Informe Final sobre Roaming Móvil Internacional en América Latina

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1 BUSINESS ECONOMICS CONSULTING LLC Informe Final sobre Roaming Móvil Internacional en América Latina ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN Y DESARROLLO DE ESTRATEGIAS DE MEJORA Y ESTANDARIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN, Elaborado para REGULATEL Arturo Briceño* 2/2/2012 * arturobriceno57@gmail.com. Asistente: Rozzana Loaiza Flower, bachiller en economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú

2 INDICE I. Resumen Ejecutivo... 7 A. Objetivos del Estudio de Estandarización... 7 B. Relevamiento de las mejores prácticas sobre transparencia de información (TI) 7 C. Propuesta para elevar la transparencia de información a los usuarios... 9 D. Organización del Informe II. Motivación, objetivos y metodología del Estudio A. Motivación del Estudio a partir del Diagnóstico del problema B. Objetivos del Estudio de Estandarización C. Metodología para diagnosticar transparencia de información Investigación de Gabinete Evaluación de la transparencia de información en los portales de Internet de los operadores Encuestas a reguladores y operadores III. Caso de la Unión Europea A. Antecedentes Situación del roaming en la UE hasta el año Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Roaming Internacional, Año Posiciones sobre la propuesta de la Comisión para emitir un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo en el servicio de Roaming: Año B. Reglamento CE Nº 717/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al roaming móvil internacional, Junio del Regulación tarifaria Regulación sobre transparencia de información C. Futuro de la regulación de roaming en la UE Evaluación de la Comisión Europea a Julio Propuestas de la Comisión Europea en el IV. Otras iniciativas en otras regiones o países A. AREGNET B. Australia V. Marco regulatorio sobre transparencia de información en algunos países de América Latina 30 1

3 A. Caso Mercosur Antecedentes Resolución Nº 19/01 MERCOSUR/GMC/RES B. Colombia C. Otros países de la región México Perú VI. Evaluación de la transparencia de la información a usuarios a partir de los portales de Internet de los operadores A. Criterios para evaluar la información a usuarios a partir de los portales de Internet de los operadores B. Países y operadores analizados C. Resultados generales de la evaluación de operadores D. Número de operadores móviles que cumplen con los criterios de información 43 E. Resultados de cumplimiento a nivel de países en cada uno de los criterios evaluados F. Resultados del nivel de satisfacción de información por operadores regionales. 49 VII. Evaluación econométrica del impacto de la regulación sobre transparencia de información a usuarios A. Resultados de operadores de América Latina en comparación a Europa B. Comportamiento diferencial de operadores regionales en América latina VIII. Precios de roaming en América Latina A. Características y resultados de nuestro comparativo B. Comparación de tarifas de roaming y otros servicios C. Efectos de la transparencia de información en los precios de roaming IX. Propuesta de estandarización de los contenidos mínimos que los operadores deberían brindar a los usuarios y mecanismos de difusión de la información a los usuarios A. Mecanismos de difusión a los usuarios a través de varios medios y circunstancias B. Información sobre precios a proporcionarse al usuario durante el viaje SMS para informar al cliente sobre roaming de voz y SMS SMS para informar al cliente sobre roaming de datos C. Información sobre alerta de topes de facturación o consumo a proporcionarse al usuario durante el viaje El caso de Digitel en Venezuela

4 2. Caso de Movistar Ecuador Notificación cuando se acerca al límite máximo de consumo o gasto Determinación de un nivel de gasto máximo de default en América Latina D. Información mínima a través de Servicios de Atención al Cliente Activación de los servicios de roaming Servicios de roaming ofrecidos Servicio de atención al cliente cuando está fuera del país Cobertura de los servicios de roaming Configuración del servicio por modelo de aparato telefónico Precios de los servicios de roaming E. Información mínima a través de los portales de Internet de los operadores Planes de consumo de roaming Tarifas de los servicios de roaming Proveedores alternativos en el país de destino Configuración y duración de los servicios Servicio al cliente Sistemas de alerta sobre facturación o consumo Resumen: contenidos mínimos de información en los portales de Internet de los operadores X. Mecanismo de fiscalización periódico de la información proporcionada a los usuarios A. Cuando el usuario está de viaje haciendo uso del roaming B. Cuando el usuario contrata o indaga por los servicios de roaming y la información mínima en los portales de Internet de los operadores XI. Papel de los reguladores en promover mayor transparencia de información de servicios de roaming A. Promover la dación de reglamentación específica para elevar la transparencia de información que los operadores deben de brindar a sus usuarios B. Promover una mayor transparencia a través de sus portales de Internet locales de los reguladores Portales locales Portales regionales? Mejora en los mecanismos de captación de información de reclamos Otras iniciativas XII. Implementación de la estrategia para elevar la transparencia de información

5 A. Propuesta de Lineamientos de Información Mínima Roaming Internacional (LIMRI) B. Legislaciones nacionales para incrementar transparencia de información C. Propuesta : ruta crítica para implementar las mejores prácticas XIII. Anexo 1. Resultados econométricos de las regresiones A. Efecto de la regulación sobre el índice de información al consumidor provisto por los operadores en sus portales de Internet B. Efecto de la transparencia de información sobre los precios de roaming al por menor 101 XIV. Anexo 2. Encuestas a Reguladores y Operadores A. Formatos de Encuestas Reguladores Operadores móviles B. Análisis de resultados de las encuestas Respuestas de reguladores Respuestas de operadores XV. Anexo 3. Modelo de Documento Lineamientos de Información Mínima de Servicios de Roaming Internacional (LIMRI) A. Información mínima a proporcionarse a los usuarios a través de Servicios de Atención al Cliente Activación de los servicios de roaming Servicios de roaming ofrecidos Servicio de atención al cliente cuando está fuera del país Cobertura de los servicios de roaming Configuración del servicio por modelo de aparato telefónico Precios de los servicios de roaming Control, Supervisión y Sanciones B. Información mínima de precios de voz/sms a proporcionarse a los usuarios durante el viaje en el exterior SMS para informar al cliente sobre roaming de voz y SMS SMS para informar al cliente sobre roaming de datos Control, Supervisión y Sanciones C. Información mínima a proporcionarse a los usuarios cuando están de viaje referente a un sistema de alerta de consumo de servicios de roaming, a través de SMS Notificación cuando se acerca al límite máximo de consumo o gasto

6 2. Nivel de gasto máximo de default Control, Supervisión y Sanciones D. Información mínima que los operadores deben de brindar a sus usuarios desde sus portales de Internet Planes de consumo de roaming Tarifas de los servicios de roaming Proveedores alternativos en el país de destino Configuración y duración de los servicios Servicio al cliente Actualización de información en los portales de Internet Control, Supervisión y Sanciones Resumen: contenidos mínimos de información en los portales de Internet de los operadores XVI. Anexo 4. Resultados de la evaluación de los portales de Internet de los operadores y variables utilizadas en las regresiones econométricas Cuadro 1 Criterios de información para evaluar TI en portales de Internet de operadores... 8 Cuadro 2 Regulación de tarifas tope a servicios de roaming internacional móvil en la UE, a Agosto Cuadro 3 Operadores a los cuales se les ha evaluado el nivel y calidad de información a usuarios a partir de sus portales de Internet Cuadro 4 Puntaje sobre la información que los operadores presentan en sus páginas de Internet relativas al roaming internacional móvil (Indicador de 13= Información completa, de 0=ninguna información) Cuadro 5 Resumen de resultados por países en cada uno de los criterios de evaluación (I) Cuadro 6 Resumen de resultados por países en cada uno de los criterios de evaluación (II) Cuadro 7 Satisfacción de información por operador regional Cuadro 8 Resultados de las regresiones sobre el puntaje de operadores: Europa y América Latina Cuadro 9 Resultados de las regresiones sobre el puntaje de operadores: Europa y operadores regionales en América Latina Cuadro 10 América Latina, Precios al por menor de roaming* y larga distancia a los EEUU, Agosto-Septiembre 2011 (USD minuto) Cuadro 11 Efecto de información al usuario sobre precios de roaming Cuadro 12 Tarifas de servicios de roaming voz y SMS para usuarios postpago de Movistar Ecuador, a Noviembre 2011 (USD)

7 Cuadro 13 Tarifas de servicios de roaming voz y SMS y datos para usuarios postpago de Claro El Salvador, a Noviembre 2011 (USD) Cuadro 14 Sistema notificación automática de consumos de roaming de Digitel en Venezuela Cuadro 15 Gasto promedio por usuario móvil en servicios de voz y datos en América Latina y Europa, Segundo Trimestre 2010 (USD por mes) Cuadro 16 Criterios de información en portales de Internet de los operadores Cuadro 17 Formulario de contenido mínimo de información que los operadores deben de mantener en sus portales de Internet Cuadro 18 Inicio del Portal de Internet de ANACOM Roaming Light Cuadro 19 Portal Verificador Ciudadano para reportar reclamos de usuarios de servicios de telecomunicaciones en México Cuadro 20 Ruta crítica en la implementación de actividades para mejor la provisión de información Cuadro 21 Evaluación de los resultados de encuestas a reguladores (1) Cuadro 22 Evaluación de los resultados de encuestas a reguladores (2) Cuadro 23 Evaluación de los resultados de encuestas a operadores (1) Cuadro 24 Evaluación de los resultados de encuestas a operadores (2) Cuadro 25 Evaluación de los resultados de encuestas a operadores (3) Cuadro 26 Formulario de contenido mínimo de información que los operadores deben de mantener en sus portales de Internet Cuadro 27 Puntajes por operador de la evaluación de cumplimiento de criterios de información analizando los portales de Internet de cada operador Cuadro 28 Direcciones electrónicas de los portales de internet de los operadores Cuadro 29 Variables utilizadas en las regresiones econométricas Gráfico 1 Evolución de precios tope llamadas salientes de roaming internacional en la Unión Europea (euros/minuto de voz) Gráfico 2 Distribución de frecuencia del número de operadores en relación al puntaje de información Gráfico 3 Proporción de operadores que satisfacen cada uno de los trece criterios de información Gráfico 4 Ranking de satisfacción de criterios por países Gráfico 5 Satisfacción de información por operadores regionales Gráfico 6 Precio por minuto de llamada saliente al país de origen de un usuario que realiza roaming en los EEUU (USD por minuto)

8 I. Resumen Ejecutivo A. Objetivos del Estudio de Estandarización De acuerdo a los Términos de Referencia, los objetivos fundamentales del Estudio de Estandarización son: Realizar un relevamiento de las mejores prácticas en materia de información a los usuarios de roaming. Proponer una plantilla u otro formato para reunir la información a ser provista por cada operador al usuario y los canales de información. Asimismo, establecer un plan de difusión e información para que el usuario de los servicios de roaming internacional posea en forma clara, homogénea, actualizada y completa la información sobre los servicios a los que accede, y establecer una estrategia de cómo brindar información en relación a las tarifas de los mismos con la finalidad de lograr transparencia en la información a la que acceden los usuarios. B. Relevamiento de las mejores prácticas sobre transparencia de información (TI) La primera etapa del Estudio consistió en el relevamiento de las mejores prácticas de transparencia de información (TI) de los servicios de roaming en los 21 países que participan en el proyecto de roaming Sudamericano (incluyendo 3 países observadores de Europa: España, Portugal e Italia). Las preguntas planteadas en esta primera fase fueron: (1) Cómo y cuánto influye la regulación sobre las condiciones de TI? (2) Cómo y cuánto influye la TI en los precios pagados por los consumidores? (3) Existe homogeneidad o heterogeneidad en la provisión de información dependiendo de si se trata de operadores regionales o países? La información que los operadores móviles brindan a sus usuarios sobre servicios de roaming puede tener distintos orígenes. Por ejemplo, información brindada cuando el usuario contrata los servicios móviles en general o los de roaming en particular; cuando el usuario está de viaje y desea hacer uso de los servicios de roaming; información brindada a través de los portales de Internet; información que el operador puede brindar a través de folletos, en la factura del usuario, etc. Metodología para el relevamiento de mejores prácticas sobre TI En este Estudio se priorizó la investigación sobre la transparencia de información que los operadores brindan a sus usuarios a través de sus portales de Internet. Para el relevamiento de las mejores prácticas de TI se determinaron 13 criterios sobre cantidad y calidad de información en relación a precios y condiciones de provisión del servicio roaming móvil internacional (ver cuadro 1). 7

9 Cuadro 1 Criterios de información para evaluar TI en portales de Internet de operadores 1 Tarifas diferenciadas (entrantes y salientes) 2 Tarifas por zonas geográficas países 3 Facturación en minutos o fracción de minutos 4 Información sobre si precios incluyen IVA 5 Planes (pos pago, prepago) 6 Cobertura (países, zonas geográficas) 7 Operadores extranjeros con los que tienen acuerdos 8 Condiciones Activación del servicio 9 Configuración por aparato inteligente 10 Atención al Cliente (teléfonos gratuitos, etc.) 11 Fechas de inicio y termino del servicio 12 Servicios Separados (voz, SMS, Internet) 13 Modo de Alerta (tope factura o consumo) Dichos criterios fueron medidos en cada portal de Internet de los 73 operadores móviles de la muestra (de los cuales 11 fueron de Europa), estableciéndose un Índice total de TI para cada operador. En adición a la evaluación de indicadores a partir de los portales de Internet también se implementó una encuesta para reguladores y otra para operadores, con el objetivo de contrastar los resultados de la evaluación de los portales de Internet. También se investigó si los operadores utilizan otros medios o circunstancias para brindar información sobre roaming a sus usuarios: cuando estos están de viaje; cuando solicitan información vía telefónica o se apersonan a los centros de atención al cliente, etc. Conclusiones sobre el análisis del relevamiento de TI Las principales conclusiones del relevamiento de transparencia de información al usuario a través de los portales de Internet de los operadores fueron: La presencia de regulación en las condiciones de transparencia de información (TI) a usuarios sobre precios y demás condiciones de los servicios de roaming internacional aumenta en 25% la transparencia de información que los operadores brindan a sus usuarios. Es decir, aquellos operadores que tienen obligación regulatoria de proveer información adecuada a usuarios, brindan 25% más y mejor información que aquellos operadores que no tienen ninguna obligación regulatoria. La mayor transparencia de información ocasiona que los precios de roaming sean, en promedio, 30% menores a los que se observan en aquellos operadores que no tienen transparencia de información hacia sus usuarios. Es decir, el bienestar de los consumidores de roaming aumentaría sustancialmente si se implementa regulación sobre aspectos de provisión de TI por parte de operadores. 8

10 Otras conclusiones del relevamiento de TI en los portales de Internet de operadores fueron: Europa vs América Latina (AL). Algunos operadores de AL obtuvieron un mayor índice de TI que sus pares de países europeos. Esto indica que las medidas de transparencia mínimas de información que se concluyan necesarias a implementarse, ya están siendo brindadas por algunos operadores de la región. Ello también permite concluir que la extensión y obligación de cumplimiento de transparencia de información a otros operadores no resultarán en exigencias regulatorias exorbitantes. Resultados por cada uno de los 13 criterios. Algunos criterios importantes de provisión de información son cubiertos a más del 80% por los operadores (cobertura, tarifas diferenciadas, etc.) Pero otros criterios no se están cumpliendo ni en el 35% de los casos. Son precisamente estos últimos en los que se debe poner atención y énfasis en las recomendaciones de transparencia de información Resultados por países. Se observa alta heterogeneidad por países. En AL, casi todos los países cumplen con más del 50% de los criterios de TI. Sólo 3 (Bolivia, Honduras y Paraguay) cumplen con menos del 45%. Resultados por operadores regionales. También se comprobó que existe una elevada heterogeneidad. El operador regional con más bajo promedio de satisfacción resultó Nextel y el de mayor puntaje resultó América Móvil, seguido de Telefónica. Comparación internacional de precios roaming de voz pagados por usuarios. Se comprobó que existe alta variabilidad. Por ejemplo, cuando un usuario de los 21 países que forman parte del proyecto de roaming realiza una llamada desde los EEUU a sus países de origen, los precios por minuto van desde USD 0.63 minuto a 4.17 minuto. Se comprobó además que el precio de un minuto de roaming es 6 veces más que el precio de voz de LDI. Los márgenes (precio roaming/precio LDI) también observan alta variabilidad (entre 50% y 5,000%). C. Propuesta para elevar la transparencia de información a los usuarios Obligaciones para operadores móviles Se propone aumentar la provisión de información de información por parte de los operadores móviles a través de varios medios y circunstancias. Información sobre precios cuando el usuario enciende su aparato telefónico fuera del país. Los operadores del país de origen deberán brindar información sobre precios de los servicios de voz/sms y datos apenas el usuario enciende su aparato telefónico en el país de destino. Los operadores deberán enviar en forma gratuita e inmediata 1 ó 2 SMS informando sobre precios de voz/sms y 1 SMS sobre precios de datos. 9

11 Información sobre alerta de topes de facturación o consumo cuando el usuario está fuera del país. El usuario que está haciendo uso de servicios de roaming fuera del país de origen deberá recibir sistemas de alerta sobre topes de facturación o consumo que haya acordado previamente con su operador o en su defecto alertar al usuario cuando ha alcanzado el 80% de una facturación tope establecida de USD 20 por defecto. En la región algunos operadores ya han implementado sistemas de alerta de facturación (v.g. Digitel en Venezuela) o consumo (v.g. Movistar Ecuador). Información mínima a brindarse al usuario a través portales de Internet de operadores, cuando el usuario indaga sobre los servicios a través de teléfono o cuando se apersona a centros de atención al cliente. Cuando el cliente móvil contrata los servicios de roaming cuando simplemente indaga por los mismos con su operador, o cuando visita el portal de Internet de su proveedor, éste debe de proporcionar un conjunto mínimo de información sobre precios y condiciones de provisión de los servicios en base a los 13 criterios de información mínima del cuadro 1. La información mínima que los operadores brinden a sus usuarios de los servicios de roaming deberá entenderse, como su nombre lo indica, como un conjunto mínimo de información, pero no existirá un máximo. Los operadores móviles podrán brindar información más allá de la mínima requerida, tendrán la libertad de promocionarla a través de otros medios de comunicación (v.g. campañas publicitarias, paneles publicitarios etc.), o de introducir innovaciones en los mecanismos de fijación tarifaria de los servicios de roaming, que simplifiquen y hagan más transparente y entendible la información de precios a los usuarios de estos servicios. Acciones de los Reguladores y otras Autoridades Los Reguladores y Autoridades de cada país deben de jugar un papel activo para elevar la TI sobre precios y condiciones de servicios de roaming. Normativa. Hacer cumplir las regulaciones sobre transparencia de información existente en los países sobre obligaciones que los operadores deben brindar a sus usuarios sobre precios y condiciones de servicios de telecomunicaciones. Los servicios de roaming forman parte también de los servicios de telecomunicaciones. En caso no exista adecuada reglamentación sobre condiciones de transparencia de información para servicios de roaming, las Autoridades deberán propender a emitirla, tal como lo ha hecho Colombia desde el Portales de Internet de los reguladores. Los reguladores y/o Autoridades que velan por los derechos de consumidores podrán introducir información sobre servicios de roaming a través de la creación de una pestaña adicional en sus portales de Internet, dedicada exclusivamente para este propósito. O alternativamente el regulador podrá crear un portal de Internet exclusivo sobre roaming, tal como lo ha hecho el regulador de Portugal. 10

12 Reclamos y satisfacción de consumo. Las Autoridades deben hacer esfuerzos para mejorar sus sistemas de captación de información sobre estadísticas de reclamos sobre servicios de roaming y establecer una tipología de ellos (precios excesivos, bill shock, mala calidad, entre otros.) Así mismo, las Autoridades podrían, a través de iniciativas costo efectivas, hacer seguimiento sobre la satisfacción de los usuarios de servicios de roaming en el país. Por ejemplo, en Colombia el regulador podría incorporar preguntas relativas a la satisfacción de usuarios relativas a los servicios de roaming en sus encuestas periódicas sobre satisfacción de usuarios móviles. Implementación de la estrategia para elevar la TI Consulta pública. Se propone que los reguladores lancen a consulta pública un documento sobre Lineamientos de Información Mínima de Servicios de Roaming Internacional (LIMRI), en el cual se establezcan los requisitos de información mínima que los operadores deberán de proporcionar a sus usuarios: Cuando el usuario desea activar servicios de roaming o solicita información sobre servicios de roaming a su proveedor La información que debe de recibir el cliente cuando está fuera del país y está haciendo uso de servicios de roaming La información mínima en los portales de Internet de los operadores Información a través de otros medios de los operadores (folletos, factura telefónica, etc.) así como aquella que el regulador pueda brindar al usuario a través de campañas, portales de Internet específicos a los servicios de roaming, entre otros. El tiempo de la consulta pública podría ser de un máximo de tres (3) meses. La consulta pública servirá para para afinar los detalles y proponer finalmente unos lineamientos de información con insumos de la industria y otras instituciones interesadas. En caso que un determinado país, como Colombia, ya tenga contemplado en su marco normativo disposiciones que sobrepasan los criterios mínimos de información sobre servicios de roaming internacional contemplados en los lineamientos, podría no ser necesaria una consulta pública. Ruta crítica para implementación de medidas por parte de los operadores. Se propone que los operadores implementen los mecanismos de TI en un plazo máximo de 12 meses ( Propuesta ). En el plazo máximo de un (1) mes, deberán brindar a sus usuarios información sobre precios de los servicios de roaming cuando estos encienden sus aparatos telefónicos fuera del país. Dicho plazo fue el que se estableció en el caso de la Unión Europea, y dado los mayores desarrollos tecnológicos desde entonces, se propone que los operadores de América Latina que aún no cuentan con un sistema de información cuando su usuario está de viaje, lo puedan implementar en el muy corto plazo. 11

13 En un plazo máximo de seis (6) meses los operadores implementarían los cambios necesarios en sus portales de Internet y centros de atención al cliente para que puedan brindar la información mínima establecida a sus usuarios. En un plazo máximo de doce (12) meses los operadores implementarán los sistemas de alerta de tope de facturación o consumo que serán usados cuando sus usuarios se encuentran en el país visitado. El mayor plazo es debido a que algunos operadores deberán efectuar cambios en sus sistemas o plataformas de facturación, y mejorar sus mecanismos de conciliación de tráficos y facturación en tiempo real con los operadores con los que tienen acuerdos de roaming. Algunos operadores de la región, como Digitel en Venezuela y Movistar en Ecuador, ya cuentan con sistemas de alertas de facturación y/o consumo, y la implementación de sus sistemas de alerta tomó menos de 6 meses. En el caso de la Unión Europea, la regulación contempló un período de once (11) meses para que los operadores implementen el sistema de alerta de facturación a sus usuarios. D. Organización del Informe El Informe está organizado como sigue. El capítulo II resume los objetivos de los Términos de Referencia del Estudio y la metodología de trabajo adoptaba para alcanzar dichos objetivos. Los capítulos III, IV y V exponen en forma resumida las experiencias sobre regulación de condiciones de transparencia de información (TI) en otros continentes y países, en especial en la Unión Europea, países árabes y Australia. Así mismo se hace una revisión del marco normativo específico sobre condiciones de TI existentes en algunos países de América Latina. El capítulo VI presenta los principales resultados cuantitativos de la evaluación de la TI en los portales de Internet de los operadores a partir de un conjunto mínimo de criterios de información. El capítulo VII analiza econométricamente el impacto cuantitativo que la regulación de la TI tiene sobre el nivel de provisión de TI. La muestra de operadores contiene un grupo de operadores que están sujetos a regulación de condiciones de TI (países de Europa) y los aquellos operadores que no lo están (países de América Latina). El capítulo VIII analiza econométricamente el efecto del nivel de TI en los precios minoristas de roaming. El capítulo IX presenta una propuesta de estandarización de los contenidos mínimos que los operadores debieran brindar a los usuarios a través de varios medios y circunstancias (a través de centros de atención al cliente, cuando el usuario está de viaje, a través de portales de Internet de operadores, etc.), así como los mecanismos de difusión de dicha información. El capítulo X propone el rol fiscalizador que las autoridades deben de tener sobre la información que los operadores móviles deben de brindar a sus usuarios. El capítulo XI expone sugerencias de acciones y tareas que las Autoridades de los países de América Latina debieran implementar para elevar la TI de precios y condiciones de los servicios de roaming. Finalmente, el capítulo XII sugiere una ruta crítica para la 12

14 implementación de la estrategia para elevar la TI en la región. Los restantes capítulos (XII-XVI) contienen loas Anexos. 13

15 II. Motivación, objetivos y metodología del Estudio A. Motivación del Estudio a partir del Diagnóstico del problema Los Términos de Referencia (TORs) para el presente Estudio señalan que el principal problema identificado en el roaming móvil internacional en los países de América Latina es la falta de información tarifaria con que cuentan los usuarios de servicios de roaming. Dicho problema también habría sido identificado en el Estudio Regional sobre roaming Sudamericano elaborado por la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), el cual constató que la mayor parte de la insatisfacción de los usuarios se debe a la falta de conocimiento del servicio y estructura de tarifas, lo que ocasiona que, en muchos casos, el usuario prefiera desconectar su terminal, constituyendo ello un obstáculo para un aumento de la demanda de los servicios de roaming. 1 B. Objetivos del Estudio de Estandarización De acuerdo a los TORs, los objetivos finales del Estudio de Estandarización son: Realizar un relevamiento de las mejores prácticas en materia de información a los usuarios de Roaming, y proponer una plantilla u otro formato para reunir la información a ser provista por cada operador al usuario y los canales de información. Establecer un plan de difusión e información para que el usuario de los servicios de roaming internacional posea en forma clara, homogénea, actualizada y completa la información sobre los servicios a los que accede, y establecer una estrategia de cómo brindar información en relación a las tarifas de los mismos con la finalidad de lograr transparencia en la información a la que acceden los usuarios. El área de análisis involucra un total de 21 países: 18 países de América Latina y 3 de Europa (España, Portugal e Italia), los cuales han comprometido su apoyo al proyecto roaming internacional Sudamericano, organizado desde REGULATEL. C. Metodología para diagnosticar transparencia de información El objetivo principal del relevamiento de información sobre las condiciones de roaming internacional fue el determinar si los operadores informan adecuadamente a sus usuarios de roaming internacional sobre las tarifas y condiciones de los servicios de roaming 1 IIRSA Iniciativas para la Mejora del Mercado Suramericano de Servicios de Roaming. Análisis y Recomendaciones. Documento Técnico en Apoyo a las Iniciativas de IIRSA. Descargable en 14

16 internacional móvil. El supuesto es que si los usuarios están informados de los precios y condiciones evitarán el uso del servicio si los precios son considerados excesivos o muy altos. La metodología utilizada en este Estudio incluyó: (a) Investigación de Gabinete, (b) Evaluación de la transparencia de información en los portales Internet de los operadores y (c) Encuestas a operadores y reguladores, así como entrevistas con expertos involucrados en la problemática del roaming internacional móvil. 1. Investigación de Gabinete a) Investigaciones relacionadas sobre roaming Se analizaron estudios e información relativos a la problemática del roaming internacional móvil tanto en Latino América, Europa y otras regiones o países. Por ejemplo se revisaron, Los informes de IIRSA sobre el roaming en Sudamérica, específicamente en lo concerniente al proyecto para el Acuerdo de roaming Suramericano. El proceso de regulación de roaming realizado en la Unión Europea en torno al Marco Regulador Común del Servicio de Roaming Internacional, incluyendo los estudios y reportes de reguladores, consultores y operadores en relación a la regulación de roaming y efectos de la misma en el ámbito Europeo. Las directivas sobre roaming Internacional en el ámbito del Mercosur y otros países de la región, como Colombia. Procesos de intervención en temas de roaming en otras regiones y países fuera de América Latina. b) Seguimiento a otras iniciativas con impacto en roaming en América Latina El tema de roaming internacional móvil en América Latina viene siendo analizado actualmente por una variedad de instituciones y asociaciones internacionales. c) CITEL La Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) ha propuesto algunas iniciativas sobre roaming internacional en la región. Entre las varias propuestas hechas en su reunión del 2009, CITEL ha propuesto que los usuarios de roaming internacional tengan mayor transparencia de información, y que se debe de asegurar que la información a los usuarios sea completa, clara, oportuna y homogénea. 2 CITEL recomienda un conjunto de acciones para lograr mayor transparencia: 2 Dicha propuesta fue realizada por el regulador de Uruguay (URSEC). Ver 15

17 El diseño de un formato estándar con la información necesaria de los servicios de roaming provistos por cada operador, facilitando al usuario la comparación de precios y condiciones de servicio entre operadores Publicar dicha información en una pestaña específica Roaming en el portal Internet de cada operador móvil y en el portal del regulador. Propone también que la información de tarifas sea puesta a disposición de los usuarios a través de mensajes cortos (SMS) u otros medios o aplicaciones, que los usuarios puedan tener acceso fácilmente desde sus terminales móviles. Durante el 2011, CITEL, a través de los reguladores de la región, está llevando a cabo una exhaustiva encuesta a los operadores móviles en los países miembros sobre roaming internacional móvil. 3 d) UIT En Marzo del 2011, en una carta colectiva a los países miembros del Grupo Regional de la Comisión de Estudio 3 para América Latina y El Caribe (SG3RG-LAC) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la UIT solicita completar dos cuestionarios: 4 Un cuestionario para el regulador, el cual debe ser contestado por los propios reguladores. Un cuestionario para usuarios de servicios de roaming. Cada administración debería evaluar el número de respuestas de abonados móviles que se requieren para que el resultado sea significativo y elegir el método más apropiado para obtener las respuestas. De acuerdo al SG3RG-LAC, el tema de altos precios del roaming internacional es un tema prioritario de agenda regulatoria. Según se lee en la carta enviada por el Director de la Oficina de Normalización de las Telecomunicaciones de la UIT, En la región se percibe que existen grandes problemas relacionados con los precios del servicio de roaming internacional y que no existen propuestas claras para una estrategia que permita que los precios se reduzcan a valores aceptables. Son evidentes los problemas que afrontan los usuarios como la activación automática de roaming internacional en zonas cuya cobertura corresponden al ámbito nacional, aplicación de cargos en llamadas no completadas, cargos por mensajes generados por ofertas del mismo operador, aplicación de cargos por minuto sin considerar que la llamada puede facturarse al segundo exacto, etc. 3 Sin embargo, hasta fin de Diciembre del 2011, no existían resultados públicos de las referidas encuestas. 4 Las respuestas a los cuestionarios debieran entregarse a la UIT máximo el 30 de Septiembre Sin embargo, hasta fin de Diciembre de 2011, la UIT no habría publicado ningún resultado de las encuestas. Los cuestionarios pueden encontrarse en 16

18 La reducción de los precios por el servicio de roaming internacional constituye un aspecto esencial para mejorar la eficiencia del sector de telecomunicaciones y en consecuencia lograr el bienestar de los ciudadanos. 5 e) Asociación GSM de América Latina En el último trimestre del 2011, la Asociación GSM de América Latina (GSMA) habría contratado un Estudio a la consultora Blue Note de Argentina, en la cual se investigaría el mercado de roaming en América Latina, con especial atención a los desafíos y avances de la industria en los años recientes. 6 Se analizarían varios temas, como por ejemplo, lo que se ha realizado en roaming de zonas fronterizas en años recientes, las iniciativas para comunicación, las nuevas estructuras de precios que ofrecen los operadores, entre otros. 2. Evaluación de la transparencia de información en los portales de Internet de los operadores Los operadores móviles están en capacidad de brindar información sobre condiciones de roaming a través de varios medios y circunstancias. Cuando el cliente móvil contrata los servicios de roaming o cuando simplemente indaga por los mismos con su operador, éste brinda un conjunto de información sobre precios y condiciones de provisión de los servicios. Similarmente los operadores brindan información a través de sus portales de Internet. Los operadores también podrían brindar cierta información cuando el usuario está de viaje y desea utilizar los servicios de roaming. En otras realidades, como Europa antes de la introducción de la regulación de transparencia de información y de tarifas de roaming, la percepción era que los operadores brindaban una mayor transparencia y detalle a partir de sus portales de Internet. 7 La utilización del Internet como fuente de información y conocimiento, está en constante aumento por parte de los usuarios de telecomunicaciones. Nuestro análisis empírico se ha concentrado en la transparencia de información brindada por los operadores a partir de sus portales de Internet. Específicamente se analizó la transparencia de información a usuarios de roaming internacional a partir de los portales de Internet de los operadores móviles de 21 países asociados al proyecto de roaming internacional sudamericano. 5 Malcom Johnson. Carta Colectiva TSB 8/SG3RG-LA. En la misma comunicación se adjunta los dos cuestionarios para reguladores y usuarios. 17 de Marzo Ver SG3RG.LAC/new/en/ Por ejemplo, en un informe del 2005, el grupo de reguladores en Europa, ERG ahora denominado Berec-, sostenía que la impresión general sobre transparencia de información era que ésta era mayor en los portales de Internet de los operadores que aquella brindada a través de por ejemplo centros de atención al cliente. Cuando un usuario indagaba por información apersonándose a un centro de atención o llamando por teléfono a su proveedor, por lo general el operador lo refería al usuario a visitar los portales de Internet para obtener información más completa. Ver ERG ERG Project Team on International Roaming Retail Tariff Transparency. ERG(05) 43 rev1. 22 páginas. 17

19 Se investigó si la información sobre precios y condiciones de roaming están disponibles a los usuarios del servicio. También se investigó si la información proporcionada en los portales de Internet es la adecuada. Para ello se establecieron un conjunto mínimo de criterios sobre qué tipo de información debiera ser proporcionada a los usuarios. Por ejemplo, el usuario debe de ser informado sobre el método de redondeo en las llamadas de voz (v.g al segundo, al minuto, etc.) El consumidor estará mejor informado si conoce el método de redondeo de llamadas. Se establecieron criterios sobre el tipo de información proporcionada y se asignó un puntaje a cada criterio, para de esta manera estimar finalmente un puntaje sobre la información total proporcionada por cada operador. Esto se explica en detalle más adelante. 3. Encuestas a reguladores y operadores 8 La metodología planteada en este Estudio contempló también la realización una encuesta a los reguladores, para analizar el marco normativo de fondo en cada país relativo al roaming móvil internacional. El Estudio de IIRSA (2010) identificó que en América Latina prácticamente no existían regulaciones o normativas sobre roaming móvil internacional. 9 Sin embargo, se consideró pertinente actualizar dicha información debido a que recientemente algunos países como Colombia están interviniendo positivamente sobre la condiciones de transparencia de información sobre roaming internacional. El objetivo de la encuesta fue el realizar un relevamiento de mejores prácticas en materia de información a los usuarios de roaming, y proponer una plantilla u otro formato para reunir la información mínima a ser provista por cada operador al usuario, así como los canales de información. La metodología del presente Estudio contempló además una encuesta a los operadores móviles para recopilar la información que ellos proveen a sus usuarios y los mecanismos en que los proveen; y en segundo lugar, complementar dicho análisis con la información que dichos operadores proveen a través de sus portales de Internet a los usuarios en general. Es de esperar que los operadores utilicen varias medios y formas de informar a sus usuarios de los servicios de roaming móvil internacional (a través de portales de Internet, facturas, folletos, llamadas telefónicas, SMS, etc.). La encuesta a operadores pretendía conocer y contrastar este aspecto. El siguiente capítulo resume el caso de la regulación de precios y transparencia de información de servicios de roaming en la Unión Europea. En base a la información analizada sobre los mecanismos empleados en la Unión Europea para llevar a cabo la implementación de las mejores prácticas vinculadas con la información, en la segunda mitad de este Estudio se propone una ruta crítica óptima para implementar las mejores prácticas vinculadas con la información, tomando en cuenta las particularidades institucionales de América Latina. 8 El Anexo 2 contiene los cuestionarios de las encuestas para reguladores y operadores y sus respectivas respuestas. 9 Con excepción de algunas directivas sobre transparencia de información a usuarios por parte de los países de Mercosur, como se verá más adelante. 18

20 III. Caso de la Unión Europea Desde el 27 de Junio de 2007, el servicio de roaming internacional cuenta con un marco regulador común para todos los países que conforman la Unión Europea (que incluyen los tres países europeo que participan en este Estudio: España, Portugal e Italia), tanto para servicios de voz, SMS y datos. Dicho marco regulatorio se dio a conocer por medio del (CE) Nº 717/2007 del Parlamento Europeo. A continuación se describe el caso de regulación de roaming en la UE, concentrándonos en lo concerniente a la regulación sobre la trasparencia de información, aunque se mencionará también la regulación tarifaria impuesta sobre tarifas al por menor y al por mayor. A. Antecedentes 1. Situación del roaming en la UE hasta el año 2006 En el 2006, encuestas de opinión pública llevadas a cabo en los países de la Unión Europea mostraron el gran temor de los europeos al uso de sus teléfonos móviles cuando viajaban al exterior, porque consideraban que los precios de roaming eran exorbitantes e injustos. 10 Asimismo las encuestas revelaron que el 68% de las 25 mil personas encuestadas estaría de acuerdo y apoyaría la intervención de la Unión Europea para regular el servicio de roaming de datos, y 78% de personas encuestadas apoyaría intervenciones en el servicio de roaming de voz. 11 Por otro lado, las encuestas dieron cuenta de que el mercado potencial de servicio de roaming equivalía al 44% de ciudadanos de la Unión Europea, quienes son usuarios de telefonía móvil y viajan por las fronteras de la Unión Europea por lo menos una vez al año. No obstante, solo 21% hacía uso del servicio de roaming de datos y un porcentaje aún menor del servicio de roaming de voz. Otra situación que preocupaba al Parlamento Europeo era que el año anterior a la introducción de regulaciones sobre roaming, el 43% de los usuarios de teléfonos móviles no contaban con la información sobre roaming internacional, y que sus proveedores nunca les habían proporcionado información al respecto. Incluso un porcentaje importante de usuarios de roaming se enteraban de las tarifas sólo después de recibir sus facturas telefónicas. 10 Desde 1973, la Comisión Europea monitorea la evolución de la opinión pública en los estados miembros de la UE a través de encuestas denominadas Eurobarómetro. A través de dichas encuestas la CE busca disponer de información relevante con la que tomar decisiones y evaluar la percepción de los ciudadanos sobre los trabajos realizados. El Eurobarómetro toca los principales temas que interesan a los europeos en relación con la UE: ampliación, situación social, salud, cultura, tecnologías de la información, medio ambiente, el Euro, defensa, etc. En el 2006 el Eurobarómetro incluyó preguntas concernientes a los servicios de roaming móvil internacional htm 19

21 2. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Roaming Internacional, Año 2007 Al interior de la exposición de Motivos de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 12 relativo a roaming internacional, se expresa que la posibilidad de que los clientes de los servicios móviles utilicen sus terminales para efectuar y recibir llamadas cuando se desplazan al extranjero constituye un componente importante del servicio de telecomunicaciones y contribuye ampliamente al bienestar económico y social de la comunidad en su conjunto. Y que los precios elevados de dichos servicios son un problema para los consumidores, las entidades regulatorias y los responsables políticos de toda la Comunidad. Además, se hace referencia a estudios que concluyen que las tarifas tan altas al por menor se deben a los altos costos de las tarifas al por mayor y a los excesivos márgenes aplicados por los operadores de redes que brindan los servicios a los usuarios finales, por lo que señalan que es propicio intervenir tanto en precios al por mayor como precios al por menor. En este aspecto, la propuesta era crear una Eurotarifa, la cuál consistía en (i) utilizar el instrumento regulatorio de tarifas máximas o topes para nivelar las tarifas mayoristas que los operadores móviles se cobran entre sí por la realización de llamadas desde una red externa, y (ii) limitar los precios del nivel minorista, aceptando un máximo de 30% de mark-up sobre el precio al por mayor. Asimismo, las cifras exorbitantes de las facturas relativas a servicios de roaming llevaron a las autoridades a observar el hecho de que existían asimetrías de información respecto a las tarifas de los servicios entre las operadoras y los usuarios, y por tanto, concluyeron que el primer paso para resolver este asunto sería la transparencia de información. En este aspecto se propuso (i) reforzar la transparencia de las tarifas de roaming para los consumidores: los operadores están obligados a proporcionar a los clientes información completa sobre las tarifas de roaming al momento en que el cliente solicita el servicio y además actualizar los consumidores regularmente sobre dichas tarifas; (ii) normar que los reguladores nacionales se encarguen de vigilar de cerca el desarrollo de las tarifas de roaming de datos (de los SMS y los MMS) Posiciones sobre la propuesta de la Comisión para emitir un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo en el servicio de Roaming 14 : Año 2007 Tras la propuesta detallada líneas arriba, como era de esperarse, hubo posiciones divididas: mientras por un lado los ministerios, reguladores y las asociaciones de 12 Ver

22 consumidores y usuarios apoyaban la propuesta, los grupos de operadores se oponían a la intervención reguladora argumentado que existía una competencia efectiva en los mercados de roaming. Pero fue la propuesta que consistía en que los usuarios no tendrían que pagar por recibir llamadas la que generó mayor oposición por parte de los operadores. 15 Finalmente, durante las reuniones de consulta se llegó a la conclusión de que lo más conveniente era cambiar el enfoque de la regulación al nivel mayorista del roaming. La mayoría de los operadores afirmaba que en el mercado mayorista la competencia funcionaba bien y estaba contribuyendo a abaratar los precios. Sin embargo, la tarifa promedio al por menor de una llamada de roaming era de 1.15 euros por minuto, la cual quintuplicaba el costo real de la prestación del servicio al por mayor, y resultaba 50 % por encima que la tarifa promedio pagada entre operadores (Inter-Operator Tariff, IOT), es decir la tarifa mayorista. Así mismo, las tarifas de roaming internacional al por menor eran aproximadamente cuatro veces superiores a las tarifas nacionales. La Comisión afirmaba que los precios del servicio de roaming dentro de la Unión Europea, tanto al por mayor como al por menor, no eran basados en costos. Además, muchos consumidores desconocían la existencia de los elevados cargos por la recepción de llamadas, que posiblemente multiplican al menos por cuatro los costos medios para el operador. Segundo, los usuarios de los servicios carecían de transparencia de información de precios minoristas. Tercero, los instrumentos de regulación existentes no permitían corregir las fallas de mercado. Otro argumento, que sustentaba el punto de la Comisión era que los precios del servicio de roaming afectaban al menos 147 millones de ciudadanos de la UE, de los cuales 110 millones, es decir 75%, son usuarios móviles por motivos de negocios y el resto (37 millones) por motivos de turismo. La Comisión calculaba que para ese año el mercado comunitario de roaming internacional era de 8,500 millones de euros, lo que representaba el 5,7 % de los ingresos totales del sector móvil, estimado en unos 150,000 millones de euros. 16 B. Reglamento CE Nº 717/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al roaming móvil internacional, Junio del 2007 El 27 de Junio del 2007, el Parlamento Europeo y El Consejo aprobaron el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al roaming en las redes públicas de telefonía móvil en la Comunidad (Reglamento CE Nº 717/2007). En Mayo 2008 la Comisión inició una consulta pública sobre el funcionamiento del Reglamento del Luego de la consulta pública, en el 2009, se aprobó un nuevo