Semana 2 La Administración Pública y el Derecho Administrativo

Transcripción

1 Semana 2 La Administración Pública y el Derecho Administrativo Introducción El Derecho Administrativo es una rama del derecho público que surge en el siglo XIX como materia jurídica, teniendo como propósito definido la administración pública; concebida ésta como la actividad mediante la cual el Estado y sus sujetos auxiliares tienden a la satisfacción de los intereses colectivos. La función del Derecho Administrativo se encuentra ubicada dentro del campo de acción de lo que es el Poder Ejecutivo, por ser éste quien tiene el encargo de carácter constitucional, de proveer todo lo relativo a la administración pública. A diferencia del Derecho Administrativo propiamente dicho, desde tiempos antiguos ha existido la administración pública, la cual se ha percibido como la actividad del Estado extendida a través de su gobierno y donde se presenta una estructura de organización. El concepto de administración pública ha ido evolucionando; en la actualidad se le considera como la actividad que despliega el Poder Ejecutivo, mediante la cual desarrolla un trabajo continuo y permanente, tendiente a obtener un interés y beneficio público de carácter social, auxiliándose de una organización jerarquizada, con una estructura inminentemente jurídica. (López Betancourt, E. 2010).

2 Objetivo de aprendizaje El alumno contextualizará la evolución de la Administración Pública y su regulación en el Derecho Administrativo con base en los principios que rigen a las personas jurídicas de derecho público. Contenido de la sesión L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 2 D E 1 8

3 La Administración como ciencia y la Teoría de la Administración Pública La administración es el resultado histórico de la acumulación del pensamiento de muy diversos precursores, entre los que se pueden encontrar filósofos, físicos, economistas, estadistas y empresarios; quienes, a lo largo del tiempo, han desarrollado y divulgado obras y teorías. Es un concepto que ha venido evolucionando en el tiempo, no solo como un área del conocimiento, sino como una ciencia, esto partiendo de la base de su multidisciplinariedad al estar relacionada con otras áreas del conocimiento, lo que permite ampliar la visión de su utilidad como una herramienta básica que se adapta a cualquier medio o actividad que dependa de resultados, ya que parte de principios y conocimientos organizados sistemáticamente y se apoya en métodos y teorías de aplicación general confiables para lograr el objetivo. Considerando estas afirmaciones, nos adentraremos en el estudio sistemático de su origen y sus conceptos fundamentales para comprender su organización y funcionalidad, así como su marco legal de actuación dentro del ámbito del Derecho Público. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 3 D E 1 8

4 Orígenes La administración como conocimiento ha existido de variadas formas y dadas sus carácterísticas, ha ido evolucionando con las sociedades; sin embargo para efecto de su estudio, la abordaremos en su concepción y aplicación dentro del Estado Moderno, considerando como punto de partida la Revolución Industrial, donde se concibe una reflexión por la productividad, por la eficiencia dirigida y por el control de la producción. En esta etapa de cambio se consideró la necesidad de organizar y crear procesos enfocados a resultados a partir de principios básicos de aplicación universal y con fundamento científico que permitiera a las empresas, en principio, eficientar sus actividades. Posteriormente viene lo que llamamos la segunda Revolución Industrial denominada como administración científica, fue creada por el ingeniero estadounidense Frederick W. Taylor, considerado el fundador de la moderna TGA. Taylor provocó una revolución en el mundo industrial de su época y tuvo como seguidores a Gantt, Gilbreth, Emerson, Ford y Barth, entre otros. Su preocupación original fue eliminar el desperdicio y las pérdidas de las industrias, así como elevar la productividad mediante la aplicación de métodos y técnicas de la ingeniería industrial. Para Taylor, la administración debe tratarse científica y no empíricamente. La improvisación debe dar lugar a la planeación y el empirismo a la ciencia: la ciencia de la administración. El mérito de Taylor reside en que enfrentó sistemáticamente el estudio de la organización. Fue el primero en analizar el trabajo, los tiempos y los movimientos, en definir estándares de ejecución, capacitar operarios, especializar al personal, incluyendo el de la gerencia. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 4 D E 1 8

5 También fue pionero en asumir una actitud metódica para analizar y estructurar el trabajo desde la base hasta la parte superior de la organización. Este modelo fue adoptado por el Estado para la prestación de servicios públicos, estableciendo un organigrama piramidal en las distintas dependencias gubernamentales, aunque no necesariamente con la eficiencia y eficacia planteada en los principios de la administración científica, pero sí con el enfoque de división del trabajo y asignación de responsabilidades por nivel jerárquico y cuerpo de mando y dirección en la organización. Estado actual La administración es un fenómeno universal en el mundo moderno. Las organizaciones necesitan alcanzar objetivos en un escenario de fuerte competencia, tomar decisiones, coordinar múltiples actividades, dirigir personas, evaluar el desempeño con base en objetivos determinados, obtener y asignar recursos. Numerosas actividades administrativas son desempeñadas por varios administradores y orientadas hacia tareas y problemas específicos y se requiere realizarlas y coordinarlas de manera integral en cada organización. Para que las organizaciones, incluyendo las públicas, sean eficaces y eficientes en el entorno, es necesario que se adapten a las diferentes situaciones que día a día les exigen ser mejores en la asistencia y calidad que ofrecen al beneficiario de los servicios, no solo externos sino también internos, ya que es importante establecer una unión entre los objetivos del personal de base y directivo, con una conciencia de servicio a partir de la misión y visión de la Institución para entrelazar cada uno y llegar a los resultados que alcancen o superen las expectativas iniciales. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 5 D E 1 8

6 Dada la importancia de la administración en la vida de las empresas y los organismos públicos, resulta importante que todas las personas que se ven involucradas dentro de los planes estratégicos y logros de objetivos, conozcan y se identifiquen con todo lo que implica pertenecer a una organización. De no aplicarse así se estaría hablando de un retroceso, donde no se conocían a ciencia cierta las teorías y alcances de las aplicaciones de la administración. Visto lo anterior, analizaremos el Marco Legal que regula a la Administración Pública. Concepto de Derecho Administrativo y contenidos que estudia Antes de conceptualizar al Derecho Administrativo, resulta indispensable ubicarlo dentro del ámbito normativo al que pertenece; en el Derecho existe una clasificación por el tipo de relación que existe entre los sujetos a quienes regula. En este sentido, el Derecho administrativo se encuentra ubicado dentro de la rama del Derecho Público, entendido éste como el conjunto de normas jurídicas que rigen las relaciones supraordenadas de coordinación entre entidades soberanas, las relaciones de supra a subordinación entre entidades soberanas y entidades no soberanas y las relaciones entre entidades no soberanas y entidades soberanas. (Arellano García, C. s.f.). Esta conceptualización nos lleva a identificar tres corrientes ideológicas que le dan vida: L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 6 D E 1 8

7 La primera parte del Derecho Romano, en el cual se distinguía al Derecho Público del Derecho Privado atendiendo al intéres jurídico; esto es, si prevalece el intéres colectivo estamos ante la presencia del Derecho Público y si prevalece el intéres particular estamos ante Derecho Privado; sin embargo, esta teoría no es aceptada dedibo a que subyace que en toda norma jurídica existe un interés colectivo que permita la convivencia de la sociedad en un ambiente de respeto. Una segunda teoría se refiere a que cuando hay participación del Estado nos encontramos ante el Derecho Público y si no interviene, estamos ante el Derecho Privado, sin embargo esta teoría tampoco es aceptada, puesto que en ocasiones el Estado actúa frente a un partícular en una relación de suprasubordinación y en otras en una relación de subordinación, es decir, actúa como un particular (Porrúa Pérez, F. 1954, p. 91) Por útlimo,tenemos la teoría que afirma que hay la posibilidad de actuar desde dos vertientes: como ente soberano, cuando el sujeto A puede imponer su voluntad con, contra o sin la voluntad del sujeto B; es decir, el Estado actuando en su calidad de ente soberano hacia su régimen interior y como ente no soberano, cuando actúa sin poder imponer su voluntad en una relación de coordinación. Bajo estas afirmaciones, tenemos que el Derecho Administrativo es el conjunto de Normas Jurídicas que regula la Actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 7 D E 1 8

8 De este concepto es importante destacar que la actividad estatal es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza con base en las atribuciones que la norma jurídica le confiere. Partiendo de los criterios anteriores podemos afrimar que el Derecho Administrativo estudia los siguientes contenidos: a) La relación entre los entes de Derecho Público; por ejemplo, cuando dos entidades federativas suscriben un convenio de colaboración para establecer una acción encaminada a fortalecer la seguridad pública; b) La relación entre el Estado y un particular, donde el primero actua en su calidad de autoridad; vgr, cuando el Estado a través de un organismo fiscal impone una multa a un partícular; y c) La relación entre un partícular y el Estado, cuando el primero ejerce su derecho de petición para poner en acción a la autoridad: como ejemplo cuando el partícular solicita al Registro Público de la Propiedad y del Comercio, la expedición de un certificado de no gravamen de una propiedad. Atribuciones, funciones y facultades En la práctica administrativa se utiliza indistintamente el concepto de facultad, función y atribución para delimitar el campo de acción del Estado frente a los particulares; sin embargo resulta indispensable diferenciar la connotación de estos términos, pues aluden a cuestiones diferentes, aunque pudiéramos decir que complementarias entre sí. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 8 D E 1 8

9 Por una parte, cuando hablamos de facultad o atribución, nos referimos propiamente a las actividades del Estado, es decir, a lo que éste puede o no puede hacer, pero siempre dentro del marco del derecho vigente 1, situación que obedece propiamente a los fines de la Nación, pues esas facultades o atribuciones van acordes a la época e ideología de la sociedad para otorgarle a la autoridad, a través del proceso legislativo correspondiente, determinados poderes para que pueda hacer cumplir las normas jurídicas y mantenga el control social. Aquí es importante discernir y diferenciar el contenido de la Norma Jurídica cuando nos referimos a facultades o atribuciones u obligaciones, puesto que ello nos lleva a determinar la forma en que actuará la autoridad, es decir, de manera obligatoria 2 o facultativa 3, verbigracia: El artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, Las entidades federativas pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites, aquí nos encontramos ante el ejercicio de una atribución o facultad de una entidad federativa para llevar a cabo una acción, cuya omisión no representa ningún tipo de responsabilidad. Caso contrario a lo que establece el artículo 1 del mismo ordenamiento que señala: el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley, aquí le obliga a crear 1 Denominado por Eduardo García Maynez como conjunto de normas impero-atributivas que en un determinado tiempo y espacio (país) la autoridad política considera como obligatorias 2 Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la comisión, pero no permite la omisión. 3 Cuando la Norma Jurídica establece un comportamiento que permite la omisión. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 9 D E 1 8

10 organismos específicos para atender esta situación y, que en caso de incumplimiento, existirá en consecuencia una responsabilidad por dejar de cumplir la disposición. Ahora bien, cuando hablamos de funciones refiriéndonos en el ámbito del Derecho Público, nos referimos a la forma en que el Estado, a través de sus autoridades, ejecutará las atribuciones o facultades que la Ley les confiere; podemos distinguir tres tipos de funciones: a) Legislativa.- En la cual las autoridades, llámese diputados y senadores, su función consiste en crear leyes para regular la conducta de los individuos en la sociedad. b) Administrativa.- Donde la potestad se encargará de prestar servicios para cumplimentar lo establecido en las Normas Jurídicas que emanan de la función legislativa, vgr, el Oficial del Registro Civil, quien se encarga de dar validez a las relaciones de carácter familiar entre los participantes y con lo que da certidumbre, publicidad y legalidad a sus actos (acta de matrimonio, nacimiento, etc) c) Judicial.- Donde los encargados de administrar justicia se encargan de hacer cumplir la Ley, de oficio o a solicitud de las partes, respecto de un negocio jurídico; vgr. la solicitud de los cónyuges para disolver su matrimonio, donde el Juez, de acuerdo a lo que señala la Ley y si se reunen los requisitos, resolverá disuelto el vínculo legal que los unía y los declarará divorciados. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 0 D E 1 8

11 Partiendo de la base de que el Estado reglamenta la actividad de los particulares y que crea autoridades encargadas de tutelar o vigilar que las actvidades se realicen en cumplimiento de una Norma Jurídica, la función de cada una de ellas será con base en las atribuciones y facultades que la Ley les confiere y bajo el Principio General del Derecho 4 que establece La autoridad solo puede hacer lo que la Ley expresamente le Faculta, esto es, no podrán excederse de lo que la Ley les atribuye, vgr. Un Juez Civil no podrá dictar en su sentencia pena privativa de libertad para una persona, aún cuando en lo civil se haya acreditado que incumplió con una obligación de carácter civil. Concluímos entonces que la función administrativa es el conjunto de actos administrativos que realiza la autoridad responsable en cumplimiento de una Norma Jurídica Teoría de los temperamentos en el ejercicio de las funciones del Estado Considerando los principios de la Administración Científica y su aplicación en la Administración Pública, tenemos que para cada función existe un organismo especializado en su atención y también un Marco Normativo que le confiere atribuciones para llevar a cabo su cometido, situación que deriva de la División de Poderes a la cual haremos alusión más adelante. 4 Enunciados Normativos que aún sin haber sido incorporados en un cuerpo legal mediante el proceso legislativo, se entienden como parte de él y son reconocidos con fuerza legal por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 1 D E 1 8

12 En este sentido es importante tomar en consideración que la teoría clásica de la división de poderes o separación de poderes, es aceptada como universalmente válida para los Estados Democráticos, como un mecanismo de control para evitar el abuso en el ejercicio de la función pública (González Uribe, H. s.f.). No obstante lo anterior, cabe señalar que esta teoría ha venido evolucionando y en la actualidad podemos encontrar en la propia Norma Jurídica diversos mecanismos para que el Estado cumpla con sus fines; por lo tanto, resulta falso estimar que las funciones asignadas a cada órgano del Estado son exclusivas, tal es el caso de las excepciones y los temperamentos, en los cuales las excepciones se refieren a que la Norma Juridica atribuye a un órgano la facultad de realizar la función propia de otro; mientras que la teoría de los temperamentos sostiene el postulado que dos órganos del Poder Público intervienen para desarrollar una función. Bajo esta premisa podemos entender por temperamento los casos en los cuales existe colaboración de varios Poderes en la realización de una función que, materialmente considerada, sólo debiera corresponder a uno de ellos y, por excepciones, aquellos en los cuales falta coincidencia entre el carácter material y el carácter formal de la función. Un ejemplo claro y de actualidad que ilustra la Teoría de los Temperamentos, lo refiere la fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entre otras cosas establece Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 2 D E 1 8

13 Como puede apreciarse, la primera parte constituye un Acto de naturaleza legislativa, pero en segundo concurran ambos Poderes, pues mientras que el Ejecutivo es quien realiza la gestión, requiere la colaboración del Legislativo para aprobarla. Concepto de Estado y formas de Estado y Gobierno En términos coloquiales, la palabra estado parecería no tener mayor significado, limitándose tan solo al cómo se encuentra algo, sin embargo, cuando nos referimos a Estado entramos a un mundo filosófico político, objeto de grandes estudios, ya que nos referimos a la agrupación política por excelencia, como Jean Bodín (1577) la definió en el sentido de república, es decir, una forma de gobierno. El Estado ha ido evolucionando con el tiempo y es suceptible de ser conceptualizado a partir de la integración de tres elementos fundamentales, un pueblo entendido como el capital humano y la razón de ser de un Estado, es decir, quienes lo conforman y cuyos integrantes deciden arguparse en un determinado territorio, considerado como un espacio físico en el cual se establecen para vivir y convivir en sociedad bajo un régimen jurídico, ejercido a través de una autoridad designada por el propio pueblo para cumplir con determinados fines. Así el Maestro Porrúa Pérez, F. (1998) pp lo define como una sociedad humana establecida en el territorio que le corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, que es creado, definido y aplicado por un poder soberano para obtener el bien público temporal, formando una institución con personalidad moral y jurídica. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 3 D E 1 8

14 Resulta importante no confundir el Estado como el Gobierno, ni tampoco confundirlo como Entidad Federativa, en el primero de los casos, porque gobierno es tan solo uno de los elementos del Estado, es decir, la autoridad designada por el pueblo para cumplir con los fines del Estado y, en el segundo caso, la Entidad Federativa se refiere únicamente a un territorio determinado que forma parte del Estado Mexicano. Este concepto es aceptado para dar un enfoque general del Estado y, en ese sentido, al hablar del pueblo nos referimos a un conjunto numeroso de individuos con un sentido de pertenencia y fines comunes más allá de solo una agrupación, pues en el devenir del tiempo se vínculan unos de otros a través de generaciones por una identidad propia de espíritu y voluntad, consolidando una nación que es la base de la soberanía de un pueblo. El segundo elemento es el territorio, cuyas características se refieren al espacio físico, en el cual el poder público se ejerce por las autoridades designadas por el pueblo y constituye además la propiedad física de este lugar, oponible a cualquier Estado extranjero y cuyos límites son establecidos, en el caso de México, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y trascendidos al Derecho Internacional Público en los Acuerdos y Tratados Internacionales. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 4 D E 1 8

15 Por último, el tercer elemento denominado poder público, que es donde recae la soberanía del pueblo; es decir, la forma de gobierno elegida por éste para regular la convivencia de sus integrantes bajo un régimen jurídico por las autoridades que considera pertinentes para ello, adoptando la regla interior que va acorde a sus fines como Estado, en el caso de México, Libre y Soberano en un régimen Democrático. El poder reside originalmente en el pueblo. Si bien es cierto, estamos enfocando el Concepto de Estado a la forma que conocemos en México, es importante esbozar para ilustración que la democracia es una forma de organización del poder público, pero que en el caso de México, al igual que el resto del mundo, a través de la historia a traspasado por otras formas de gobierno existentes como la monarquía y la aristocracia, donde: FORMA DE ESTADO MONARQUÍA El Poder reside en una sola persona (reinado) ARISTOCRACIA El Poder reside en unos cuantos (clases privilegiadas) DEMOCRACIA El Poder reside en el Pueblo (En la Mayoría de sus integrantes) L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 5 D E 1 8

16 Bajo estas premisas y de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nuestro país es una República, Representativa, Democrática y Federal, integrada por 31 Entidades Federativas y un Distrito Federal, para su régimen interior mantiene una división de poderes que recaen en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, pero la soberanía recae directamente en el Pueblo de México. Su nombre correcto es Estado Unidos Mexicanos. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 6 D E 1 8

17 Para ampliar el tema Consulta las siguientes lecturas: Arellano García, C. (s.f.) Las grandes divisiones del derecho. México: UNAM. Recuperado el 10 de julio de 2012 de: nt/242/art/art1.pdf Boletín Mexicano de Derecho Comparado. (1997) Personas Jurídicas de Derecho Público en México. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. Recuperado el 10 de julio de 2012 de: art4.htm (s.a., s.f.) Derecho Administrativo. Recuperado el 19 de julio de 2012 de: L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 7 D E 1 8

18 Referencias Bibliografía: Acosta Romero, M. (1975) Teoría general del derecho administrativo,méxico: UNAM. Andrade Sánchez, E. (2000) Teoría General del Estado. México: Harla Oxford. Bodín, J. (1577). Lex six livres de la République. París: Edición Jaques de Puys. Chiavenato, I. (2006) Introducción a la Teoría General de la Administración. México: Mc. Graw Hill. Dabín, J. (2003). Doctrina General del Estado.(Trad. González Uribe, H. y Toral Moreno, J.) México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. Fraga, G. (2000) Derecho Administrativo. México: Porrúa. Galindo C., M. (2000) Teoría de la Administración Pública. México: Porrúa. García Máynez, E. (1982). Introducción al estudio del derecho. México: Porrúa. Kelsen, H. (2000) Compendio de Teoría General del Estado. México: Colofón. Porrua Pérez, F. (2000) Teoría del Estado. México: Porrúa, Robbins, S. y Decenzo, D. A. (2002) Fundamentos de Administración. México: Pearson. Sánchez-Cordero Dávila, J. A. (1981) Introducción al Derecho Mexicano. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. Villegas Basavilbaso, B. (1950) Derecho Administrativo. Buenos Aires: Tipográfica Editora Argentina. L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 8 D E 1 8

19 Zippelius, R. (1998) Teoría General del Estado. México: Porrúa. Cibergrafía: Arellano García, C. (s.f.) Las grandes divisiones del derecho. México: UNAM. Recuperado el 10 de julio de 2012 de: nt/242/art/art1.pdf Barba, A. (2010) Frederick Winslow Taylor y la Administración Científica: contexto, realidad y mitos. México: Gestión y Estrategia num. 38. Recuperado el 10 de julio de 2012 de: /rev38art01.pdf Boletín Mexicano de Derecho Comparado. (1997) Personas Jurídicas de Derecho Público en México. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. Recuperado el 10 de julio de 2012 de: art4.htm González Uribe, H. La división de poderes en la constitución y en la realidad de las entidades federativas,méxico: UNAM.Recuperado el 10 de julio de 2012 de: López Betancourt, E. (2010). El derecho administrativo mexicano. La Jornada Guerrero. Recuperado el 12 de julio de 2012 de L I C. E N D E R E C H O - P Á G I N A 1 9 D E 1 8