26. La Directiva Marco del Agua y el cambio climático

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1 26. La Directiva Marco del Agua y el cambio climático Lorenzo Galbiati Agencia Catalana del Agua Introducción La Directiva Marco del Agua (DMA), 2000/60/CE, es la ley reguladora del agua con más incidencia en Europa. Su aplicación permitirá delinear las directivas principales para alcanzar una gestión sostenible del agua con el objetivo principal de que todas las aguas (continentales, costeras, de transición, superficiales y subterráneas) presenten un buen estado ecológico en el año La DMA establece un calendario y las etapas que deben respetarse para alcanzar distintas metas mediante la definición de objetivos ambientales y ecológicos. La mejora de la cantidad y de la calidad de las aguas será el resultado de la aplicación de la DMA. Durante su aplicación deberán tenerse en cuenta todos los factores que forman parte de la gestión de los recursos hídricos, es decir: los aspectos ambientales, económicos y sociales. La aplicación de la DMA en los países miembros de la Unión Europea se inició después de su publicación en el año Su implementación en estos últimos años ha evidenciado diversos aspectos que requieren un análisis más profundo de las relaciones entre el ciclo integral del agua y los componentes ambientales, económicos y sociales de un país. Entre estos aspectos, lógicamente, cabe tener en cuenta los impactos del cambio climático, de una importancia fundamental para el desarrollo de una estrategia de gestión sostenible de las aguas europeas. Es evidente que la gestión sostenible del agua no puede prescindir de las perturbaciones climáticas que están aconteciendo y que cada vez se producirán con más frecuencia en Europa y en todo el mundo. Estas variaciones afectarán tanto al régimen y a la disponibilidad de los recursos hídricos como a su calidad. Hace algunos, la comunidad internacional tomó conciencia de los problemas relacionados con el cambio climático. Una de las primeras acciones en el ámbito internacional fue la constitución del Panel o Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC, también conocido como IPCC), una comisión de expertos mundiales cuya misión es confeccionar y mantener una base de datos imparciales y objetivos sobre el cambio climático. El GIECC publicó en el año 2001 el Tercer informe de evaluación, una revisión a escala global y regional de los efectos más evidentes del cambio climático. Además, este informe introducía lagunas hipótesis sobre las repercusiones futuras más probables (que recientemente se han actualizado en su Cuarto informe de evaluación, del 2007). El GIECC afirmaba que «existe una nueva evidencia, cada vez más fuerte, de que la mayoría de las alarmas observadas durante los últimos 50 años pueden atribuirse a actividades humanas». La Comunidad Europea, como parte integrante y activa del proceso de concienciación de los efectos del cambio climático sobre el medio ambiente, publica el año 2004 el informe Impacts of Europe s Changing Climate, an Indicator-Based Assessment (EEA, 2004). En este documento, la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA) actualiza las informaciones publicadas al Tercer informe de evolución del GIECC y las traslada a una dimensión europea. Por primera vez, el documento evidencia de manera oficial y clara que también en Europa el calentamiento del planeta tendrá numerosas repercusiones en el medio ambiente. Entre estos efectos destaca la disponibilidad de agua, que podrá variar en el futuro a consecuencia de los cambios en el clima y en la hidrología. Además, el informe evidencia claramente que, mientras que la DMA se preocupa de aspectos relacionados con la calidad y la cantidad del agua (por ejemplo, concentraciones de nitratos, ausencia de caudales ecológicos o garantía 323

2 de recursos para el abastecimiento), no tiene en cuenta de manera explícita el cambio climático en su texto. Este informe se ha actualizado recientemente (2008) poniendo de manifiesto el elevado ritmo al que se están observando muchos cambios. A finales del 2004, el Centro de Investigación Conjunta (JRC, en sus siglas inglesas), otro órgano de la Comisión Europea, publicó el informe Climate Change and the European Water Dimension (JRC, 2004), en el que aportaba un análisis del problema y formulaba unas hipótesis sobre los posibles impactos del cambio climático en las aguas europeas. En este documento se afirma que, pese a que la cantidad de datos disponibles no permite determinar escenarios totalmente fiables, es necesario realizar un esfuerzo y comenzar a actuar para evitar que el cambio climático anule todas las estrategias de implantación de la DMA y, en consecuencia, la consecución de sus objetivos. En este contexto, desde comienzos del año 2007, la Comisión Europea ha constituido en el marco de la Estrategia Común de Implementación (ECI) 1 un grupo de trabajo de Cambio Climático y DMA. El objetivo primordial de este grupo es investigar y analizar todas las posibles relaciones entre el cambio climático y los planes de gestión de cuenca. A partir de los resultados obtenidos, este grupo de expertos deberá definir una serie de actuaciones para incluir en los planes de gestión propuestas y medidas de adaptación al cambio climático y de mitigación de sus efectos. El impacto del cambio climático en el ciclo integral del agua y su gestión Es indudable que existen evidencias científicas sobre el cambio climático y que estos cambios afectarán al ciclo integral del agua. En todas las series históricas de datos climáticos se constata el incremento de la temperatura media del aire en Europa, en la misma dirección de lo que se observa a escala mundial. En el Tercer informe de evaluación del año 2001, el GIECC cifraba esta diferencia en unos 0,8 ºC durante el siglo XX, y las últimas actualizaciones incluso aportan revisiones ligeramente al alza. Temperaturas más altas producen más evaporación y menos evapotranspiración. Además, la tendencia de las precipitaciones en el período es hacia una disminución media del 1 % por década en la Europa meridional (EEA, 2004). Estos cambios afectan de manera más o menos directa a diversos componentes del ciclo del agua tratados específicamente en capítulos anteriores de este informe. Entre dichos efectos generales se pueden destacar: Cambios en la temperatura y en la calidad del agua. Cambios en los caudales circulantes en los ríos. Cambios en la recarga de acuíferos. Afecciones en la disponibilidad de agua. Aumento de la frecuencia de acontecimientos extremos (inundaciones y sequía). Impactos en ecosistemas acuáticos. Otros aspectos quizá más singulares o locales pueden ser la disminución de los espacios de humedales, los cambios de localización de ecorregiones, el aumento y la expansión de especies invasoras, el incremento del nivel del mar en la línea litoral, las intrusiones salinas en acuíferos costeros o la erosión de playas. El incremento de estas presiones generará, indirectamente, un cambio en los equilibrios socioeconómicos, además de repercutir en la biodiversidad y en la distribución de los ecosistemas en nuestro continente. 1 Para facilitar el cumplimiento de la DMA por parte de todos los estados miembros se ha desarrollado una Estrategia Común de Implementación de la DMA (ECI), bajo los auspicios de los Directores del Agua. La ECI se compone de diversos grupos de trabajo, cada uno de ellos orientado a un tema crítico de la implantación de la DMA. 324

3 Figura 1. Principales impactos previstos en el ciclo integral del agua por efecto del calentamiento global en Cataluña. En la actualidad En la actualidad Del 2030 al 2070 A finales del s. XXI 0 a +1 C +1 C a +2 C +2 C a +4 C > de +4 C Impactos en la gestión del agua Se intensifican las sequías Aumenta el riesgo de aguaceros Reducción de la recarga de acuíferos y de espacios de humedales Las demandas de agua aumentan de manera acusada Riesgo de disponibilidad de agua Desaparecen las aportaciones nivales El riesgo de desertización se generaliza El cambio climático y la DMA Lógicamente, la implantación de la Directiva Marco del Agua está relacionada con las variables climáticas, que se sitúan en la base de muchos de los parámetros que influyen en la hidrología y la gestión de los recursos hídricos. Por este motivo, todos los cambios en el ciclo hidrológico citados afectarán de manera más o menos directa a la gestión de los recursos hídricos. Un aspecto muy importante que debe considerarse durante la implantación de la DMA es la necesidad de planificar el uso del agua integrando todos los aspectos del ciclo hidrológico, sea durante las fases preliminares a la definición y caracterización de las masas hídricas o durante la definición de los objetivos que hay que cumplir el año En este contexto de gestión integral es muy importante realizar un seguimiento del cambio climático y analizar sus impactos durante la implantación de la DMA. Un primer paso en esta dirección podría ser plantear una pregunta fundamental: en qué medida y con qué instrumentos la DMA tiene en cuenta el impacto del cambio climático en las aguas europeas? La respuesta a esta pregunta se podría enfocar de dos maneras. Por un lado, es evidente que la DMA, tal como se ha estructurado, no tiene en cuenta explícitamente los efectos del cambio climático en el ciclo integral del agua. Por otro lado, es indudable que, tal como se ha demostrado con anterioridad, la DMA está completamente vinculada al ciclo hidrológico, donde el componente climático reviste una importancia fundamental y, por tanto, se podría pensar que no existe opción alguna de redactar un plan de gestión de cuenca sin tener en cuenta el impacto del cambio climático en los recursos hídricos. Por su propia naturaleza, la gestión del agua requiere flexibilidad y la capacidad de adaptación continua a condiciones que pueden variar de manera inesperada (una temporada de sequía o de lluvias torrenciales). En este sentido, la decisión más lógica sería incluir las condiciones futuras bajo escenarios de cambio climático en los planes de gestión de cuenca, con el objetivo de que las decisiones adoptadas hoy continúen siendo válidas en un futuro que, tal como se ha indicado, se verá afectado de manera considerable por las perturbaciones climáticas. La implantación de la DMA es un proceso gradual que, comenzando por la identificación de las masas hídricas y pasando por la definición de las presiones principales y de unos programas de medidas para compensarlas, acaba con la definición de unos planes de gestión de cuenca. A lo largo de este proceso existen diversas etapas intermedias de importancia fundamental que, según las condiciones previstas, deberían enfocarse desde el principio considerando los impactos del cambio climático. Por ejemplo, durante el desarrollo de los programas de medidas o durante la estimación de la distancia entre las condiciones actuales y los objetivos que deben alcanzarse para cumplir la DMA deberían integrarse desde el principio todas las variables dependientes del cambio climático que directa o indirectamente podrían afectar a la eficacia de los programas de medidas o aumentar (y/o en algún caso disminuir) la distancia entre el estado actual y el buen estado ecológico. 325

4 El objetivo de los apartados siguientes es describir brevemente cómo afectará el cambio climático a las principales fases de implantación de la DMA. Caracterización de las cuencas fluviales y estimación de las presiones y de los impactos principales La definición de las características de las masas de agua y la identificación de las presiones y de los impactos principales son los primeros pasos que deben darse para implantar la DMA. El cambio climático puede afectar directa o indirectamente a diversos aspectos de esta fase de la implementación, de acuerdo con los principales impactos previstos, que se resumen en la tabla 1. Tabla 1. Principales impactos directos e indirectos del cambio climático en el sector del agua en Cataluña. Impactos directos Cambios en las características físicas de las masas de agua (temperatura). Afecciones en los regímenes hidrológicos. Disminución de la recarga de los acuíferos. Incremento de la frecuencia y la intensidad de acontecimientos extremos (sequías e inundaciones). Cambios en la calidad del agua y características de las cargas contaminantes. Impactos en los ecosistemas acuáticos (extensión de humedales, localizaciones de ecorregiones). Impactos en áreas litorales (intrusión salina, erosión de playas). Impactos indirectos Cambios en la intensidad y en las tipologías de actividades humanas relacionadas con el uso del agua (producción hidroeléctrica, abastecimiento, riego, saneamiento). Aumento de presión debido a algunos contaminantes por la disminución de los caudales circulantes y menos dilución. Retroalimentación entre impactos del cambio climático y las presiones antropogénicas (por ejemplo, el aumento de la demanda de sistemas de refrigeración a causa del incremento de temperatura). Cambios en la gestión del territorio a causa de estrategias de mitigación (aumento de biocombustibles) y/o de adaptación al cambio climático (aumento de desalinizadoras y de los costes energéticos). El efecto combinado de los impactos del cambio climático podría afectar a la definición de las tipologías de las masas de agua y a la identificación de las condiciones de referencia que se utilizan como base para definir los objetivos de buen estado ecológico que hay que cumplir. Las condiciones de referencia se establecen según la caracterización de las aguas; así, si por efecto del cambio climático estas características variaran, las condiciones de referencia deberían actualizarse. El grupo de trabajo sobre Cambio Climático y DMA de la Estrategia Común de Implementación ha identificado la variación de las condiciones de referencia como uno de los puntos más críticos en el análisis de la incidencia del cambio climático en la implantación de la DMA. En el ámbito de la Estrategia Común de Implementación se constata, asimismo, una actitud bastante crítica con relación a los trabajos de IMPRESS enviados a la Comunidad Europea. Los expertos de los grupos de trabajo europeos opinan que las definiciones de las presiones y de los impactos más importantes en la mayoría de los 326

5 casos se han realizado sin tener en cuenta las variaciones probables bajo el efecto del cambio climático. Este aspecto también podría tener una importancia crítica durante el desarrollo de los planes de gestión de cuenca. Definición de los objetivos de la DMA Tal como se ha indicado, el objetivo final de la DMA es alcanzar el buen estado ecológico de las masas de agua y el buen potencial de las masas de agua definidas como fuertemente modificadas. En un primer análisis, el cambio climático no parece tener ningún impacto directo en la definición de estos objetivos. Por otro lado, como se ha comentado en el apartado anterior, el cambio climático puede afectar de manera parcial o conjunta a las presiones debidas a actividades antropogénicas, a la definición de las condiciones de referencia y/o a la estimación de los impactos de las presiones sobre las masas de agua. Por ejemplo, un incremento de temperatura atmosférica podría conllevar un aumento de temperatura de las aguas y la consiguiente variación de los parámetros que se sitúan en la base de las reacciones fisicoquímicas en los ríos, es decir: variaría el mecanismo que regula la transformación y la degradación de los contaminantes, lo que podría anular o reducir los esfuerzos para alcanzar el buen estado ecológico. En otras palabras, la definición de los objetivos de la DMA debería realizarse teniendo en cuenta tanto los impactos generales por las presiones principales en el estado actual como los impactos que se generarán a causa del cambio climático durante los próximos años y que exigirían una revisión de las condiciones de referencia utilizadas hasta la fecha. Seguramente, con las metodologías hoy disponibles resulta muy difícil distinguir entre los impactos generados enteramente por la actividad humana y los generados por el cambio climático o por sus sinergias con otras presiones que no dependen de él. Si realizamos un análisis más profundo del problema, es bastante probable que las variaciones debidas al cambio climático no sean las más «importantes» en el primer ciclo de aplicación de la DMA (hasta el año 2015). Es bastante lógico pensar que durante los próximos siete u ocho años los impactos generados por presiones de origen antropogénico serán los más «importantes» y que, por consiguiente, los esfuerzos más intensos de los planes de gestión de cuenca se centrarán en compensar estas presiones. En este sentido podríamos pensar que los objetivos definidos bajo las caracterizaciones actuales podrían ser bastante realistas. Seguramente la falta de metodologías adaptadas a distinguir entre el origen de los impactos se podría convertir en un problema más importante durante las siguientes fases de la DMA ( y ). En una perspectiva a largo plazo, los impactos del cambio climático podrían ser predominantes respecto a los impactos en los recursos hídricos de naturaleza antropogénica. Esta desproporción, por ahora imprevisible, podría hacer inabarcables o poco realistas los objetivos definidos en los planes de gestión de cuenca. Programa de medidas Tal como se ha visto, los programas de medidas son el mecanismo principal que se implantará en las cuencas hidrográficas europeas con el objetivo de cumplir la DMA. Como cualquier otro componente de la DMA, los Programas de Medidas deberán publicarse a finales del 2009, en paralelo a la presentación de la primera versión del Plan de Gestión de Cuenca. Las medidas contenidas en los programas contribuirán, en sinergia con las medidas de adaptación al cambio climático, a mejorar el uso sostenible del agua. En la Comunidad Europea se prevé que los programas de medidas sean muy heterogéneos; por tanto, no existe ninguna garantía de que algunas de las medidas tengan efectos opuestos a propuestas de adaptación o, visto de otra manera, de que las medidas de adaptación tengan efectos en la misma dirección que las medidas de sostenibilidad, estrictamente, en el uso del agua. Un ejemplo bastante claro de ello podría ser el del cultivo de biocombustibles. Este tipo de cultivos se están difundiendo rápidamente en Europa con el objetivo de reducir 327

6 la dependencia de los combustibles fósiles. En este sentido, una disponibilidad mayor de biocombustibles tendrá un evidente efecto positivo en la disminución de emisiones de gases de efecto invernadero. El aumento de producción de biocombustibles, por tanto, ayudará a disminuir las emisiones de CO 2, pero un incremento de superficie cultivada con biocombustibles conlleva ineludiblemente una mayor demanda de agua para regadío. En muchas cuencas hidrográficas, especialmente en las mediterráneas, no queda claro cómo este aumento de la demanda puede coexistir con la demanda de los usos actuales, sobre todo teniendo en cuenta episodios de sequía recurrentes y a priori crecientes según los escenarios de cambio climático previstos. El verdadero problema al considerar las interacciones entre los programas de medidas y el cambio climático radica en asegurar que las medidas implantadas para conseguir los objetivos de la DMA sean compatibles con las medidas de adaptación al cambio climático. Este problema es particularmente urgente para las medidas que comportan inversiones importantes y a largo plazo (sobre todo para construcción de infraestructuras). Muchos de los esfuerzos más importantes que se están realizando para diseñar programas de medidas efectivos consisten en aplicar medidas que respeten el principio del coste/eficacia, es decir: aplicar medidas que permitan alcanzar el mejor resultado con el menor coste posible. A la luz de las alteraciones provocadas por el cambio climático no existe ninguna garantía de que una medida que tenga una buena relación coste/eficacia hoy en día continúe teniéndola en los próximos diez o veinte años. En esta línea, uno de los resultados más importantes del workshop que se celebró en Bonn en noviembre del 2007 (Common Implementation Strategies: Workshop on Climate Change and Water; CIS, 2007) es que todos los planes de gestión de cuenca deberían incluir un climate check inicial de los programas de medidas, además de prever un mecanismo que permita una revisión periódica de los efectos de la medida con relación al cambio climático. Claramente, el climate check de los programas de medidas podría evidenciar la incompatibilidad de algunas medidas con las propuestas de adaptación al cambio climático. En este caso, una de las posibles soluciones sería aplicar el artículo 4.7 de la DMA y solicitar una excepción, argumentando la imposibilidad de conseguir el buen estado ecológico como resultado de nuevas modificaciones del medio ambiente generadas por factores naturales o antropogénicos. En general, la estrategia que cabría seguir podría consistir en analizar los programas de medidas con relación a las medidas de adaptación y priorizar las medidas que no evidencien ningún conflicto entre las dos estrategias o que, aún mejor, trabajen conjuntamente en pos de una gestión sostenible de los recursos. Otro aspecto que cabe considerar a la hora de analizar los programas de medidas es la interacción con las medidas de mitigación. Un ejemplo en este sentido puede ser el crecimiento de la demanda energética para el funcionamiento de depuradoras, desalinizadoras, etc., ya que los actuales modelos de gestión del agua están invirtiendo muchos recursos en sanear las aguas residuales urbanas e industriales y producir agua desalinizada con el objetivo de aumentar la garantía del recurso. Si bien por un lado estas estrategias contribuirán a cumplir los objetivos de la DMA, no existe ninguna previsión acerca de la coherencia del aumento de estas infraestructuras (y el impacto asociado a sus consumos energéticos) con las estrategias de adaptación y/o mitigación del cambio climático que se están impulsando e implantando en Europa. En este sentido, cabe esperar que los futuros criterios de sostenibilidad ambiental no solo se orienten hacia el sector del agua, sino que integren el binomio agua-energía. Programas de seguimiento y control Otra etapa intermedia muy importante en la implantación de la DMA es el desarrollo de una red de seguimiento y control que permita verificar de manera sistemática el cumplimiento de los objetivos de la DMA, además de permitir evidenciar rápidamente cambios en las características de las masas hídricas. El reto radica en asegurar que las herramientas aplicadas al seguimiento y al control sean capaces de evidenciar los impactos del cambio climático en las condiciones hidrológicas y en los ecosistemas y la biodiversidad. 328

7 Análisis económico de la DMA y cambio climático El análisis económico de la DMA es un proceso transversal que se aplica a lo largo de todo el calendario de implantación de la Directiva. Considerar el impacto del cambio climático es importante en diferentes fases de este análisis. En primer lugar, durante el desarrollo de los documentos del IMPRESS se han calculado curvas de crecimiento de las actividades económicas (horizonte del año 2015), que revisten importancia para el uso del agua. Es evidente que estos análisis habrían tenido que desarrollarse y actualizarse teniendo en cuenta los posibles impactos del cambio climático (por ejemplo, una temperatura más elevada y mayor frecuencia de episodios de sequía podrían comportar una disminución sustancial del turismo en la costa mediterránea). Las previsiones de la variación de las presiones debidas a los usos del agua se encuentran en la raíz de la determinación de la distancia entre el estado ecológico actual, el estado ecológico proyectado para el 2015 y los objetivos que hay que cumplir para este mismo horizonte. En este contexto, el coste total de la implantación de los programas de medidas puede variar de manera sustancial a causa de la incertidumbre en torno a los impactos inducidos por el cambio climático en la variación de las presiones futuras. Conclusiones La implantación de la DMA y las estrategias de adaptación y mitigación del cambio climático son dos procesos que se pueden desarrollar sin considerar sus interacciones, sinergias y contradicciones. La implantación de la DMA constituye un reto que los países europeos están intentando asumir para cumplir los objetivos prefijados para el año En el estado actual, muchos de estos objetivos no se podrán alcanzar a causa de las presiones antropogénicas sobre las masas de agua. El impacto del cambio climático añade otra variable de complejidad a este sistema. La Comisión Europea ha puesto en marcha un mecanismo de cooperación y colaboración entre los países que debería llevar a definir unas estrategias y unas metodologías comunes para conciliar la implantación de la Directiva y el control de los impactos del cambio climático. En este sentido, queda claro que durante el diseño de los planes de gestión de cuenca es necesario considerar el cambio climático como uno de los factores determinantes de la definición de los objetivos que deben cumplirse, del diseño de los programas de medidas que cabe implantar y de la definición de objetivos, pese a que previsiblemente no será viable conseguirlo durante la primera fase de aplicación de la DMA (2015). Referencias bibliográficas CIS (Co m m o n Implementation Strategies). Workshop on Climate Change and Water. Bonn (Alemania): de noviembre del Disponible en: implementation_conventio/workshop_november/key_messagesppt/_en_1.0_&a=d EEA (Eu r o p e a n En v ir o n m e n t a l Ag e n c y). Impacts of Europe s Changing Climate, an Indicator-Based Assessment. Copenhague (Dinamarca): ISBN: IPCC (In t e r g o v e r n m e n t a l Pa n n e l f o r Cl im a t e Ch a n g e). Guidance Papers on the Cros Cutting Issues of the Third Assessment Report of the IPCC ISBN: JRC (Jo in t Re s e a r c h Center). Climate Change and the European Water Dimension. Comisión Europea, EUR EN, Comunidades Europeas,