Análisis crítico del canon de acceso del sistema de tarificación de la red ferroviaria española

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1 Análisis crítico del canon de acceso del sistema de tarificación de la red ferroviaria española RESUMEN Griselda López, Francisco Javier Calvo, Juan de Oña Universidad de Granada. ETSI Caminos, Canales y Puertos En el actual sistema de tarificación español, el canon de acceso por derecho de utilización de la Red Ferroviaria de Interés General se determina en función de la declaración de actividad que realiza el sujeto pasivo de acuerdo con el nivel de tráfico previsto. El canon de acceso repercute en los costes que para el gestor suponen los procesos de gestión administrativa vinculados a su relación con los operadores ferroviarios. Se trata de un canon semijifo, ya que la cantidad a pagar por cada operador varía mucho según el nivel de tráfico en el que se encuentre establecido. Respecto a su formulación, la utilización de precios escalonados según niveles de tráfico no incentiva el aumento de producción de los operadores ferroviarios cuando se trata de pasar de un nivel a otro superior. Por otro lado, el elevado nivel de tarificación, junto con el hecho de que debe pagarse por adelantado, puede suponer una barrera de entrada para nuevos operadores (que deben suponer un tráfico teórico, que finalmente puede no coincidir con el tráfico realizado). Teniendo en cuenta lo anterior, y que para determinados niveles de tráfico discrimina a los pequeños operadores con respecto a los grandes, puede llegar a ser un obstáculo para la liberalización del transporte ferroviario. 1. ANTECEDENTES Los antecedentes de la tarificación en la red ferroviaria española comienzan en RENFE, aplica una primera aproximación al canon, siguiendo la Directiva 91/440/CE, a través del pago de algunos servicios que las UN prestadoras del servicio daban a las UN operadoras de transporte. Por ejemplo, las UN operadoras de transporte pagaban por el control del tráfico ferroviario, los servicios que recibían en estaciones y por el consumo de energía a las UN prestadoras de servicios. Sin embargo fue la política común de transportes de la UE la principal promotora de la implantación de la tarificación de la infraestructura ferroviaria en España, como herramienta básica para alcanzar la liberalización de este sector del transporte. La transposición a la legislación española de la Directiva 2001/14/CE sobre regulación de la adjudicación de capacidad de la infraestructura ferroviaria, la aplicación de cánones por su 75

2 utilización y la certificación en materia de seguridad, se lleva a cabo mediante la emisión de la Orden Ministerial FOM/1587/2003, la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario y la Orden Ministerial FOM/897/2005. Fue en la Orden FOM/1587/2003 donde el marco tarifario por la utilización de la infraestructura ferroviaria se define como canon; siendo éste la contraprestación que recibirá el administrador de la infraestructura ferroviaria por la utilización de sus instalaciones y la prestación de sus servicios. Este primer canon se estructuraba en torno a dos grandes grupos: canon por utilización de infraestructuras ferroviarias (que a su vez recogía nueve tipos de tarifas) y canon por utilización de andenes y terminales ferroviarios (que recogía a su vez cuatro tipos de tarifas). La fijación de las cuantías concretas del actual sistema de tarificación vienen recogidas en la ORDEN FOM/898/2005, en la que el canon siguen estructurándose en torno a los mismos grupos definidos en la Orden FOM/1587/2003, que contienen a su vez las siguientes modalidades: Modalidades Canon por utilización de líneas ferroviarias Canon por utilización de estaciones y otras instalaciones ferroviarias A Canon de acceso Canon por utilización de estaciones por parte de los viajeros B Canon por reserva de capacidad Canon por el estacionamiento y utilización de andenes en las estaciones C Canon de circulación Canon de paso por los cambiadores de ancho D Canon por tráfico Canon por utilización de vías de apartado E Canon por la prestación de servicios que precisen de autorización para la utilización del dominio público ferroviario Tabla 1.- División del canon según la ORDEN FOM/898/2005. En este artículo se analiza detalladamente el canon de acceso y se tiene como objeto comprobar si se cumplen los principios generales para la fijación de tarifas recogidas en las Directivas Europeas y en la Ley del Sector Ferroviario: Los cánones se fijarán de acuerdo con los principios generales de viabilidad económica de las infraestructuras, explotación eficaz de las mismas, situación del mercado y equilibrio financiero en la prestación de los servicios, y de acuerdo con los criterios de igualdad, transparencia, y no discriminación entre prestadores de servicios de transporte ferroviario. (Ministerio de Fomento, 2003) 2. CANON DE ACCESO 76

3 En el actual sistema de tarificación español, el canon de acceso por derecho de utilización de la Red Ferroviaria de Interés General se determina en función de la declaración de actividad que realiza el sujeto pasivo de acuerdo con el nivel de tráfico previsto. Se abona una sola vez, al inicio de cada año, en el momento en el que se solicita capacidad. (ADIF, 2008) El canon de acceso repercute en los costes que para el gestor suponen los procesos de gestión administrativa vinculados a la relación del gestor con los operadores (mantenimiento de medios personales y materiales para su administración general, publicación de la declaración de red, elaboración de planes de explotación, asignación de capacidad y supervisión de la circulación de trenes). En la Tabla 2 se recogen los valores del canon con los precios actualizados según el Art.74.1 de la Ley 51/2007 de 26 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año (Ministerio de Fomento, 2007) Nivel Volumen /año N1 1 millón Tren- Km/año N2.a >1 y 5 millones Tren- Km/año N2.b >5 y 10 millones Tren- Km/año N3.a >10 y 1 5 millones Tren- Km/año N3.b 15 millones Tren- Km/año Tabla 2.- Valores del Canon de Acceso Como se puede observar, se trata de un canon semifijo, en el que la cantidad a pagar es constante dentro de cada uno de los niveles de tráfico establecidos, y sufre grandes variaciones de un nivel a otro, pasando de (primer nivel) hasta (quinto nivel). Además las cuantías del canon superan claramente los costes que según la Orden Ministerial dice recuperar (costes de gestión, vinculados a la capacidad y relación con los operadores) (García y Fernández, 2005). En el Gráfico 1 se representa el valor del canon de acceso para cada uno de los niveles de tráfico. Se observa una utilización de precios escalonados según niveles de tráfico, por lo que la actual imputación de la tarifa no incentiva el aumento de producción de los operadores ferroviarios cuando se trata de pasar de un nivel a otro superior. 77

4 Gráfico 1.- Evolución del canon de acceso según niveles de tráfico 2.1 Análisis del canon de acceso Con objeto de analizar detalladamente el canon de acceso se van a realizar nuevas representación de éste. Si de la Tabla 2 se divide el valor del canon ( /año) entre los diferentes volúmenes de tráfico para cada uno de los niveles señalados, se obtiene un nuevo parámetro de medida: /tren-km. En el Gráfico 2 se representa el canon de acceso tras realizar esta transformación. Gráfico 2.- Representación del canon de acceso según nivel de tráfico. De esta forma, se puede observar que para los operadores situados en los niveles intermedios de tráfico, el canon varía de forma lineal dentro de cada nivel y disminuye su valor al ir aumentando el volumen de tráfico. Sin embargo, para los operadores situados en los niveles extremos (N1 y N3.b) el canon varía asintóticamente, manteniendo la tendencia decreciente al aumentar el tráfico. Los grandes escalones existentes entre los diferentes niveles, hacen que para un operador 78

5 situado en un determinado nivel, por ejemplo Na.2, sea más rentable mantener un tráfico aproximadamente igual a 5 millones Tren-Km/año (valor máximo para este nivel), que aumentarlo y así pasar a un nivel superior; ya que estando en esta situación pagaría aproximadamente 3 céntimos de /tren-km, mientras que si cambia de nivel pasaría a pagar casi 7 céntimos de /tren-km. Gráfico 3.- Representación del canon de acceso según operadores ferroviarios. Si se realiza la misma representación, pero utilizando valores de tráfico con los que operan las compañías existentes, se puede observar las grandes diferencias existentes en el canon de acceso para distintos operadores ferroviarios (Gráfico 3). Diferencias muy marcadas para los operadores de menor y mayor tamaño (identificando el tamaño del operador con el tráfico que realiza); mientras que para los operadores ferroviarios situados en los tres niveles intermedios de tráfico los valores del canon de acceso son muy similares (entre 3 y 7 céntimos de euro por tren-km). Para realizar la representación del Gráfico 3 se han tomado los datos de Ministerio de Fomento (2007) y RENFE (2008). Así el tráfico obtenido para un operador situado en el primer nivel es de aproximadamente 0,31 millones de tren-km, correspondiéndole un canon de acceso de 20 céntimos de euro por tren-km. Y para un operador situado en el quinto nivel (RENFE), con un tráfico de 177 millones de tren-km, el canon de acceso sería de 0,8 céntimos de euro por tren-km. Observándose así que el valor del canon de acceso para los operadores del quinto nivel (tráfico mayores a 15 millones de tren-km) es muy inferior al valor de canon que pagan los operadores más pequeños del primer nivel de tráfico. Por lo tanto, se produce una discriminación de los operadores pequeños respecto a los grandes, que va en aumento si se consideran niveles de tráfico menores que 1 millón tren-km y mayores que 15 millones tren-km, puesto que el canon de acceso aumenta aún más para los pequeños operadores y va disminuyendo para los grandes. Y esta discriminación supone un obstáculo 79

6 para la liberalización del transporte ferroviario. 2.2 Incidencia del canon de acceso según el tamaño del operador ferroviario A continuación se detalla un ejemplo sobre la incidencia del canon de acceso para dos operadores ferroviarios situados en diferentes niveles de tráfico. Se toman dos trenes de mercancías circulando por una línea de la red convencional C1. Se supone que no circulan en hora punta. M1- Tren de RENFE, con una producción de 177 millones de tren-km en 2007, por lo que pagaría de canon de acceso (nivel N.3.b.). M2- Tren de una compañía operadora privada cuya producción es de 0,31 millones de tren-km, pagaría de canon de acceso (nivel N.2.a). CANON M1 M2 /tren-km Reserva 0,050 0,050 Circulación 0,060 0,060 Acceso 0,008 0,201 TOTAL 0,118 0,311 Tabla 3.- Ejemplo del cálculo del canon para diferentes operadores ferroviarios. Ambos trenes pagan lo mismo independientemente de la carga y el número de vagones, o período de circulación (valle o llano). Como se observa en la Tabla 3, el canon de acceso es 25 veces mayor para el operador privado que para el operador público. A continuación se analiza qué impacto tiene esta discriminación en las cuentas de cada operador. Se considera que RENFE ingresó en 2007 por su negocios de mercancías 326,2 millones de, para lo que movió 33,96 millones de tren-km, y ello supone un ingreso de 9,61 /tren-km (RENFE, 2008). Por lo tanto, el canon representa para un operador como RENFE el 1,23% de sus ingresos, y para el operador privado alrededor el 3,24% de sus ingresos (suponiendo que obtiene los mismos ingresos por tren-km que RENFE). Por lo tanto, el impacto del canon en el resultado económico del operador privado es 2,6 veces superior al impacto que produce en el resultado de la compañía pública. 3. CONCLUSIONES El elevado nivel de tarificación, junto con el hecho que debe pagarse por adelantado, y que se trata de una carga semifija; puede suponer una barrera de entrada para nuevos operadores (que deben suponer un tráfico teórico, que finalmente puede no coincidir con el tráfico realizado) e impedir el crecimiento de los ya lo existentes. 80

7 Según se representa en el Gráfico 2 los grandes escalones existentes entre los diferentes niveles, hacen que para un operador situado en un determinado nivel, sea más rentable mantener el tráfico máximo posible para ese determinado nivel, que incrementarlo para pasar a un nivel superior; donde el canon de acceso sería bastante superior, mientras que el tráfico realizado apenas habría aumentado. Además el canon de acceso para determinados niveles de tráfico, puede suponer una discriminación de los operadores pequeños frente a los grandes (según se observaba en el Gráfico 4, los operadores del quinto nivel pagan un canon de acceso muy inferior a los del primer nivel); por lo que estaría contradiciendo los principios expuestos en la Ley del Sector Ferroviario para la fijación del canon. Así pues, el canon de acceso es 25 veces mayor para un operador privado que para el operador público. Debido a esta discriminación, el impacto del canon en el resultado económico del operador privado es 2,6 veces superior al impacto que produce en el resultado de la compañía pública. Por lo que para solucionar los inconvenientes planteados pueden plantearse distintas soluciones: Para eliminar los saltos de precio entre niveles de tráfico podría realizarse una tarificación continua según el volumen de tráfico (Gráfico 1, línea discontinua). Además, en los tramos extremos habría que garantizar que el canon unitario (por tren-km) no supone una discriminación según el tamaño del operador. Gráfico 4.- Propuesta de tarificación del canon de acceso. De este modo la tarifa iría aumentando proporcionalmente al aumentar el volumen de tráfico del operador. Eliminación de este canon semifijo y sustitución por un nuevo canon de acceso variable 81

8 (con un único precio por tren-km). Esta opción es la más adecuada para estimular la competencia en el mercado (es decir, principalmente, en el transporte de mercancías). Mantener el canon de acceso (aplicando las correcciones del primer punto) para situaciones de competencia por el mercado (las posibles concesiones de viajeros que surjan con motivo de la liberalización del transporte de viajeros pueden ser su campo de aplicación). Al igual que se hace actualmente, cobro del canon de acceso al inicio del año según el tráfico estimado; pero además el Administrador de Infraestructura solicitaría un aval al operador por el cual éste tendría derecho a final del año, a una revisión del tráfico finalmente realizado, y por tanto al abono o devolución del importe correspondiente. AGRADECIMIENTOS El trabajo que ha dado lugar a esta publicación ha sido financiado por el proyecto TARIFO Determinación de metodologías de TARificación por uso de Infraestructura Ferroviaria acordes con los Objetivos de política de transportes (CEDEX. Convocatoria PT CCPP). REFERENCIAS ADIF (2008) Declaración sobre la Red. Actualización GARCÍA, A. y FERNÁNDEZ, F.J. (2005). El canon por el uso de la infraestructura ferroviaria. Documentos de Explotación técnica y económica de ferrocarriles. MINISTERIO DE FOMENTO (2007). Art de la Ley 51/2007 de 26 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año MINISTERIO DE FOMENTO (2003). Ley 39/2003 del Sector Ferroviario. RENFE (2008). Memoria. Informe anual