Las tasas por la prestación de servicios y realización de actividades administrativas en la Hacienda Local

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1 263 Las tasas por la prestación de servicios y realización de actividades administrativas en la Hacienda Local Fernando Serrano Antón* RESUMEN El objetivo de este trabajo consiste en analizar el conjunto de las tasas locales por la prestación de servicios, Asimismo intentaremos demostrar que las tasas no son una categoría tributaria injusta, sobre todo, si se diseñan de forma clara, objetiva y debidamente. Para ello examinaremos los elementos esenciales de este tipo de tasas, así como los elementos de cuantificación y los casos más típicos previstos en la Ley con el afán de determinar el fundamental papel del principio de equivalencia y de provocación de costes. En los tiempos que corren, es altamente recomendable el uso de las tasas para el sostenimiento de los servicios públicos divisibles. PALABRAS CLAVE: Autonomía Local, Tasas, cuantificación de las tasas, supuestos de servicios públicos sujetos y no sujetos a tasas, memoria económico-financiera de tasas. ABSTRACT The aim of this paper has a double face, as a coin: first, to analyze the local taxes as charges for the provision of services by local entities and, second to demonstrate that such charges are not an unfair tax category, especially if designed in a clear, objective and properly way. For these purposes, we shall examine the essential elements of charges as the elements of assessment and quantification and then, the most typical charge s cases provided for in Law to determine the fundamental role of the principle of equivalence and cost s provocation. Nowadays, it is highly advisable from the tax * serranoa@der.ucm.es I pp I ISSN

2 264 ESTUDIOS policy point of view to use charges, apart from taxes, for the maintenance of severable public services and to demonstrate to the citizenship the services cost. SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. II. DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE AU- TONOMÍA FINANCIERA Y SUFICIENCIA DE LAS CORPORACIONES LOCALES: SU CONEXIÓN CON LAS TASAS. III. HECHO IMPOSIBLE. DEFINICIÓN LEGAL Y REQUISITOS. 1. Definición legal. 2. Requisitos legales del hecho imponible de las tasas. A. La referencia, la afectación o el beneficio particular. B. La obligatoriedad de la tasa local. IV. LA TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS. 1. Definición. 2. Los requisitos legales de las tasas locales por prestación de servicios. A. Competencia Local. B. Referencia, afectación o beneficio particular en el caso de las tasas por la prestación de servicios. C. Solicitud o recepción obligatoria. D. No concurrencia con el sector privado. V. SUPUESTOS DE NO SUJECIÓN EN LAS TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. 1. Abastecimiento de aguas en fuentes públicas. 2. Alumbrado de vías públicas. 3. Vigilancia de las vías públicas. 4. Limpieza de la vía pública. 5. Enseñanza en los niveles de educación obligatoria. VI. LAS EXENCIONES EN EL CASO DE LAS TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚ- BLICOS. VII. LA CUANTIFICACIÓN DE LA TASA POR LA PRESTA- CIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. VIII. PARTE ESPECIAL: ALGUNOS CASOS DE TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS. 1. Expedición de documentos administrativos. 2. Autorización para utilizar en placas, patentes y otros distintivos análogos el escudo de la Entidad local. 3. Otorgamiento de licencias o autorizaciones administrativas de autotaxis y demás vehículos de alquiler. 4. Guardería rural. 5. Vigilancia especial de los establecimientos que lo soliciten. Servicios de competencia local que especialmente sean motivados por la celebración de espectáculos públicos, grandes transportes, pasos de caravana y cualesquiera otras actividades que exijan la prestación de dichos servicios especiales. 6. Otorgamiento de licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana y otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos. 7. Inspección de vehículos, calderas de vapor, motores, transformadores, ascensores, montacargas y otros aparatos e instalaciones análogas de establecimientos industriales y comerciales. 8. Servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como

3 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 265 escalas, cubas, motobombas, barcas, etc. 9. Servicios de inspección sanitaria y de sanidad preventiva. 10. Asistencias y estancias en centros sanitarios, establecimientos benéfico-asistenciales de las Entidades Locales, hogares y residencias de ancianos, guarderías infantiles, albergues y otros establecimientos de naturaleza análoga. 11. Casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos. 12. Cementerios locales, conducción de cadáveres y otros servicios fúnebres de carácter local. 13. Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares. 14. Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de los mismos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares. 15. Distribución de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos. 16. Visitas a museos, exposiciones, bibliotecas, monumentos históricos o artísticos, parques zoológicos u otros centros o lugares análogos. 17. Realización de actividades singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal. I. INTRODUCCIÓN En el sistema fiscal español coexisten en distinta proporción tributos que responden a una diferente finalidad. Podríamos clasificarlos en tributos cuyo objetivo principal es la obtención de ingresos para financiar las cargas generales del Estado y tributos destinados a financiar, total o parcialmente, los costes que provoca una determinada actividad administrativa o un servicio público. Tradicionalmente se ha considerado que las tasas servían para financiar los servicios públicos divisibles, mientras que los impuestos hacían lo propio con los servicios indivisibles. Si bien en términos generales la existencia y el mantenimiento de los servicios públicos sirven al interés general, los servicios de carácter divisible se encuentran organizados de tal manera que la satisfacción del interés general se realiza fundamentalmente a través de prestaciones individualizables. A partir de estas referencias y desde una óptica jurídica se ha considerado la tasa como un tributo cuyo presupuesto está constituido por la prestación de un servicio o una actividad administrativa que se refiere de manera particular al obligado al pago. La doctrina, no obstante, suele completar la referencia identificando el fundamento de las tasas en un principio jurídico

4 266 ESTUDIOS distinto al de capacidad económica 1. Así, a modo de ejemplo, SIMÓN AGOSTA sitúa el fundamento de las tasas en el principio de provocación de costes 2. No obstante, el principio de capacidad económica se encuentra en el sustrato básico de la tasa. Dentro del sistema tributario español se considera que las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario 3. Todas las tasas, en general, necesitan de una ordenación racional que no deje sin contribuir manifestaciones de riqueza, de beneficio obtenido, de coste generado que tiene que resarcir el destinatario del servicio. La gratuidad en materia de tasas es un criterio poco técnico y arbitrario, injusto en la distribución de las cargas tributarias, pues hace que sufraguen las mismas otros sujetos que no disfrutan, ni mucho, ni poco el servicio público. Ahora bien, también al contrario, las Administraciones más voraces encuentran contribuyentes a los que aplican tasas desproporcionadas para con el coste de los servicios que prestan. En las páginas que siguen trataremos de analizar el conglomerado de las tasas locales por la prestación de servicios, con lo que discriminaremos por razón de quien las presta, sólo municipios y, por la propia tipología de las tasas, sólo por la prestación de servicios públicos. Asimismo intentaremos demostrar que las tasas no son una categoría tributaria injusta, sobre todo, si se diseñan de forma clara, objetiva y debidamente. Lamentablemente algunos Ayuntamientos las están eliminando a costa de subidas de impuestos. Aunque se produzca un ahorro en los costes de gestión, provocan una situación contraria al más elemental principio de justicia tributaria al hacer sufragar el coste del servicio sobre todos los ciudadanos, cuando realmente no los utilizan. 1 VICENTE ARCHE DOMINGO, F. (1960): «Consideraciones sobre el hecho imponible», RDFHP, SIMÓN AGOSTA, E. (1975): «Reflexiones sobre las tasas de las Haciendas Locales», HPE, 35, pp. 272 y ss. 3 La STS de 1 julio 2003, en esta línea, señala que la idea clave, a modo de conclusión, es que en la tasa existe una solicitud de prestación del servicio por parte de los particulares, los cuales se mueven por su interés particular, es decir, reciben algo que les beneficia, y éste es el fundamento del tributo-tasa, no la capacidad de pago. Obviamente, el ente público presta el servicio porque afecta y promueve el interés público general.

5 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 267 II. DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE AUTONOMÍA FINANCIERA Y SUFICIENCIA DE LAS CORPORACIONES LOCALES: SU CONEXIÓN CON LAS TASAS Antes de iniciar el examen de las tasas por la prestación de servicios se hace imprescindible recordar la doctrina que ha sentado el Tribunal Constitucional sobre la autonomía de los entes locales en general, acerca de la aplicación de los principios de autonomía financiera y suficiencia a dichas Corporaciones. Pues bien, esta doctrina puede resumirse de la siguiente manera: La autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la CE se configura una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno 4. El Tribunal Constitucional ha mantenido la conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art CE). De tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art CE, siendo esa la doctrina que ha inspirado el sistema que articula la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local 5. En lo que al ámbito económico se refiere, esa autonomía de que gozan los entes locales tiene dos aspectos: la vertiente de los ingresos y la de los gastos. Por lo que a la primera de ellas respecta, el Tribunal Constitucional ha señalado que el art. 142 CE, al señalar que las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas, no garantiza a las Corporaciones locales autonomía económico-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios patrimoniales y tributarios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino que lo que dispone es únicamente la suficiencia de aquellos medios 6. En definitiva, es el principio de suficiencia de ingresos y no el de autonomía financiera el que garantiza la Constitu- 4 SSTC 159/2001, FJ 4; y 240/2006, FJ 8 5 STC 240/2006, FJ 8. 6 SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; y 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10

6 268 ESTUDIOS ción española en relación con las haciendas locales, suficiencia de medios que constituye el presupuesto indispensable para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada 7. La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas 8. Pero el art. 142 CE, en conexión con el art. 137 de la Norma suprema consagra, además del principio de suficiencia de las haciendas locales, la autonomía en la vertiente del gasto público, entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias referidas 9. Autonomía local en la vertiente del gasto que entraña, al menos, dos exigencias. De una lado, la plena disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias 10. Y, de otro lado, la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionamientos indebidos; solamente así, en rigor, asegurando prima facie la posibilidad de decidir libremente sobre el destino de los recursos, adquiere pleno sentido la garantía de la suficiencia de ingresos para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas, según la dicción literal del mencionado art. 142 CE 11. Ahora bien, dado que, como se ha dicho, en relación con la autonomía local lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente, el Tribunal Constitucional ha señalado que la autonomía en el ámbito económico, y, concretamente, en la vertiente del gasto, de la que gozan los entes locales, puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas, pero siempre que dicha restricción se lleve a cabo dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad 12. A este respecto, el máximo intérprete de la Constitución ha hecho 7 SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; y 48/2004, FJ 10 8 SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4; y 48/2004, FJ 10 9 SSTC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 10; y 48/2004, FJ SSTC 109/1998, FJ 10; y 48/2004, FJ 10; véase también la STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ SSTC 109/1998, FJ 10; y 48/2004, FJ SSTC 109/1998, FJ 10; y 48/2004, FJ 10.

7 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 269 dos precisiones que conviene que pongamos de manifiesto. En primer lugar, que, de igual manera que el art. 156 CE vincula la autonomía de las Comunidades Autónomas al desarrollo y ejecución de sus competencias, de modo que dichos entes territoriales sólo pueden financiar o subvencionar actividades de su competencia 13, el art. 142 CE garantiza la suficiencia de los medios de las haciendas locales estrictamente para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas, por lo que debe llegarse a la misma conclusión necesariamente en relación con los entes locales ; es decir, que las Corporaciones locales, en principio, no se hallan constitucionalmente legitimadas para financiar actividades o servicios asumidos por una Comunidad Autónoma, en la medida en que carezca de competencia alguna sobre los mismos 14. Y, en segundo lugar, que, en la medida en que cualquier transferencia de recursos de una hacienda territorial a otra en este caso, de un municipio a una Comunidad Autónoma, impuesta unilateralmente por una de ellas, implica una alteración de los ingresos o recursos financieros de la hacienda propia del ente territorial al que se impone la transferencia de fondos, incidiendo así en el instrumento indispensable para el ejercicio de sus competencias propias o, lo que es igual, en el ámbito de su autonomía, hemos de considerar que dicha transferencia forzosa de recursos, como fuente de financiación, debe encontrar expresa habilitación en el bloque de la constitucionalidad, en definitiva, en el art. 157 CE, en el art. 4 LOFCA o, en fin, en el Estatuto de autonomía de la Comunidad Autónoma 15. III. EL HECHO IMPONIBLE. DEFINICIÓN LEGAL Y REQUISITOS 1. Definición legal Para comenzar el análisis de las tasas, en su modalidad por la prestación de servicios, debemos examinar su marco legal, empezando por lo más general, y terminando en la regulación relativa a las Haciendas Locales, objeto de este estudio. Como tendremos ocasión de ver junto a una definición prácticamente coincidente en todos los textos legales, existe una relación ejemplificativa 13 Véanse, sobre este particular, las SSTC 14/1989, de 26 de enero, FJ 2; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7; y 95/2001, de 5 de abril, FJ STC 48/2004, FJ STC 48/2004, FJ 12.

8 270 ESTUDIOS de posibles hechos imponibles de las tasas por la prestación de servicios, así como una serie de supuestos de no sujeción y de exención. Pasemos pues a analizar los distintos textos legales. El artículo 2.2.a de la Ley 58/2003, General Tributaria (en adelante, LGT) señala lo siguiente: 2. Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos: a)tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público. El artículo 6 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos (en adelante, LTPP), indica lo que sigue: Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Por último, los artículos del Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (en adelante, LHL), indican: ARTÍCULO 20. Hecho imponible. 1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

9 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 271 En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por: A. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. B. La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: a)que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados: Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante. b)que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente. 2. Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras. (...) 4. Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes: a) Documentos que expidan o de que entiendan las Administraciones o autoridades locales, a instancia de parte. b) Autorización para utilizar en placas, patentes y otros distintivos análogos el escudo de la entidad local. c) Otorgamiento de licencias o autorizaciones administrativas de autotaxis y demás vehículos de alquiler. d) Guardería rural. e) Voz pública. f) Vigilancia especial de los establecimientos que lo soliciten. g) Servicios de competencia local que especialmente sean motivados por la celebración de espectáculos públicos, grandes transportes, pasos de

10 272 ESTUDIOS caravana y cualesquiera otras actividades que exijan la prestación de dichos servicios especiales. h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana. i) Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos. j) Inspección de vehículos, calderas de vapor, motores, transformadores, ascensores, montacargas y otros aparatos e instalaciones análogas de establecimientos industriales y comerciales. k) Servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera. l) Servicios de inspección sanitaria así como los de análisis químicos, bacteriológicos y cualesquiera otros de naturaleza análoga y, en general, servicios de laboratorios o de cualquier otro establecimiento de sanidad e higiene de las entidades locales. m) Servicios de sanidad preventiva, desinfectación, desinsectación, desratización y destrucción de cualquier clase de materias y productos contaminantes o propagadores de gérmenes nocivos para la salud pública prestados a domicilio o por encargo. n) Asistencias y estancias en hospitales, clínicas o sanatorios médicos quirúrgicos, psiquiátricos y especiales, dispensarios, centros de recuperación y rehabilitación, ambulancias sanitarias y otros servicios análogos, y demás establecimientos benéfico-asistenciales de las entidades locales, incluso cuando los gastos deban sufragarse por otras entidades de cualquier naturaleza. ñ) Asistencias y estancias en hogares y residencias de ancianos, guarderías infantiles, albergues y otros establecimientos de naturaleza análoga. o) Casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos. p) Cementerios locales, conducción de cadáveres y otros servicios fúnebres de carácter local. q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de entidades locales. r) Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares.

11 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 273 s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares. t) Distribución de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o suministros sean prestados por entidades locales. u) Servicio de matadero, lonjas y mercados, así como el acarreo de carnes si hubiera de utilizarse de un modo obligatorio; y servicios de inspección en materia de abastos, incluida la utilización de medios de pesar y medir. v) Enseñanzas especiales en establecimientos docentes de las entidades locales. w)visitas a museos, exposiciones, bibliotecas, monumentos históricos o artísticos, parques zoológicos u otros centros o lugares análogos. x) Utilización de columnas, carteles y otras instalaciones locales análogas para la exhibición de anuncios. y) Enarenado de vías públicas a solicitud de los particulares. z) Realización de actividades singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal. ARTÍCULO 21. Supuestos de no sujeción y de exención. 1. Las entidades locales no podrán exigir tasas por los servicios siguientes: a)abastecimiento de aguas en fuentes públicas. b)alumbrado de vías públicas. c)vigilancia pública en general. d)protección civil. e)limpieza de la vía pública. f) Enseñanza en los niveles de educación obligatoria. 2. El Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales no estarán obligados al pago de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional.

12 274 ESTUDIOS ARTÍCULO 22. Compatibilidad con las contribuciones especiales. Las tasas por la prestación de servicios no excluyen la exacción de contribuciones especiales por el establecimiento o ampliación de aquéllos. 2. Requisitos legales del hecho imponible de las tasas Las peculiaridades legales de las tasas locales son las siguientes: La alusión al triple requisito de equivalencia consistente en la referencia, la afectación o el beneficio particular; y, El establecimiento obligatorio de una tasa por el ente local como contribución particularizada que ha de recaer sobre aquellos sujetos a los que se refiera la actuación administrativa, se vean afectados, o resulten beneficiados por la prestación de un servicio. Analizaremos estas características a continuación: A. La referencia, la afectación o el beneficio particular Para cumplir el principio de reserva de Ley, el legislador ha establecido una definición genérica del hecho imponible, configurado en torno a tres presupuestos: la prestación de servicios, la realización de actividades administrativas y el uso del dominio público. Esta configuración tripartita del hecho imponible se ha realizado en base a una serie de requisitos comunes, sin perjuicio de las particulares condiciones previstas por la Ley para cada uno de ellos, cuya concurrencia obligará al ente público al establecimiento de una tasa 16. Entre esos requisitos comunes nos encontramos la referencia, la afectación y el beneficio particular y suponen el carácter de contraprestación típico de las tasa o la idea de equivalencia. La nota de contraprestación es un concepto propio del Derecho de obligaciones y concretamente de las sinalagmáticas, sin embargo, ha sido trasladado al ámbito legal de las tasas 17. De este modo, ha sido la Ley la que, en la definición de su hecho imponible, ha dispuesto la triple condición de la referencia, afectación y beneficio particular. Este límite fundamenta la exigencia de la tasa y permite reflejar la justicia de la misma dentro del sistema tributario. En él subyace el concepto de intercambio. A partir de él, la tasa parece 16 MARTIN FERNANDEZ, J. / RODRÍGUEZ MARQUEZ, J. (2009): «Manual de Derecho Financiero y Tributario Local», Marcial Pons, Madrid, pp. 231 y ss. 17 SSTC 233/1999 y 296/1994.

13 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 275 configurase como una obligación conmutativa por la que se produce una relación de reciprocidad entre el ente público local y los beneficiarios de un servicio público. En su concepto resalta el carácter de contraprestación. El beneficiario de un servicio o de una actividad administrativa, en virtud de la Ley, está obligado al pago de la tasa en razón de lo que ha recibido. La tasa es una contribución particularizada por los sujetos especialmente beneficiados por un servicio, frente a la general, materializada a través del impuesto, que es abonada por todos en función de su capacidad económica 18. En cuanto al concepto de los límites o condiciones configurado en torno a la afectación, la referencia y el beneficio especial, puede entenderse que sin llegar a ser sinónimos, sí tienen un común denominador. La similitud entre la referencia y la afectación particular de la actividad administrativa y del servicio público ha sido dispuesta por el art. 20 LRHL. De este modo, se entiende que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por el mismo en razón de que sus actuaciones y omisiones obliguen a las Entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras. Este precepto, limitado al ámbito local, establece claramente que existirá una afectación o una referencia particular en aquellos casos en los que la prestación del servicio y la realización de la actividad administrativa haya sido solicitada por el sujeto pasivo, tanto directa como indirectamente, con independencia del beneficio particular obtenido. Debe resaltarse asimismo que la motivación del servicio o de la actividad no sólo puede ser realizada por la solicitud del sujeto pasivo sino también por su omisión. El ente local exigirá una tasa cuando venga obligado a prestar un servicio público o a realizar una actividad administrativa, después de considerar su necesidad y aunque el sujeto pasivo no lo haya solicitado directamente sino que de sus conductas se derive dicha obligación. En estos casos se entiende que el ente municipal también podrá exigir la correspondiente tasa cuando se vea obligado a prestar un servicio o a realizar una actividad por motivos de seguridad, salubridad, abastecimiento de la población, urbanismo o cualesquiera otras razones. No obstante, en estos casos será de suma importancia la prueba de la concurrencia de las circunstancias que motivan la intervención del ente público y que, por otro lado, ordenan la imposición de la tasa. De lo contrario, se dejaría un amplio margen de decisión al ente local lo que podría llevar a la exigencia de una tasa por la prestación de servicios o la realización 18 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1953): «Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los servicios públicos», RAP, 12, p. 135.

14 276 ESTUDIOS de actividades sin ningún motivo de interés general 19. En este punto hay que tener en cuenta la relación de servicios que los Ayuntamientos, dependiendo de su población, están obligados a prestar a su ciudadanía. Nos falta ahora conectar y desglosar el concepto del beneficio especial comparando con los términos referencia y afectación particular, siendo como hemos visto las condiciones legales para la exigencia de la tasa. Pues bien, esta idea del beneficio especial tiene que ver con determinadas actuaciones administrativas que suponen para el obligado tributario dicha ventaja o beneficio. Por lo tanto, en el sustrato de la triple condición legal afectación, referencia o beneficio tenemos el principio de provocación de costes 20, porque dicho beneficio, afectación o referencia se refiere al sujeto pasivo y a la actuación administrativa que ha provocado con su acción u omisión 21. No creemos que en los casos de afectación o referencia tenga que conllevar un beneficio especial, sino que se trata de tres límites que no tienen porqué ser sinónimos y así parece deducirse de la dicción legal 22. Aunque el vocablo afectación/referencia es más amplio que el término beneficio debemos insistir en la idea de que se trata de significados distintos. Habrá servicios que afectarán a un contribuyente tasas por licencias urbanísticas, otros que se referirán a un obligado tributario tasas por la prestación del servicio de recogida de basuras, y finalmente otros que experimentarán un beneficio especial tasas por la limpieza de montes o por el mantenimiento de caminos agropecuarios 23. De todas formas, el presupuesto de hecho que da lugar al pago de una tasa, per se, no supone una carga para el sujeto. Esta carga se deriva, en muchos casos, de la obligatoriedad de su solicitud y de su consiguiente prestación. La propia normativa y las circunstancias personales son las que obligan al sujeto a realizar dicha solicitud y al ente público a atenderla. 19 RUIZ GARIJO, M. (2002): Tasas Locales, Edersa, Madrid, p GONZÁLEZ GARCÍA, E. (1991): «La tasa como especie del género tributo», en Tasas y precios públicos en el ordenamiento jurídico español, Marcial Pons, Madrid, p SIMÓN ACOSTA, E. (1999): «Reflexiones sobre las tasas de las Haciendas Locales», HPE, 35, 1975, p. 261; y Las tasas de las Entidades Locales (El hecho imponible), Aranzadi, p La fórmula evidencia con claridad la superación del principio del beneficio, tradicional fundamento de las tasas desde un punto de vista hacendístico. No es preciso que el obligado al pago obtenga un beneficio particular ni que resulte especialmente beneficiado, basta con que la actividad o el servicio se refieran a él de una manera particular para que la tasa le sea exigible. Piénsese, por ejemplo en el caso de las tasas judiciales que se exigen a la parte condenada (STJCE de 26 octubre 2006, Comisión/Estado belga, asunto C- 199/05) o en las tasas locales por la retirada de vehículos que entorpecen el tráfico. 23 CALVO ORTEGA, R. (1975): «Medio siglo de Hacienda Municipal: Del Estatuto al Proyecto de 1974», HPE, 35, p. 175.

15 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 277 B. La obligatoriedad de la tasa local Pese a los términos utilizados por la Ley, que ha establecido que las Entidades Locales (...) podrán establecer tasas, el establecimiento de una tasa no debe ser discrecional. Ni siquiera voluntario, por diversos motivos: en primer lugar, la referencia, afectación o beneficio particular obliga al ente local a discernir en la diferenciación de la tasa con el impuesto 24. Aunque esto no siempre ha resultado fácil, el ente local recurrirá al impuesto, como instrumento tributario normal y ordinario, cuando sea la generalidad la que deba contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Se tratará, además, de gastos producidos por la prestación de servicios públicos indivisibles, sin tenerse en cuenta las ventajas obtenidas por los sujetos. Se trata de un pago por una actuación provocada directa o indirectamente por el contribuyente, de ahí que se trate de un instrumento excepcional o complementario en el sostenimiento de los gastos públicos 25. En estos supuestos, además, ha de darse la nota de divisibilidad. Es necesario que sea posible concretar los sujetos referidos, afectados o beneficiados. En definitiva, el problema financiero del ente local en esta distinción consiste en determinar las formas de reparto del coste de un servicio público 26, debiendo acudir a la tasa tras un análisis detallado del presupuesto básico que debe darse: particular referencia, afectación o beneficio. El carácter obligatorio de la tasa cumple una función de garantía de la colectividad. Son los beneficiarios particulares de los bienes, servicios y actividades los que financian su utilización. Se evita que el sostenimiento de sus gastos se sufrague por los restantes miembros de la comunidad remediando, además, problemas de suficiencia del ente público local. Asimismo, organismos internacionales como la OCDE han recomendado el uso de las tasas para imputar los costes de la prestación de servicios a quienes de manera directa o indirecta los provocan. De este modo, como garantía de la colectividad, el artículo 20.1 LRHL ordena que en todo caso tendrán la consideración de tasas... la prestación patrimonial exigida por el ente local por el uso del dominio público, la prestación de un servicio público y la realización de una actividad administrativa de recepción obligatoria y sin competencia en el sector 24 SELIGMAN, E.R.A. (1931): Essays in Taxation (3 a ed.), The Macmillan Company, pp. 406 y ss.; CHRETIEN, M. (1951): «Distinction de la taxe et de l impôt», Revue de Science et de Legislation Financiéres, pp. 384 y ss.; GIANINNI, A.D. (1937): «El concetto giuridico di tassa», Rivista Italiana di Diritto Finanziario, año I, pp. 12 y TROTABAS, L. (1960): Précis de science et technique fiscales (9 a ed.), Dalloz, p GIANNINI, A.D. (1956): Concetti fundamentali del Diritto Tributario, Unione Tipográfico, Editrice Torinese, p. 103.

16 278 ESTUDIOS privado. La misma idea subyace en el artículo 21 LRHL, en el que se establecen servicios sobre los que no es posible el establecimiento de una tasa 27. En definitiva, tras los distintos argumentos analizados ha de rechazarse el carácter potestativo en la imposición de las tasas. El diseño de los elementos del hecho imponible y su definición legal, junto con el principio de igualdad así parecen requerirlo. El carácter obligatorio de la tasa no exime al ente público local de la obligación de que su establecimiento deba realizarse mediante el oportuno acuerdo de imposición. El principio de reserva de ley así lo requiere. Aunque el artículo 15.1 LRHL exime a las corporaciones locales del deber de acordar la imposición y supresión de sus tributos propios obligatorios y de aprobar las Ordenanzas Fiscales reguladoras de los mismos, esta disculpa legal debe entenderse limitada exclusivamente a la puesta en vigor del tributo obligatorio 28. En todo caso, dado que el hecho imponible de la tasa está perfectamente cubierto por el artículo 20.3 y 4 LRHL, lo que sí será obligatorio es que la determinación exacta de sus elementos de cuantificación sea realizada a través de dichos actos normativos. Esta obligación se aprecia, especialmente, en la necesidad de que aquellos se acuerden a la vista de la preceptiva memoria económico-financiera o informe técnicoeconómico (art. 25 LRHL). En el resto de los elementos, la reserva legal se encuentra perfectamente cubierta por la LRHL. De este modo, la ordenanza fiscal tendrá un carácter reglamentario, aunque cualificado por la intervención del elemento participativo al ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento correspondiente, siendo necesaria y oportuna para el desarrollo de otros elementos como el devengo o la propia gestión de la tasa. La obligatoriedad de la tasa a veces se encuentra amenazada por el acuerto político de usar intensivamente el impuesto, evitando el coste de gestión de la tasa y el desgaste político de su establecimiento. IV. LA TASAS POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS En este apartado nos corresponde la labor del análisis del presupuesto de hecho de las tasas locales por la prestación de servicios públicos y la realización 27 CHECA GONZÁLEZ, C. (2000): «Tasas locales: hecho imponible y cuantía», RDFHP, 258, p CALVO ORTEGA, R. (2008): Curso de Derecho Financiero. I Derecho Tributario (Parte General) (4. a ed.), Civitas, p. 496.

17 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 279 de actividades administrativas y sus requisitos legales en concreto. Pasemos a analizarlas. 1. Definición El hecho imponible de las tasas consiste en la prestación de servicios públicos, la realización de actividades administrativas, junto a la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. En efecto, el artículo 20.1 LRHL señala que las entidades locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local. Como se puede observar, el legislador equipara en lo que aquí interesa la prestación de servicios públicos a la realización de actividades administrativas, si bien nos encontramos con actividades perfectamente diferenciadas. Normalmente, la prestación de servicio público constituye una forma de actividad administrativa, aunque esta última no siempre puede identificarse como expresión de la prestación de un servicio público 29. El legislador ha fijado diferentes casos de servicios públicos y actividades administrativas que pueden ser gravados con una tasa, en un intento de mayor delimitación del hecho imponible. Sin embargo, no son conceptos idénticos (arts. 13 LTPP y 20.4 LRHL). El servicio público es aquél que, ordenado en una sucesión de actuaciones administrativas o en una única, tiende a la consecución de los fines señalados como de la competencia de un ente público. El concepto de actividad administrativa nos acerca a todo aquél acto realizado por un ente público, ya sea en el desarrollo de un específico servicio público o en el desarrollo de su normal devenir. La distinción no deja de tener su importancia por varias razones. Primero, de ella depende la apreciación del hecho imponible correspondiente, actividad que en ocasiones es sumamente problemática 30 ; segundo, porque mientras que toda actividad administrativa puede y debe generar el pago de una tasa, siempre que se cumplan los requisitos legales establecidos, dicha exigencia se verá matizada en relación con determinados servicios públicos, sobre todo, en relación con aquellos reputados esenciales; y, tercero, porque su cuantificación consiste en un caso el conjunto del servicio y, en otro, el coste de la actividad administrativa. 29 LÓPEZ BERENGUER, J. (1967): «Tasas fiscales», RDFHP, 67, p RUIZ GARIJO, M. (2002): Problemas actuales de las tasas, Lex Nova, Valladolid, p. 120.

18 280 ESTUDIOS Por último, de esta diferenciación dependerá la cuantificación de la tasa exigida por la prestación de un servicio y por la realización de una actividad administrativa. Mientras en el primer caso sí puede hablarse del límite del coste en su conjunto, en el segundo será más procedente hablar del coste de la actividad administrativa en concreto. 2. Requisitos legales de las tasas locales por la prestación de servicios A. Competencia local Como es sabido, la LRHL regula la tasa como recurso tributario de los entes locales. El mismo texto legal desglosa el concepto de ente local en municipios, provincias, entidades supramunicipales (Comarcas, Áreas Metropolitanas y Entidades municipales asociativas) y, entidades inframunicipales (pedanías, aldeas...). El legislador ha establecido una serie de servicios públicos y de actividades administrativas cuya prestación o realización puede ser gravada con este tributo. Una vez que el servicio se presta, el criterio necesario de delimitación es la competencia del ente local, tal y como dispone la LRHL, y la propia Constitución, así como la doctrina del Tribunal Constitucional, como ya se ha visto. La distribución de competencias de los Entes Locales ha sido realizada por la LBRL que establece las del municipio arts. 25 y ss., y de la provincia artículos 36 y ss. La procedencia de la tasa depende de la competencia del ente local, coincidiendo con quien presta el servicio público o realiza la actividad administrativa, excluyendo posibles intromisiones. De este modo, la mayoría de servicios públicos y actividades administrativas mencionados en la enumeración no exhaustiva, son competencia de los municipios. Ahora bien, dichas competencias pueden ser atribuidas por delegación (art. 7 LBRL) o, en casos de imposibilidad o dispensa en la prestación del servicio por sustitución legal. Es posible que el servicio público o la actividad administrativa sean delegados a otros entes públicos locales, por lo que será procedente exigir la correspondiente tasa, aunque el ente competente no sea el correspondiente al punto de vista territorial 31. No obstante lo anterior, en determinadas ocasiones, la tasa por la prestación de un servicio público puede devengarse aunque se haya prestado fuera 31 Sobre la delegación de competencias y la asunción de las mismas por sustitución existe una rica jurisprudencia vid. STS 11 de 11 de febrero de 2010, sobre el servicio de extinción de incendios, y la STC 48/2004, de 25 de marzo relativa al traspaso de determinadas competencias a la Comunidad de Cataluña.

19 Las tasas por la prestación de servicios y realización... I FERNANDO SERRANO ANTÓN 281 del territorio del municipio ya que frente a la regla general de que los servicios municipales se prestan y actúan de acuerdo con el principio de territorialidad, otros principios, como los de cooperación, eficiencia y servicio a los ciudadanos, a que alude el artículo 3.2 de la Ley 30/1992, sin olvidar la coordinación, justifican el que, en determinadas situaciones, determinados servicios municipales se puedan y, aún, deban prestarse fuera del término municipal 32. Así puede suceder en los casos de las tasas derivadas del servicio de extinción de incendios o el de policía local, en actuaciones individualizadas ya que, como añade el tribunal tanto aquella normativa básica en materia de régimen local, como otras Leyes sectoriales; así, la ley 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o la Ley 2/1985, sobre Protección Civil, prevén tal posibilidad para situaciones de emergencia o peligro grave para personas o bienes y previo requerimiento de las autoridades competentes 33. B. Referencia, afectación o beneficio particular en el caso de las tasas por la prestación de servicios El segundo requisito legal es la referencia, afectación o beneficio particular de la prestación de un servicio público o de la realización de una actividad administrativa. Se trata de un presupuesto que excluye la posibilidad de que el ente público, con una finalidad únicamente recaudatoria, configure como servicios públicos o actividades administrativas actos que no pueden ser calificados como tales o, sencillamente simule la existencia del servicio público. Sensu contrario, si se admitiera esta simulación, y el correspondiente cobro de la tasa, se atribuiría naturaleza impositiva a la cuantía exigible. Se produciría lo que se ha denominado la prestación formularia del servicio público o actividad administrativa, esto es, la provocación de la exigencia de la tasa sin la previa realización del hecho imponible. En el mismo sentido, la disponibilidad de un servicio público o de una actividad administrativa no puede traer consigo el devengo de la tasa. En estos casos el sujeto sí puede utilizar el servicio pero si dicho uso no se produce efectivamente, no cabe apreciar referencia, afectación o beneficio particular alguno 34. No obstante, la tasa puede exigirse en aquellos casos de mera existencia de un servicio esencial para la comunidad, aun no habiendo sido utilizado por determinados sujetos (servicio de suministro de agua, servicio de alcantarilla- 32 Véase FJ 3, STSJ de Galicia de 28 de febrero de RUIZ GARIJO, M. (2002): Tasas Locales, Edersa, Madrid, p SSTS de 14 de octubre de 2000, 26 de febrero, 3 de marzo y 5 de septiembre de 2001 y 7 de marzo de 2003, entre otras muchas.

20 282 ESTUDIOS do o el servicio de recogida de basuras). Se entiende que basta con que el servicio se preste de forma efectiva en la zona donde se encuentren situados los inmuebles, sin que sea necesario que el titular de los inmuebles utilice de forma efectiva el servicio prestado 35. La efectiva utilización del servicio puede incluso ser probada por la Administración a partir del consumo de agua, de energía eléctrica, etc. Así, se traslada la carga de la prueba al usuario del servicio público, que solo podrá solicitar la devolución de lo pagado si consigue demostrar la no utilización del servicio, o el método alternativo establecido legalmente 36. En consecuencia, el servicio o la actividad no tienen como único fin el cobro de tasas, sino satisfacer necesidades realmente sentidas por el municipio o los individuos, previstas legalmente 37. Esta exigencia deriva del principio de subsidiariedad de la tasa respecto del servicio público, o lo que es lo mismo, la tasa existe en función del servicio y no el servicio en función de la tasa 38. Este principio ha sido acogido por el T.S. que, en su Sentencia de 7 de junio de 1997 ha dispuesto así que ni siquiera la mera existencia de un servicio municipal es suficiente para constituir a una persona en sujeto pasivo de la tasa establecida para su financiación, si el servicio no se presta de modo que aquélla pueda considerarse especialmente afectada por aquél, en forma de beneficio efectivo o provocación por el interesado de la actividad municipal, pues sólo con esas características puede ser un servicio municipal legitimador de la exigencia de la tasa. La mera existencia de la prestación de un servicio no hace que se pueda hablar de que se haya generado el derecho a establecer una tasa en la financiación del servicio. Nos encontramos con una serie de servicios cuya prestación no ha sido motivada directa ni indirectamente por el ciudadano sino por la obligación que el ente local tiene en la satisfacción de una necesidad vital de toda la comunidad. Son servicios que constituyen la esencia de la organización básica de una comunidad. Esta naturaleza de los servicios y el fundamento de la tasa parecen ir en contra de cualquier financiación que sea distinta de los recursos generales ordinarios. 35 STS de 7 de marzo de RUIZ GARIJO, M. (2003): «La prestación efectiva del servicio público en las tasas. Problemas», Jurisprudencia Tributaria Aranzadi, BIB 2003/1302, Presentación. 36 En el caso de la Tasa por la prestación del servicio de recogida y reciclaje de residuos sólidos urbanos del Ayuntamiento de Madrid establece un método alternativo a este servicio consistente en la determinación de la fórmula individual o sistema alternativo de reciclaje de residuos sólidos urbanos. 37 SIMON ACOSTA, E. (1991): «Las tasas y precios públicos de las entidades locales», en La Reforma de las Haciendas Locales, t. I, p Vid. FJ 2 de la STSJ de Valladolid de 31 de marzo de 2000.