Aspectos de economía positiva : cuáles son las consecuencias de las actividades económicas del gobierno

Transcripción

1 Economía del Sector Público Aspectos de economía positiva : cuáles son las consecuencias de las actividades económicas del gobierno Aspectos normativos: criterios para la toma de decisiones del gobierno. Rol del gobierno 1. Establecer y hacer cumplir las reglas del juego económico. En economías capitalistas modernas, incluye -los mecanismos legales de hacer cumplir los contratos -leyes de quiebra -leyes que definen derechos de propiedad 2. impuestos, gasto público y participación en producción. 3. controles directos y controles legislativos (regulación). 4. política monetaria y deuda pública. Justificación del rol del gobierno Justificación Standard: cómo se comportaría la economía si el gobierno no estuviera. No es que se piense que una economía así pueda existir. Es un instrumento de análisis. Equilibrio competitivo. Si la economía es completamente competitiva y existe un conjunto completo de mercados para todos los bienes y servicios, y existe un equilibrio, este equilibrio es eficiente en el sentido de Pareto: -No puede mejorarse la situación de alguien sin al mismo tiempo empeorar la de algún otro. Éxitos y Fallos de los mercados Son eficientes los mercados competitivos? [Dos] teoremas fundamentales de la economía del bienestar Eficiencia en el sentido de Pareto: una asignación partiendo de la cual no es posible mejorar el bienestar de ningún agente sin empeorar el de algún otro. 1

2 Utilidad de A Utilidad de B 1. Las economías competitivas se encuentran sobre la frontera de posibilidades de utilidad. No dice nada sobre la distribución de este bienestar, pero: 2. Todos los puntos en la frontera de utilidad son alcanzables mediante una redistribución adecuada de los recursos y dejando actuar a los mercados en forma descentralizada. (las decisiones son tomadas por multitud de agentes individuales; centralizado, lo sería por un planificador). Entonces un mecanismo de impuesto y transferencia que redistribuyera los recursos permite alcanzar el resultado deseado desde el punto de vista de la distribución. porqué la competencia conduciría a la eficiencia? En equilibrio en competencia: 1. Los consumidores igualan el beneficio marginal (relación marginal de sustitución) y el costo marginal (precio) de la unidad que compran 2. Las empresas igualan el costo marginal y el precio Además: Innovación, cambio técnico, monopolios temporales Fallos del mercado: cuando faltan las condiciones que deben cumplirse para que el mercado sea eficiente 2

3 1. fallo de la competencia pocas empresas no implica que no actúen competitivamente (si hay firmas que podrían entrar, esto restringe a las que ya están). cuál es el mercado en cuestión? Qué sustitutos incluyo en la definición? barreras a la entrada: monopolios legales, patentes, etc. rendimientos crecientes a escala: los costos por unidad decrecen conforme aumenta la cantidad producida. tendencia a crecer, barrera a quienes ingresan con escala pequeña monopolio natural porqué hay una pérdida de bienestar asociada al monopolio? Se restringe la producción para elevar el precio [comparado con la situación de competencia] ingreso marginal no es el precio. P CMg IMg D Q La cantidad producida es menor y a mayor precio que en competencia El precio es superior al costo marginal pérdida de bienestar Si los costos van cayendo al producir cantidades mayores (costo marginal decreciente (retornos crecientes) el costo marginal va por debajo del medio 3

4 P CMg IMg D CMe Q En el punto que se iguala precio y costo marginal la empresa puede tener pérdidas. La eficiencia depende de cómo se financie. Monopolista reducirá la cantidad. 2. bienes públicos a. no rivalidad Un consumidor adicional no tiene costo (costo marginal cero) b. no exclusión Es imposible forzar a alguien a pagar un precio pues no se puede evitar que alguien lo consuma si quiere. el mercado no los provee o lo hace en forma insuficiente. 3. externalidades Los actos de una persona o empresa afectan a otros, sin que haya una compensación por el beneficio o la pérdida ocasionada. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Si los individuos que generan externalidades negativas no pagan el costo, las realizan en exceso; los que generan externalidades positivas lo hacen en forma insuficiente. Costo (beneficio) social excede el costo (beneficio) individual Intervención: regulación; precios (multas o sanciones) 4

5 4. mercados incompletos Los mercados no suministran algunos bienes aún cuando el costo de hacerlo sea inferior al precio que los consumidores están dispuestos a pagar seguros, mercados de capitales: Hay muchos seguros que la gente contrataría pero que no se ofrecen. por ejemplo, no se brindan seguros para depósitos si los bancos se vuelven insolventes; No suele estar disponible crédito para muchos proyectos: ejemplo, estudiar. 5. fallos de la información No siempre los mercados por sí solos brindan la información pertinente: existen regulaciones sobre la información que los contratantes privados deben poner a disposición en el mercado: por ejemplo, ingredientes de alimentos, fecha de envasado, etc. 6. desempleo e inflación Se trata de un caso particular de una falla de coordinación : Pero hay algo que efectivamente el estado pueda hacer? cómo funciona? Otras razones no basadas en fallo del mercado A. redistribución La distribución del ingreso que surge del equilibrio competitivo puede no estar de acuerdo con la idea de equidad: una actividad primaria del gobierno es redistribuir. Se puede ser eficiente en el sentido de Pareto pero eso no indica nada sobre la distribución del ingreso: los mercados pueden generar una estructura extremadamente desigual, extrema pobreza, etc. Puede hacerse sin destruir la eficiencia? Puede haber un compromiso entre eficiencia y equidad. Puede existir una intervención para redistribuir (impuesto-transferencia) y luego dejar que los mercados actúen. 5

6 B. Bienes preferentes Los individuos pueden no siempre actuar en su propio interés: Se alcoholizan, se drogan, manejan imprudentemente, dan caramelos a los niños. Bienes preferentes (y demeritorios). Idea de paternalismo (no corresponde exactamente a la de externalidades). Visión del estado Tiene sentido tomar la economía del bienestar como punto de partida? No se piensa en realidad que pueda existir una situación de libre mercado en ausencia del gobierno. No hay muchas razones para pensar que un mercado pueda siquiera existir en esa situación. Es probable que sin gobierno todo se parezca a un caos. El hecho de que la construcción no sea realista no le quita interés. El estado es una parte sustancial del sistema económico. La visión de que el gobierno está ahí para corregir las fallas del mercado puede ser criticada. La existencia lógica de un rol para el gobierno no alcanza a explicar porqué está ahí. Los gobiernos son instituciones. Las decisiones las toman individuos o grupos, afectados por reglas, costumbres, instituciones. La información de que disponen es imperfecta. Quienes gobiernan (políticos) y quienes administran (burócratas) tienen sus propias preferencias. Sus decisiones pueden estar moldeadas por el poder de distintos grupos sociales. Que exista un fallo del mercado no siempre quiere decir que una intervención del gobierno conduzca a una mejora. En el curso se va a relacionar distintos métodos de intervención gubernamental con distintas razones por las que el equilibrio en competencia puede no existir. Usualmente se compara dos situaciones de equilibrio: antes y después de la intervención. 6

7 De dónde viene la intervención? Puede pensarse analizarse la intervención como si fuera exógena. O puede considerarse como el resultado de interacciones entre agentes con diferentes intereses (endógena): votantes, partidos, legisladores, burócratas. Teorías del estado y economía pública Puede el gobierno alterar impuestos y gasto a voluntad? -Cuáles son las limitaciones políticas que el gobierno enfrenta para tomar decisiones. -Qué mecanismos necesita para ponerlas en práctica. Analizar cómo, dadas ciertas instituciones, se comporta el electorado, el gobierno y la burocracia. Tres enfoques: 1. Modelos de votación: las elecciones públicas surgen como resultado de un proceso electoral, de votación mayoritaria. 2. Modelos de la burocracia: el control del electorado es limitado y quienes administran tienen sus propios objetivos. 3. Modelos de grupos de interés, donde éstos moldean e influencian las elecciones públicas. Roles: votantes, legisladores, administradores. Votantes Preferencias Información Grupos de interés Legisladores Decisiones Información Administradores Acción Elementos en común a las distintas teorías: 7

8 1. Conflictos de interés. -Los individuos tienen distintos recursos y distintas preferencias. Si no fuera así, no habría que votar. -En distintos roles los individuos pueden tener metas que están en conflicto con las otros. 2. Rol de la información. - Qué información está disponible cuando se toman las decisiones. La información es costosa. Grupos de interés pueden tener interés en presentar información parcial o distorsionada. - Quien administra tiene más información que quien toma la decisión. Esto limita la capacidad de tomar decisiones o de verificar su cumplimiento. Votaciones y decisiones Los individuos tienen diferencias en sus preferencias sobre el nivel de gasto público y la cantidad de bienes y servicios provistos por el estado. En los bienes provistos privadamente por los mercados, esto no representa un problema. Cada individuo puede elegir comprar la cantidad que desee de cada bien. El problema de la elección pública es que sólo se puede decidir un nivel común para todos. Supongamos que se decide un nivel de gasto G, y se decide por mayoría. Si sucesivamente consideramos votaciones entre G y G + G. Todos los que desean algo más que G votan afirmativo. Si partimos de G = 0 todos votan por un aumento. La mayoría para sucesivos aumentos va cayendo, hasta que se encuentra G M que es el nivel deseado por el votante que se encuentra en la mediana de la distribución de los niveles de gasto deseados. La mediana es el valor en la distribución que acumula un 50% de la población con valores menores o iguales a ella. Puede indirectamente relacionarse el nivel de gasto deseado en la mediana de la distribución de los gastos preferidos con el nivel de ingreso en la mediana de la distribución del ingreso, si las preferencias en cuanto al gasto dependen del ingreso disponible. 8

9 Problemas con respecto a la teoría del votante mediano: por ejemplo, considerar que hay solamente una dimensión sobre la cual decidirse. También se requiere una cantidad considerable de información disponible. Existe el equilibrio en una votación? Si las preferencias tienen un solo máximo, hay un único nivel deseado del gasto. Ingreso Nivel de gasto Utilidad Nivel de gasto El número de individuos que rechaza un nivel de gasto no decrece con el nivel de gasto y existe un equilibrio de votación. 9

10 Supongamos tres niveles posibles de gasto en educación: Alto, Medio y Bajo, y tres tipos de personas: Ricos, Medios y Pobres. Hay una alternativa al bien provisto por el gobierno que es la educación privada. Los ricos siempre prefieren educación privada, por tanto, su ranking es Bajo, Medio, Alto. Los Pobres siempre mandan a los hijos a la escuela pública y su ranking es Medio, Alto, Bajo. Los Medios, eligen escuela privada si el gasto es bajo o medio y escuela pública si el gasto es alto. La presencia de escuela pública les afecta. Prefieren en primer lugar que el gasto sea Alto, pues mandar a los hijos a la escuela pública es más barato. Prefieren bajo a medio sin embargo porque entonces deciden mandar a sus hijos a escuela privada, y desean pagar menos impuestos. Entonces el ranking de los Medios es Alto, Bajo, Medio RICO MEDIO POBRE Bajo Alto Medio Medio Bajo Alto Alto Medio Bajo Bajo contra Medio gana Bajo Bajo contra Alto gana Alto Alto contra Medio gana Medio No hay un equilibrio de votación. Paradoja del voto. Ninguna alternativa le gana a todas. El orden de votación es decisivo. Teorema de la imposibilidad (Arrow) Una sociedad necesita ponerse de acuerdo en un orden de preferencia entre alternativas. Cada individuo tiene su propio orden. Una función de elección social es un mecanismo de ordenamiento que transforma las preferencias individuales en las preferencias sociales. Arrow identifica condiciones deseables de ese mecanismo: 1. debe funcionar para cualquier orden posible de preferencias individuales 2. si cada uno prefiere x a y, la sociedad debe preferir x a y 10

11 3. la elección social sobre un conjunto de alternativas debe depender solamente de los ordenamientos de los individuos sobre dichas alternativas y no sobre otras ( alternativas no relevantes ) 4. No hay dictadura (un individuo que, si prefiere x a y, entonces la sociedad prefiere x a y) Teorema de la imposibilidad: Arrow establece que si el cuerpo decisor tiene al menos dos miembros y el conjunto de alternativas es al menos tres, es imposible diseñar un mecanismo que cumpla a la vez con todas las condiciones. El voto mayoritario no siempre cumple con 1 (como se mostró). Hasta aquí se consideró voto directo: en general las decisiones las toman representantes. Los representantes dependen del voto de los electores. El posicionamiento de los representantes en el espectro político (supongamos que hay una sola dimensión) es endógeno. Tenderían a ubicarse en la mediana. (solución parecida al equilibrio de votación directa). Problemas: hay más de una dimensión en que se definen los representantes. Los partidos no sólo son buscadores de votos: existe ideología. La lucha entre individuos es tan importante como la lucha entre ideas o programas. Son los votantes enteramente racionales? Frente al hecho de que ningún voto es en sí mismo decisivo, y a que votar es costoso en tiempo, transporte, etc., aún así mucha gente decide votar. (A veces existen sanciones) Los votantes: en qué medida adquieren la información necesaria para votar inteligentemente. Administración y burocracia La burocracia administra las decisiones legislativas o ejecutivas. Qué distingue a las organizaciones públicas de las privadas? El fin de la maximización de ganancias no define completamente a las organizaciones privadas. Puede haber contraposición entre dueños y administradores. Los salarios no necesariamente equivalen al valor del producto marginal sino son un pago fijo. El monitoreo no es perfecto. 11

12 Organizaciones públicas y privadas comparten rasgos: - ambas responden ante tomadores de decisiones en última instancia - en ambos casos hay un grado de ambigüedad en los objetivos que permite discreción a quienes las manejan - tienen una estructura interna de dirección y supervisión. Diferencias: La estructura pública está descentralizada, y la provisión de bienes o servicios no se repite: 1. el consumidor no puede optar. 2. el legislativo no tiene un punto de comparación para juzgar la eficiencia del desempeño de una agencia. Dificultad de entrada: alguien convencido de que puede hacer mejor la tarea de una agencia pública debe convencer por medio de los canales burocráticos. La creación de nuevas agencias, o agencias con superposición de funciones puede ser un mecanismo de control. El hogar público: ver al sector público como un hogar con integrantes que realizan distintas tareas (Musgrave): - rama de redistribución - rama de asignación - rama de estabilización La distinción puede ser discutible. Muchas veces coinciden dos o más objetivos. La actividad de las agencias muchas veces es sin embargo descentralizada. Hay poca coordinación con lo que se hace en otros ámbitos del sector público. Cuáles son los incentivos de quienes están al frente de las agencias públicas? Se ha sostenido que los burócratas buscan maximizar el tamaño de la agencia, medido por el presupuesto que maneja. Qué mecanismos de control existen? Existencia de estructuras jerárquicas y efecto en los incentivos. No se puede asegurar completamente el comportamiento de los subordinados: solo se puede establecer un salario y un grado de supervisión: el control es indirecto. 12

13 Toma de decisiones: muchas veces orientada a evitar los errores. Esto no es en sí negativo, pero puede implicar un costo también: -Lleva a una exageración de los formalismos burocráticos y trámites, para asegurar que si un error ocurre, la culpa sea compartida por todos. Cuando aparece un fracaso, ex post no se puede distinguir si se trató de una decisión correcta que fracasó por causas externas, o de una decisión errónea. -Como los grandes errores son más visibles, entonces se buscan métodos para evitar tomar riesgos grandes. Las agencias no generan cambio, y responden lentamente frente al cambio. Administrar supone aplicar reglas generales a casos particulares: por tanto hay espacio para la discreción. Consecuencias: -Hay espacio para la corrupción. Poder y grupos de interés Las personas pueden no tener el mismo peso en influenciar las decisiones del sector público. En lugar de actuar individualmente pueden hacerlo en forma colectiva. La probabilidad de votar puede depender de atributos de grupo (edad, educación, ingreso, sexo, raza, etc.), lo que otorga un peso desigual a grupos sociales diferentes, en particular a los de altos ingresos. Grupos de interés: factores que influyen en su formación. Grupos de individuos con intereses comunes. Paradoja: si los grupos existen y obtienen ventajas, por qué un individuo tendría incentivos a integrarlos? (problema del polizón). Olson (1965). Otras razones para explicar la existencia de grupos de interés: -pequeño tamaño de los grupos -asimetrías en los intereses individuales -posibilidad de sanciones Teorías de clase (Marxistas) La pertenencia a una clase social surge de la posición en el proceso productivo, y de la propiedad de los medios de producción. La pertenencia a la clase determina los intereses de las personas, y no al revés. 13

14 Diferentes visiones: 1. el estado es una extensión de la clase capitalista, y refleja su poder económico: sus decisiones son en interés del capital (visión instrumentalista ). 2. la clase capitalista no es lo suficientemente fuerte para dominar el estado, y éste es moldeado por el conflicto de intereses entre trabajo y capital. A qué responde la ampliación del tamaño del gasto público durante el siglo XX? Puede ser a la necesidad de la continuidad de la dominación capitalista, u otra visión diría que es el resultado de las conquistas o el avance de la clase trabajadora. Medición del tamaño del sector público Qué cobertura? Criterios: Servicios o bienes provistos en un mercado Servicios o bienes no provistos en un mercado Control del gobierno Qué magnitud se le asigna a la actividad? Si se produce un bien que se vende en el mercado, debe considerarse los ingresos y los gastos, o solo el subsidio neto o ganancia si hubiera? El valor del gasto del gobierno en bienes y servicios se mide usualmente por el costo de los insumos. Se mide el costo de mercado de los insumos que el gobierno utiliza. Se incluyen o no las transferencias? Qué sucede con las exenciones impositivas? 14