Educación. Daniel Cerquera Paula Jaramillo N atalia Salazar. Unidad de Análisis Macroeconómico

Transcripción

1 Educación Daniel Cerquera Paula Jaramillo N atalia Salazar Unidad de Análisis Macroeconómico

2

3 Contenido Introducción 9 FINANCIACIÓN del sector educativo público SITUACIÓN del sistema educativo GASTO en educación CONCLUSIONES Bibliografía Lista de gráficos 12 Gráfico 1 Evolución situado fiscal y participaciones municipales (mm) Gráfico 2 Evolución situado fiscal y participaciones municipales (% PIB) 12 Gráfico 3 Situado fiscal y costo total de la educación 13 Gráfico 4 Decisiones que han afectado el costo de la educación 14 Gráfico 5 Situado fiscal vs. NBI en Gráfico 6 Cobertura bruta - primaria 19 Gráfico 7 Cobertura bruta - secundaria 19 Gráfico 8 Cobertura neta - primaria 20 Gráfico 9 Cobertura neta - secundaria 20 Gráfico 10 Tasa de exclusión Gráfico 11 Tasa de extraedad Gráfico 12 Cobertura bruta en primaria vs. NBI 25 Gráfico 13 Cobertura neta en primaria vs. NBI 25 Gráfico 14 Cobertura bruta en primaria vs. Habitantes por Km 2 26 Gráfico 15 Cobertura neta en primaria vs. Habitantes por Km 2 26 Gráfico 16 Aprobación, reprobación y deserción en primaria Gráfico 17 Aprobación, reprobación y deserción en secundaria Gráfico 18 Crecimiento de los alumnos en primaria vs. crecimiento de la población de 7 a 12 años ( ) 29

4 Gráfico 19 Gráfico 20 Crecimiento de los alumnos en secundaria vs. crecimiento de la población entre 13 y 17 años ( ) 29 Alumno por docente y niño en edad escolar por docente - primaria 31 Gráfico 21 Alumno por docente y niño en edad escolar por docente - secundaria 31 Gráfico 22 Tasa de analfabetismo 1997 vs. NBI 31 Gráfico 23 Años promedio de educación 1997 vs. NBI 31 Gráfico 24 Gráfico 25 Gráfico 26 Gráfico 27 Gráfico 28 Cobertura bruta (1997) organizada por gasto por niño en edad escolar ( ) 33 Cobertura neta (1997) organizada por gasto por niño en edad escolar ( ) 33 Variación del gasto por población potencial ( ) vs. Cobertura bruta (1997) 33 Variación del gasto por población potencial ( ) vs. Cobertura bruta (1997) 33 Resultados de las Pruebas del Icfes: educación privada vs. educación oficial (sin incluir electiva) 34 Gráfico 29 Diferencia entre promedio ( ) del Icfes privado y oficial 34 Gráfico 30 Resultado del Icfes (oficiales) vs. NBI (1998) 36

5 Presentación Los Boletines de divulgación económica, elaborados por la Unidad de Análisis Macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación, cumplen con el objetivo de hacer accesible al público aspectos de la economía colombiana. Ha sido usual que los temas económicos han creado una barrera entre el público y los economistas profesionales. Buena parte de esa barrera resulta de un lenguaje especializado y del conocimiento de unos hechos determinados sobre el funcionamiento de la economía en unos mercados específicos. Los Boletines de divulgación económica buscan romper esas barreras. De un lado se emplea un lenguaje accesible para exponer temas complejos y, de otro, se pretende proveer al lector con los hechos más sobresalientes de aspectos centrales de la economía colombiana. El objetivo es llegar a un amplio espectro de lectores y promover la discusión documentada de los temas económicos. Las opiniones expresadas en los Boletines son responsabilidad de los autores, y no comprometen al Departamento Nacional de Planeación.

6

7 Introducción 1 Si bien el sector educativo ha enfrentado procesos de desconcentración de funciones desde la reforma administrativa del Estado en 1968, se pueden distinguir dos etapas claras de descentralización. La primera entre 1986 y 1990 donde se buscaba una mayor eficiencia administrativa 2, y la segunda, a partir de 1991, cuando el sistema educativo formó parte de la reforma constitucional que perseguía la modernización del Estado y la descentralización en la prestación de servicios sociales básicos. Con esta descentralización se buscó que las entidades territoriales (departamentos y municipios), según sus propias necesidades, determinaran su gasto de funcionamiento e inversión de la manera más eficiente y responsable. La Constitución de 1991 determinó el monto de recursos destinado a las regiones, así como su utilización, otorgando a las transferencias territoriales 1 Los autores reconocen la responsabilidad de lo expuesto en el documento y agradecen los valiosos comentarios de Alfredo Sarmiento, Margarita López, Norman Julio Muñoz, Héctor Maldonado, Juan Carlos Echeverry y Juan Ricardo Ortega. La información utilizada se obtuvo gracias a la Misión Social, UDS y UDT del Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Educación. 2 Se modificó el manejo financiero de recursos, se modificó la estructura administrativa y con el Decreto 77 de 1987 se trasladó a los municipios la función de construir y mantener la estructura física escolar.

8 una destinación específica. Así, las regiones han comenzado a recibir mayores ingresos destinados a servicios sociales básicos, orientados a mejorar eficiencia, calidad, equidad y cobertura. Sin embargo, no se puede concluir que las condiciones de la prestación del servicio hayan mejorado en todas las regiones, y mucho menos al ritmo en que han recibido los recursos 3. En particular, el presente trabajo se propone analizar la evolución reciente del sistema educativo haciendo énfasis en varios aspectos: (i) la legislación y los mecanismos que determinan las fuentes de recursos para el sistema educativo; (ii) la evolución de los recursos destinados a cubrir los costos de la educación; (iii) la evaluación de la gestión educativa; y (iv) la síntesis de la relación entre la evolución de los recursos destinados al sector y los resultados de la administración de la educación. Este trabajo se concentra en la educación primaria, secundaria y media sin analizar la educación privada ni la educación superior 4. Este trabajo se divide en cinco partes, siendo la introducción la primera de éstas. En la siguiente sección se describe el mecanismo mediante el cual se le asignan los recursos a las regiones, destacando los factores que han determinado el comportamiento de los costos del sector. En la tercera parte se realiza un diagnóstico sobre la situación del sector educativo tomando en cuenta su evolución desde la mitad de la década de los ochenta por departamento, resaltando las fortalezas y debilidades de esta información. En cuarto lugar se comparan los resultados del diagnóstico con el comportamiento regional del gasto en educación. Posteriormente, se presentan las conclusiones en la quinta parte del documento. 3 Esto puede obedecer a dos razones: (i) la distribución de los recursos proviene del gobierno central; y (ii) la mayoría de los recursos se han destinado al pago de nómina, descuidando objetivos de calidad y cobertura. 4 Si bien se reconoce que el análisis institucional y de economía política asociado a la evolución del sistema educativo es determinante en los resultados del sector, este tema no se aborda en el documento. Departamento Nacional de Planeación 10 Unidad de Análisis Macroeconómico

9 FINANCIACIÓN del sector educativo público El sector educativo público, sin incluir universidades, terminó la década pasada con recursos equivalentes al 4.0% del PIB A partir de las reformas al Estado implementadas a comienzos de los noventa, la de mayor trascendencia sobre el sector educativo oficial es quizás el cálculo de las transferencias a las regiones. Esta reforma aumenta el monto de recursos que reciben las regiones para gasto social sin cambiar considerablemente las instituciones que toman las decisiones. Específicamente, las transferencias asignadas a las entidades territoriales se pueden dividir en dos: (i) el situado fiscal empleado para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud 5 destinado a los departamentos; y (ii) las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación destinadas a inversión social. Una explicación más detallada de la forma en que se distribuyen las transferencias territoriales se presenta en el Anexo 1. Durante la última década, el situado fiscal, así como las participaciones municipales, han presentado una tendencia creciente. En 1991 el situado fiscal fue de $1,2 billones (constantes de 1998, Gráfico 1) y para el año 2000 se estima en $3,5 billones, presentando un crecimiento real promedio de 18,4% anual. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en 1997 y 1998 se presentó una pequeña caída de las transferencias correspondientes al situado fiscal. Esto se compensó en 1999, cuando se trasfirió a los departamentos lo que se les debía por el aumento no esperado de los ingresos corrientes de la Nación. 5 Constitución Política de Colombia, Artículo 356. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 11

10 La misma tendencia se puede observar en las participaciones municipales que pasaron de $0,8 billones (pesos constantes de 1998) en 1991 a $3,3 billones en el año 2000, con un crecimiento anual promedio de 29,3% real durante la última década. Hay que tener en cuenta que en 1999 se presenta un gran salto explicado por el pago de las participaciones que se le debían a los municipios de las vigencias de 1997 y 1998, lo cual ocurre cuando los ingresos corrientes de la nación superan lo esperado al final del año. Como se puede observar en el Gráfico 2, el total de transferencias ha pasado de cerca del 2% del PIB en 1991 a 4,7% en el año Gráfico 1 Evolución situado fiscal y participaciones municipales (mm) Gráfico 2 Evolución situado fiscal y Participaciones municipales (% PIB) Fuente: DNP - UDT - Umacro. Fuente: DNP - UDT - Umacro. La mayor parte de los recursos que se destinan a la financiación de la educación en las entidades territoriales proviene del situado fiscal y de las participaciones municipales. Específicamente, mínimo el 60% del situado fiscal asignado a cada departamento debe ser usado en educación para cubrir los gastos de nómina de los maestros, mientras que para las inversiones en educación se destina el 30% de las participaciones municipales 6. La evolución de los recursos destinados a educación durante la década de los noventa se puede dividir en tres períodos (Gráfico 3): (i) : los recursos permanecen estables en términos reales; (ii) : hay un crecimiento real del situado fiscal cercano al 35% promedio anual; y (iii) : el costo de la educación es mayor a los recursos destinados a este fin, 6 Sin embargo, hay que tener en cuenta que el pago de maestros se considera como inversión social y en consecuencia, los municipios pueden pagar nómina propia a través de sus correspondientes participaciones. Departamento Nacional de Planeación 12 Unidad de Análisis Macroeconómico

11 por tanto, el Gobierno crea el Fondo de Compensación Educativa (FEC) para reconocerle a las regiones el faltante generado. Gráfico 3 Situado fiscal y costo total de la educación Fuente: DNP - UDT - Umacro. Hasta 1998, el FEC cubrió los faltantes que tenían las regiones en la nómina de maestros al finalizar el año fiscal. Sin embargo, a partir de 1999, tal como lo estableció el Plan de Desarrollo del gobierno Pastrana, el Fondo de Compensación Educativa pasó a ser el Fondo de Crédito Educativo, FEC, con la finalidad de prestarle a los departamentos y distritos el faltante de los recursos para educación, previo convenio de desempeño 7. Adicional al incremento en los costos del sector educativo por la gestión ineficiente de los recursos humanos de las entidades territoriales, hay que considerar los gastos asociados a los acuerdos que se han realizado entre los maestros y el Gobierno Central y el incremento inesperado de los gastos permitido por el escalafón de educadores establecido en los decretos que regulan el Estatuto Docente 8. El aumento del costo en la educación se puede observar en el Gráfico 4 que presenta las decisiones que han afectado el gasto en nómina durante los últimos 6 años. 7 El incumplimiento del convenio cancela el crédito para el siguiente año; en caso contrario, la deuda se puede condonar hasta en un 99,9%. Las metas del convenio buscan la creación de un sistema confiable de información (docentes, establecimientos y alumnos) y la racionalización de los recursos de los departamentos. Con esta racionalización se busca aumentar la equidad entre los municipios, para lo cual los departamentos deben reasignar maestros concentrados inapropiadamente en las capitales y fusionar entidades prestadoras del servicio. 8 Ver anexo 2. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 13

12 Gráfico 4 Decisiones que han afectado el costo de la educación Fuente: DNP - UDT - Umacro. Como se mencionó anteriormente la diferencia entre los costos y el situado fiscal son los recursos entregados a las regiones por medio del FEC. La evolución de los recursos presenta grandes diferencias entre departamentos Además de estudiar la evolución de las transferencias destinadas a educación, se analiza la forma como éstas se han distribuido entre los departamentos. El situado fiscal mínimo se ha asignado tomando como base la población atendida durante el año anterior y el excedente ha sido repartido con criterios redistributivos. Sin embargo, tal como lo muestra el Gráfico 5, el situado fiscal ha sido poco progresivo, ya que los departamentos con mayor población con necesidades básicas insatisfechas 9, NBI, obtienen menores recursos. Esta relación desaparece al comparar el NBI con el situado fiscal per cápita 10. Es razonable esperar que los departamentos que hayan requerido una mayor financiación adicional, FEC, sean aquellos que tengan un menor desarrollo económico y que, además, reciben un menor situado fiscal. En estos departamentos 9 Si bien el NBI no es un indicador preciso del nivel de vida de las regiones, no presenta grandes diferencias con el índice de calidad de vida, ICV, al ordenar los departamentos. 10 Se tomó la población en edad escolar. De otro lado, la causa de esta inequidad es la distribución de los maestros entre los departamentos que existía en 1993 y que fue perpetuada por la Ley 60 de Departamento Nacional de Planeación 14 Unidad de Análisis Macroeconómico

13 Gráfico 5 Situado fiscal vs. NBI en 1999 Fuente: DNP - UDT - Umacro. el FEC debería tener una mayor participación en los recursos totales para compensar los faltantes; sin embargo, no existe relación entre la proporción de estos recursos y el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Si bien la distribución de las transferencias para los departamentos no beneficia a los más pobres, el crecimiento en los montos asignados a las regiones tampoco corrige intertemporalmente esta situación. Los departamentos que presentan menor nivel de desarrollo, han contado con menores posibilidades de obtener los recursos faltantes para cubrir la nómina de maestros. El crecimiento de las transferencias en las regiones presenta grandes variaciones de año a año. En la tabla 1 se presenta la tasa de crecimiento, el monto en que variaron las transferencias año a año y la tasa de crecimiento per cápita de los recursos, de algunos departamentos para el período Se pueden resaltar tres características: (i) La dinámica de los recursos de los departamentos no está relacionada con su nivel de pobreza; (ii) La variación en los recursos transferidos no se puede atribuir a un choque en la economía, ya que no todos los departamentos presentan las mismas tendencias en los mismos años; y (iii) Aunque el FEC ha amortiguado el crecimiento positivo o negativo del situado fiscal, no ha permitido que los departamentos tengan una variación estable de los recursos año a año. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 15

14 Tabla 1 Crecimiento real de los recursos que se destinan a educación % mm per cápita % mm per cápita % mm per cápita Bogotá D.C. 6,2 15,2 4,4 16,7 43,4 14,6 7,7 23,6 5,8 Quindío 8,6 4,4 6,7 8,6 4,8 6,8 8,5 5,2 7,0 Antioquia 6,0 16,4 4,9 11,6 33,7 10,5 9,1 29,5 8,1 Cartagena 2,1 0,9-5,6-2,6 17,2 7,4 Tolima -5,7-6,3-5,4 17,2 17,8 17,6 13,7 16,7 14,2 Bolívar -1,5-0,9-3,2-1,1-0,6-2,7 8,0 4,5 6,3 Sucre 15,8 7,7 14,6 8,6 4,9 7,5-2,9-1,8-3,9 Chocó 8,7 4,3 8,2 0,1 0,0-0,5 9,9 5,3 9,9 Promedio % mm per cápita Desviación estandar Bogotá D.C. 10,2% 27,4 8,3% 5,6% Quindío 8,6% 4,8 6,8% 0,1% Antioquia 8,9% 26,5 7,8% 2,8% Cartagena 11,6% Tolima 8,4% 9,4 8,8% 12,3% Bolívar 1,8% 1,0 0,1% 5,4% Sucre 7,2% 3,6 6,0% 9,5% Chocó 6,2% 3,2 5,9% 5,4% Departamentos ordenados por menor NBI. La variabilidad de los recursos destinados a educación es un problema que deben enfrentan las regiones en la planeación de largo plazo. El situado fiscal y el FEC se destinan a pagar gastos de nómina que son inflexibles y, por lo tanto, no se pueden ajustar rápidamente cuando los ingresos disminuyen. La inestabilidad en estos recursos hace que las regiones no puedan estimar el monto de las transferencias que obtendrán al año siguiente. De esta manera, pueden aumentar la planta docente en un año en el cual recibieron un ingreso alto, generando problemas de financiación cuando los recursos sean inferiores a los esperados. Departamento Nacional de Planeación 16 Unidad de Análisis Macroeconómico

15 SITUACIÓN del sistema educativo El período evidenció grandes mejorías en la cobertura educativa La tasa de cobertura bruta busca evaluar la capacidad de oferta de educación de las regiones. Con este fin, se relacionan los alumnos matriculados totales en un nivel educativo, con la población en edad para ese nivel 11. En general, durante el período el comportamiento de la educación se caracterizó por un aumento sostenido en la matrícula de primaria, un gran incremento de la matrícula en secundaria y mejoras considerables en los niveles de cobertura. Particularmente, se pueden identificar dos períodos: (i) el período , anterior a la Ley 60 de 1993 que reglamentó lo dispuesto en la reforma constitucional de 1991; y (ii) el período , que corresponde con la puesta en marcha del plan de descentralización. En el caso de la educación primaria, para el total nacional el nivel de cobertura aumentó de 104.9% en 1985 a 113.5% en 1997 (Gráfico 6) 12. Sin embargo, este crecimiento en los niveles de cobertura bruta no ha sido homogéneo ni en el tiempo ni por departamento. Dentro del primer período descrito se presentó un aumento promedio anual en cobertura de 0.64 puntos porcentuales, mientras que en el período de aplicación de la Ley 60 la cobertura creció 0.78 puntos por año aproximadamente Estos resultados se fundamentan en Sarmiento y Caro (1999). 12 Una cobertura bruta superior al 100% significa que se está atendiendo un número mayor de personas con respecto a la población objetivo (entre 7 y 12 años). Sin embargo, esto no significa que toda la población objetivo se encuentre cubierta. 13 Esta diferencia significa que después de iniciado el proceso de descentralización, el crecimiento anual promedio de alumnos atendidos aumentó en estudiantes al compararlo con el crecimiento promedio observado antes de Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 17

16 Al interior de las regiones las diferencias son más marcadas. Se observa que Norte de Santander, Tolima y Boyacá presentan los mayores crecimientos en cobertura primaria (15.8, 12.2 y 7.3 puntos porcentuales, respectivamente) en el período , debido a un incremento en la eficiencia interna y a un menor crecimiento de la población objetivo 14. En contraste, departamentos como Guajira, Atlántico y los Antiguos Territorios Nacionales (ATN) presentaron variaciones negativas en sus coberturas educativas en primaria para el mismo período (-0.3, -0.4 y -3.3 puntos porcentuales, respectivamente) 15. Con respecto a la educación secundaria, la cobertura bruta pasó de 52.4% en 1985 a 80.4% en 1997, aumentando 28 puntos porcentuales, en contraste con los 9 observados en primaria para el mismo período. De este aumento, 12 puntos corresponden al período ( ) que siguió a la implementación de la política de descentralización (Gráfico 7). Esta mejora está explicada por una tasa baja de crecimiento de la población entre 12 y 17 años junto con un notable aumento en los matriculados 16. A diferencia de la educación primaria, ningún departamento evidenció una reducción en sus niveles de cobertura en secundaria para el período , siendo Tolima, Valle y Norte de Santander los departamentos con mayor crecimiento en la cobertura (18.7, 17.8 y 17.0 puntos porcentuales, respectivamente) y Cauca, Caquetá y los ATN con menor crecimiento (7.3, 6.1 y 5.0 puntos porcentuales, respectivamente) Sarmiento y Caro (1999). 15 En 1997 Sucre, Tolima y Magdalena presentaron los niveles más altos de cobertura bruta con 123.4%, 121.8% y 121.4%, respectivamente, mientras Quindío, Atlántico y los ATN evidenciaron los niveles de cobertura bruta en primaria más bajos con 107.9%, 107.7% y 91.4%, respectivamente. 16 El incremento promedio anual de matriculados para el período fue de alumnos, mientras que para los 4 años siguientes a la implementación de la Ley 60 de 1993 fue de alumnos. 17 Si bien el proceso de descentralización ocasionó mejoras en los niveles de cobertura, el Gobierno creó programas nacionales que incentivaron la ampliación de la cobertura en secundaria (i.e. programa PACES). Departamento Nacional de Planeación 18 Unidad de Análisis Macroeconómico

17 Gráfico 6 Cobertura bruta - primaria Gráfico 7 Cobertura bruta - secundaria Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Una mejor cobertura neta significa una mejor atención de la población objetivo De otro lado, la cobertura neta permite calificar la cobertura bruta. En particular, la cobertura neta aborda la relación existente entre los matriculados en edad escolar y la población objetivo en dicha edad. A medida que el sistema educativo es más eficaz, los habitantes recibirán los servicios educativos en su edad escolar y la cobertura neta será más cercana al 100%. Además, una mejora en la cobertura neta no sólo refleja que la educación está siendo provista directamente a la población objetivo, sino que evidencia mejores resultados en términos de eficiencia interna (mayores promociones y menores repeticiones y deserciones). De nuevo entre 1985 y 1997 se pueden identificar los mismos dos períodos con comportamientos diferentes en la evolución de la cobertura neta tanto para primaria como para secundaria. Antes de la implementación de la descentralización ( ), la cobertura neta en primaria creció anualmente en 1.7 puntos porcentuales aproximadamente, mientras que para el período siguiente a la sanción de la Ley 60 de 1993, la variación de la cobertura neta fue de 1.93 puntos porcentuales (Gráfico 8). Sin embargo, estas variaciones continúan teniendo como resultado niveles de cobertura relativamente bajos si se tiene en cuenta la concentración de recursos humanos, físicos y financieros orientados a resolver la cobertura a este nivel Sarmiento, A y B. L. Caro, Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 19

18 Dado que la cobertura neta es una medida más real y precisa de la eficacia del sistema educativo, un aumento en su nivel requiere más esfuerzo que en el caso de la cobertura bruta. Además, 10 de los 23 departamentos (más los ATN y Bogotá), presentaron una disminución en el ritmo de aumento de la cobertura neta después de 1993 en comparación con años anteriores (Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Chocó, Huila, Nariño, Quindío, Sucre y Tolima). Mientras tanto, Valle, Atlántico y Bogotá presentaron 4.8, 3.0 y 1.6 puntos porcentuales por encima del promedio de variación entre 1985 y Con respecto a la cobertura neta en secundaria, ésta creció aproximadamente 30 puntos porcentuales en el período y como era de esperar, la mitad de este incremento se llevó a cabo a partir de 1993 y la Ley 60 de ese año. Sin embargo, el balance es muy diferente por regiones. Entre 1993 y 1997, hubo departamentos con crecimientos en cobertura neta inferiores a los 10 puntos (Caquetá, Cauca y los ATN), en contraste con departamentos que aumentaron su cobertura neta más de 15 puntos (Risaralda, Valle, Antioquia y Tolima). Así, en 1997 Bogotá, Valle y Atlántico presentaron los niveles más altos de cobertura neta con 83.0%, 72.0% y 71.2%, respectivamente, mientras Caquetá, Cauca y los ATN evidenciaron los peores niveles de cobertura neta con 39.2%, 33.6% y 33.2%, respectivamente (Gráfico 9). Gráfico 8 Cobertura neta - primaria Gráfico 9 Cobertura neta - secundaria Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Departamento Nacional de Planeación 20 Unidad de Análisis Macroeconómico

19 Los resultados de cobertura dependen en gran medida de las condiciones de la población Al observar con mayor detenimiento las medidas de cobertura educativa, se pueden identificar relaciones con las condiciones geográficas, económicas y sociales que permiten llevar a cabo una descripción más acertada de la situación del sector educativo. En particular, el análisis se extiende hacia cuatro puntos adicionales: (i) la diferenciación de la cobertura total en educación y la cobertura que efectivamente recayó sobre la población objetivo; (ii) la evolución de la cobertura asociada al porcentaje de la población que presenta necesidades básicas insatisfechas en cada región; (iii) la relación existente entre los niveles de cobertura y las condiciones de acceso a la población objetivo; y (iv) medidas de eficiencia del sector educativo, así como las relaciones alumno-docente. La cobertura del sistema educativo debe estar orientada a la población en edad escolar Si bien una región puede presentar altos niveles de cobertura bruta, esto no garantiza que efectivamente los servicios educativos están llegando a la población para la cual están dirigidos. Específicamente, la diferencia entre la tasa bruta y la tasa neta evidencia la atención de alumnos que se encuentran por fuera de la población objetivo (extraedad) y, de alguna manera, la repitencia en los diferentes niveles educativos 19. Esta diferencia es una medida de la ineficiencia en la provisión de la educación, debido a que evidencia varios aspectos: (i) los recursos que están siendo desviados a cubrir educación a población no objetivo; (ii) los cupos educativos que están desplazando población objetivo; y, en menor medida, (iii) el efecto de los repitentes que impiden mejorar los niveles de escolaridad de una región 20. Recursos desviados. La diferencia entre las tasas de cobertura bruta y neta muestra el porcentaje de personas en edad escolar que, de tener los medios de acceso a la educación, no podrían por falta de cupos (tasa de exclusión). Así, en 1985 para primaria, del total de la población entre 7 y 12 años el 45.4% no 19 Tasa bruta Tasa Neta = (Matriculados totales Matriculados en edad) / Población objetivo = Extraedad / Población objetivo 20 La repitencia escolar implica una plaza menos para la edad inmediatamente inferior, un gasto doble en el estudiante repitente y una plaza sin ocupar en el año siguiente. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 21

20 tenía la posibilidad de ingresar a estudiar porque esos cupos estaban ocupados por personas mayores de 12 años o retrazadas en sus estudios (Gráfico 10). Para 1997, este promedio se había reducido a 33.5%, es decir un punto porcentual por año. Este resultado sugiere que si en 1997 se hubiera contado con los recursos suficientes para cubrir la educación primaria a todos los niños entre 7 y 12 años, por las ineficiencias del sector el 33.5% de estos niños no podrían recibir este servicio porque los cupos estaban ocupados por personas de mayor edad o retrasadas en sus estudios. De nuevo, las diferencias son considerables al analizar los casos por departamento, por ejemplo en 1985 Córdoba, Guajira y los ATN presentaban las mayores ineficiencias con una tasa de exclusión de 62.5%, 59.8% y 57.9%, respectivamente. De otro lado, Bogotá y departamentos como Tolima y Norte de Santander presentan la mitad de los niveles de tasa de exclusión con 35.9%, 30.0% y 27.5%, respectivamente. Para 1997 los departamentos con mayor diferencial eran Chocó, Sucre y Magdalena (47.9%, 45.7% y 42.5%) y los de menor tasa de exclusión eran los ATN, Quindío y Bogotá (24.7%, 24.6% y 18.6%). Adicionalmente, hay que resaltar que los departamentos con mayores tasas de exclusión corresponden a los departamentos con mayor nivel de necesidades básicas insatisfechas. En secundaria, la tasa de exclusión para todo el país se ha mantenido constante durante el período (18.4%). Sin embargo, no existe, como en el caso de la educación primaria, una relación sistemática entre el nivel de vida de los habitantes por departamento y la proporción de población objetivo potencialmente excluida del servicio educativo. Un departamento con mayores carencias en la provisión de servicios básicos a la población, contará con un promedio menor de escolaridad lo que significará que el acceso a la educación primaria tenderá a cubrir personas mayores a los 12 años, dado el retraso educativo. Para el caso de la educación secundaria, la interpretación de los resultados es menos clara. En primer lugar, una parte de los cupos ocupados en secundaria por población mayor de 17 años no evidencia una mala gestión educativa a este nivel, ya que puede ser el resultado de un bajo cubrimiento en primaria que ocasiona el retraso. En segundo lugar, el nivel de exclusión en secundaria puede no exhibir relación con el nivel de vida de la población ya que no es evidente que en las regiones con menor desarrollo exista un gran número de adultos dispuestos a cursar este nivel educativo. Cupos desplazados. Si bien la diferencia entre las tasas de cobertura bruta y neta (tasa de exclusión) intenta dar una idea del desvío de recursos hacia la población Departamento Nacional de Planeación 22 Unidad de Análisis Macroeconómico

21 no objetivo, la relación entre matriculados por fuera de la edad escolar y matriculados totales (tasa de extraedad) indica cuántos cupos están efectivamente reflejando el rezago educativo de la población. En 1985, el 42.9% de los alumnos matriculados en primaria eran estudiantes mayores de 12 años y para 1997 esta tasa de extraedad correspondía al 29.3% 21. En secundaria las tasas de extraedad pasan de 37.9% en 1985 a 24.4% en 1997 (Gráfico 11). En este caso, para ambos niveles educativos se observa que la tasa de extraedad es creciente a medida que las condiciones de vida son más precarias en la población 22. Así, cerca del 25% de los recursos destinados a educación se destinan a cubrir a las personas que están por fuera de los rangos establecidos para primaria y secundaria. Gráfico 10 Tasa de exclusión 1997 Gráfico 11 Tasa de extraedad Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. 21 Hay que resaltar que la tasa de extraedad puede contener el efecto de los repitentes. 22 El principal costo de las altas tasas de extraedad es que limita el cupo de los jóvenes que siguen normalmente su promoción entre grados, ampliando la brecha entre las tasas brutas y netas de cobertura. Adicionalmente, se generan numerosos costos sociales y económicos por el costo de oportunidad asociado a seguir educándose. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 23

22 El nivel de vida de las regiones ha sido fundamental en la gestión educativa Dentro del diagnóstico del sistema educativo, cabe resaltar la población NBI de los departamentos para determinar si la distribución de la educación es equitativa entre regiones. Para llevar a cabo este análisis, se toma en cuenta el porcentaje de población sin cubrimiento total en sus necesidades básicas para cada departamento y a continuación se establece la relación con la cobertura educativa. Aunque se observa una relación positiva para 1997 entre el nivel de cobertura bruta en primaria para los departamentos y el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas, NBI, esta relación es negativa al considerar la cobertura neta en primaria, así como la cobertura bruta y neta en secundaria 23 (Gráficos 12 y 13). En resumen, este resultado sugiere que los departamentos con menor desarrollo tienen mayor cobertura bruta en primaria. Un departamento con necesidades básicas insatisfechas probablemente no destina la misma proporción de recursos públicos y privados a cubrir los costos educativos que un departamento con un mejor NBI. En consecuencia, sus habitantes contarán con un retraso en la escolaridad que ocasionará que su población estudiantil tenga un promedio de edad más alto, siendo esto más marcado en primaria por ser el nivel educativo más elemental. De este modo, se observa la relación contraria al observar los resultados para la cobertura neta en primaria: los departamentos con mayor NBI cuentan con una proporción más alta de alumnos en primaria que son mayores de 12 años. Con respecto a la cobertura bruta en secundaria, ambas relaciones (tasa de cobertura bruta vs. NBI y tasa de cobertura neta vs. NBI) presentan una relación negativa: los departamentos más desarrollados son los que presentan mayores niveles de cobertura en secundaria 24. Como resultado, la diferencia entre la cobertura bruta y neta en bachillerato será inferior en los departamentos con mayor nivel de desarrollo que en los que presentan un porcentaje alto de población NBI, explicando la relación negativa entre ambas tasas y el indicador de necesidades básicas insatisfechas. Adicionalmente, lo anterior explica que los departamentos que presentan una 23 No se muestran las gráficas de secundaria ya que presentan las mismas relaciones que la cobertura neta de primaria. 24 En contraste con el caso de primaria, los departamentos con un menor NBI contarán con una población estudiantil con mayor escolaridad, que ocasionará una menor proporción de alumnos en secundaria con edad superior a 17 años. Departamento Nacional de Planeación 24 Unidad de Análisis Macroeconómico

23 mayor proporción dentro de sus gastos destinada a la cobertura de población en extraedad sean los menos desarrollados. Gráfico 12 Cobertura bruta en primaria 1997 vs. NBI Gráfico 13 Cobertura neta en primaria 1997 vs. NBI Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. Las dificultades geográficas condicionan los resultados de cobertura Con la densidad de población 25 por departamentos, se obtiene una medida sencilla de las diferencias geográficas entre regiones. Así, departamentos con muy baja densidad de población pueden presentar problemas de cobertura por la dificultad física de llegar a la población objetivo y por los altos costos asociados a la prestación del servicio. Los resultados en este sentido son similares a los obtenidos cuando se analizó la relación entre cobertura y población NBI. Específicamente, la cobertura bruta en primaria presenta, por regiones, una relación negativa con la densidad de población, mientras para la cobertura neta y ambas coberturas en secundaria, la relación es positiva (Gráficos 14 y 15) 26. En resumen, los departamentos con menor densidad de población tienden a cubrir mayor población en primaria cuando se analiza el total de alumnos en este nivel pero la relación se invierte cuando se toman en cuenta los alumnos matriculados en primaria sólo entre 7 y 12 años. Un departamento con baja 25 Se utilizó la densidad de población por ser la variable que especifica la Ley 60 de 1993 en la distribución de los recursos entre las regiones. 26 No se muestran las gráficas de secundaria ya que presentan las mismas relaciones que la cobertura neta de primaria. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 25

24 densidad de población puede presentar una reducida infraestructura educativa a la cual deben asistir la totalidad de los alumnos, así, la población educativa en primaria contendrá una mayor edad promedio, incrementando la cobertura bruta con respecto a la neta. Adicionalmente, por presentar una mayor cantidad de habitantes por kilómetro cuadrado, es más fácil para las regiones urbanas aumentar su cobertura en educación, ya que los costos por alumno son más bajos, existen mayores facilidades de insumos educativos, de personal docente, y las tasas de rentabilidad de capacitarse son más altas 27, por la absorción de mano de obra calificada que presentan las zonas urbanas frente a las rurales. Gráfico 14 Cobertura bruta en primaria 1997 vs. Habitantes por Km 2 Gráfico 15 Cobertura neta en primaria 1997 vs. Habitantes por Km 2 Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - UDS - Misión Social - Umacro. La eficiencia de la educación ha mejorado considerablemente en los últimos 15 años Dentro de los indicadores tradicionales de eficiencia interna del sector educativo se encuentran las tasas de aprobación, reprobación y deserción en los diferentes niveles educativos. Una mayor tasa de aprobación significa una mejor gestión de los planteles y contribuye a que la educación llegue a la población objetivo, una tasa baja de reprobación permite incrementar los niveles de escolaridad de 27 La tasa de retorno mide la ganancia en términos de salario futuro que le representa quedarse estudiando y no salir a trabajar ese año. Baéz J. Y G, Duncan. (1998). Departamento Nacional de Planeación 26 Unidad de Análisis Macroeconómico

25 una región mejorando su nivel de vida y sus perspectivas salariales, y por último, una baja tasa de deserción indica un bajo costo de oportunidad por educarse, mejorando la tasa de cobertura neta y por consiguiente la calidad del servicio educativo. Eficiencia Interna. Los indicadores de eficiencia interna han mejorado de manera importante, con un aumento de la aprobación y una disminución de la reprobación y la deserción (Gráficos 16 y 17). Para el total nacional, entre 1985 y 1997, la tasa de aprobación en primaria, pasó de 77.0% a 83.5%. En el caso de secundaria, ésta se incrementó de 76.6% a 84.2% para el mismo período. Al observar el comportamiento de la aprobación por departamentos para 1997, las diferencias son casi inexistentes entre primaria y secundaria. Para primaria, las tasas de aprobación se encuentran en el rango 80.3%-92.8% y para secundaria este rango es 84.6%-93.9%. Meta y Caldas hacen parte de los departamentos que tanto para primaria como para secundaria, presentan las menores tasas de aprobación, mientras Magdalena, Atlántico y Valle forman parte del grupo con mayores tasas. Con respecto a las tasas de reprobación, para el período también se observó una mejoría en sus niveles al pasar de 13.7% a 10.05% para primaria en dicho período. En secundaria, los niveles de reprobación son mayores aunque también evidenciaron una considerable reducción representando 16.8% en 1985 y 12.8% en De otro lado, la educación primaria redujo sus tasas de deserción de 9.4% a 6.4% para el mismo período de análisis. En secundaria por su parte, la deserción estudiantil alcanzó 9.6% en 1985 y se situó en 3.0% en Es interesante anotar que no se encontró relación entre la tasa de deserción estudiantil y el nivel de desarrollo de los departamentos. El resultado anterior es inesperado, ya que muestra que los departamentos con menor población NBI y mayor de desarrollo, son los que presentan mayor demanda por mano de obra calificada y no manifiestan un menor costo de oportunidad de continuar estudiando. Eficiencia Global. A pesar de la visión general que los indicadores de cobertura permiten realizar sobre la situación y alcance del sistema educativo colombiano, estos indicadores presentan dificultades a la hora de realizar comparaciones por regiones. Específicamente, los indicadores de cobertura son relaciones entre matriculados y población, de esta manera, la evolución de las medidas de cobertura están condicionadas no solamente a la gestión regional tendiente a incrementar el número de alumnos atendidos, sino a los cambios demográficos Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 27

26 al interior de los departamentos. Así, dos departamentos con variaciones idénticas en cobertura pueden reflejar esfuerzos distintos dado que puntos adicionales de cobertura son más difíciles de obtener con una población en edad escolar creciente. Gráfico 16 Aprobación, reprobación y deserción en primaria 1997 Gráfico 17 Aprobación, reprobación y deserción en secundaria 1997 Fuente: DNP - UDS - MEN -Dane - Umacro. Fuente: DNP - UDS - MEN -Dane - Umacro. Para el caso colombiano, en el período la población entre 7 y 12 años creció 4.7% (1.2% anual), mientras que el número de matriculados en primaria se incrementó en 8.4% para el mismo período (2.1% anual). En secundaria, el crecimiento de la población entre 12 y 17 años y el crecimiento de la matrícula para este mismo período fueron de 3.1% (0.8% anual) y 22.7% (5.7% anual), respectivamente. Esto refleja, como se dijo anteriormente, mejoras en los niveles de cobertura educativa en ambos niveles y especialmente en secundaria. Sin embargo, resulta conveniente separar los efectos de cambios demográficos y de aumento de matriculados para analizar los resultados de la cobertura en educación. En los Gráficos 18 y 19 se relacionan los crecimientos en matriculados y en población objetivo para los diferentes departamentos, discriminando los crecimientos con relación al promedio nacional. Departamento Nacional de Planeación 28 Unidad de Análisis Macroeconómico

27 Gráfico 18 Crecimiento de los alumnos en primaria vs. crecimiento de la población de 7 a 12 años ( ) Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Gráfico 19 Crecimiento de los alumnos en secundaria vs. crecimiento de la población entre 13 y 17 años ( ) Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 29

28 Alumnos por docente. El número de alumnos por docente indica, en promedio, la carga que tiene cada departamento y si le es posible aumentar coberturas sin ampliar la planta docente. Para realizar un diagnóstico, hay que tener en cuenta de nuevo la densidad de población por kilómetro cuadrado que presentan los departamentos. A medida que la población se encuentra más concentrada, es más fácil aumentar el número de niños sin necesidad de utilizar instalaciones adicionales. Si por el contrario, hay muy pocas personas por kilómetro cuadrado se requerirían muchas escuelas con pocos niños, y por lo tanto, no es posible aumentar los alumnos sin ampliar el número de maestros y la construcción de escuelas. En los Gráficos 20 y 21 se puede observar el promedio de alumnos por docente y los niños en edad escolar por docente, de manera que ilustre cuántos niños tiene que aumentar cada departamento para llegar a una cobertura neta de 100% con los recursos de infraestructura actuales. Sin embargo, no se puede observar una tendencia clara entre los alumnos por docente y la densidad de población. Adicionalmente, se puede notar que hay algunos departamentos que presentan un mayor número de alumnos por docente que niños en edad escolar por docente. Lo anterior muestra que hay regiones que poseen altas tasas de extraedad y, por lo tanto, para estos departamentos es posible llegar a una cobertura neta del 100% con los recursos actuales. Al comparar lo que sucede en primaria y secundaria se puede observar que el promedio de primaria y secundaria es muy cercano, 23 y 18 respectivamente 28. Lo mismo sucede con los niños en edad escolar por docente que se encuentran en 23 para primaria y 20 para secundaria. De esta manera se puede concluir que hay muchos departamentos que pueden aumentar la cobertura neta sin realizar grandes cambios en el número de maestros. Sin embargo, hay que tener en cuenta que las regiones, al garantizar la educación a todos los niños en edad escolar, necesitan una mayor infraestructura en sitios con baja densidad de población. 28 Diversos estudios internacionales estiman que la relación óptima de alumnos por docentes es cercana a 30. Departamento Nacional de Planeación 30 Unidad de Análisis Macroeconómico

29 Gráfico 20 Alumno por docente y niño en edad escolar por docente - primaria Gráfico 21 Alumno por docente y niño en edad escolar por docente - secundaria Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - Misión Social - Umacro. Los resultados en cobertura dependen del nivel de ingreso de las regiones El rezago en el nivel educativo de los departamentos con mayor población NBI se puede observar a través de la tasa de analfabetismo y los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años (Gráfico 22 y 23). La relación de los indicadores anteriores con respecto al NBI indica que los departamentos más pobres presentan el mayor rezago educativo. Esto manifiesta la necesidad de dirigir recursos hacia las regiones con menor desarrollo, sin embargo, en la práctica no ha sido así, como se mostró anteriormente. En la siguiente sección se analizará lo sucedido con los recursos transferidos a los departamentos y los resultados en cobertura educativa. Gráfico 22 Tasa de analfabetismo 1997 vs. NBI Gráfico 23 Años promedio de educación 1997 vs. NBI Fuente: DNP - UDS -Misión Social - Umacro. Fuente: DNP - UDS -Misión Social - Umacro. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 31

30 GASTO en educación La cobertura no aumenta con mayor gasto por niño en edad escolar La eficiencia de las regiones se puede evaluar a través de los resultados que han obtenido con los recursos recibidos. Para hacer el análisis siguiente no se tomó en cuenta el monto total de recursos destinado a cada región, sino el gasto destinado a cada niño en edad escolar. De esta manera se evita que los resultados muestren relaciones equivocadas por la diferencia de población que existe entre regiones, ya que si existen dos departamentos con niveles similares de cobertura, pero uno de los dos tiene un nivel de recursos mucho menor, será calificado como el más eficiente. Sin embargo, esto no es cierto ya que si tiene una menor población es posible que pueda gastar menos y cubrir el mismo porcentaje de población. En primer lugar, se hizo un análisis de la relación existente entre el monto de recursos que se le ha dado a las regiones desde 1993 hasta y la cobertura bruta y neta para secundaria y primaria (Gráficos 24 y 25) durante Para el análisis se tuvo en cuenta la población de cada departamento y se dividió el monto de recursos destinado a cada departamento por la población en edad escolar de Esto se realizó para ver si aquellas regiones que han recibido mayores montos de recursos en un periodo largo de tiempo son las que muestran mayores coberturas. Los resultados muestran que los recursos que se han enviado a las regiones no explican el desempeño de los departamentos en cobertura. 29 No se realizó la comparación de un año a otro por la gran volatilidad de recursos que se explicó anteriormente. Departamento Nacional de Planeación 32 Unidad de Análisis Macroeconómico

31 Gráfico 24 Cobertura bruta (1997) organizada por gasto por niño en edad escolar ( ) Gráfico 25 Cobertura neta (1997) organizada por gasto por niño en edad escolar ( ) Fuente: DNP - UDT -Dane - Misión Social - Umacro. Es importante tener en cuenta que el crecimiento de los recursos puede afectar el desempeño de los departamentos. Las regiones que presentan mayor crecimiento de los recursos por niño, deben transformar estos ingresos en mayor nivel de cobertura. Sin embargo, los Gráficos 26 y 27 muestran que no existe la relación esperada para secundaria, ya que los crecimientos positivos del gasto no generan aumentos en la cobertura. Primaria, por el contrario, Gráfico 26 Variación del gasto por población potencial ( ) vs. Cobertura bruta (1997) Gráfico 27 Variación del gasto por población potencial ( ) vs. Cobertura bruta (1997) Fuente: DNP - UDT - Misión Social - Umacro. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 33

32 presenta un comportamiento diferente, ya que la relación con la cobertura bruta es positiva y con la neta es negativa. Indicando, de esta manera, que el crecimiento en el gasto puede traer como consecuencia un aumento en los alumnos fuera del rango de edad establecido para tomar la primaria. La relación existente entre la variación de los recursos que se le entrega a los departamentos y el cambio en cobertura durante el periodo es otra medida de evaluación del gasto, sin embargo no existe relación 30. Se puede concluir que el monto y el crecimiento del gasto de las regiones en educación no parece trasladarse hacia un aumento de la cobertura. Este resultado puede estar influido por la definición de cobertura que, como se dijo anteriormente, está determinada no sólo por los alumnos, sino también por el crecimiento de la población. De esta manera el monto o el crecimiento de los recursos puede influir directamente en la eficiencia de la región y no en las tasas de cobertura. Gráfico 28 Resultados de las Pruebas del Icfes: educación privada vs. educación oficial (sin incluir electiva) Gráfico 29 Diferencia entre promedio ( ) del Icfes privado y oficial Fuente: DNP - Icfes - Umacro. 30 No se muestran las gráficas de secundaria ya que presentan las mismas relaciones que la cobertura neta de primaria. Departamento Nacional de Planeación 34 Unidad de Análisis Macroeconómico

33 La calidad de la educación no depende exclusivamente de los recursos involucrados La mejor forma de medir la calidad es a través del análisis de los resultados de las Pruebas de Logro. Sin embargo, aún no se dispone de una trayectoria suficientemente larga de las mismas. Por lo tanto, para evaluar la calidad de la educación oficial se han utilizado aquí los resultados de las pruebas del ICFES 31. Desde 1996 hasta 1999, los resultados de las pruebas del Icfes fueron inferiores para el caso de los colegios oficiales; la diferencia se ha incrementado en el tiempo (Gráfico 28). Es sorprendente que esta pérdida relativa coincide con el período de mayor aumento en los recursos para el sector en la historia reciente del país. Esto parece indicar que los recursos que se asignan no se traducen en cambios en calidad de la educación pública. Este fenómeno sorprende aún más si se tiene en cuenta que el costo por alumno es inferior en el caso de los colegios privados. La información obtenida para Bogotá sugiere que mientras el costo promedio por alumno en un colegio oficial es cercano a $ , en un colegio privado dicho monto asciende a $ , en promedio. Comparando los resultados por departamento, entre colegios oficiales y no oficiales, se encuentra que, salvo en tres, en todos los demás los colegios privados obtienen en promedio mejores resultados (Gráfico 29). Adicionalmente se encuentra que los colegios oficiales de los departamentos con menor desarrollo son aquellos en los cuales el resultado promedio del Icfes es menor; y, como se dijo anteriormente, los recursos del situado y del FEC aparecen concentrados en los departamentos relativamente más desarrollados. Si bien lo esperable es que a través de la intervención del gobierno la divergencia económica y social entre departamentos con diferente nivel de desarrollo se reduzca en el tiempo, la actual asignación de recursos no parece ser la más equitativa y está contribuyendo a producir el resultado contrario, particularmente cuando en los departamentos menos desarrollados la educación privada es prácticamente inexistente (Gráfico 30 y Gráfico 5 presentado anteriormente). 31 Hay pruebas de logro en 3º, 5º, 7º y 9º grados, y examen del Icfes en 11 grado. Boletines de divulgación económica La educación en Colombia: evolución y diagnóstico 35