avance de las AUC en zonas anteriormente controladas por la insurgencia afectando a la capital regional, Barrancabermeja. 9 La situación de violencia (en el Putumayo) es generalizada y existe un fuerte control social por parte de las AUC y de las FARC. Se han producido combates en las áreas rurales de los municipios de La Hormiga, Orito, La Dorada/San Miguel (FARC/AUC) y del Alto Putumayo, Santiago (Ejército/FARC). Hay rumores sobre el restablecimiento del paro armado a partir de mediados de enero. Podría darse también una ofensiva militar en el área rural de Puerto Asís (Teteyé, Puerto Vega). A esta situación se añade el impacto del Plan Colombia mediante las fumigaciones y los operativos militares en la zona incluida entre los ríos Caquetá y Putumayo (Piñuña Negro y Blanco, Puerto Ospina, Solano), y más al sur del departamento (Valle de Guamuez/San Miguel). Se espera que la suscripción de "Pactos Sociales" en la zona tenga como efecto la reducción de la tensión y de los desplazamientos. 10 Partiendo de este supuesto que permite afirmar que las fuerzas públicas desempeñan un papel activo frente al desplazamiento, también se encuentra que dentro de sus instituciones hay una mayor o menor participación en las causas que generan la movilización forzosa de personas. La Defensoría del Pueblo realizó una compilación de quejas de las cuales se puede destacar la siguiente, La desagregación de las estadísticas por presuntos responsables en tratándose de la fuerza pública frente a la vulneración o amenaza de derechos, respecto al derecho a no ser desplazado se encuentra el Ejército Nacional como el principal comprometido con el 95% de las quejas (19) y el 5% restante (1) en manos de la Policía Nacional. En el derecho a la circulación, el Ejercito aparece con un 37.93% y la Policía Nacional con un 62.07% de las quejas recibidas en esa materia. 11 De las presuntas conductas violatorias o vulneratorias de derechos ejercidas por grupos armados de oposición (guerrilla), el desplazamiento 9 GTD. Op. Cit. 10 Ibidem. 11 Estadísticas de quejas de la Defensoría del Pueblo.

18 forzado comprende un 26,02% del total de quejas recibidas sobre ese grupo 12 En el documento que se cita, se presentan las conductas que ejecutan los actores y que vulneran derechos fundamentales de esas personas, como se anota a continuación, En cuanto a las razones del desplazamiento se establece que aducen esas poblaciones para su desplazamiento, se discriminan de la siguiente manera: amenazas 34%, miedo 18%, asesinatos 14%, enfrentamiento 10%, y masacres 9% (el porcentaje de masacres ha crecido en el último semestre de 2000). 13 Cabe entonces concluir al respecto que siendo el conflicto armado la principal causa del desplazamiento, y entendiendo que éste no proviene exclusivamente de los agentes al margen de la ley, merece una especial atención concentrar los esfuerzos en superar el conflicto armado como parte fundamental de la etapa de prevención, y así, evitando el desplazamiento se puedan prescindir de las etapas posteriores, y finalmente se dé un tratamiento idóneo a esta situación Departamento expulsores y receptores Un punto que es de constante análisis es el relativo a los departamentos receptores y expulsores de personas desplazadas en Colombia. 12 Ibid 13 GTD. Ob. Cit.

19 Con base en la información obtenida en el Sistema Único de Registro de la Red de Solidaridad Social 14, el número total de hogares incluidos en éste equivale a Las mayores concentraciones se encuentran en los departamentos caracterizados por ser escenario del conflicto armado, es decir, Antioquia (11.729), Bolívar (7.899), Caquetá (2.088), Cesar (2.690), Chocó (2.475), Córdoba (2.268), Magdalena (3.495), Meta (2.663), Norte de Santander (1.724), Putumayo (1.403), Santander (1.878), Sucre (2.958), Tolima (2.195), Valle del Cauca (2.141). Esto equivale a un 81,66% del total de los hogares expulsados. De los departamentos receptores, se destacan los siguientes. Antioquia (9.632), Atlántico (3.801), Bogotá (3.760), Bolívar (4.859), Córdoba (3.023), Magdalena (2.833), Meta (2.512), Santander (3.285), Sucre (4.605), Valle del Cauca (3.106) Atlántico aparece como expulsor de 22 familias y receptor de 3.801; Bogotá 17 excluidos y familias desplazadas recibidas. Bogotá comprende el 6,45% del total de esos hogares y el departamento que más hogares recibidos reporta es Bolívar representando un 8,34%. El Grupo Temático de Desplazados concluye que, El desplazamiento se origina fundamentalmente en zonas rurales con fuerte actividad de los actores armados y donde el Estado está ausente, ó tiene una presencia muy débil. Los desplazados se dirigen principalmente a las zonas marginales de los centros urbanos agravando la situación de los cinturones de pobreza. En este sentido, presentan una situación 14 Sistema Único de Registro; Fecha de corte: 19 de Abril de Red de Solidaridad Social.

20 particularmente preocupante la ciudad de Bogotá en primer término; pero también Barranquilla, Medellín, Cali y Cartagena. El Grupo estima que los cinco departamentos que requieren mayor atención son: Antioquia, Chocó, Bolívar, Santander y Putumayo. Igualmente, es muy preocupante la situación de desplazamiento en: Sucre, Cesar, Norte de Santander, Valle, Cauca, Nariño y Caquetá 15. Sobre el mismo tema el documento CONPES 3057 de 1999 expone lo siguiente, Desde el punto de vista de la evolución geográfica, el fenómeno del desplazamiento interno causado por el conflicto armado involucra a 139 municipios. De estos, 80 municipios exclusivamente expulsan población por causa del conflicto armado, 40 expulsan y reciben, y 19 son sólo receptores de población desplazada (...). Los municipios expulsores se concentran fundamentalmente en el Urabá ampliado, el centro del Choco, el sur de Bolívar, el Magdalena Medio, el Catatumbo, la Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Guaviare, Caquetá y Meta. Los municipios que reciben población desplazada son, en general, grandes y medianas ciudades. Del Sistema de Información RUT Sección de Movibilidad Humana presenta un consolidado nacional de información disponible hasta septiembre de GTD. Ob. Cit.

21 DEPARTAMENTO 16 TOTAL PERSONAS BOLIVAR META ANTIOQUIA SANTANDER CESAR CORDOBA 967 VALLE DEL CAUCA 835 CASANARE 614 GUAVIARE 507 BOGOTA 450 SUCRE 501 BOYACA 55 CUNDINAMARCA 8 VAUPES 12 ATLÁNTICO 2 VICHADA 5 OTROS 635 TOTAL De todo lo anterior se puede concluir, que los principales departamentos calificados como expulsores son Bolívar, Cesar, Córdoba, seguidos por Antioquia, Magdalena, Sucre, Caquetá y Meta. Así mismo, se pueden clasificar como mayores receptores a Antioquia, Atlántico, Bogotá y Valle del Cauca. No sobra resaltar que estos últimos representan las grandes ciudades de Colombia; mientras que los mayores expulsores comprenden dos zonas a saber, la noroccidental y la suroriental, pues son zonas que se caracterizan por ser centros del conflicto armado. 16 Sistema de información RUT Sección de movilidad humana consolidado nacional Datos disponibles hasta septiembre de 2000, En: GTD 16. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados.

22 1.2.3 El desplazamiento en cifras En cuanto a la magnitud de la población desplazada en Colombia existen varias cifras presentadas por distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales. Las estadísticas recogidas por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la Red de Solidaridad Social (RSS) y el CODHES, reflejan un crecimiento alarmante tanto en el número de personas recientemente desplazadas, como el de aquellas que ya habían migrado pero cuyas condiciones inhumanas se mantienen. Según lo establecido por la Red de Solidaridad Social, para el año 2000 la población se acercó a un numero de personas. Por otro lado, el Comité Internacional de la Cruz Roja a partir de su labor de asistencia identifica un total de personas durante el periodo comprendido entre enero y noviembre de Como resultado de un análisis trimestral del desplazamiento en distintos departamentos del País, el CODHES concluye que durante el año 2000 se desplazó un total de personas. TRIMESTRES DEL DEPARTAMENTO TOTAL ARAUCA ANTIOQUIA ATLÁNTICO BOGOTA Cfr. GTD. Ob. Cit. 18 Estadísticas de CODHES Año 2000, En: GTD. Ob. Cit.

23 BOLIVAR BOYACA* CALDAS CAQUETA CASANARE CAUCA CESAR CORDOBA CUNDINAMARCA CHOCO GUAJIRA HUILA MAGDALENA META NARIÑO NTE SANTANDER PUTUMAYO* QUINDIO* RISARALDA SANTANDER SUCRE TOLIMA VALLE TOTAL * Estos departamentos no tienen información el primer trimestre del año El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), en su documento 3057 del año 1999 presentó unas proyecciones elaboradas por algunos de los organismos ya citados, y que permiten concluir que las cifras estimadas no se alejan de las cifras que se presentaron para el año En efecto se sostuvo, El documento CONPES 3057 de noviembre de 1999 estimó que existían en Colombia personas desplazadas forzosas que requerían atención, y que desde 1996 anualmente se ha desplazado un número cercano a familias ( personas). Si a esta cifra se suma la estimación de la RSS sobre el desplazamiento para el año 2000 estaríamos frente a una cifra oficial acumulada de unos desplazados que requieren atención. Por su lado las ONG estiman que el desplazamiento acumulado desde 1995 podría superar los 2 millones de personas. En este total no existen datos sobre los desplazados que regresaron a sus lugares de origen

24 ó se reubicaron. De la misma manera, el dato acumulado tampoco permite conocer la proporción de personas que se desplazaron en más de una ocasión 19. El Grupo Temático de Desplazamiento (GTD) 20 analiza esa información y logra unas observaciones cuya referencia es importante 21. A partir de agosto de 2000, se ha observado un agravamiento de la crisis humanitaria y un deterioro de las condiciones de seguridad lo que afecta la protección de las poblaciones civiles. Por otro lado, el Plan Colombia ha favorecido la creciente polarización de la sociedad colombiana. El personal de las agencias humanitarias se ve también afectado, en mayor o menor medida, por la escalada del conflicto armado. Además, se están produciendo recurrentes secuestros, algunos masivos, de la población civil por actores ilegales y se han registrado amenazas directas a los desplazados (por ejemplo el caso de los albergues de Buga y Tuluá) Algunas características de los desplazados Otro factor de análisis del desplazamiento en Colombia, es el relativo a la forma en que éste se presenta, pues puede ser de forma individual o grupal. El mismo GTD al respecto sostiene que, En cuanto al tipo de desplazamiento registrado en el 2000 los movimientos más importantes corresponden a grupos (más de 50 personas) frente al desplazamiento individual; tendencia que se agudizó en el segundo 19 GTD. Ob. Cit. 20 Se creó desde inicios de 1999 a iniciativa del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas. El Grupo tiene como objetivo contribuir a que la atención al desplazamiento por parte de las agencias del Sistema de las Naciones Unidas (SNU) se realice de manera mas eficaz y coherente. El Grupo opera bajo la coordinación del ACNUR y se compone de 10 agencias especializadas de la ONU y la OIM. En el Grupo de Desplazamiento también participan el CICR y ECHO, en calidad de observadores, además de la RSS. (Informe codhes 2001) 21 Estos puntos son tomados de manera textual, del informe del Codhes de GTD. Ob. Cit.

25 semestre. Los desplazamientos de grupos representan entre el 60% (fuente CICR) y el 86 % (fuente RSS) del total de los movimientos. 23 El mismo autor, analizando la problemática en tres zonas del país (Magdalena Medio, Putumayo y Urabá) destaca brevemente esta tipología diciendo, (...) Se ha producido (Magdalena Medio) una combinación del fenómeno del desplazamiento individual y el desplazamiento de grupos hacia Barrancabermeja. (...) Las cifras de desplazamiento más elevadas corresponden a este tipo (desplazamiento de grupo) incluyendo, tanto los registrados en el Departamento del Putumayo, como los movimientos hacia los Departamentos de Nariño y Huila y el Ecuador. Sin embargo, se continúan registrando movimientos individuales. (...) Este tipo (desplazamientos individuales) representa la mayoría de los desplazamientos que se producen de zona rural a urbana (Urabá). Los desplazamientos se presentan desde varios corregimientos hacia las cabeceras municipales de Chigorodó, Apartadó, Turbo y hacia ciudades fuera de la región como Medellín y Cartagena. 24 Siendo útil para este trabajo de grado identificar los sujetos cuyos derechos resultan vulnerados, es importante referirse a la estructura que reviste a la población desplazada. De esta manera se identifican principalmente los niños, las mujeres cabeza de familia y grupos étnico, entre otros. El GTD, en el mismo documento ya citado, a partir de las calidades que se presentan dentro de estos grupos, identifica subgrupos que por ser mas numerosos se destacan frente a otros así, 23 GTD. Ob. Cit. 24 GTD. Estado de situación del desplazamiento y retos para el año Reunión de información sobre el desplazamiento, Viernes 19 de enero de 2001, salón de conferencia del sexto piso del Edificio Teleport. http//:pagina.de/desplazados.

26 Entre las características importantes de la población desplazada actual, cabe señalar la alta proporción de niños y niñas y de mujeres; la pertenencia a estratos de ingreso bajos; el origen rural y la fuerte presencia de minorías étnicas indígenas y afrocolombianas, que representando la tercera parte de la población desplazada, aunque sólo son un 11% del total de la población colombiana. 25 En el documento CONPES 3057 de 1999 se maneja el tema identificando porcentualmente estos grupos poblacionales así, De las características demográficas de estos grupos poblacionales se pueden mencionar las siguientes: el 44.1% de las familias tienen a mujeres como jefes de hogar; el 23.2% de la población son niños menores de 7 años y el 16.7% pertenece a grupos étnicos. En una investigación adelanta por Suárez Morales 26 se puede observar como en la mayoría de los departamentos, y porcentualmente hablando, es superior el número de hombres cabeza de familia, a aquel que representa el equivalente a las mujeres en las mismas condiciones. Se presentan tres salvedades en los departamentos del Meta, Sucre, y Vaupés. Ello se ilustra en la tabla que se presenta a continuación. Población desplazada según jefatura familiar Consolidado nacional Datos Disponibles a Diciembre 31 de DEPARTAMENTOS MUJE- RES % HOMBRES % JEFATURA FAMILIAR ANTIOQUIA % % GTD. Ob. Cit. 26 SUÁREZ MORALES, Harvey Danilo. Las Políticas Públicas y el desplazamiento En Colombia. RUT sobre el desplazamiento forzado en Colombia, Boletín Trimestral N 8, Septiembre - Diciembre Ibídem.

27 ATLANTICO - 0.0% % 1 BOLIVAR % % BOYACA % % 8 CASANARE % % 133 CESAR % % 293 CORDOBA % % 198 CUNDINAMARCA % GUAVIARE % % 125 META % % SANTANDER % % 307 SUCRE % % 84 VALLE DEL CAUCA % % 197 VAUPES % % 2 VICHADA - 0.0% % 1 OTROS % % 128 TOTAL MUESTRA A manera de ilustración puede también citarse otro análisis del mismo autor quien parte de las diferentes religiones que se profesan para identificar la población desplazada según el credo que siguen. Población según los diferentes credos Consolidado Nacional Datos Disponibles a Diciembre 31 de DESCRIPCION CANTIDAD % ADVENTISTAS % EVANGELICOS % IGLESIA CATOLICA % NS/NR % OTROS % PENTECOSTALES % REGINA % 28 Ibídem.

28 TOTAL % Sin profundizar en el tema, no sobra recordar que en los desplazados se identifican distintos grupos étnicos de la siguiente manera, Las frías estadísticas incorporadas en el Sistema RUT señalan que personas (9.8%) dicen pertenecer a la etnia negra, 816(1.75%) se reconocen corno Indígenas, (12.7%) se autodefinen como "blancos", (51.5%) dijeron ser "mestizos" y (242%) no respondió o dijo "no saber". 29 Otro punto importante para el análisis de este trabajo de grado, radica en el planteamiento y proyección de las políticas laborales de los desplazados. Como consecuencia también es útil citar un cuadro explicativo de las diferentes actividades que los desplazados realizaban antes de tener que abandonar las labores, y que de alguna manera se constituían en su sustento. 30 Trabajador, Trabajadores Empleados Directivos Profesionales Técnicos Servicios y Agropecuarios y de Oficina Comercio Pesqueros HOMBRES % 0.6% 0.4% 0.6% 0.2% 1.2% 27.4% MUJERES % 0.3% 0.4% 0.5% 0.1% 1.8% 3.9% TOTAL Artesanos y Otros Oficina Operadores de Máquina No. Clasificados NS/NR Total HOMBRES % 8.1% 0.8% 3.4% 57.2% 49.4% MUJERES Ibídem. 30 TOBÓN OLARTE, Gloria. Los derechos de la población en situación de desplazamiento. RUT Sobre el desplazamiento forzado en Colombia, Boletín Trimestral N 8, Septiembre - Diciembre 2000.

29 % 4.5% 0.1% 2.0% 86.2% 50.6% TOTAL Necesidades prioritarias de los desplazados Por otro lado, según el GTD,...se pueden considerar como necesidades prioritarias de los desplazados las siguientes: seguridad alimentaria, vivienda, salud, educación y proyectos de generación de ingresos. 31 Sin duda alguna, las condiciones que se identifican en esta fase también amenazan y vulneran los derechos fundamentales de las personas que forman parte de ésta. Se destacan entre los más importantes el derecho a la vivienda, a la alimentación, y el trabajo, en conexidad con el derecho a la vida digna y la dignidad humana propiamente dicha. Esto también se deduce de los resultados obtenidos en una encuesta aplicada a la población desplazada de Tierra Alta (Alto Sinú), Montelíbano (Alto San Jorge), donde se concluyó que, (...) sobresale claramente un problema: la vivienda (entendida no solo como techo y albergue, sino también en cuanto al espacio sanitario aledaño y de equipamiento básico). Inmediatamente a continuación figura el grave problema de la alimentación y, en un tercer lugar, el trabajo. Entre una zona y otra, también aquí se registró una coincidencia casi absoluta en el tipo de respuestas GTD. Ob. Cit. 32 Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados

30 Si bien es cierto que la población desplazada requiere de una atención primordialmente humanitaria, no por ello puede olvidarse que la etapa de consolidación definitiva (etapa de consolidación y estabilización socioeconómica o cuarta fase) de los desplazados y que les permite reinsertarse a la vida social, requiere de una especial atención. En efecto, la ausencia de fuentes de ingreso para las personas que se reincorporan socialmente, conduce a la pobreza y se convierte en causa de violencia, agravando la problemática social de los desplazados. En este sentido se sostuvo que, Una gran mayoría (65%) de los cabeza de familia tiene apenas actividades laborales esporádicas. La precaria inestabilidad del empleo es común a todas estas familias. El tipo de trabajos que logran desempeñar ocasionalmente es muy variado (todo tipo de rebusque). Otro 32%, casi la tercera parte, no desarrolla actividad laboral alguna. Escasamente el 3% declara tener una ocupación permanente. 33 Otro documento sostiene que, Asociado con la pérdida de la tierra, está el problema del trabajo y los ingresos económicos. El total de la población potencialmente activa corresponde a personas reportadas en el sistema Rut; de esta población encontramos que el 49.4% son hombres y de estos el 27.4% se encontraba dedicado a labores o actividades agropecuarias y el 8.1% en actividades artesanales y otros oficios, antes del desplazamiento forzado. De las mujeres. que corresponde al 50.6% del total de esta población, el 4.5% se encontraba dedicada a labores artesanales y el 3.9% a trabajos agropecuarios Asistencia actual a los desplazados 33 Encuesta a la población desplazada por la violencia en el sur de Córdoba. http//: pagina.de/desplazados 34 TOBÓN OLARTE, Gloria. Ob. Cit.

31 Partiendo del panorama que se acaba de describir, y en especial de las condiciones por las que atraviesan los desplazados, es importante destacar que el desempeño del gobierno nacional en la ejecución de sus políticas ha sido deficiente, particularmente por razones económicas. Así lo ha confirmado el GTD, quien sostuvo que: En términos generales, la respuesta estatal ha sido limitada e irregular en relación a la gravedad del fenómeno del desplazamiento. Además la mayoría de las entidades con un mandato de atención a las poblaciones desplazadas han eludido sus responsabilidades. 35 En este mismo sentido se afirma que, Las delegaciones de la RSS en las tres regiones han mostrado voluntad de asistir los desplazados, particularmente a través del acompañamiento y de la asistencia humanitaria. Sin embargo, su respuesta ha sido limitada debido a la escasez de recursos y la falta de agilidad de los mecanismos de atención. 36 Sin embargo, los desplazados no sólo han recibido alguna atención por parte del gobierno, también cuentan con la ayuda de organismos internacionales y organismos no gubernamentales. Un ejemplo de la ayuda internacional a través de un organismo, y concretamente por intermedio del Sistema de las Naciones Unidas (SNU), se muestra como éste realiza planes concretos de atención: Las Agencias del SNU, en cumplimiento de su mandato, desarrollan actividades de prevención al desplazamiento, protección y atención a los desplazados. Por otra parte, las agencias articulan su trabajo en las siguientes áreas de intervención: atención humanitaria de emergencia; 35 GTD. Ob. Cit. 36 Ibidem.

32 sistemas de información; reinserción/reintegración; y fortalecimiento institucional. (...) Los programas de reinserción o reintegración de las poblaciones desplazadas concentra la mayor parte de las intervenciones y las agencias del SNU. Los puntos centrales del trabajo son los siguientes: a) mejora integral de asentamientos humanos; b) atención y acceso a servicios básicos en salud y a infraestructura básica; y c) fortalecimiento de la organización social alrededor de los proyectos productivos y su articulación con las cadenas productivas. En el ámbito de la elaboración de políticas, y de la coordinación encaminada directamente a su ejecución, el Sistema de las Naciones Unidas cumple un papel trascendente, pues actúa no sólo a nivel nacional, sino también a nivel local como se describe a continuación, El fortalecimiento de las entidades del estado a cargo del desplazamiento se trabaja desde una doble perspectiva: por un lado, se colabora con las entidades nacionales competentes en el diseño y ejecución de las políticas publicas para la atención integral a la población desplazada; y por el otro, se apoya la mejora de la capacidad institucional pública de gestión y coordinación, tanto a nivel central como a nivel local (RSS, Departamentos, Municipios). El diseño y puesta en marcha de los Planes de Contingencia departamentales y municipales es una de las áreas consideradas como claves. También reviste gran importancia el establecimiento de alianzas estratégicas con organizaciones de la sociedad civil involucradas en la atención al fenómeno, así como la colaboración directa con las organizaciones de desplazados. 37 Con base en estas apreciaciones, resulta importante resaltar que el gobierno colombiano no sólo debe cumplir con los compromisos que ha adquirido respecto de los desplazados y -como se estudiará en este trabajo de grado-, debe procurar coordinar sus actividades con aquellos organismos e instituciones no 37 Ibid.

33 gubernamentales e internacionales que por su objeto, están ahora trabajando también por los desplazados en Colombia. 1.3 CONCLUSIONES 1. El conflicto armado colombiano es la principal causa del desplazamiento forzoso en el país. Es por ello que se entiende que el asunto de la paz es de vital importancia como medida preventiva del desplazamiento forzoso. 2. Los principales receptores de desplazados son las grandes ciudades de Colombia; mientras que los grandes expulsores son las zonas noroccidental y suroriental, pues se caracterizan por ser los centros del conflicto armado. 3. La calidad de desplazado está dada por las circunstancias fácticas y no por la certificación y la inscripción ante el Ministerio del Interior. El Estado no deberá condicionar la protección y asistencia de los desplazados, a una certificación pues se trata de una simple formalidad que no debe obstaculizar la obligación que tiene éste frente a estas personas. 4. La fase de consolidación y estabilización socioeconómica resulta ser de igual importancia que las demás fases del desplazamiento forzoso pues, en la medida en que permite que las personas obtengan un ingreso propio, previene la pobreza y el incremento de la violencia.

34 5. Igualmente, se alienta al manejo de las causas de los movimientos, como es el caso del conflicto armado.

35 2. CUARTA FASE DEL DESPLAZAMIENTO: DE LA CONSOLIDACIÓN Y ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA 2.1 FASES DEL DESPLAZAMIENTO Como lo sostienen Andrés Franco Vasco y Roberto Vidal López, desde el punto de vista metodológico y operativo hubo consenso en torno a la necesidad de establecer varias etapas de acción durante la ejecución de políticas dirigidas a asistir individuos desplazados 38. Como consecuencia, tanto ellos, por vía de doctrina 39, como la Ley 387 de identifican cuatro fases o etapas en el desplazamiento forzoso por la violencia en Colombia: prevención, atención humanitaria de emergencia, retorno o reubicación y, de consolidación y estabilización socioeconómica. Por su parte, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos 41 establecen tres fases a saber, la protección contra los desplazamientos, asistencia humanitaria y, la fase de regreso, reasentamiento y reintegración. Sin perjuicio de lo anterior, el Documento CONPES 3057 de 1999 a su vez señala como fases del desplazamiento, las siguientes, 38 Universitas Humanística. Una Caracterización del Fenómeno y de las Políticas Gubernamentales de Atención, Andrés Franco Vasco y Roberto Vidal López, p Ibidem 40 Artículos 13 y subsiguientes. 41 E/CN.4/1998/Add.2

36 i) Urgencia: Intervención de crisis que requiere acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población para mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, alojamiento, y salubridad pública, durante las primeras 72 horas a la ocurrencia de un desplazamiento. ii) Emergencia: tiempo en el cual se presta atención humanitaria en todos sus componentes, mientras se define un asentamiento temporal, y iii) Transición: tiempo a partir de la ubicación de la población en un asentamiento temporal. Incluye acciones en protección, asistencia humanitaria y fortalecimiento de sus capacidades para el desarrollo social y económico que faciliten el retorno o reubicación. Adicionalmente, involucra rehabilitación sicológica y promoción de la confianza y la convivencia. Para efectos de este Trabajo de Grado se acogerá la clasificación enunciada por la Ley 387 de 1997, que es la misma propuesta por Andrés Franco Vasco y Roberto Vidal López, pues esta clasificación aunque no propone una nueva fase, como podría pensarse a simple vista, resulta enfática al establecer que no basta el simple retorno para que el proceso del desplazamiento forzoso termine, sino que debe existir, además, una consolidación y estabilización socioeconómica para cerrar el ciclo. Como se enunció anteriormente, la cuarta fase del desplazamiento que se propone en la Ley 387 de 1997 no es una fase adicional, o una fase que no consideren las demás clasificaciones que se expusieron. De hecho, es conveniente observar que, cualquier clasificación que se acoja incluye dentro de su última etapa la cuarta fase,

37 aunque ésta no se proponga de manera explicita. De allí la importancia que reviste para este Trabajo de Grado acoger la clasificación que sí lo hace Primera fase del desplazamiento forzoso En lo que respecta a la primera fase, se entiende que ésta se caracteriza por pretender anteceder al fenómeno concentrándose en las causas del mismo. En virtud de ello, el artículo 14 de la Ley 387 prevé como medidas que ha de adoptar el Gobierno Nacional, 1. Estimular la constitución de grupos de trabajo para la prevención y anticipación de los riesgos que puedan generar el desplazamiento. 2. Promover actos ciudadanos y comunitarios de generación de la convivencia pacífica y la acción de la fuerza pública contra los factores de perturbación. 3. Desarrollar acciones para evitar la arbitrariedad, discriminación y para mitigar los riesgos contra la vida, la integridad de las personas y los bienes patrimoniales de la población desplazada. 4. Diseñar y ejecutar un Plan de Difusión del Derecho Internacional Humanitario, y 5. Asesorar a las autoridades departamentales y municipales encargadas de los planes de desarrollo para que se incluyan los programas de prevención y atención.