Recomendaciones de Política Cumbre Nanagua

Transcripción

1 Recomendaciones de Política Cumbre Nanagua José A. Sánchez, Mario Umaña Julio, 1997 CEN 245

2 Documento en Proceso. Escrito por José Alfredo Sánchez y Mario Umaña, del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible, CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto

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4 Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible Plan de Acción Infraestructura de Transportes Resumen Ejecutivo Resumen del Diágnóstico: Ningún país de la región tiene una infraestructura de transportes con un desempeño que satisfaga de las necesidades del mercado internacional de transporte de carga. En la actualidad el estado actual de la infraestructura de transportes en la región es un obstáculo evidente para el desarrollo de la competitividad. Causas de las deficiencias del sector: Limitaciones en el financiamiento de infraestructura. Deficiencias organizacionales del sector. Coordinación regional débil. Efectos derivados del sistema de aduanas. Recomendaciones para un Plan de Acción Las recomendaciones del mismo se enfocan en tres áreas claves: 1. Como mejorar la coordinación regional. 2. Como resolver el problema de las limitaciones al financiamiento de la infraestructura de transportes. 3. Que hacer en cuanto a reforma institucional en cada país 4. (Aduanas se trata en un proyecto independiente) Coordinación regional Para mejorar el desempeño de la infraestructura de transportes regional es indispensable fortalecer los mecanismos de coordinación regional: 1. La coordinación debería ser normativa en cuanto a normas técnicas mínimas: (criterios de diseño, señalización vial, pesos y dimensiones) así como en cuanto a normas de impacto ambiental. 2. La coordinación se recomienda que sea indicativa en cuanto a planificación y priorización de las obras futuras de importancia regional. Esta coordinación indicativa debe tender a sincronizar las inversiones y reducir en lo posible la duplicación innecesaria de infraestructura. 3. Grado de especificidad de la coordinación. Unicamente se coordinarán obras de importancia regional, dejando a las autoridades locales las decisiones relacionadas con infraestructura de interés nacional. 4

5 Institucionalización de la coordinación regional Cómo hacerla perdurable en el tiempo? Para institucionalizar la coordinación regional y hacerla perdurable en el tiempo, se recomienda utilizar el mecanismo de los préstamos sectoriales de transportes del BID, BM y BCIE en ejecución en todos los países. 1. REMITRAN solicitaría al BID, BM o BCIE una cooperación técnica no reembolsable para elaborar un estudio de transportes a nivel regional. 2. Los términos de referencia del estudio serán recomendar las obras necesarias para lograr una infraestructura de transportes coherente y eficiente a nivel regional: Su punto de partida serán los Planes Nacionales de Transporte así como las obras actualmente en ejecución, en cada país Deberá elaborar estudios de demanda de transporte, y proyectarla en el tiempo, en el contexto de las expectativas de crecimiento que tiene la región. La proyección de demanda derivará en una proyección de obras requeridas. Sus términos de referencia también incluirán un recomendación sobre armonización de normas técnicas y recomendaciones sobre la organización regional apropiada. 3. Las recomendaciones del estudio serían elevadas a REMITRAN para que las decisiones de coordinación regional se tomen al nivel político adecuado, pero alimentadas con un fuerte sustento técnico. 4. Las decisiones de REMITRAN en cuanto a obras se podrían instrumentalizar en un plazo muy corto, solicitando al BID, BM y BCIE que reprioricen y redefinan sus proyectos sectoriales de transportes ya en ejecución para apoyar la estrategia acordada. (BID ya ha dado muestras preliminares de interés en ese sentido). 5. Sería responsabilidad de cada país hacer los cambios en sus regulaciones para implementar las recomendaciones en cuanto a armonización de normas técnicas. Implementación de la coordinación regional Cómo llevarlo a la práctica? 1. Para la elaboración de los términos de referencia, contratación de consultores y seguimiento de los estudios en una forma técnica y eficiente, se considera necesario conformar un equipo pequeño regional ad-hoc de alta calidad y dedicación exclusiva al proyecto. 2. Se recomienda que este grupo sea contratado con fondos de la misma cooperación técnica. Para darle una sombrilla institucional regional, se recomienda la creación de un fideicomiso de finalidad específica en el BCIE. Este fideicomiso sería el recipiente de los fondos y el ejecutor del los estudios por encargo de y bajo los lineamientos establecidos por REMITRAN. 5

6 3. Este grupo propuesto podría ser de unos 3 o 4 profesionales y sería en principio de naturaleza transitoria. Su existencia terminaría al terminar el proyecto. Financiamiento de la infraestructura Público ó privado? 1. El sistema de financiamiento de la construcción, manteminiento y operación de la infraestructura de transportes debe ser flexible de tal forma que el marco legal permita la utilización de capital tanto público como privado. 2. Será decisión nacional el elegir la fuente de financiamiento más apropiado a las condiciones de su país. Esa decisión en general depende de factores que son diferentes entre países por lo que no son apropiadas recomendaciones vinculantes regionales. 3. Sin embargo, dado que disponer de la flexibilidad para decidir entre tipos de financiamiento sí es importante, se recomienda la promulgación de leyes claras de concesión de obra pública en los países que aún no la tienen. Es conveniente la coordinación general de los marcos legales de los países de la región en este campo. Es clave aclarar en el marco legal el tema de la no exigencia de la vía libre alterna en carreteras de peaje. Se recomienda estipular en esas leyes, que el cobro de peajes razonables a los vehículos, no constituye una limitante al derecho de libre movimiento de los cuidadanos. 4. Sin contradecir el criterio de flexibilidad, la experiencia mundial en este campo permite recomendar algunos lineamientos generales. El capital privado ha sido efectivo y menos controversial en la prestación de servicios, operación y mantenimiento de obras. La experiencia internacional es más problemática en la construcción de obras nuevas de gran envergadura: Servicios auxiliares Capital Privado Administración de puertos y aeropuertos Operación y mantenimiento de carreteras Rehabilitación de obras de infraestructura Obras de infraestructura nuevas Capital Público Por consiguiente se recomienda acelerar los esfuerzos por introducir capital e incentivos de iniciativa privada en la prestación de servicios, operación y mantenimiento de obras, y hacer análisis más detenidos y cuidadosos en la concesión de obras que impliquen inversiones altas. 6

7 Modernización institucional nacional Clave para mejorar la infraestructura de transportes 1. Se deben fortalecer y acelerar los esfuerzos de reforma institucional en cada país actualmente en marcha y financiados en los préstamos sectoriales de transportes. Fortalecer las funciones de planificación y regulación de los Ministerios de Obras Públicas y Transportes. Trasladar al sector privado la mayor parte de las funciones de diseño, inspección, construcción, operación y mantenimiento. Se recomienda compartir las experiencias de los avances logrados en este campo entre los países de la región. 2. Como parte del fortalecimiento institucional deben crearse los mecanismos para que la regulación de las concesiones privadas sea técnica y objetiva. En este sentido es relevante la experiencia internacional en energía eléctrica y telecomunicaciones, donde la creación de un Ente Regulador Autónomo ha sido clave para atraer inversión privada. 3. Dado que una cantidad importante de carreteras necesariamente seguirán siendo financiadas con capital público, se debe promover la creación de fondos viales para asegurar financiamiento estable y predecible para las labores de mantenimiento y operación de las obras que no puedan ser concesionadas. 7

8 Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible Area de Acción: Infraestructura de Transportes Resumen Ejecutivo del estudio de Benchmarks Resumen del Diágnóstico: Ningún país de la región tiene una infraestructura de transportes con un desempeño de clase mundial. En la actualidad el estado actual de la infraestructura de transportes en la región es un obstáculo evidente para el desarrollo de la competitividad. Causas de las deficiencias del sector: Limitaciones en el financiamiento de infraestructura. Deficiencias organizacionales del sector. Coordinación regional débil. Efectos derivados del sistema de aduanas. Lecciones del entorno mundial Dimensionamiento de la inversiones La dimensionamiento de las inversiones en infraestructura de transportes con racionalidad económica es fundamental. Infraestructura sub-dimensionada estrangula el desarrollo económico al inducir ineficiencias en los sectores productivos y evitar la atracción de industrias potenciales. (Caso Centroamérica) Infraestructura sobredimensionada y sub-utilizada implica desperdicio de recursos escasos. Independiente del marco legal, regulatorio y contractual, al final alguien pagará la inversión: usuarios, fisco, bancos, o inversionistas (Caso México y Malasya) Debe promoverse en primera instancia la rehabilitación y adecuado mantenimiento de la infraestructura existente. Infraestructura nueva solo debe planearse cuando la existente esté funcionando al límite de su capacidad. Decisiones incorrectas de dimensionamiento inciden negativamente en la competitividad del país. Al final implican soluciones que drenan recursos de otras partes de la economía (caso de México y Malasya). 8

9 Financiamiento público vrs privado Desde el punto de vista de un país es indiferente de donde provengan los recursos. Independientemente de si son públicos o privados, los recursos al final los debe pagar la sociedad. Si son públicos, se pueden financiar con endeudamiento externo o bonos internos, pero los ciudadanos los deben pagar con impuestos o tarifas. Si son privados, en general las obras se financian con bancos, y estas obras las pagan los ciudadanos en forma directa (peajes), o indirecta mediante transferencias del gobierno en diversas formas. Por lo tanto, desde el punto de vista del país, la diferencia entre ambos enfoques es la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. Ventajas y desventajas financiamiento público Ventajas Se pueden financiar proyectos de baja rentabilidad directa con los fondos generados por otras fuentes del sistema. Permite maximizar uso de la infraestructura al usar medios de cobro indirecto, para inversiones de costo hundido. Desventajas Los gobiernos no tienen capacidad financiera suficiente para las inversiones requeridas. Los ingresos del sistema no necesariamente se redestinan a invertir en infraestructura. Inadecuada asignación de recursos a la operación y mantenimiento. Ventajas y desventajas finnaciamiento privado Ventajas Permite atraer recursos adicionales al sistema de transporte sin aumentar impuestos o sacrificar programas sociales. Valoración más objetiva de la factibilidad del proyecto. Mejor asignación de recursos a la operación y mantenimiento de infraestructura. El sistema de ejecución es más eficiente. Desventajas Solo es viable para proyectos de alto tráfico. Induce sub-óptima utilización de la infraestructura al usar medios de cobro directo para inversiones de costo hundido. Dado que cada tipo de financiamiento tiene sus ventajas y desventajas, se debe impulsar un esquema flexible que aproveche las ventajas del capital privado, como complemento a la inversión pública (casos de EEUU, España, Indonesia). 9

10 Consideraciones sobre financiamiento privado La asignación balanceada de derechos, obligaciones y riesgos en las leyes y contratos de concesión así como marcos regulatorios objetivos son críticos para lograr una participación privada en términos beneficiosos para la sociedad (caso de EEUU, Chile e Indonesia). Una injerencia política en la administración de concesiones, no permite el desarrollo de compañías de concesión privadas exitosas en el largo plazo (Francia). Las crisis externas no previsibles pueden tener efectos severos en los proyectos de infraestructura con financiamiento privado (caso de Francia, España y México). La participación de las empresas en la planeación y diseño de los proyectos puede introducir innovación (Caso Estados Unidos). La información acerca de las concesiones debe manejarse en una forma clara y transparente, manejando cuidadosamente la relación costo / beneficio para los usuarios locales de las concesiones (caso de Argentina). Requisito legal de vía libre alterna En algunos países (no todos), las leyes exigen que exista una carretera libre alterna para poder cobrar peajes en una carretera. La justificación de la vía libre alterna, se basa en el derecho de los ciudadanos de movilizarse "libremente" en el territorio de un país. Sin embargo, el peaje no implica una restricción a la circulación de los ciudadanos siempre que sea un monto razonable y que se utilice para cubrir los costos operativos y de una utilidad razonable a los concesionarios (caso de Argentina). Efecto de la vía libre alterna: Induce a los países a duplicar inversiones, cuando se considera utilizar capital privado y el pago de las inversiones por medio de peajes. Crea una gran incertidumbre a los inversionistas privados potenciales, por el efecto poco predecible en las proyecciones de tráfico. Muchos países están actualmente concesionando las redes viales existentes para rehabilitación y mantenimiento sin necesidad de que exista una vía libre alterna (caso de Argentina, Ecuador, Brasil, Colombia y Chile). 10