UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SAN LUIS POTOSÍ FACULTAD DE ECONOMÍA EL MERCADO DE BONOS DE CARBONO EN MÉXICO; GENERALIDADES Y PERSPECTIVAS DE DESARROLLO

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1 UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SAN LUIS POTOSÍ FACULTAD DE ECONOMÍA EL MERCADO DE BONOS DE CARBONO EN MÉXICO; GENERALIDADES Y PERSPECTIVAS DE DESARROLLO TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LIC. EN COMERCIO EXTERIOR PRESENTAN: BUSTAMANTE PEREZ DIEGO GALLEGOS SANTILLÁN EMMANUEL SINODALES: DIRECTOR TESIS: MTRO. FLAVIO RAFAEL GONZALEZ AYALA SECRETARIO: ING. JAIME MARTINEZ GARCIA VOCAL: MTRO. CUAHUTEMOC MODESTO LOPEZ SAN LUIS POTOSÍ, S.L.P. JULIO DE 2009

2 Introducción Capitulo 1 Antecedentes 1.1 El Cambio Climático 1.2 El Protocolo de Montreal 1.3 El Protocolo de Kyoto 1.4 Instrumentos Capitulo 2 Bonos de Carbono 2.1 Que son y cómo funcionan los Bonos de Carbono? 2.2 Aplicación Conjunta 2.3 Mecanismo de Desarrollo Limpio 2.4 Comercialización de Bonos Capitulo 3 Regulación para los Bonos de Carbono 3.1 Regulación Internacional 3.2 Regulación Mexicana Algunos proyectos aprobados e implementados Proceso de aprobación de proyectos Capitulo 4 El Mercado Internacional de Bonos de Carbono 4.1 La Bolsa Climática de Chicago Características Principales y Operación 4.2 Otros Organismos Bursátiles y Principales Indicadores 4.3 China, India y Brasil Capitulo 5 México como Mercado Potencial para los Bonos de Carbono 5.1 México y las Energías Limpias 5.2 Panorama Mexicano respecto a las Emisiones de Carbono Conclusiones y Recomendaciones Glosario Bibliografía Anexos

3 INTRODUCCION A través de los años hemos visto como la humanidad avanza a pasos agigantados en todos los aspectos que nos podamos imaginar. El desarrollo y las habilidades humanas para crear nuevas tecnologías parece que no tienen fin. Por primera vez en la historia, el ser humano como civilización moderna, está presenciando fenómenos que jamás se pensaron. Muchas variables tienen que ver en este proceso. Uno de ellos es, sin lugar a dudas, el incontrolable crecimiento demográfico. La capacidad de la tierra para sostener a los seres humanos no queda determinada solo por nuestras exigencias alimenticias más básicas, sino también por nuestros niveles de consumo de diferentes recursos, por la cantidad de residuos que generamos y por las tecnologías que escogemos en las diversas actividades que realizamos. Estas alertas sobre la capacidad de carga se han producido debido a que, desde mediados del siglo XX, han existido tres tendencias, todas ellas de crecimiento, que han contribuido directamente al exceso de presión que han de soportar hoy en día los sistemas naturales de la tierra y que, en consecuencia, nos ayudan a percibir la existencia de limites: - La duplicación de la población mundial a partir de Actualmente es de unos 6000 millones 1 - La quintuplicación de la producción económica de la tierra, acompañada por un crecimiento aun más rápido del comercio mundial. Las tecnologías que se han utilizado, las cantidades de recursos que se han consumido en el proceso y los residuos que se han generado han provocado un aumento proporcional del deterioro del medio ambiente. - La desigualdad en la distribución de los ingresos, es decir, los desequilibrios sociales, es otras de las causas del declive ecológico. En otras palabras, junto con el crecimiento económico también crecen la pobreza y el desempleo. La falta de cohesión social es una gran dificultad a la hora de hacer frente a los retos planteados. 1

4 Si hay crecimiento económico, hay mayor utilización de recursos que deriva en una mayor generación de residuos. Sobre un conjunto de recursos no renovables, tenemos más o menos los mismos plazos previstos para su agotamiento. Pero esto preocupa menos que la contaminación o el efecto invernadero. Se esta llevando a termino una gran presión sobre los recursos materiales y energéticos, ya que como el sistema económico crece, también esta creciendo el consumo de material y energía. Por eso, es imprescindible establecer políticas de desarrollo que garanticen la satisfacción de necesidades del mundo en desarrollo. La vida en la tierra es posible en parte a que muchos gases, como el dióxido de carbono y el vapor de agua, el cual naturalmente ocurre en la atmósfera de la tierra, atrapan el calor como un invernadero. El CO2 liberado por el uso de combustibles fósiles (como gasolinas, gas natural, carbón, etc.) es el que se encuentra en mayor cantidad de los gases de efecto invernadero creados por el hombre al igual que otros gases (metano, clorofluorocarbonos y sus sustitutos actualmente en uso). La atmósfera se contamina cuando se emiten, de forma natural o por acción de la actividad humana, sustancias ajenas a su composición normal o cuando varían las proporciones de los componentes habituales. Esta contaminación puede ser generada ya sea por fuentes naturales como erupciones volcánicas, incendios forestales, tormentas de arena, polvo y por causas provocadas por el hombre como los medios de transporte, procesos industriales en general, generación de calor y energía eléctrica, calefacciones domesticas y gases provocados por la actividad agrícola. De todo esto, los mayores contaminantes son los compuestos gaseosos, los de azufre, óxidos de carbono, de nitrógeno, hidrocarburos, oxidantes, halogenados y metales, entre otros. Muchos de los impactos sobre la atmosfera son de carácter global, esto es, que inciden sobre todo el conjunto del planeta y acaban teniendo efectos sobre el propio funcionamiento del planeta y los recursos básicos indirectos.

5 Cuando se produce un aumento desmesurado de los gases de efecto invernadero, especialmente del CO2, se altera la forma en que el clima mantiene la energía incidente y la irradiada produciendo el calentamiento global de la tierra. Este calentamiento esta creando actualmente un cambio climático, que ha generado desprendimientos glaciares, aumento en los niveles del mar, y aumento de calor en lugares que se creía que nunca llegarían a sentir temperaturas altas. Hoy en día nadie duda que el aumento en la concentración de los gases de efecto invernadero consolidara y aumentara el aprisionamiento de calor, con lo cual el clima se hará mas calido. Del pasado geológico al histórico llegan pruebas circunstanciales que apoyan la relación entre el cambio climático y las fluctuaciones de gases de efecto invernadero. Los problemas que esto nos ha traído se viven año con año y, si no se actúa rápido y conscientemente, estos se irán acrecentando. Escasez de alimentos y recursos naturales, deficiencias sanitarias y servicios de salud, educación e infraestructura básica son solo algunos de los problemas que países en desarrollo, como México, se enfrentan con el paso del tiempo. Imaginemos por un momento que vivimos en un vecindario tranquilo y normal de un vecindario bien ubicado, determinado como casa A. En algún momento, los dueños de la casa más grande de la calle, casa B, que esta contigua a A, decide vender. La casa B por su ubicación y tamaño es perfecta para un negocio grande. Al poco tiempo de que se publicara en venta, la casa B es comprada por un empresario que decide utilizar la vivienda para abrir un restaurante-bar, cocina asiática y cocteleria internacional en un ambiente agradable. Al principio la curiosidad de todo el vecindario es evidente y esperan con ansia la inauguración, pero pasado el tiempo después de esta, empiezan los problemas. Obviamente la casa más afectada es la casa A que está junto y eso no deja muy tranquilo a los dueños que deciden actuar legalmente. Las autoridades revisan el caso y determinan

6 que no hay nada que hacer, el dueño de B es propietario de la casa y puede hacer con ella lo que quiera y fallan a favor de él, pero deja la opción abierta a un acuerdo entre las 2 partes, ya sea para que exista una convivencia cordial o en el peor de los escenarios, que uno de los 2 tenga que irse. Los vecinos están dispuestos a tolerar las molestias del restaurante a cambio del pago de una indemnización anual por el tiempo que dure el negocio. Este dinero se utilizara en mantenimiento de A. El dueño de B se percata de que el monto de la indemnización no afecta de manera significativa a los ingresos producidos por su negocio y decide aceptar, viéndolo como una inversión a largo plazo, que le permitirá seguir triunfando y creciendo, pensando que en un futuro posiblemente y tendrán que tratar con el vecino del vecino para llegar al mismo acuerdo. Por otra parte, al ser pagada la indemnización, estamos recibiendo el pago de la renta de la tranquilidad de nuestro espacio, de la limpieza y hasta de la privacidad, y así obligamos al empresario a tomar en cuenta este tipo de gastos para su próxima inversión (costes de transacción), en la que posiblemente busque un lugar que no le de tantos problemas y que el fruto de su ingreso sea solamente destinado a el desarrollo de su negocio y no a apaciguar el enojo de sus vecinos. Qué tiene que ver esto con el ambiente? Simple. El mundo crece muy rápido, y con él lleva procesos que contaminan el ambiente y lo hacen más difícil de habitar. Como es sabido la naturaleza tiene procesos que le permiten repararse a ella misma, buscando siempre la resiliencia 2, pero estos procesos se hacen más complicados por medio de la intervención del hombre. Existen países industrializados que dominan procesos productivos que generan ganancias millonarias y enormes cantidades de productos para toda necesidad. Sin embargo, muchas veces sus procesos no son tan limpios que debieran ser, y al ser tan productivos es muy complicado que suspendan sus procesos solo por el daño que le causan al ambiente. 2 Habilidad o capacidad de un ecosistema para restituirse a su condición original o mantener el potencial productivo mediante la recuperación de sus atributos estructurales y funcionales que han sufrido daño producto de una alteración o disturbio.

7 A esto surge una alternativa. Sus emisiones tienen un impacto a nivel global, principalmente las emisiones de gases se trasladan a todo el globo por las corrientes eólicas y afectan a naciones que poco tienen que ver. Pero estas regiones afectadas pueden beneficiarse con este impacto contaminante, cómo? Muy sencillo. Las grandes naciones no pueden parar sus procesos productivos, por ende no dejan de contaminar, y las naciones no industrializadas tienen espacios óptimos para la captura de contaminantes y la justificación de los mismos. El ejemplo anterior, es conocido como Teorema de Coase 3, el cual estipula que pueden resolverse los problemas de las externalidades reasignando derechos de propiedad. Con estos, debidamente diseñados, los mercados podrían hacerse cargo de las externalidades, y el Estado asignaría correctamente estos derechos, con lo que su intervención sería prácticamente esa. Lo demás lo haría el mercado. Entendiendo lo establecido por el Protocolo de Kyoto, su funcionamiento y objetivos, determinamos el Teorema de Coase como sustento teórico. Éste, estipula que pueden resolverse los problemas de las externalidades (contaminación ambiental) reasignando derechos de propiedad. Con estos, debidamente diseñados, los mercados podrían hacerse cargo de las externalidades, y el Estado asignaría correctamente estos derechos, con lo que su intervención sería prácticamente esa. Lo demás lo haría el mercado a través de negociaciones entre las partes afectadas por dicha externalidad. El Teorema de Coase es bastante atractivo, asignando un papel mínimo al Estado. Pero es muy difícil saber los costes causados al medio ambiente, por lo que su aplicación es muy limitada. Por tal motivo, actualmente algunos autores están de acuerdo en exigir una mayor intervención del Estado. De tal modo que se identifican 3 principales tipos de intervención: Imposición de sanciones económicas (impuestos ecológicos) Subvenciones a las medidas correctivas (subsidios ecológicos) 3 Ronald Harry Coase, Londres, Economista estadounidense de origen británico, experto en la corriente del nuevo institucionalismo americano. Conocido por sus investigaciones en torno a los derechos de propiedad y los costes de transacción, fue galardonado con el Premio Nobel de economía en 1990.

8 Creación de un mercado de permiso comercializable (extracción, utilización o descarga) Teorema de Coase (grafico) (con elaboración y traducción propia) En el presente trabajo, nos centraremos en la regulación como un todo, comentando la necesidad que exigirá el mercado de bonos de carbono en México, el cual tendrá que aplicar una fuerte legislación al respecto. Se abundará más sobre el tema en el capítulo 3. A lo largo también, veremos el Teorema de Coase aplicado en los mecanismos que plantea el Protocolo de Kyoto así como su manera de alcanzar sus objetivos. El objetivo que se busca en la realización del presente documento, es revisar la necesidad que se tiene en México de expandir los horizontes del mercado de bonos de carbono además de la ya mencionada legislación. Si bien se cuenta con una importante competencia, tal es el caso de India, China y Brasil, México presenta características que lo distingue de estos. Por tal motivo, partimos de la hipótesis en la cual creemos que en el mediano-largo plazo, existen suficiente motivación para que México logre posicionarse en el plano

9 internacional como un importante mercado para la comercialización de bonos de carbono, desarrollando incluso, su propia bolsa climática 4. En el capítulo 1 se habla sobre los antecedentes de las diversas organizaciones internacionales y de cómo estas deciden aplicar planes de acción, sus mecanismos e incluso las primeras reuniones en las cuales se habla sobre la importancia de preservar el medio ambiente y los recursos naturales. Revisaremos desde la Convención de Berlín, Summit Earth (Río de Janeiro), hasta el Protocolo de Montreal y el más importante documento firmado hasta la fecha, el Protocolo de Kyoto. En el capítulo 2 se da una amplia explicación sobre los bonos de carbono, su funcionamiento, sus ventajas y desventajas, su potencial en los mercados mundiales, objetivos de países comprometidos y algunos proyectos de inversión para su ejecución. Los temas sobre el deterioro ambiental y el desarrollo sustentable han despertado un importante interés en los últimos años. Ahora los países tienen la necesidad de reducir sus emisiones contaminantes debidas, en gran parte, por la latente amenaza del cambio climático y al cumplimiento de compromisos adquiridos ante organismos internacionales. Debido a la creciente preocupación por parte de los diversos organismos internacionales, se han creado programas que ayudan a comprender la importancia del óptimo aprovechamiento de recursos y que abren la posibilidad de convertir estas acciones en negocios rentables. Las opciones de acción también están diversificadas, porque si bien es cierto que las emisiones de gases contaminantes pueden reducirse en su fuente de origen, una opción adicional es contribuir con reducciones de gases en otras partes del mundo, a través de la adquisición de créditos de carbono de proyectos desarrollados para ese efecto. Además de definir las primeras metas internacionales para reducir las emisiones de gases que provocan el efecto invernadero, el Protocolo de Kyoto estableció, por primera vez, un 4 Sistema bursátil por medio del cual las empresas con altas emisiones contaminantes, buscan colocar las mismas en el mercado por medio de mecanismos de compra-venta a un precio determinado por la oferta y la demanda mundial con un portafolio limitado de emisiones (CO2 principalmente).

10 medio para lograr que los países en vías de desarrollo participaran en la mitigación del cambio climático, permitiendo además que se generara una solución con bases financieras para aspirar a solucionar un problema ambiental, lo que claramente llevó también este tema a ser materia obligada en la planificación de la energía limpia. En la conferencia de la ONU sobre el medio ambiente, en Estocolmo, 1972, ya se hizo notar que el modelo occidental de desarrollo tiene asociados efectos ambientales negativos, es decir, crecimiento económico basado en presión sobre los recursos y, en consecuencia, generación de residuos. Esta conferencia fue un antecedente a la más conocida y famosa de Río (Junio 1992), que tuvo lugar veinte años después. En el mismo año, el informe al Club de Roma (Los límites del crecimiento) de los profesores Meadows, constataba el error que se cometía al ignorar los limites en la manera de entender el desarrollo. Esta preocupación por los límites en el entorno físico que impone al crecimiento económico no era nueva en economía, aunque estaba marginada. Con la crisis del petróleo de principio de los años 70, éste como recurso se estaba acabando, y se iniciaron los primeros discursos sobre la existencia de los límites. Se empezaron a utilizar términos que apuntaban en la dirección al desarrollo sostenible: ecodesarrollo, desarrollo intensivo, crecimiento orgánico 5. El Marxismo de los años hablaba de crecimiento cero y en 1996 Pearce ya hablaba del desarrollo sostenible. Por tanto, históricamente hablando, se puede asociar el nacimiento del concepto de desarrollo sostenible a dos constataciones importantes que empieza a tener la humanidad hacia los años 70 del siglo XX 6 : 1. El incremento de los crecimientos y los desequilibrios. 2. La existencia de límites y los impactos medio ambientales. 5 Segundo informe al Club de Roma del profesor Mesarovic en Xercavins Josep, Cayuela Diana, Cervantes Gemma. Desarrollo Sostenible. Aula Politécnica-Ciencia, cultura y sociedad. Pág. 75. México. 2005

11 Estos dos elementos, ponen de manifiesto el gran número de interrelaciones que tienen. El llamado Informe Brundtland, de 1987, vincula definitivamente el desarrollo y medio ambiente como interdependientes e imprescindibles y utiliza, por primera vez de forma popular, el concepto de desarrollo sostenible. Dadas las exigencias por parte de organismos internacionales y compromisos contraídos por países desarrollados, sin dejar de fuera el gran potencial que tiene la comercialización de bonos de carbono y la producción de energías limpias, nos centraremos, principalmente, en el análisis de mecanismos establecidos en el Protocolo de Kyoto, tales como MDL, implementación conjunta y comercialización de bonos de carbono. Las regulaciones internacionales ponen en claro el trabajo conjunto entre naciones participantes. De esto habla el capitulo 3, donde se analiza la regulación de los bonos de carbono tanto a nivel nacional como internacional, programas gubernamentales y proyectos de MDL implementados en México. Se revisaran diversas cuestiones, tales como el concepto de desarrollo sostenible y las diferentes aproximaciones a la sustentabilidad; análisis del panorama global ante soluciones en disminución de contaminantes; revisar el estado actual de toma de decisiones a escala mundial a través de las principales organizaciones internacionales, así como la presentación de bases teóricas y legales, al igual que propuestas futuras coherentes con el desarrollo sostenible y fortalezas y debilidades para México frente al cambio climático. La importancia que tienen estos mecanismos a nivel mundial, hacen que México, así como el resto de Latino América, sea de gran atractivo para países signatarios. Se pretende demostrar que la comercialización de bonos de carbono y la producción de energías limpias, pueden llegar a hacer en unos años más, un gran potencial económico para el país debido a la exigencia y crecimiento del mercado mundial. Es de destacar en el capítulo 4, el mercado internacional de bonos. China, India y Brasil son naciones que han levantado la mano en la competitiva lucha que se tiene por atraer tanto proyectos de MDL como la producción de energías limpias. Mencionaremos los diversos proyectos implementados, la capacidad de captación de estos y los grandes beneficios económicos que les ha generado.

12 Ante esta evidencia el Instituto Nacional de Ecología, (INE) ha estimado que México tiene un potencial de reducción y captura de emisiones cercano a los 81 millones de toneladas de CO2 por año entre el 2008 y En el mercado de los Mecanismos de Desarrollos Limpios, esto podría traducirse en ingresos de más de 480 millones de Euros anuales. Estos ingresos ayudarán a promover el desarrollo de proyectos en los sectores energético, industrial, agrícola y forestal. Aunque, es importante buscar diversas alternativas en el Mercado Internacional, es un mercado volátil en desarrollo. En algunos casos, esos recursos son para financiar la metodología del proyecto, que implica elevados costos. Si la idea del proyecto es buena, hay varias instituciones dispuestas a financiar todo el proceso a cuenta de los créditos de carbono, que se obtendrán a futuro y en precios descontados. El Protocolo de Kyoto abre la oportunidad a la industria mexicana que emite a la atmósfera gases de efecto invernadero, a reducir su contaminación con una inversión propia menor, y a la vez eficientar y modernizar sus procesos productivos. Las toneladas que dejan de emitir son compradas por empresas de países industrializados con los bonos de carbono, con lo cual las empresas de los países ricos evitan sanciones económicas por no reducir sus contaminantes, y los países pobres obtienen recursos para modernizar sus procesos industriales. Sobre esto se abunda en el capítulo 5, en donde se menciona la importancia que tiene para México la comercialización de bonos, panorama en el país, los proyectos MDL implementados (captación de gases y producción de energías limpias), riesgos, tendencias y perspectivas a futuro. La participación conjunta y compromiso ante los problemas ambientales existentes entre los sectores público y privado se ve reflejada en estas acciones. Veamos pues, como todos estos mecanismos se complementan para lograr los objetivos para los cuales fueron creados.

13 CAPITULO 1 ANTECEDENTES

14 1.1 El Cambio Climático Desde hace algunos años hemos escuchado, leído o comentado sobre el calentamiento global, el cambio climático e incluso el desarrollo sustentable. Temas que pueden sonar sin relevancia entre tantos más que se suscitan a diario en la vida de los mexicanos. Para muchos son temas de moda, parte de alguna campaña publicitaria de grupos ecológicos o políticos, otros no han escuchado sobre ello y a muchos más ni siquiera les interesa. El hecho de que estos temas estén tomado mayor interés año con año no es casualidad. En países como México y el resto de Latinoamérica, hasta hace relativamente poco tiempo, se han tomado más en serio estas cuestiones. Se podría decir que estamos un tanto rezagados con el resto del mundo en cuanto a temas ambientales se refiere, ya que el número de profesionales especializados en el tema es aun menor que en otras áreas, hay pocas publicaciones y el interés en la sociedad sigue siendo escaso. Sin embargo esto no nos hace ajenos a la problemática. En años pasados, no era muy común hablar sobre medio ambiente en México. Siempre se pensó (e incluso se sigue pensado) que nuestro ritmo de vida, tomando en cuenta nuestros hábitos de consumo, no impactaría en el medio ambiente y mucho menos en un cambio en el clima. Las grandes urbes en México, como el Distrito Federal, fueron las primeras en darse cuenta del problema al sentir los efectos de la contaminación ambiental. Hoy en día, es una de las ciudades más contaminadas del planeta. El cambio climático es una realidad que nos está afectando en diversos sectores, principalmente económicos y sociales. En el presente punto se destacan los más importantes, dando una breve explicación sobre las consecuencias actuales y futuras, identificando los principales agentes contaminantes y presentando algunos planes de acción alternos para su solución. Este fenómeno ha sido definido por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como un cambio en el clima, atribuible directa o indirectamente a la actividad

15 humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo comparables 7. El aumento de los niveles de los gases de efecto invernadero ya está cambiando el clima. La Organización Meteorológica Mundial (OMM) 8 explica dicho efecto: El clima de la Tierra está dirigido por un flujo de energía continuo desde el Sol. Esta energía llega principalmente en la forma de luz visible. Aproximadamente un 30 % es devuelto al espacio en forma inmediata, pero la mayoría del restante 70% pasa a través de la atmósfera para calentar la superficie terrestre. La Tierra debe enviar esta energía de vuelta al espacio en la forma de radiación infrarroja. Estando mucho más fría que el Sol, la Tierra no emite energía como luz visible. En cambio, emite radiación infrarroja o radiación térmica. Esta radiación es similar al calor que arroja una estufa eléctrica antes de que las barras o resistencias comiencen a ponerse rojas. Los gases de efecto invernadero en la atmósfera bloquean la radiación infrarroja y no le permiten escapar directamente desde la superficie al espacio. La radiación infrarroja no puede pasar directamente a través del aire como la luz visible. En su lugar, la mayor parte de la energía que sale de la tierra es transportada hacia afuera de la superficie por las corrientes de aire, escapando finalmente hacia el espacio desde las alturas por sobre las capas más gruesas del manto de gases de efecto invernadero. Los principales gases de efecto invernadero son el vapor de agua, el dióxido de carbono, el ozono, el metano, el óxido nitroso y los halocarbonos y otros gases industriales. A excepción de los gases industriales, los demás se producen en forma natural. Juntos, constituyen menos del 1% de la atmósfera. Esto es suficiente para producir un efecto invernadero natural que mantiene al planeta unos 30ºC menos frío de lo que estaría si no existieran, siendo entonces esencial para la vida tal como la conocemos. Los niveles de todos los gases de efecto invernadero clave (con la posible excepción del vapor de agua) están creciendo como resultado directo de la actividad humana. Las emisiones de dióxido de carbono (principalmente proveniente de la combustión de carbón, petróleo y gas natural), metano y óxido nitroso (debido principalmente a la agricultura y a

16 los cambios en el uso de la tierra), el ozono (generado por los escapes de gases de los autos y otras fuentes) y los gases industriales de larga vida están cambiando la forma en que la atmósfera absorbe la energía. Los modelos climáticos pronostican que la temperatura global aumentará entre 1.4 y 5.8 ºC para el año Este cambio sería mucho mayor que cualquier otro cambio climático que haya ocurrido por lo menos en los últimos años. Esta proyección se basa en una amplia gama de hipótesis sobre las principales fuerzas que inciden en las futuras emisiones (tales como el aumento de la población y el cambio tecnológico) pero no refleja los esfuerzos que puedan realizarse para controlar las emisiones. El cambio climático tendrá probablemente un impacto significativo sobre el medio ambiente global. En general, cuánto más rápido el cambio climático, mayor es el riesgo de daños. Se prevé un aumento del nivel medio del mar de 9 a 88 cm. para el año Esto determinaría la inundación de las zonas de costas bajas y otros daños importantes. Otros efectos podrían incluir un aumento de las precipitaciones a nivel global y cambios en la frecuencia de los eventos extremos. Las zonas climáticas podrían sufrir un movimiento hacia los polos y en forma vertical, lo que significaría una distorsión de bosques, desiertos, praderas y otros ecosistemas no manejados. Como resultado, muchos de estos ecosistemas se verían reducidos y podrían extinguirse distintas especies individuales. La sociedad humana enfrentará nuevos riesgos y presiones. Es improbable que se ponga en riesgo la seguridad alimentaria a nivel mundial, pero es probable que algunas regiones experimenten escasez de alimentos y sufran hambruna. Los recursos hídricos se verán afectados en la medida en que los patrones de precipitación y evaporación cambien en todo el mundo. 9 Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 10 Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC),

17 La infraestructura física será afectada, en particular por el aumento en el nivel del mar y por la presencia de eventos climáticos extremos. Las actividades económicas, los asentamientos humanos y la salud humana, sufrirán efectos directos e indirectos. Los pobres y los menos privilegiados son los más vulnerables a las consecuencias negativas del cambio climático. Los pueblos y los ecosistemas deberán adaptarse a los futuros regímenes climáticos. La adaptación a estos cambios requerirá una comprensión adecuada de los sistemas socioeconómicos y naturales, su sensibilidad al cambio climático, y su capacidad de adaptación. Existen muchas opciones disponibles para limitar las emisiones en el corto y mediano plazo. Es posible a través de las políticas que se apliquen, fomentar la eficiencia energética y otras tendencias favorables al clima tanto en la demanda como en el consumo de energía. Entre los consumidores clave de energía se incluyen las industrias, los hogares, las oficinas, los vehículos y la agricultura. La eficiencia puede mejorarse en gran parte si se proporciona un marco regulatorio y económico adecuado para consumidores e inversores, las mejores tecnologías presentes y futuras, y soluciones siempre aceptables que tengan sentido en el plano económico y ambiental independientemente del cambio climático. Medidas como impuestos, normas regulatorias, permisos de emisiones comerciables, programas de información, programas voluntarios y un largo etcétera. Los cambios en las prácticas y estilos de vida, desde una mejor planificación del transporte urbano hasta los hábitos personales como apagar las luces, también son importantes. Se prevé un aumento de las precipitaciones globales pero las tendencias a nivel local son mucho menos ciertas. Para los trópicos los modelos sugieren que algunas áreas de tierra verán más precipitaciones, y otras menos. Australia, Centro América y África del Sur muestran un consistente descenso en las precipitaciones invernales. Los modelos climáticos muestran también que los eventos de precipitaciones extremas se volverán más frecuentes en muchas áreas y que el riesgo de sequía será mayor en los veranos de las áreas continentales. También hay evidencias que muestran que los huracanes

18 podrían ser más intensos (con fuertes vientos y más precipitaciones) en algunas áreas a consecuencia del aumento de temperatura en lo océanos. Los ecosistemas naturales y las sociedades humanas serán sensibles, tanto a la magnitud, como a la velocidad de estos cambios. Por ende, si bien es vital controlar las emisiones, esto debe combinarse con esfuerzos para minimizar el daño a través de la adaptación. Los sistemas ecológicos y socioeconómicos más vulnerables son aquellos que tienen una mayor sensibilidad al cambio climático y menor capacidad para adaptarse. La sensibilidad es el grado en el cual un sistema responderá a un cambio dado en el clima; mide, por ejemplo, en qué grado la composición, estructura y funcionamiento de un ecosistema responderá a un aumento dado de la temperatura. La adaptación es el grado en el cual los sistemas pueden ajustarse en respuesta al cambio de las condiciones o en anticipación al mismo. La vulnerabilidad define la extensión en la cual el cambio climático puede dañar o afectar un sistema; depende no solamente de la sensibilidad del sistema sino también de su capacidad de adaptación. Muchos ecosistemas son sensibles a las prácticas de manejo por el ser humano y a la creciente demanda de recursos. Por ejemplo, las actividades humanas pueden limitar el potencial de los ecosistemas de bosques para adaptarse naturalmente al cambio climático. La fragmentación de los ecosistemas también complica los esfuerzos humanos por ayudar a la adaptación, por ejemplo, al crear corredores de migración. Los sistemas sociales y económicos tienden a ser más vulnerables en los países en desarrollo y con economías e instituciones más débiles. Además las personas que viven en tierras áridas o semiáridas, zonas costeras bajas, áreas propensas a inundaciones, o en pequeñas islas corren más riesgos. La mayor densidad de población de algunas partes del mundo ha convertido algunas áreas sensibles más vulnerables a los riesgos de algunos eventos como las tormentas, las inundaciones y las sequías. En México, basta con revisar los últimos acontecimientos en el estado de Tabasco y las recurrentes inundaciones en Veracruz y otros estados.

19 La adaptación al cambio climático puede ser espontánea o planificada. Los individuos, las empresas, los gobiernos, y la propia naturaleza a menudo se adaptan a los impactos del cambio climático sin ninguna ayuda externa. En muchos casos las personas necesitarán planificar cómo minimizar los costos de los impactos negativos y cómo maximizar los beneficios de los impactos positivos. La adaptación planificada puede lanzarse antes, durante o después del comienzo efectivo de las consecuencias del cambio. La capacidad de incorporar los temas del cambio climático a los planes de desarrollo puede ayudar a asegurar que nuevas inversiones en infraestructura incorporen las condiciones futuras probables. Aumentar los esfuerzos para adaptarnos a estos eventos podría ayudar a reducir los daños en el corto plazo, independientemente de cualquier cambio que pueda sufrir el clima en el largo plazo. En forma más general, muchas políticas que promueven la adaptación, por ejemplo mejorando el manejo de los recursos naturales, también son vitales para promover un desarrollo sostenible. Sin embargo está claro que la adaptación también involucra costos reales y no podrá impedir todos los daños previstos. Países en desarrollo se verán afectados drásticamente por falta de recursos al momento de hacer frente a estos factores. El periodo de transición hacia una adaptación les resultara muy costoso. La agricultura mundial enfrentará muchos desafíos en las próximas décadas. La degradación de los suelos y los recursos hídricos determinan serias dificultades para lograr la seguridad alimentaria de las poblaciones en crecimiento. Estas condiciones pueden empeorar por el cambio climático y podrían reducir los suministros de alimentos a nivel global y contribuir al aumento de sus precios. Algunas regiones agrícolas serán amenazadas por el cambio climático en tanto otras podrían beneficiarse del mismo. El impacto en los resultados de las cosechas y la productividad variarán considerablemente. Las temperaturas más altas incidirán en los modelos de producción. El crecimiento y la salud de las plantas pueden resultar beneficiados por menores cantidades de heladas y frío pero algunas cosechas pueden resultar dañadas por las altas temperaturas, en particular si éstas se combinan con escasez

20 de agua. Existe también evidencia de que la expansión hacia los polos de insectos y pestes acrecentará los riesgos de pérdida de cosechas. Más dióxido de carbono en la atmósfera podría impulsar una mayor productividad. En principio, los niveles más altos de CO2 deberían estimular la fotosíntesis en algunas plantas. Esto es particularmente cierto en cuanto a las plantas denominadas C3 (el trigo, el arroz, la cebada, la soya y la papa). Estas constituyen la mayoría de las especies a nivel mundial, en particular en los hábitats más fríos y húmedos, e incluyen a la mayor parte de las especies que se cosechan. La productividad de las praderas y las pasturas se vería afectada. Por ejemplo, el ganado aumentaría sus costos si la distorsión de la agricultura lleva a aumentos en el precio de los granos. En general, parece que los sistemas de manejo ganadero intensivo se adaptarán con más facilidad al cambio climático que los sistemas de cultivo. Sin embargo, esto puede no ser así en el caso de los sistemas de pasturas, en los que las comunidades tienden a adoptar nuevos métodos y tecnologías más lentamente, y en los que el ganado depende en una medida mucho mayor de la productividad y la calidad de las praderas, que pueden resultar degradadas. El rendimiento global de la pesca marina no variaría a causa del calentamiento global. Los principales efectos se sentirán a nivel nacional y local en la medida en que cambie la mezcla de las especies, y esto sea respondido con una reubicación de la pesca. Estos posibles efectos locales podrían amenazar la seguridad alimentaria de los países que son altamente dependientes de la pesca. En general, algunos efectos positivos del cambio climático podrían incluir zafras (cosechas de caña de azúcar) más prolongadas, menor mortalidad natural en el invierno, y mayores tasas de crecimiento en las latitudes altas. Los efectos negativos podrían incluir problemas relativos a los patrones reproductivos, las rutas de migración y las relaciones entre los ecosistemas.

21 Los riesgos en la seguridad alimentaria se ubican principalmente en los niveles local y nacional. Sin embargo, los efectos regionales podrían variar ampliamente, y algunos países podrían experimentar una reducción de su producción, incluso tomando medidas de adaptación. Esta conclusión toma en cuenta los efectos beneficiosos de la fertilización del CO2, aunque no otros efectos posibles del cambio climático, entre ellos los cambios en las plagas y suelos agrícolas. Los más vulnerables son los pobres, los sin tierra y los pueblos aislados. Las malas condiciones para el comercio, una infraestructura débil, carencias en el acceso a tecnología e información y conflictos armados, son condiciones que pueden hacer más difícil a estos pueblos superar las consecuencias del cambio climático sobre la agricultura. Muchas de las áreas más pobres del mundo, dependientes de sistemas agrícolas aislados en regiones semiáridas y áridas, enfrentan los riesgos más grandes. Muchas de estas poblaciones en riesgo viven en el África Sub-Sahariana; el Sur, el Este y el Sudeste de Asia; las áreas tropicales de América Latina; y algunos países insulares del Pacífico 11. La aplicación de políticas efectivas puede ayudar a mejorar la seguridad alimentaria. Los efectos negativos del cambio climático pueden limitarse a través de cambios en los cultivos y las variedades de cultivos, mejoras en el manejo del agua y los sistemas de irrigación, adaptación de los cronogramas de siembra y las prácticas de cultivo, un mejor manejo de los cursos de agua y la planificación del uso de la tierra. Además de la respuesta fisiológica de plantas y animales, las políticas pueden apuntar a ayudar a los sistemas de producción y distribución. Los cambios en los patrones de precipitación ya están afectando los recursos hídricos. Ha aumentado la intensidad de las lluvias y las nevadas que caen en las latitudes medias y altas del Hemisferio Norte, en tanto han disminuido las lluvias en los trópicos y sub-trópicos de ambos hemisferios. En extensas zonas del este europeo, el oeste de Rusia, el centro de Canadá y California, los flujos picos de los cursos de agua se han trasladado de la 11 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA),

22 primavera al invierno, ya que caen más precipitaciones como lluvias en vez de nieve, y por tanto el agua llega a los ríos más rápidamente. El cambio climático puede tener consecuencias para la salud humana. La salud pública depende de la existencia de suficientes alimentos, agua potable, vivienda, buenas condiciones sociales y una estructura ambiental y social adecuada para controlar las enfermedades infecciosas. Todos estos factores pueden ser afectados por el clima. Las olas de calor se asocian a enfermedades cardiovasculares, respiratorias y otras. Es previsible que las enfermedades y muertes por estas causas aumenten, especialmente entre los más viejos y la población pobre de las ciudades. Si bien se pronostica un aumento mayor de calor para las ciudades de las latitudes medias y altas, los inviernos más leves en los climas templados podrían probablemente reducir las muertes por frío en algunos países. Una frecuencia mayor del tiempo cálido o caluroso, las inversiones térmicas (un fenómeno meteorológico que puede demorar la dispersión de contaminantes) y los incendios pueden empeorar la calidad del aire en muchas ciudades. Al reducir las reservas de agua dulce, el cambio climático puede afectar los recursos hídricos y sanitarios. Esto a su vez podría reducir la disponibilidad de agua potable para beber. También podría empeorar la eficiencia de los sistemas de desagüe, provocando mayores concentraciones bacterianas y otros microorganismos en las reservas de agua sin tratar. La escasez de agua puede forzar a las personas a utilizar recursos de agua dulce de menor calidad, como los ríos, que a menudo están contaminados. Cualquier aumento en la frecuencia o intensidad de los eventos climáticos extremos significaría una amenaza. Las olas de calor, las inundaciones, las tormentas, y las sequías, pueden causar muertes y accidentes, hambre, el desplazamiento de poblaciones, brotes epidémicos y desórdenes psicológicos. Si bien los científicos no están seguros sobre cómo afectará el cambio climático la frecuencia de las tormentas, proyectan que en ciertas regiones aumentarán las inundaciones y sequías.

23 La seguridad alimentaria puede causar estragos en las regiones vulnerables. La disminución en la producción local de alimentos llevaría a un aumento de la malnutrición y el hambre, con consecuencias a largo plazo sobre la salud, en particular en los niños. Las temperaturas más altas pueden alterar la distribución geográfica de las especies que transmiten enfermedades. La transmisión y distribución estacional de muchas otras enfermedades transmitidas por los mosquitos (dengue, fiebre amarilla, malaria) u otros insectos pueden también ser afectadas por el cambio climático. Además, los cambios inducidos por el clima en la formación y persistencia de polen, esporas y ciertos contaminantes, podrían promover el asma, las alergias y las enfermedades cardiorespiratorias. Las personas tendrán que adaptarse o intervenir para minimizar estos aumentos en los riesgos de la salud. Existen muchas medidas posibles. La más importante, urgente y rentable es reconstruir la infraestructura de salud de los países en los que ésta se ha deteriorado en los últimos años. Las estrategias de adaptación pueden incluir la vigilancia de las enfermedades infecciosas, programas sanitarios, preparación para enfrentar desastres, mejores controles sobre el agua y la contaminación, educación pública dirigida a las conductas personales, capacitación de investigadores y profesionales de la salud e introducción de tecnologías protectoras como mejoramiento de viviendas, aire acondicionado, purificación de agua y vacunación. La demanda de energía es sensible al cambio climático. Los requerimientos de calefacción en las latitudes y altitudes medias y altas disminuirán, pero los requerimientos de enfriamiento aumentarán. Los impactos netos totales de estos cambios sobre el uso de la energía dependerían de las circunstancias locales. Por ejemplo, si los aumentos de temperatura tienen lugar fundamentalmente en la noche y durante los meses de invierno, la demanda de calefacción será menor, en tanto la demanda generada por el aire acondicionado y la irrigación crecerá. Entre tanto, los sistemas de suministro de energía serán vulnerables a los cambios resultantes del calentamiento global. Por ejemplo, el aumento del déficit de agua, menos nieves invernales para alimentar los cursos de agua en el verano y una mayor demanda de las reservas de agua dulce podrían afectar la generación hidroeléctrica.

24 La capacidad local es un elemento crítico para una adaptación exitosa. La capacidad de las comunidades locales para adaptarse tiende a tener una fuerte correlación con su grado de riqueza, capital humano y fortaleza institucional. Las soluciones sostenibles más efectivas son aquellas que son fuertemente apoyadas, y a menudo desarrolladas, a nivel local. El papel de los organismos de mayor nivel es entonces proporcionar asistencia técnica y apoyo institucional. Un mensaje claro para los responsables de políticas consiste en anticiparse siempre a los probables impactos futuros del cambio climático cuando se toman decisiones respecto de los asentamientos humanos y se realizan inversiones en infraestructura. El sistema climático es extremadamente complejo. Tanto que no existe una forma simple de determinar cuánto cambiará el clima en respuesta al aumento de los niveles de los gases de efecto invernadero. Ni siquiera un corte inmediato y drástico en las emisiones de gases de efecto invernadero podría impedir completamente los impactos del cambio climático. La comunidad internacional aborda este desafío a través de la Convención sobre el Cambio Climático. Adoptada en el año 1992 y contando actualmente con 185 miembros, la Convención busca estabilizar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero a niveles seguros. Compromete a todos los países a limitar sus emisiones, reunir la información relevante, desarrollar estrategias de adaptación al cambio climático y cooperar en la investigación y en los temas tecnológicos. También compromete a los países desarrollados a tomar medidas que apunten a que las emisiones retornen a los niveles de El Protocolo de Kyoto exigiría a los gobiernos tomar medidas aún más severas. En 1997, las Partes de la Convención acordaron por consenso que los países desarrollados deberían aceptar un compromiso legalmente vinculante de reducir sus emisiones colectivas de seis gases de efecto invernadero en al menos un 5% tomando como base los niveles de 1990 en el período del Se abundará más sobre el tema en el punto 1.3 del presente capítulo.

25 1.2 El Protocolo de Montreal. Para entender mejor los conceptos del Protocolo de Montreal, es necesario hacer referencia a su antecedente más inmediato que es el Convenio de Viena. Desde un principio, El Programa de Naciones Unidas para el medio ambiente (PNUMA), busco un enfoque mundial al problema del ozono, creando conciencia entre los gobiernos y promoviendo la investigación y la recolección de información. Ya para 1977, en una reunión intergubernamental realizada en los Estados Unidos, se planteo por primera vez el control universal. Pero para 1980, el sentido de urgencia que existía disminuyo de manera considerable debido a que muchos líderes políticos así algunos científicos consideraron, con base a resultados de estudios más detallados a los anteriores, que todo el problema que se había planteado en torno al ozono se había exagerado. Por otra parte el consumo de Clorofluorocarbonos 12 (CFC) disminuyo en parte por una declinación económica. Sin embargo, el PNUMA inicio negociaciones en 1982 para controlar el uso de gases que afectan y agotan el ozono. Gracias a estas negociaciones, la gran mayoría de los gobiernos comenzaron a plantear la necesidad de una convención como un acuerdo para cooperar en la investigación y no para establecer regulaciones internacionales. Es así, y a pesar de todas las dificultades, que para marzo de 1985 un total de 43 países firmaron la convención de Viena, en el cual se planteo la meta de disminuir el uso de productos nocivos para el ozono y de igual manera instituir controles sobre las sustancias que lo agotan. 12 Clorofluorocarbonos: (CFCs) Toda una familia de compuestos orgánicos sintéticos derivados del metano o del etano, en que los átomos de hidrógeno han sido sustituidos, parcial o totalmente, por átomos de flúor, cloro y/o bromo. Las sustancias de mayor incidencia sobre el ozono estratosférico son determinados freones -grupo que incluye clorofluorocarbonos (CFCs) e hidroclorofluorocarbonos (HCFCs)-, halones -bromoclorofluorocarbonos, bromofluorocarbonos e hidrobromofluorocarbonos- y determinados derivados del metano -halometanos o metilcloroformo- o del etano -tricloroetano-.

26 El Convenio de Viena, consta de 21 artículos y dos anexos que están referidos a la investigación y observaciones sistemáticas y al intercambio de información respectivamente. En el anexo I se contempla en su cuarta parte una lista de las sustancias químicas de origen tanto natural como aquellas desarrolladas por el hombre, que tienen el potencial de modificar las propiedades físicas y químicas de la capa de ozono, entre las que se encuentran: las sustancias compuestas de carbono, las sustancias nitrogenadas y las sustancias cloradas. Este convenio contempla como materia la protección de la salud humana y el ambiente contra los efectos adversos de las actividades realizadas por el hombre que tengan incidencia en la capa de ozono. Su alcance va hacia todas las empresas involucradas con el uso de CFC y halones 13. En el artículo 2, señala que las partes cooperarán en campos como la investigación, las observaciones sistemáticas y el intercambio de información, a fin de obtener mayor información sobre los efectos de las actividades humanas en la modificación de la capa de ozono. En fin, con todo esto podemos señalar que el Convenio de Viena es el punto de partida para una cooperación internacional para la protección de la capa de ozono; en el momento de su creación, el 22 de marzo de 1985, fue adoptado por 20 Estados y la Comunidad Europea; entra en vigor el 22 de septiembre de 1988 y seis años después ya había sido ratificado por 113 Estados. Entre sus características más importante se encuentran que es un convenio marco, que trata principalmente sobre la investigación y el control del agotamiento del ozono, intercambio de información, transferencia de tecnología, elaboración de protocolos y anexos para desarrollar el Convenio y facilitar su aplicación, por tal razón sirve de base para el Protocolo de Montreal. Gracias al trabajo preparatorio patrocinado por PNUMA, la negociación formal del Protocolo tomó solamente nueve meses. Los protagonistas principales fueron Estados 13 Halones: Familia de agentes extintores halogenados de acción anticatalítica y pequeña toxicidad. Fueron profusamente usados hasta que su gran efecto destructor de la capa de ozono (su ODP, Ozone depletion potential, llega a alcanzar la cifra de 10, valor elevadísimo) hizo que su producción fuese prohibida por la convención de Montreal.

27 Unidos y la Comunidad Europea. La posición de la Comunidad Europea fue de esperar por más evidencias científicas, debido a que los modelos existentes no mostraban una reducción significativa de la capa de ozono antes de dos décadas. En un principio la ex- URSS y Japón apoyaron esta posición, pero la comunidad Alemana Occidental y otros plantearon su desacuerdo a medida que las negociaciones continuaban. Por su parte, Canadá, Estados Unidos, Noruega, Suecia, Finlandia, Suiza y Nueva Zelanda, apoyaban las reducciones importantes de los CFC, con base en que, dado el período tan largo de vida de los CFC (aproximadamente cien años), era necesario actuar antes que el volumen acumulado fuera crítico. A través de sus embajadas alrededor del mundo, Estados Unidos desarrolló un gran esfuerzo diplomático para establecer un diálogo bien fundamentado con los gobiernos de los países de acreditación, en favor de la posición norteamericana. Así fue, como misiones diplomáticas con asesores científicos visitaron las capitales de Europa Occidental, Moscú y Tokio, además de las conferencias, ruedas de prensa y entrevistas de radio y televisión, en Europa, Asía y América Latina. Es así que ya en 1987 los Estados Unidos y otros 23 países firmaron el Protocolo de Montreal, por el cual las partes se comprometieron a reducir el uso de los CFC en 20% a mediados de 1994 y en 50% a mediados de En 1990 se reunieron por segunda vez los firmantes del Protocolo y se les presentaron las primeras observaciones de la pérdida del ozono en el mundo. Ellos respondieron con las Enmiendas de Londres 15 al Protocolo, en las que se dispuso la suspensión gradual del uso de los CFC, halógenos y el tetracloruro de carbono en el año El uso de cloroformo metilo se suprimiría de forma gradual en el Para ayudar a las naciones en desarrollo durante la transición a tecnologías sin CFC, los Estados Unidos y otros países industrializados han accedido a crear un fondo voluntario especial Enmiendas de Londres, artículos 2C, 2D y 2E

28 Estados Unidos ha sido el líder principal para la firma de este Protocolo, y ha tomado una serie de medidas unilaterales como las Enmiendas de 1990 a la ley (Federal) del Aire Limpio, la cual ha acelerado la supresión de varias sustancias que agotan el ozono. Así también, han sido pioneros en el uso de estímulos de tipo mercantil, tales como descuentos negociables e impuestos de consumo sobre la producción, para lograr que la reducción gradual se haga en las fechas previstas, o aun antes, a un costo mucho menor que en otras condiciones. Los temas discutidos en el Protocolo fueron principalmente tres: las sustancias químicas que serían reguladas, los parámetros que serían controlados, tanto en la producción como en el consumo, y en qué medida y tiempo habría la disminución. Bajo el Protocolo de Montreal, el consumo global de CFC ha descendido de 1.3 billones de kilogramos en 1988 a unos 510 millones de kilogramos en , lo cual ha constituido uno de los logros más claros de un protocolo en materia ambiental. Es necesario destacar que el Protocolo de Montreal tiene rasgos de carácter novedoso en cuanto a formulación, diseño e implementación. Se introduce por primera vez en un acuerdo internacional el procedimiento denominado "Incumplimiento", fuera del ámbito de la solución de controversias prevista en la Carta de las Naciones Unidas. Otra de las innovaciones del Protocolo fue el sistema diseñado para su ratificación, el cual previó que no podía entrar en vigor a menos que lo ratificaran por lo menos 11 partes que en conjunto representaran por lo menos 2/3 del consumo estimado de las sustancias controladas. Esto significó, en la práctica, la necesaria ratificación por parte de los Estados Unidos y por lo menos 4 de los 6 grandes consumidores (Francia, Alemania, Japón, Italia, la Ex-URSS y Reino Unido). Entre las controversias que se originaron para la firma de dicho Protocolo, estuvo la actuación de la Comunidad Europea, la cual actúa de manera conjunta o individual, según sean sus intereses. Esto se dejó ver claramente cuando ésta pide un tratamiento especial 16 MARTIN ARRIBAS, Juan José: "La degradación de la capa de ozono: un enorme desafío para la comunidad internacional". Revista Española de Derecho Internacional.Madrid (España): Universidad Carlos III de Madrid y Boletín Oficial del Estado.Vol. XLVI Num. 2. Julio-Diciembre, 1995.

29 como una unidad en el cumplimiento de sus obligaciones de control, pero manteniendo cada país su condición de Partes al momento de votar. Este planteamiento fue rechazado por los Estados Unidos y otros países, sobre la base que la reducción de un país, por ejemplo Alemania, podía ser usada por otros países de la Comunidad dejando sin efecto la reducción deseada. En todo caso, lo que se logró fue que la Comunidad se considerase como una unidad en cuanto a las metas de consumo, pero los miembros de la Comunidad Europea serían considerados individualmente con respecto a los límites de producción. Además se establece un mecanismo financiero para cumplir con las obligaciones de los países en desarrollo; se crea un fondo que recibirá aportes sólo de los países desarrollados, y se acuerda la transferencia de tecnología a dichos países en condiciones justas y términos favorables. El Protocolo establece límites para la producción y el consumo de CFC y halones perjudiciales, reconoce que los países en desarrollo tienen una responsabilidad limitada en el agotamiento de la capa de ozono. En base a esta circunstancia establece en su artículo 5 que, los países en desarrollo, Partes del Protocolo, cuyo consumo anual de sustancias agotadoras sea inferior a 0.3 Kg. per capita, al momento de la entrada en vigor de Protocolo tendrán derecho a aplazar por diez años el cumplimiento de las medidas de control de dicho Protocolo. Este artículo es uno de los que más controversias han causado cuando observamos las distintas realidades que existen en las relaciones Norte-Sur. Estamos en presencia de un aspecto que algunas veces se descuida, las tensiones entre el Norte y el Sur, y que entorpece el progreso internacional hacia la protección de la atmósfera. Aunque la posición de los países del Tercer Mundo haya sido tomada en consideración en el Protocolo, determinadas naciones en vías de desarrollo rehúsan aún adherirse a este acuerdo. Se estima que los países que todavía no son signatarios del Protocolo representan más del 65% de la población mundial, de la cual 40% (es decir, más de dos mil millones de

30 habitantes) viven en países que disponen de la tecnología de producción de CFC 17. Cabe mencionar entre este grupo a China, India, Brasil, Corea del Sur, Taiwán, entre otros. En la conferencia de Londres para la protección de la capa de ozono, la República Popular de China y la India rehusaron nuevamente a unirse al Protocolo de Montreal, alegaron que el Protocolo es una carga desproporcionada sobre los países en desarrollo, decididos en gran escala a utilizar las mismas sustancias o productos sujetos a control. A saber, la India y China ocupan una posición particular: como consecuencia de la importancia de sus poblaciones, estos países disponen de un mercado interior potencial suficiente como para ofrecer una salida a una industria que aún esta en pleno crecimiento. El objetivo de conseguir la adhesión del 90% de la población mundial, necesario para que sea una eficaz una política de lucha contra la disminución de la capa de ozono, no será alcanzado si uno de estos dos países rehúsa a largo plazo a firmar el Protocolo. El hecho es que los esfuerzos internacionales para proteger la atmósfera se percibe con frecuencia como insensibles a los intereses del Tercer Mundo, ciertamente contrario a la equidad o a la justicia distributiva entre Estados. Para algunos la cuestión de equidad ha llegado a integrarse con la defensa del principio de soberanía. Es así como uno de los puntos que aún se perciben vacíos dentro del Protocolo, es precisamente la brecha de las relaciones Norte Sur. A pesar de que los logros han sido satisfactorios, las soluciones no se podrán apreciar de forma global hasta que no se actúe de la misma manera. El diálogo Norte-Sur se hace más complejo y se transforma en una confrontación entre los países del Sur y las firmas multinacionales, que son quienes realmente ostentan las nuevas tecnologías de los sustitutos de CFC. En primera instancia, estas empresas no parecen dispuestas a deshacerse fácilmente de semejante monopolio y preferirían dedicarse a exportar sustitutos a esos países. Al margen de que estas tecnologías no estén todavía a punto, las firmas productoras rehúsan exportar las tecnologías de las sustancias sustitutas, aduciendo que estas producciones no 17

31 encontrarían salida en los países del Tercer Mundo. Así pues, la negociación que afecta a la transferencia tecnológica se encuentra en una situación de impasse, ya que pone en litigio a dos tipos de actores, Estados y empresas que tienen lógicas diferentes. A pesar de que el interés popular por el medio ambiente está provocando un cambio en el mundo de la empresa y que somete a ésta, cada día más, a la regulación del gobierno y a mayores responsabilidades, aún queda mucho camino por recorrer. En el contexto del cambio ambiental las empresas multinacionales son un elemento del problema. Es inevitable que esas firmas se dediquen a una amplia gama de actividades peligrosas, e intensivas en lo que toca a la contaminación. Las empresas multinacionales son, por lo general, productoras de elementos contaminantes, y gracias a los cambios del espectro internacional ambiental, han tenido que adaptarse con responsabilidad a la búsqueda de nuevas tecnologías menos degradantes hacia el ambiente. Esto se debe a que la moralidad ecológica ya ha empezado a afectar la legislación, y cuando la regulación, el control y los litigios pueden ser muy problemáticos, pocas firmas podrán soportar la mala fama de que son hostiles a la naturaleza y la consecuente pérdida de la buena voluntad del público. Estos factores están transformando el mercado internacional y sobre todo en el Norte, donde se han implementado nuevos canales y estrategias para proteger el ambiente sin dejar de obtener los acostumbrados beneficios económicos. Hay una tensión fundamental -incluso una guerra- entre las tecnologías y los ecosistemas. Así pues, en realidad se llama ambientalmente benigno a lo que parece menos nocivo y el buen empresario debe reconocer este hecho. En el mejor de los casos, las compañías mundiales pueden tratar de mitigar los efectos más severos y encauzar a las demás en una dirección aceptable. La disonancia existente entre la implementación eficaz del Protocolo, entre los países del Norte y el Sur, tiene de trasfondo el problema de la transferencia tecnológica. A saber, el acceso a la tecnología es algo que cuesta, ya que difícilmente el que la posee la regala. Así mismo pasa con las industrias que tienen patentes a muy altos costos y secretos tecnológicos de difícil acceso. Cómo se puede entonces hablar, en términos reales, de

32 ayuda y transferencia tecnológica? A decir verdad, esto sigue siendo más que un ideal que una realidad, pesar de que a la larga lo que esta en juego es el futuro de la humanidad. Si bien es cierto, el Protocolo de Montreal ha sido uno de los más eficaces en su implementación: ha logrado un descenso en el uso y la producción de CFC de los países Partes, ha introducido elementos innovadores tanto en su diseño y formulación como en su implementación, amén de que ha servido de modelo, ya que se ha podido apreciar que un problema ambiental global puede ser regulado con un cierto grado de efectividad, siendo esto un avance para el trabajo conjunto de la comunidad internacional. Pero aun así tenemos que solventar problemas como los de la transferencia tecnológica y las relaciones asimétricas Norte-Sur, ya que si no se emplean medidas más rigurosas, todos los esfuerzos hechos hasta ahora no serán suficientes, ante la magnitud de los problemas. En el tema de la amenaza de la capa de ozono surge de manera inevitable el problema de la equidad internacional, y aún bajo los pronósticos más optimistas, respecto a la estrategia de control, los países en desarrollo tendrán que soportar la carga más pesada en términos de costos de oportunidad. A pesar de lo que se contempla en los artículos del Protocolo. En algún momento tendremos que pensar y actuar en conjunto, mientras los intereses económicos y políticos interfieran, los problemas globales ambientales seguirán y, con ellos, la posibilidad de salvar al planeta de nosotros mismos LIZARRALDE, Alberto: "Algunas consideraciones sobre los acuerdos para proteger la capa de ozono". Traducción libre y resumen del capítulo "Protecting the Ozone Layer New Directions in Diplomacy" por el Embajador Richard F. Benedick, negociador principal por los Estados Unidos de América, en el libro Preserving the Global Environment. Jessica Tulhman Matwes, Editor.

33 1.3 El Protocolo de Kyoto Muchos son los programas avalados y regulados por organismos internacionales, pero pocos son los que involucran un compromiso conjunto global. El Protocolo de Kyoto es uno de ellos y ninguno de nosotros imaginó la efectividad e influencia que el mismo llegaría a desarrollar. Su importancia ha trascendido, innovado y desarrollado mecanismos que por primera vez se han usado, todo esto con el fin de lograr su principal objetivo (entre muchos otros): reducir el total de emisiones de gases de efecto invernadero a un nivel inferior en no menos de 5% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el Este tratado es el primer instrumento legalmente vinculante entre el desarrollo económico y el medio ambiente. Esto significa que si un país fallara en cumplir este mandato podría ser forzado a reducir su producción industrial. La Primera Conferencia Mundial sobre el Clima reconoció el cambio climático como un problema grave en Esta reunión científica estudió cómo podría afectar el cambio climático a la actividad humana. La Conferencia emitió una declaración convocando a los gobiernos del mundo a controlar y prever potenciales cambios en el clima provocados por el hombre que pudiesen resultar adversos al bienestar de la humanidad. También dio su aval a los planes para establecer un Programa Climático Mundial (WCP por sus siglas en inglés) bajo la responsabilidad conjunta de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Consejo Internacional para las Ciencias (ICSU). A fines de los 80 y comienzos de los 90 se realizaron algunas conferencias intergubernamentales que se centraron en el cambio climático. Estas conferencias, conjuntamente con la creciente evidencia científica, ayudaron a aumentar la conciencia internacional sobre el tema. Los participantes incluyeron funcionarios gubernamentales, científicos y ambientalistas. Las reuniones abordaron tanto temas científicos como políticos y convocaron a la acción a nivel mundial. Los eventos clave fueron la Conferencia Villach (Octubre 1985), la Conferencia de Toronto (Junio de 1988), la Conferencia de Ottawa (Febrero de 1989), la Conferencia de Tata (Febrero 1989), la Conferencia y Declaración de La Haya (Marzo 1989), la Conferencia Ministerial de Noordwijk (noviembre de 1989), el

34 Acuerdo de El Cairo (diciembre 1989), la Conferencia de Bergen (mayo de 1990) y la Segunda Conferencia del Clima (noviembre de 1990). El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) publicó su Primer Informe de Evaluación en Creado en 1988 por el PNUMA y la OMM, el Grupo fue establecido con el mandato de evaluar el estado de conocimiento existente sobre el sistema climático y el cambio climático; los impactos sobre el medio ambiente, económicos, y sociales del cambio climático; y las posibles estrategias de respuesta. Aprobado luego de un riguroso proceso de revisión por pares, el Informe confirmó la evidencia científica sobre el cambio climático. Esto tuvo un fuerte efecto sobre los responsables de políticas y también sobre el público en general y proporcionó las bases para las negociaciones de la Convención sobre el Cambio Climático. En diciembre de 1990, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el comienzo de las negociaciones para elaborar un tratado. El Comité Intergubernamental de Negociación para la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CIN/CMCC) se reunió en cinco sesiones entre febrero de 1991 y mayo de Enfrentados a una fecha tope (Junio de 1992, la Cumbre de la Tierra en Río) los negociadores de 150 países debieron concluir la Convención en solamente 15 meses. La misma fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue firmada por 154 países (además de la Comunidad Europea) en Río de Janeiro. Veinte años después de la Declaración de Estocolmo de 1972 que estableciera los primeros cimientos de la política ambiental contemporánea, la Cumbre de la Tierra se transformó en la mayor reunión de Jefes de Estado realizada hasta la fecha. Otros acuerdos adoptados en Río fueron la Declaración de Río, la Agenda XXI, el Convenio sobre Diversidad Biológica y los Principios Forestales. La Convención entró en vigencia en marzo de La siguiente fecha crítica fue en Septiembre cuando los países desarrollados Parte comenzaron a enviar sus comunicaciones nacionales, describiendo las estrategias adoptadas para el cambio climático. Entre tanto, el CIN continuaba su trabajo preparatorio, reuniéndose en otras seis sesiones para analizar los

35 problemas relativos a los compromisos, disposiciones para el funcionamiento de un mecanismo financiero, apoyo técnico y financiero para los países en desarrollo, y otros temas institucionales y de procedimiento. El CIN fue disuelto después de su sesión número 11, la última, en febrero de 1995, y la Conferencia de las Partes (COP) se transformó en la autoridad máxima de la Convención. La Conferencia de las Partes celebró su primera sesión en Berlín de marzo a abril de En la COP-1 participaron delegados de 117 países Parte y 53 países Observadores. Se acordó que los compromisos contenidos en la Convención para los países desarrollados eran inadecuados y se lanzaron las conversaciones del Mandato de Berlín sobre compromisos adicionales. También revieron la primera ronda de comunicaciones nacionales y terminaron buena parte de los medios institucionales y financieros para apoyar la acción de la Convención en los años siguientes. La COP-2 se realizó en el Palacio de las Naciones en Ginebra entre el 8 y el 19 de junio de El IPCC terminó su Segundo Informe de Evaluación en diciembre de Publicado a tiempo para la COP-2, el Segundo Informe de Evaluación fue escrito y revisado por científicos y expertos de todo el mundo. Fue ampliamente difundido por sus conclusiones de que el balance de la evidencia sugiere que existe una influencia humana discernible en el cambio climático mundial. Sin embargo, el Informe hizo mucho más que esto, por ejemplo, confirmar la disponibilidad de las llamadas opciones siempre aceptables, y otras estrategias costo-efectivas para combatir el cambio climático. El Protocolo de Kyoto fue adoptado por la COP-3 en diciembre de Unos delegados, observadores y periodistas participaron en este destacado evento en el mes de diciembre del mismo año. Debido a que no hubo suficiente tiempo para finalizar todos los detalles operativos de cómo funcionaría el Protocolo, la COP-4 celebrada en Buenos Aires en noviembre de 1998, acordó un Plan de Acción bianual para terminar la normativa de Kyoto. La agenda de la COP-5 que se desarrolló en Bonn en noviembre de 1999, se basó en este Plan.

36 La COP-6 alcanzó un acuerdo político sobre la normativa operativa del Protocolo. Esta que funcionó entre el 6 y el 25 de noviembre de 2000, realizó grandes avances, pero no pudo resolver todos los temas en el tiempo que dispuso. La reunión fue suspendida y se reanudó entre el 16 y el 27 de julio de 2001 en Bonn. En la sesión de reanudación se logró un acuerdo político sobre la normativa operativa del Protocolo de Kyoto. Este acuerdo abordó el sistema de transacciones de emisiones, el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, las reglas para contabilizar las reducciones de emisiones de los sumideros de carbono, y el régimen de cumplimiento. También estableció un paquete de apoyo financiero y tecnológico para ayudar a los países en desarrollo a contribuir a la acción global sobre el cambio climático. Los delegados también comenzaron el proceso de traducir el acuerdo político en textos legales detallados. Muchos de estos textos de decisiones fueron terminados para su adopción en la siguiente COP. La COP-7, que se realizó en Marruecos de octubre a noviembre de 2001, tuvo a su cargo la finalización de las decisiones pendientes. El IPCC terminó su Tercer Informe de Evaluación a comienzos de El informe concluye que la evidencia de la influencia humana en el cambio climático es actualmente más fuerte que nunca antes, y presenta la imagen más detallada a la fecha de cómo el calentamiento global afectará a las distintas regiones. También confirma que existen hoy muchas soluciones costo-efectivas para enfrentar el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero; en muchos casos, sin embargo, los gobiernos deberán superar distintas barreras institucionales, de conducta y otras, antes de que estas soluciones puedan realizarse en todo su potencial. El Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático reforzará la respuesta internacional al cambio climático. Contiene metas de reducción de emisiones legalmente vinculantes para los países del Anexo I (países industrializados). Con el fin de detener y revertir la tendencia al aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero que comenzara hace 150 años en estos países, el Protocolo plantea el compromiso de hacer avanzar a la comunidad internacional hacia el logro del objetivo último de la Convención de impedir interferencias de origen humano peligrosas en el sistema climático.

37 Este objetivo colectivo será alcanzado a través de una reducción de las emisiones del 8% de Suiza, la mayoría de los estados de Europa Central y del Este, y la Unión Europea (la Unión Europea cumplirá con el objetivo colectivo distribuyendo porcentajes diferentes entre sus miembros); 7% de los Estados Unidos; y 6% de Canadá, Hungría, Japón y Polonia. Rusia, Nueva Zelanda y Ucrania deben estabilizar sus emisiones y Noruega podrá aumentar sus emisiones hasta en un 1%, Australia hasta en un 8% e Islandia hasta en un 10%. Los seis gases se combinan en una única canasta, con reducciones en los gases individuales que se traducirán en CO2 equivalentes y que luego se sumarán para obtener una cifra única. El objetivo planteado para cada país debe lograrse en el período 2008 al Se calculará como promedio en los cinco años. Se deben lograr avances demostrables para el Las reducciones en los tres gases más importantes, dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y oxido nitroso (N2O), se medirán contra la base de 1990 (con las excepciones de algunos países con economías en transición). Las reducciones en los tres gases industriales de larga vida (hidrofluorocarbonos 19, perfluorocarbonos 20 y hexafluoruro 21 de azufre) se pueden medir contra una línea de base de 1990 o de (Uno de los principales grupos de gases industriales, los clorofluorocarbonos, están controlados por el Protocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono de 1987.) 22. Las reducciones reales de las emisiones serán mucho mayores que el 5%. Si se comparan con los niveles previstos para el año 2000, los países industrializados deberán reducir sus emisiones colectivas en aproximadamente un 10%. Esto se debe a que muchos de estos 19 Hidrofluorocarbonos: Los hidrofluorocarbonos (HFCs) son hidrocarbonos en los que algunos de los átomos de hidrógeno, pero no todos, han sido reemplazados por flúor. Los átomos de flúor no catalizan en estos compuestos la destrucción del ozono, por lo que los HFCs no dañan la capa de ozono. 20 Perfluorocarbonos: Compuestos derivado de un hidrocarburo donde los átomos de hidrógeno han sido reemplazados por átomos de flúor Son gases extremadamente potentes y fomentan el efecto invernadero, además son un problema a largo plazo puesto son activos hasta en años 21 Hexafluoruro de azufre: Es un gas causante de efecto invernadero, pero dada su gran densidad no asciende a las capas altas de la atmósfera. Unido eso a su escasa presencia en la atmósfera, su contribución al calentamiento global es mínima 22 Ver capítulo 1.2

38 países no han logrado cumplir con sus metas no vinculantes de retornar a los niveles de emisión de 1990 en el año 2000 y, en los hechos, sus emisiones por el contrario han aumentado desde En cambio, los países con economías en transición han experimentado una caída de emisiones desde 1990, tendencia que actualmente se está revirtiendo. Por este motivo, para los países desarrollados en conjunto, el objetivo del Protocolo del 5% representa una reducción efectiva de un 20%, si se la compara con los niveles de emisiones que se proyectan para el 2010 si no se adoptan medidas de control. Los distintos países tendrán cierta flexibilidad en el modo de obtener y medir las reducciones de emisiones. En particular, se establecerá un régimen de comercio de emisiones que permitirá a los países industrializados comprar y vender créditos de emisiones entre ellos. También podrán adquirir unidades de reducción de emisiones financiando ciertos tipos de proyectos en otros países desarrollados. Por otra parte, la existencia de un mecanismo para un desarrollo limpio para promover el desarrollo sostenible permitirá a los países industrializados financiar proyectos de reducción de emisiones en los países en desarrollo y recibir créditos por esto. El uso de estos tres mecanismos es complementario a las medidas tomadas a nivel nacional. Se explicarán cada uno de ellos en el siguiente capítulo. Se buscará reducir las emisiones en un amplio espectro de sectores de la economía. El Protocolo alienta a los gobiernos a cooperar entre sí, mejorar la eficiencia energética, reformar los sectores de energía y transporte, promover las formas de energía renovable, eliminar las medidas fiscales inapropiadas y las imperfecciones del mercado, limitar las emisiones de metano provenientes del manejo de desechos y de los sistemas de energía y manejar los sumideros de carbono, entre los que se encuentran bosques, cultivos y tierras de pastura. Las metodologías para medir los cambios en las emisiones netas (calculadas como emisiones menos captura de CO2) originadas en el uso de sumideros son particularmente complejas. El Protocolo avanza en la implementación de los compromisos contraídos por todos los países. En el marco de la Convención, tanto los países en desarrollo como los desarrollados acordaron: tomar medidas para limitar las emisiones y promover la adaptación a los futuros impactos del cambio climático; presentar la información sobre sus inventarios y programas

39 nacionales para el cambio climático; promover la transferencia de tecnología; cooperar en la investigación científica y tecnológica; y promover la conciencia en la opinión pública, la educación y la capacitación. El Protocolo también reitera la necesidad de proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir los costos totales acordados en los que incurrieran los países en desarrollo al llevar adelante estos compromisos 23 ; se estableció un Fondo de Adaptación del protocolo de Kyoto en el año La Conferencia de las Partes (COP) en la Convención también servirá como la reunión de las Partes para el Protocolo. Se espera que esta estructura permita reducir los costos y facilitar el manejo de los procesos intergubernamentales. Las Partes en la Convención que no son Partes en el Protocolo podrán participar de las reuniones relativas al Protocolo como observadores. El nuevo acuerdo será revisado periódicamente. Las Partes tomarán las medidas indicadas sobre la base de la mejor información científica, técnica y socioeconómica disponible. Las conversaciones sobre los compromisos para el período posterior a 2012 comenzaron en el año El Protocolo estuvo abierto durante un año para su firma a partir del 16 de marzo de Entrará en vigor 90 días después de que lo hayan ratificado al menos 55 Partes en la Convención, entre ellas, los países desarrollados que producían al menos el 55% del total de emisiones de dióxido de carbono del grupo de naciones industrializadas en La falta de acuerdo político a fines del año 2000 y 2001 sobre cómo implementar el Protocolo, ha demorado el proceso de ratificación. Entretanto los gobiernos continuarán llevando adelante sus compromisos en el marco de la Convención sobre el Cambio Climático. También trabajarán en muchos temas prácticos relativos al Protocolo y su futura implementación en las reuniones regulares de la COP y de los órganos subsidiarios. 23 Ver anexo Protocolo de Kyoto

40 Todos coincidimos en que las políticas ambientales deben basarse en conceptos científicos sólidos. Las medidas a adoptar deben fundarse en el análisis riguroso, cuidadoso y balanceado de la mejor información científica y técnica. Finalmente, se ha demostrado que los pueblos del mundo pueden hacer frente a los problemas globales en conjunto colaborando a través del sistema de las Naciones Unidas. Una vez mostrados los resultados positivos del Protocolo, se tendrá la necesidad extender el periodo y hacerlo exhaustivo a mas naciones. Ya que con este proceso mundial en marcha, los gobiernos tienen que avanzar rápidamente en el diseño y la puesta en práctica de políticas nacionales para el cambio climático. 1.4 Comando y Control e Instrumentos Basados en el Mercado A partir de la Revolución Industrial cambiaron drásticamente las fuentes de emisión. Las actividades productivas modernas condujeron a un enorme incremento en la extracción de energía de combustibles fósiles, siendo primero el carbón y más adelante el petróleo y el gas natural. Los aumentos de temperatura en el último siglo no han tenido precedentes en los últimos años. Los seis años de mayores temperaturas del siglo XX ocurrieron en los últimos diez años. Se estima que la temperatura media global se elevaría entre 1.4 y 5.8 C entre 1990 y 2100, e incluso podría incrementar en 6 C. Aunque esta cifra se podría tomar como poco significativa, se debe considerar que para que el planeta haya abandonado la edad de hielo, el clima terrestre solo debió aumentar en 5 C. Tal aumento podría ocurrir, según lo que algunos científicos plantean, si es que se continúa con la actual tendencia de acumulación de GEI.

41 Concentración de Dióxido de Carbono ( Azul ) y Temperatura Media Global ( Rojo) en los últimos 1000 años (IPCC Informe 2007) Dado que las emanaciones excesivas de gases de efecto invernadero (GEI), como el CO2, no se relacionan con los mecanismos naturales de emisión, sino con actividades productivas consideradas vitales para la generación de riqueza y empleo (producción industrial, plantas termoeléctricas, industria automotora, calefacción, etc.), el problema del calentamiento global va mucho más allá de lo puramente ambiental e involucra también a las esferas económica y política. Dado que los países desarrollados llevan por mucho la delantera en la producción y consumo mundial, son los principales responsables de las emisiones excesivas de GEI. China e India, con economías crecientes y poblaciones cuantiosas, están también entre los principales contaminantes. Estados Unidos es el mayor emisor de CO2 en el mundo y el que más privilegia sus intereses económicos por sobre los ambientales. A pesar de que su población representa menos del 5% del total mundial, produce el 25% de todas las emisiones. Si consideramos en conjunto a EEUU, la Unión Europea, Rusia, Canadá, Japón, China e India, cubrimos el 75% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero (GEI).

42 Incrementos en las emisiones de gases de efecto invernadero (IPCC Informe 2007) De aquí la importancia vital de que las naciones desarrolladas, más los gigantes asiáticos, asuman su responsabilidad en la salud del planeta y adopten urgentes medidas para la reversibilidad del calentamiento global. Se estima que el incremento constante de la temperatura del planeta producirá un aumento general del nivel del mar, el derretimiento de los glaciares y presumiblemente el rompimiento de las capas polares. Si todo esto se hace efectivo, se generarán enormes alteraciones sobre la vida humana. Los medios de regulación ambiental que disponen los gobiernos para orientar el uso más eficiente, equitativo y sustentable de los recursos naturales renovables, han sido generalmente clasificados en dos grandes categorías 24 : instrumentos de comando y control directo (command and control instruments) e instrumentos basados en el mercado (market based instruments). Los primeros corresponden a normas y estándares de calidad ambiental, mientras que los segundos corresponden a medidas tales como impuestos, subsidios y permisos de utilización (extracción y descarga). En los países industrializados, los instrumentos de control directo fueron introducidos inicialmente para la protección de la salud humana. Se establecieron estándares para la 24 Clasificación utilizada por Robert Stavins en su artículo Environmental Policies, publicado en Public Policies for Environmental Protection, Resources for the Future. Editado en Washington en el año 2000.

43 calidad de agua y aire, generalmente aplicada a emisiones de empresas específicas, de tal modo que aquellas que no cumplían con los estándares fijados eran multadas o clausuradas. Diferentes gobiernos también han preferido los instrumentos de control en casi todos los países, ya sean desarrollados o en vías de desarrollo. Estos les otorgan claramente un poder bien definido e inmediato. Adicionalmente la desconfianza hacia las empresas ha jugado un importante pape, en el sentido de que estas podrían manipular los instrumentos de mercado en su propio beneficio, dejando de lado las consecuencias que pueden causar al medio ambiente. En muchos casos la aplicación de estos mecanismos de control ha sido inefectiva y de alto costo para los contribuyentes. La evidencia demuestra que los controles han sido impuestos con mayor vigor en los países desarrollados que en aquellos en vías de desarrollo, y que la relación costo/efectividad ha sido menor en aquellos países que menos pueden permitirse el ser ineficientes. La ley debe especificar la distribución de derechos de contaminación entre los actuales usuarios del recurso, el establecimiento de mecanismos institucionales con capacidad de fiscalizar las transacciones de derechos de emisión o contaminación entre los actuales usuarios y los que entrarán al mercado en el futuro y monitorear y ajustar los estándares de calidad ambiental. Este principio es conocido como "el que contamina, paga". Los instrumentos que corresponden al mecanismo de comando y control son los siguientes: Riesgo cero (zero risk).- Se basa en la adopción de estándares establecidos de acuerdo a un nivel en que la salud o integridad de las diferentes formas de vida no corren riesgo. El problema en el uso de este enfoque radica en la dificultad que representa establecer estos estándares y en las limitantes administrativas que significa su implementación. Mejor tecnología disponible.- Se trata del control de un proceso mediante la adopción de la tecnología de punta disponible en el momento de su diseño. Su adquisición por la entidad objetivo de control significa el cumplimiento de la normatividad. La obsolescencia juega un papel crucial, ya que dicha tecnología en

44 poco tiempo carece de propiedades que puedan cumplir sus objetivos futuros, lo cual representa costos de reemplazo. Balance costo-beneficio.- Considera la adopción de normas que establecen un nivel de tolerancia respecto a la contaminación y el deterioro ambiental, asumiendo que es compensado por los beneficios que se reciben. El problema que este enfoque presenta es el sesgo en su utilización en contra de ciertas zonas u actividades, derivadas de factores políticos y de la probable incertidumbre que representan las actividades que sólo son evaluadas por sus impactos inmediatos. Es evidente que el Protocolo de Kyoto basa los mecanismos que en ella se establecen bajo estos principios. Mientras que análisis como el costo-beneficio son primordiales para las empresas participantes, el comité del Protocolo marca las pautas para la adopción de estándares que se crean convenientes. Los instrumentos basados en el mercado animan a quienes contaminan a reducir sus emisiones perjudiciales y son un popular elemento adicional de las herramientas de elaboración de políticas medioambientales. El objetivo principal de estos instrumentos apunta a remover aquellos incentivos que inducen a quien usa los recursos a un comportamiento que degrada el medio ambiente. Desde el comercio de derechos de emisión hasta los incentivos fiscales, estos instrumentos complementan la normativa gubernamental y fueron elogiados por orientar la inversión del sector privado. El régimen europeo de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea es, probablemente, el instrumento basado en el mercado más ambicioso del mundo. En los países desarrollados se utiliza simultáneamente instrumentos de regulación comando y control e instrumentos basados en el mercado. EI caso de la regulación de países latinoamericanos se caracteriza por el uso de instrumentos de tipo comando y control, aunque ya existen algunos casos de aplicación de instrumentos basados en el mercado con buenos resultados.

45 Mientras que el uso de instrumentos basados en el mercado es limitado debido a que no se tiene experiencia en su diseño y puesta en práctica, su especificación y alcance son demasiado pobres tanto en la Ley como en los diferentes Reglamentos, existiendo algunos casos, realizados por instituciones privadas o no reguladas por el Estado. Los instrumentos basados en el mercado son más eficientes que los instrumentos de regulación comando y control ya que demuestran las preferencias de las personas por el uso de los recursos naturales; es decir, algunos optarán cambiar a otro recurso y otros preferirán pagar mayores costos para seguir utilizándolo. Resulta más eficiente que pague más el que más está dispuesto a pagar por utilizarlo. Dado que los mercados no reflejan el verdadero precio de los recursos naturales y no brindan los incentivos adecuados para su administración, uso eficaz y conservación, la regulación ambiental cobra importancia práctica al tratar de subsanar estas fallas de mercado. La regulación ambiental introduce incentivos para lograr un uso eficiente de los recursos naturales por medio de diferentes instrumentos de política ambiental, entre los cuales se tiene a las Políticas Descentralizadas ( Leyes de Responsabilidad, Derechos de Propiedad y Persuasión Moral), Instrumentos de Regulación Comando y Control (Estándares, Permisos y Licencias) y Instrumentos Basados en el Mercado (Impuestos ecológicos, subsidios ecológicos, permisos de utilización, reducción en las barreras de acceso al mercado y sistemas de información). Paradójicamente, a pesar de su habitual tendencia a favorecer el libre mercado, los empresarios de países desarrollados han tendido a preferir instrumentos de control directo por sobre aquellos basados en el mercado, debido a una percepción de que los primeros estarían menos sujetos a alteración por parte de las autoridades de gobierno que los segundos.

46 CAPITULO 2 BONOS DE CARBONO

47 2.1 Que son y cómo funcionan los Bonos de Carbono? Con el preámbulo del capítulo anterior, el lector debería estar más familiarizado con algunos términos. Sin embargo, en este capítulo nos centraremos particularmente en uno que poco se ha mencionado y es la parte medular del trabajo: los Bonos de Carbono. Cuando nos decidimos a realizar este trabajo, teníamos un concepto muy limitado sobre qué eran y cómo funcionaban. Más aún, la gente cercana a nosotros no tenía idea de lo que íbamos a hablar. Y es normal, ya que es un área de estudio poco revisada en nuestro país. Si bien los temas ambientales están tomando mucha fuerza en los últimos años, los Bonos de Carbono se mencionan relativamente poco. Hoy en día hemos visto que es un tema de interés mundial que está generando miles de millones de dólares anuales en donde se ven involucrados generalmente los gobiernos de los países e instituciones internacionales y particularmente las empresas de los mismos, cuya capacidad de respuesta ante sus propios niveles de emisión corresponde a sus propios intereses. Como ya hemos mencionado en el capítulo anterior, cada país que haya ratificado el Protocolo de Kyoto tiene asignadas unas cuotas de emisión de gases con efecto invernadero que no deberá sobrepasar 25. El objetivo para el período es reducir las emisiones en un 5,2 por ciento respecto a los índices de Para ello, cada país diseña un Plan Nacional de Asignaciones para distribuir los derechos de emisión. Cuando un país o una empresa superan el límite asignado se ponen en funcionamiento otros mecanismos como los MDL o el comercio de emisiones. Ninguna de estas medidas son el resultado del texto original del Protocolo sino de las negociaciones posteriores celebradas en 2001 en Bonn y Marrakech y que hicieron posible la aplicación del acuerdo. Tras los Acuerdos de Marrakech, el cual define el marco regulatorio e institucional para la puesta en marcha de los Mecanismos de Desarrollo Limpio, se establecieron los lineamientos necesarios para la implementación de un plan que desarrollara el comercio de emisiones contaminantes, con el principal argumento de el que contamina simplemente tiene que pagar. 25 Ver anexo Protocolo de Kyoto, artículo 3, párrafo 4.

48 El Protocolo de Kyoto fue aceptado en México el 9 de junio de 1998, ratificado por el Senado el 7 de septiembre de 2000 y entró en vigor el 16 de febrero del Diversos debates no se hicieron esperar, principalmente porque los países industrializados serían los primeros obligados en reducir sus emisiones, mientras naciones como China e India tendrían mayor tiempo para aminorar el bióxido de carbono que producen y, por ende, su economía no sería tan impactada (como argumentó Estados Unidos al no ratificar el Protocolo). En tanto, la única alternativa para los países desarrollados sería comprar bonos de emisiones de bióxido de carbono a las naciones en desarrollo que no ocupan todo su margen de emisiones, para reducir éstas de manera paulatina. El nombre de Bonos de Carbono se ha dado como un nombre genérico a un conjunto de instrumentos que pueden generarse por diversas actividades de reducción de emisiones 26. Los Bonos de Carbono y el comercio de emisiones son de llamar nuestra atención para diversos análisis en particular, ya que presenta cuestiones innovadoras, con mucho carácter para ser aplicadas y con gran potencial para nuestro país. Los Bonos de Carbono funcionan de la siguiente manera. El sistema otorga incentivos económicos para que empresas privadas contribuyan a la mejora de la calidad ambiental y se consiga regular la emisión generada por sus procesos productivos, considerando el derecho a emitir bióxido de carbono (CO 2 ) como un bien canjeable y con un precio establecido en el mercado (en el capítulo 4 hablaremos mas sobre cómo se determinan los precios, como se cotiza y que instituciones los manejan). Se expiden Certificados de Reducción de Emisiones (CER s por sus siglas en inglés) los cuales se calculan en volúmenes equivalentes a metros cúbicos o toneladas de CO2 que no fueron emitidos a la atmósfera. Los CER s son otorgados en una cuenta electrónica a favor de los desarrolladores de los proyectos (MDL) una vez que se hayan realizado las respectivas reducciones. Los CER s generarán elementos comercializables, sujetos a la ley de la oferta y demanda. 26

49 La generación de CER s requiere del cumplimiento de los requisitos establecidos por la administración de registros de Mecanismos de Desarrollo Limpio de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, representada en México por la SEMARNAT a través de el análisis de la metodología y la verificación del proyecto. Un proyecto que no cumple con los requisitos del MDL podrá generar otro tipo de créditos, sin embargo su trato es distinto y su reconocimiento depende de los potenciales compradores. La transacción de los bonos de carbono permite mitigar la generación de gases de efecto invernadero, beneficiando a las empresas que no emiten o disminuyen la emisión y haciendo pagar a las que emiten más de lo permitido. Estas tendrán la opción de invertir en mejores procesos productivos, proyectos para producir energías limpias, energías renovables tales como combustión de masa, solar, eólica, proyectos de energía tales como cambio de combustible de carbón a gas natural y combustión de gas metano para generar energía, proyectos de eficiencia energética, forestales, de transporte como implementación de tecnologías más limpias en motores o

50 simplemente lo que crean conveniente y esté dentro de sus propias capacidades de innovación y desarrollo para cumplir con dicho límite. Finalmente el balance general de sus emisiones, les mostrará si tendrán que comprar CER s de otras empresas que estuvieron por debajo de sus límites o no. Desde la entrada en vigor del acuerdo, cualquier ciudadano, empresa o institución puede invertir en contaminación. Cualquier negocio que utiliza los combustibles a base de fósiles o emite gases de efecto invernadero, posiblemente podrá crear nuevos focos de ganancia al incrementar la eficiencia del uso de la energía y reducir sus desechos. Es altamente probable que estas oportunidades sigan presentándose a pesar de la situación de las negociaciones para finalizar el Protocolo de Kyoto en el Diversos expertos en el tema argumentan que, de ser positivo el resultado pretendido, se tendrá que convocar a una nueva ronda de negociación para así establecer nuevas metas para los próximos años. Los compromisos contraídos en virtud del Protocolo varían de un país a otro. El objetivo global del 5.2% para los países desarrollados debe conseguirse mediante recortes (con respecto a los niveles de 1990) del 8% en la Unión Europea, Suiza y la mayor parte de los países de Europa central y oriental; 6% en el Canadá; 7% en los Estados Unidos (aunque posteriormente los Estados Unidos han retirado su apoyo al Protocolo), y el 6% en Hungría, Japón y Polonia. Nueva Zelanda, Rusia y Ucrania deben estabilizar sus emisiones, mientras

51 que Noruega puede aumentarlas hasta un 1%, Australia un 8% (posteriormente retiró su apoyo al Protocolo) e Islandia un 10%. La UE ha establecido su propio acuerdo interno para alcanzar su objetivo del 8% distribuyendo diferentes porcentajes entre sus Estados Miembros. Estos objetivos oscilan entre recortes del 28% en Luxemburgo y del 21% en Dinamarca y Alemania a un aumento del 25% en Grecia y del 27% en Portugal. Así, se puede decir que existen diferentes tipos de Bonos de Carbono, dependiendo de la forma en que éstos fueron generados 27 : Certificados de Reducción de Emisiones (CER s) Montos Asignados Anualmente (AAU s) Unidades de Reducción de Emisiones (ERU s) Unidades de Remoción de Emisiones (RMU s) Certificados de Reducción de Emisiones (CER) Los países del Anexo I que inviertan en proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio, pueden obtener Certificados de Reducción de Emisiones por un monto equivalente a la cantidad de bióxido de carbono equivalente que se dejó de emitir a la atmósfera como resultado del proyecto. Para ello, el proyecto debió cumplir con los requisitos establecidos por el Consejo Ejecutivo del Mecanismo de Desarrollo Limpio. Montos Asignados Anualmente (AAU) Corresponde al monto total de emisiones de gases de efecto invernadero que a un país se le permite emitir a la atmósfera durante el primer período de compromiso ( ) del Protocolo de Kyoto. Cada país divide y asigna su respectivo monto a empresas localizadas en su territorio a manera de límite de emisión por empresa. 27

52 Unidades de Reducción de Emisiones (ERU) Corresponde a un monto específico de emisiones de gases de efecto invernadero que dejaron de ser emitidas por la ejecución de un proyecto de Implementación Conjunta. Unidades de Remoción de Emisiones (RMU) Corresponde a créditos obtenidos por un país durante proyectos de captura de carbono. Estas unidades o créditos solamente pueden ser obtenidas por países del Anexo I del Protocolo de Kyoto y pueden obtenerse también en proyectos de Implementación Conjunta. Las Unidades de Remoción de Emisiones solamente pueden ser usadas por los países dentro del período de compromiso durante el cual fueron generadas, y son para cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones. Estos créditos no pueden ser considerados en períodos de compromiso posteriores. Las transacciones de bonos pueden ser desde una simple compra o venta de una cantidad específica de bonos, hasta una estructura de compra-venta con diversas opciones. Algunas de las opciones son las siguientes: Compras Spot El precio del bono y la cantidad de bonos se acuerdan en la fecha del acuerdo de compraventa pero la entrega y el pago del bono se realizan en una fecha futura cercana. Se puede considerar como si la compra-venta ocurriera en el momento, aunque pasen unos días entre el pago y la entrega. Esto se hace para asegurar un precio conveniente para ambas partes y para reducir el riesgo de que el bono no se venda en el futuro. Contratos de entrega futura Se acuerda la compra-venta de una cantidad específica de bonos al precio de mercado actual, pero el pago y la entrega se realizarán en fechas futuras, generalmente de acuerdo a un cierto calendario de entregas.

53 Opciones Las partes compran o venden la opción (el derecho a decidir) sobre si la venta se realizará o no en una fecha y a un precio pactados. De esta manera, el comprador tiene el derecho a comprar la cantidad de bonos ofrecida por el vendedor, pero no tiene la obligación de comprarlos una vez llegada la fecha acordada. Las condiciones de precio, cantidad y fecha de entrega de los bonos se acuerdan el día de elaboración del contrato, y también se acuerda una fecha que marca la fecha límite para que el comprador mantenga su derecho de compra. En este caso, el vendedor está a la expectativa y depende de la decisión del comprador, pero si la compra-venta se realiza, el comprador le pagará una cantidad adicional denominada Premium. Todas las operaciones de compra-venta en el comercio de bonos de carbono están regidas por un contrato entre el comprador y el vendedor. No hay un valor oficial sobre el precio de una tonelada de CO2 reducida o no emitida. Aunque algunas agencias multilaterales han establecido ciertos precios para los proyectos de reducción de emisiones financiados por ellas mismas (por ejemplo, hasta 2005, el Banco Mundial emplea un precio de $5 dólares por tonelada de CO2 equivalente no emitida), el precio de la tonelada está sujeto a oferta y demanda de bonos de carbono en el mercado. Dado que existen diferentes esquemas para el comercio de los bonos y diferentes sitios del mundo donde se pueden comprar y vender, pueden existir precios diferentes por cada tonelada de CO2. Por ejemplo 28 : Chicago Climate Exchange: en operación desde diciembre del 2003; el precio ha fluctuado desde $0.90 hasta los $2.10 dólares por tonelada de CO2 (datos a junio de 2005). European Climate Exchange Carbon: en operación desde abril del 2005; el precio ha fluctuado entre $6.40 y $19.70 euros por tonelada de CO2 (datos a junio de 2005). 28 Fuente: Point Carbon 2005

54 Ejemplo de gráfica de precio y volúmenes de Ton CO2 comerciados en la Unión Europea Tipos de bonos de carbono Bonos de carbono en base a contratos Motivación Reglas Tipo de bono Ejemplo No aprobadas por el Gobierno u otro estándar Reducción de Emisiones Intercambios iniciales de bonos de carbono entre compañías Esquemas Programa Corporativos Voluntarios y de Comercialización Verificaciones aprobadas por el Gobierno u otro estándar Unidades de Reducción Aprobadas o Reducciones de Emisión Verificadas Greenhouse Friendly 500 PPM Pre-Cumplimiento del Protocolo de Kyoto Bonos de carbono en base a regulaciones Motivación Reglas Tipo de bono Ejemplo Creado bajo reglas obligatorias (algunas veces voluntarias) o un marco regulatorio Esquema de Intercambio y Tope Obligatorio Esquemas de Bonos y Límites Máximos Permisibles Derechos de Emisión Certificados de Reducción, Bonos en base a proyectos o el MDL Compensación Derechos de Emisión de la UE CRE s expedidos bajo

55 Existen varias estructuraciones para transacciones de de CERs: Pagos por adelantado para una futura producción de CERs Contrato forward sobre un futuro pago a precio fijo para una futura producción de CERs Contrato forward sobre un futuro pago a precio variable para una futura producción de CERs Prepago para la Opción de comprar a cierto precio para una futura producción de CERs Mercado actual de la bolsa ( spot market ) 2.2 Aplicación Conjunta La Aplicación Conjunta es un programa previsto en el Protocolo de Kyoto contenido en el artículo 6 del mismo, que permite a los países industrializados cumplir parte de sus obligaciones de recortar las emisiones de gases de efecto invernadero pagando proyectos que reduzcan las emisiones en otros países industrializados. En la práctica, ello significará probablemente la construcción de instalaciones en los países de Europa oriental y de la antigua Unión Soviética las economías en transición pagadas por países de Europa occidental y América del Norte. Los gobiernos patrocinadores recibirán créditos que podrán aplicar a sus objetivos de emisión; las naciones receptoras obtendrán inversión extranjera y tecnología avanzada (pero no créditos para conseguir sus propios objetivos de emisión; deben hacerlo ellos mismos). El sistema presenta ventajas, como la flexibilidad y la eficiencia. Muchas veces es más barato realizar obras de eficiencia energética en los países en transición, y conseguir mayores recortes de las emisiones de esa manera. La atmósfera se beneficia independientemente del lugar donde ocurran estas reducciones. El funcionamiento del mecanismo de aplicación conjunta es semejante al del Mecanismo para un desarrollo limpio, igualmente complicado. Para proceder con los proyectos de aplicación conjunta, los países industrializados deben cumplir los requisitos previstos en el Protocolo en lo que respecta a la presentación de inventarios precisos de las emisiones

56 de gases de efecto invernadero y registros detallados de las unidades y créditos de emisión. Si se cumplen estos requisitos, los países pueden realizar proyectos y recibir créditos a partir de Una fase piloto iniciada en 1995 permitía a los países conseguir experiencia en la cooperación e intercambio de tecnología. La mayor parte de los numerosos proyectos piloto llevados a cabo no se traducirán en créditos en el marco del Protocolo, pero los planes iniciados después del 1 de enero de 2002 que reúnan todos los requisitos pueden registrarse en el marco del programa de aplicación conjunta. Si los países industrializados no han establecido todavía registros aprobados y sistemas de inventario de los gases de efecto invernadero pueden realizar proyectos de aplicación conjunta en el contexto del proceso de segundo nivel que supone una mayor supervisión internacional. Esta supervisión, que puede asignarse a empresas privadas, garantizará que las emisiones se reduzcan de hecho, y certificará hasta qué punto lo consiguen El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) El Mecanismo de Desarrollo Limpio es un procedimiento contemplado en el Protocolo de Kyoto en donde países desarrollados pueden financiar proyectos de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) dentro de países en desarrollo, y recibir a cambio Certificados de Reducción de Emisiones aplicables a cumplir con su compromiso de reducción propio (IPCC, 2001). A través del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) las empresas tienen la posibilidad de participar en el mercado de reducción de emisiones de gases de efecto de invernadero. 29

57 El propósito del Mecanismo de Desarrollo Limpio es, de acuerdo a lo establecido por el Artículo 12 del Protocolo de Kyoto, ayudar a las Partes no incluidas en el anexo I del mismo, a lograr un desarrollo sustentable y contribuir al objetivo último de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como ayudar a las Partes incluidas en el anexo I (Partes a dar cumplimiento a sus compromisos contraídos en virtud del artículo 3 del Protocolo sobre la limitación y reducción de las emisiones de GEI. Mientras que el Mecanismo de Desarrollo Limpio reduce el costo de cumplimiento de compromisos ente el Protocolo para países desarrollados, las economías en desarrollo se benefician del incremento en los flujos de capital de inversión para proyectos de mitigación y los resultados que estos ofrecen para las políticas de desarrollo sustentable. El Mecanismo de Desarrollo Limpio es regulado y supervisado por el Consejo Ejecutivo de MDL de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Comercialización de Bonos de Carbono El comercio de bonos de carbono consiste en la compra y venta de certificados de reducción de emisiones (CERs), permisos de emisión, montos asignados anualmente (AAUs), o unidades de reducción de emisiones (ERUs). El comercio de los bonos de carbono está basado en dos puntos: No importa en qué parte del planeta se eviten las emisiones de GEI, el efecto es el mismo. Evitar que una tonelada de carbono sea liberada a la atmósfera tiene el mismo efecto en la mitigación del cambio climático, sin importar si la reducción de emisiones se hizo en México, Venezuela, India o Europa. 30

58 En términos ambientales, no es tan importante si las emisiones se evitan hoy o en unos años. Dado el tiempo de permanencia de los GEI en la atmósfera (el tiempo que duran en la atmósfera), el efecto ambiental de evitar las emisiones el día de hoy o en unos años es el mismo, siempre y cuando realmente se evite la emisión. A través proyectos sobre Mecanismo de Desarrollo Limpio, un país recibe una cantidad de reducciones certificadas igual a la cantidad de gases reducida por los mismos, pudiendo utilizar estos certificados a efectos de contabilizar el cumplimiento de sus objetivos. La compra-venta de bonos de carbono puede darse en cualquier parte del mundo; no existen restricciones geográficas para este comercio. La especulación como tal existe alrededor de los mercados y el de bonos de carbono no es la excepción. En el caso de México, resulta un tanto complicado establecer los parámetros de asignación de recursos para actividades relacionadas con el comercio de bonos de carbono debido a que no existe un organismo que regule estas actividades y por lo tanto las operaciones del mercado de carbono están repartidas en unas cuantas empresas con una gran capacidad económica y que generan cantidades importantes de emisiones, aun cuando el impacto social que generen sea dañino. Las empresas que no coticen por medio de estos instrumentos tienen el panorama mas complicado debido a que no cuentan con el apoyo del estado para desarrollar estrategias de participación en el mercado que los puedan llevar a un crecimiento como empresa con posibilidades de figurar. Además las pequeñas empresas que por su producción no aporten significativamente a la economía del país, no pueden competir ante los grandes, que por su capacidad productiva y beneficios otorgados a la economía tienen una posibilidad mayor de recibir apoyos por parte del gobierno para mantener sus niveles de producción y mejorar sus procesos tecnológicos. Para esto, se sugiere establecer criterios en base a necesidades básicas de bienestar social al momento en que las instituciones reguladoras establezcan las emisiones a cada una de las empresas. Esto es, asignar las emisiones correspondientes dando prioridad a aquellos sectores que no produzcan artículos de alto valor agregado, las cuales su consumo es de primera necesidad para la población. Posteriormente, las empresas altamente

59 contaminadoras cuya característica principal es producir bienes con alto valor agregado (industria acerera, automotriz, etc.) tendrán la mayor parte de dicha asignación dada su importancia en la actividad económica, siempre y cuando no se comprometa, como ya hemos comentado, el bienestar y la salud de la población. De existir un organismo regulador, que asigne proyectos, evalué tecnologías, que decida el otorgamiento de recursos y que vigile el buen uso de los mismos, seria posible una nueva cultura sobre la reducción de emisiones en base a la mejora de procesos y estaría acompañada por una industria variada y más competitiva día a día, esperando que en el mediano o largo plazo sus costos de transacción sean los mínimos y las emisiones de GEI también. Los proyectos que pueden postular al MDL, deben reducir o capturar GEI y corresponderán principalmente a: Proyectos Forestales y Agrícolas Proyectos de Transporte Proyectos Energéticos: -Eficiencia energética y energías renovables -Cogeneración Proyectos de Manejo de Residuos El negocio de limpiar el aire, los Bonos de Carbono, Víctor Manuel Colina Rubio, BANOBRAS

60 CAPITULO 3 REGULACION PARA LOS BONOS DE CARBONO

61 3.1 Regulación Internacional El siglo XX se ha distinguido, entre muchas otras cosas, por el impulso que se le dio a una legislación protectora de ciertos recursos naturales, como los bosques y las aguas. Paralelamente, se desarrollaron iniciativas para proteger la salud humana y mejorar la calidad de la vida de las personas, que desembocaron en una legislación que se ocupaba de los efectos indeseables de ciertas actividades que la afectaban. Se define como derecho ambiental (o legislación ambiental) a la constitución del conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se esperan una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos 32. Estamos frente a una naciente regulación ambiental, caracterizada por rápidos y promisorios avances. Esto no debe hacernos olvidar, sin embargo, los muchos problemas existentes, empezando por la carencia de un marco jurídico apropiado para el tratamiento de los conflictos jurídicos de naturaleza ambiental, que sigue siendo una tarea legislativa pendiente en la mayor parte de los países de América Latina. Esto ha permitido, entre otras muchas novedades, que en algunas nuevas Constituciones figuren un número importante de disposiciones que se refieren a la preocupación por la protección del medio ambiente y la promoción de un modelo de desarrollo sostenible. Muchas legislaciones ambientales en América Latina presentan diversas deficiencias, siendo éstas algunas de las más importantes: 1) La escasa presencia de la idea del desarrollo sostenible en la legislación ambiental y en el conjunto del sistema jurídico del que forma parte; 2) la insuficiente o equivocada consideración de los "datos" científicos y sociales que están involucrados en el problema ambiental de que se trate; 32 Derecho ambiental mexicano, Fundación Universo Veintiuno, México

62 3) la carencia de los mecanismos necesarios para la aplicación de la legislación ambiental o lo inapropiado de los mecanismos existentes; y 4) la heterogeneidad estructural de la legislación ambiental. Las materias ambientales reguladas en la actualidad en las Constituciones Políticas son muchas. Simplificando, puede decirse que los cambios constitucionales principales, que incluso muestran una determinada progresión histórica, son los siguientes: primero, se establece el deber del Estado de proteger el medio ambiente; luego, este deber se extiende a la sociedad en su conjunto y se autorizan restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales; al mismo tiempo, se comienza a incorporar el derecho a un medio ambiente apropiado junto con los demás derechos fundamentales y a garantizar su ejercicio; más tarde, se inicia el establecimiento de la vinculación que existe entre el medio ambiente y el desarrollo, sugiriendo que la economía debe orientarse hacia un modelo de desarrollo sostenible; y, finalmente, se entra a establecer ciertas bases constitucionales en temas específicos que serán desarrolladas por la legislación ambiental. Entre estos últimos figuran, por ejemplo, la protección de ciertos componentes específicos del medio ambiente, la flora y fauna silvestres, conservación de recursos naturales, ciertas regiones específicas del territorio, la necesidad de evaluación del impacto ambiental, la prohibición y control de residuos peligrosos, los efectos ambientales de la minería, la localización de las industrias que tengan reactores nucleares, etc. El Protocolo de Kyoto, siendo el máximo documento sobre el mercado de bonos de carbono, es claro en cuanto a sus objetivos y lineamientos. En él se destacan las autoridades responsables para su ejecución (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático y la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes como máximo juez) y cada una de sus partes integrantes para cualquier decisión conveniente respecto al protocolo, desde los sistemas nacionales de asignación hasta metodologías para calcular las emisiones. La propia Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático establece las Autoridades Nacionales Designadas y Entidades Operacionales Designadas. Ambas

63 trabajan en conjunto facilitando información, llevando registros, controles, seguimientos, asistencia técnica, etc. En nuestro país, la autoridad designada es el Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y Captura de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI). Aún con todo esto, ni la Conferencia de las Partes del Protocolo ni las autoridades asignadas pueden tener regulación y/o control dada la extraordinaria complejidad científico-técnica de los casos ambientales y su dificultad para cuantificar las emisiones. De acuerdo con Larry Lohmann, investigador de la compañía británica Corner House y editor de un libro que critica el comercio de emisiones, menciona que incluso en Europa están lejos de estar en posesión de la tecnología y la ejecución necesaria para hacer un respetable programa de Cap and Trade, el cual ya está supuestamente en operación. La evidencia es clara. El Acta de Aire Limpio (Clean Air Act) de EE.UU. establece la instalación de instrumentos en plantas de energía nuclear que registren la lluvia acida, causando emisiones y reportándolas a la Agencia de Protección Ambiental (EPA). Incluso el sistema de comercio de emisiones de Europa no sugiere el uso de instrumentos de monitoreo en sus transacciones. Ellos tienen permitido determinar sus emisiones de carbón por cálculo. Sin embargo diversos auditores verifican el proceso. Michael Wara, investigador y profesor de la Stanford Law School en el programa de Energía y Desarrollo Sustentable de dicha institución, reconoce que hay razón para preocuparse cuando las emisiones son hechas por los mismos contaminadores 33. La regulación ambiental internacional desempeña y seguirá desempeñando un papel muy importante en el desarrollo del derecho ambiental nacional de todos los países del mundo. La naturaleza internacional de los problemas ambientales ha determinado que muchas iniciativas de regulación ambiental se hayan canalizado hacia el derecho ambiental internacional, cuya evolución en las últimas décadas es verdaderamente sorprendente. En un plano mundial, por ejemplo, los escasos tratados y otros acuerdos internacionales ambientales existentes hasta hace no mucho tiempo, hoy suman muchas decenas. 33 Artículo The Carbon Trap. Discover Magazine. Diciembre 2008

64 Muchas de las iniciativas que hoy se están discutiendo en el interior de los países tienen que ver con compromisos internacionales asumidos por los Estados en materia de cambio climático, protección de la capa de ozono, conservación y uso racional de la diversidad biológica, lucha contra la desertificación, movimientos transfronterizos de desechos peligroso y su eliminación, y comercio internacional de flora y fauna silvestres amenazadas, para citar algunos de los casos más conocidos, tienen que ver con las transformaciones que está impulsando el marco regulatorio internacional. Estos puntos son de particular interés para identificar cualquier ley ambiental y nos dejan en claro sus características: 1) Que el derecho ambiental se ocupa de ciertas conductas humanas que pueden considerarse de interés ambiental; 2) Que dichas conductas son aquéllas que pueden influir en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente (es decir, el conjunto de las variables que directa o indirectamente interactúan con los sistemas de los organismos vivos) ; y 3) Que las mismas conductas interesan al derecho ambiental sólo en la medida en que generan efectos importantes en las condiciones que hacen posible la vida y determinan su calidad. Un claro ejemplo de esto es que a raíz de la creación del Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, se ha dado una mayor participación a los ciudadanos y sobre todo a los generadores de residuos, en aplicar planes de manejo más eficaces en busca de una mejor valorización de los mismos, y su disposición como último recurso, lo que ha generado en algunos puntos la concientización ciudadana del manejo responsable de los mismos.

65 La estructura de estas leyes es más o menos similar: ellas establecen la política nacional ambiental y los instrumentos jurídicos para su aplicación, entre los cuales prevalecen los instrumentos de carácter preventivo, como es el caso de la evaluación del impacto ambiental y otros específicamente ambientales, aunque también se suele incluir instrumentos generales de la política de desarrollo. Esto sin perjuicio de los instrumentos de carácter correctivo, como las sanciones administrativas y, en ciertos casos, las sanciones penales. En muchas oportunidades, estas mismas leyes regulan la protección del medio ambiente desde la perspectiva de la protección de ciertos recursos naturales (el suelo, el agua y la atmósfera, así como la vida silvestre y su hábitat), en lo que se refiere a su uso racional y a la contaminación que pudiera afectarlos. En el caso del acceso a la justicia ambiental, dos factores de ineficiencia parecen ser especialmente importantes: el escaso desarrollo de la legislación ambiental y los mecanismos inapropiados para su aplicación. Hay algunos temas civiles que tienen una importante connotación ambiental, esto es, hay algunos temas regulados por el derecho civil que son de interés para el derecho ambiental y ocupan un lugar principal dentro de sus propósitos de contener el deterioro ambiental, lo que ha determinado que hayan comenzado a ser tratados por el derecho ambiental. La regulación ambiental debe ofrecer certidumbre a largo plazo para la inversión, abrir nuevos cauces de desarrollo tecnológico y fomentar nuevos mercados y actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Entre más temprana sea la regulación ambiental, mayores posibilidades hay de que se crean y consoliden ventajas competitivas, especialmente si el esquema regulatorio es percibido como un factor permanente de cambio estructural. Quién más rápido se adapte ganará ventajas en relación a sus competidores, los cuales eventualmente tendrán que reconocer el liderazgo y adaptarse a las nuevas condiciones. Asumir estos criterios de regulación ambiental requiere construir una infraestructura institucional donde se concentren, complementen e interactúen capacidades de diseño y aplicación, tanto de instrumentos normativos o de regulación directa y coactiva, como

66 instrumentos económicos de mercado (mercados de derechos, sistemas de depósito y reembolso, instrumentos fiscales, fianzas y seguros, contratos privados, etcétera), licencias y permisos y la promoción, en su caso, de una autorregulación concertada y dirigida que ofrezca también soluciones cooperativas. 3.2 Regulación Mexicana "La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de regular la propiedad privada y el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar su conservación..." 34. Con este preámbulo, creemos que en nuestro país es importante que exista una pertinente regulación sobre los bonos de carbono. Si bien México forma parte de un acuerdo internacional, bajo los principios del Protocolo de Kyoto, el Comité de dicho documento debió expresar regulaciones a ciertas características presentadas en diversos casos a nivel mundial. Una de ellas, que para nuestro criterio es el más importante, es la mala medición que se tiene al momento de cuantificar las emisiones de los proyectos (tanto de empresas como del sector privado). En la actualidad, los instrumentos (con base en el mercado) que ofrece la ciencia económica para ser considerados en los procesos de formulación e implementación de políticas para la gestión sustentable de los recursos ambientales son diversos. A continuación haremos mención de ellos: Impuestos ecológicos.- Dependiendo de la tasa empleada, la aplicación de una contribución puede llevar a estimular o desincentivar una actividad económica. Subsidios ecológicos.- Similar al igual que en el caso de un impuesto ecológico, sólo que mientras la contribución implica una captación de recursos para el gobierno, el subsidio significa una erogación que el receptor puede utilizar para adquirir o desarrollar tecnología. Permisos de utilización.- Debido a que la mayoría de los recursos naturales no cuenta con un mercado para efectuar su distribución, las dos funciones que asigna Coase al Estado con: a) identificar, definir y asignar los derechos de propiedad de 34 Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, hoy reformado

67 estos recursos, y b) eliminar los costos de transacción o intermediación que pudieran surgir entre los propietarios y comprador. Una vez asignada la propiedad inicial, su poseedor tendrá el derecho de venderlo, usarlo o rentarlo. Si se llegase a una completa regulación de bonos de carbono en nuestro país, el gobierno tendrá la necesidad de asignar cielo mexicano a los inversores prospectos para proyectos MDL, tal y como lo establece el Protocolo de Kyoto. Reducción en las barreras de acceso al mercado.- Mediante sus políticas y su implementación, el gobierno puede actuar como regulador y promotor de las actividades económicas. Sistemas de información.- Las instituciones gubernamentales responsables de la gestión ambiental pueden promover directa o indirectamente la producción y consumo de algún bien o servicio específico, al proporcionar información al público, o al reglamentarla a través de la publicidad, embalaje o etiquetado. El público consumidor hará su elección y se inclinará por el consumo de aquellos bienes cuyo proceso de elaboración, utilización y desecho sean más favorables para la sustentabilidad. A partir de la Conferencia de Estocolmo (1972), la cual introdujo en la agenda política internacional la dimensión ambiental como condicionante y limitadora del modelo tradicional de crecimiento económico y del uso de los recursos naturales 35, se inició un desarrollo de la gestión ambiental, y se reforzó lo que ya existía en muchos países del mundo. Esto ha implicado cambios en las políticas públicas y en los propios sistemas jurídicos, dentro de los cuales se han insertado normas que tienen claramente el propósito de proteger el medio ambiente y promover el desarrollo sostenible. Este tipo de normas es lo que comúnmente se conoce como derecho ambiental. El Instituto Nacional de Ecología manifiesta su importancia y objetivos sobre la regulación ambiental: 35

68 La regulación ambiental tiene por objeto promover la creación y mantenimiento de los bienes públicos ambientales que se asocian con el desarrollo sustentable. Transcurrida una etapa inicial de regulaciones uniformes y directas, enfocadas al control individual de descargas y emisiones, es preciso adoptar nuevos principios de política pública en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalización de costos sociales y el manejo de bienes públicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y racionalidad ecológica de los agentes productivos. 36 La necesidad de solución rápida y completa en este tipo de casos hace pertinente un marco jurídico que sea conveniente con la naturaleza de los intereses para los cuales se crearon y que hasta ahora no existe, por lo menos en la forma que sería deseable. La ausencia de dicho marco ha determinado una situación de inaccesibilidad al propio derecho ambiental y ha contribuido de una manera importante a la ineficiencia de alguna regulación, comprometiendo la protección del medio ambiente, la viabilidad del desarrollo sostenible y la efectividad de operación del sistema de compensación de emisiones. Una preocupación reciente del desarrollo en nuestro país se ubica en torno a la situación del medio ambiente en general. Un hecho relevante del lento avance de la agenda ambiental es que se trata de una política relativamente nueva. Además las condiciones de bajo crecimiento de la economía en la última década no han hecho propicia la generación de políticas económicas en dicha materia. Se tienen distintas prioridades en la agenda económica nacional antes de revisar las condiciones ambientales del país. Sin embargo, es importante resaltar el desarrollo de estrategias que han venido dándose con el desarrollo sustentable en nuestro país y que a su vez ha generado recursos financieros a los gobiernos locales, derivados de la intervención de consorcios privados o la banca multilateral interesadas en participar en los mercados de gases ambientales. 36

69 En nuestro país existen diferentes leyes (siendo bajo nuestro punto de vista, la Ley General del Equilibrio y la Protección al Ambiente, Ley para el Aprovechamiento de Energía Renovable y Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía las más importantes) que se encargan de ver por el cuidado del medio ambiente, los energéticos y los recursos naturales. Sin embargo, ninguna de éstas hace mención de los bonos de carbono. Esto no es de extrañar, ya que dicho tema es relativamente nuevo en la agenda ambiental nacional. La autoridad designada en México, es el Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y Captura de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI) la cual entre sus atribuciones figura la responsabilidad de identificar oportunidades, facilitar y aprobar la realización de proyectos de reducción de emisiones y captura de gases de efecto invernadero en los Estados Unidos Mexicanos, para lo cual cuenta con el COMEGEI. La Comisión cuenta con un Secretariado Técnico a cargo de la Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La Comisión está integrada además por representantes de las siguientes dependencias: SEMARNAT, SENER, SE, SEDESOL, SCT, SAGARPA y SRE. Como instancias judiciales, no existe en México institución de impartición de justicia especializada en materia ambiental, sin embargo, se cuenta con órganos de defensa e investigación en materia ecológica, así como un organismo de investigación y de ejecución