CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA TERCERA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Transcripción

1 1 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA TERCERA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Panamá, catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007). VISTOS: La firma forense Orillac, Carles y Guardia, actuando en nombre y representación de la Asociación de Copropietarios del P.H. Coco s View, ha interpuesto demanda contencioso administrativa de nulidad con la finalidad que se declare nulo por ilegal, el Permiso de Construcción Nº del 22 de febrero de 1999, emitido por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales de la Alcaldía de Panamá. La demanda fue admitida por la Sala Tercera mediante Auto de 21 de marzo de 2003, en la que igualmente se ordenó correr traslado de la misma al Director de Obras y Construcciones Municipales de la Alcaldía de Panamá, a la empresa RUMISA, S.A. y a la Procuradora de la Administración. LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO. En la demanda se formula una pretensión contencioso administrativa de nulidad consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera para que ésta declare la nulidad por ilegal del Permiso de Construcción Nº de 22 de febrero de 1999, dictado por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales de la Alcaldía de Panamá, por medio del cual se le concede a la empresa Yinh y Asociados, S.A., permiso de construcción de un edificio de dos losas de cemento, de 12 pisos típicos, fincas Nº y 15755, ubicadas en la Urbanización Coco del Mar, Calle Tercera, Corregimiento de San Francisco. Sostiene el apoderado judicial del demandante que el acto impugnado ha infringido los artículos 12 y 83 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de julio de 1996, el artículo 2 del Decreto Nº 456 de 23 de septiembre de 1998, el artículo 752 del Código Administrativo y los artículos 3 y 17 de la Ley 106 de 8 de octubre de Las normas que se alegan infringidas son del siguiente tenor literal: ACUERDO MUNICIPAL Nº 116 DE 9 DE JULIO DE ARTÍCULO 12: Los Permisos de Construcción se expedirán previo el cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos en los artículos anteriores referentes a los planos. El Permiso de Construcción autoriza al propietario de un predio y al constructor responsable para realizar obras de construcción. ARTÍCULO 83: Cuando la construcción o parte de ella se hubiese ejecutado o se esté ejecutando en contravención Preliminares aprobados o anteproyectos para Permiso Preliminares aprobados por las autoridades competentes o en abierta violación a las Normas de Desarrollo Urbano o las disposiciones del presente Acuerdo, el Director de Obras y Construcciones Municipales, previo Informe Técnico, notificará al Alcalde de esta situación y solicitará la suspensión de la obra, hasta tanto se corrijan las deficiencias o anomalías existentes. Cuando dichas anomalías o deficiencias no se subsanen en el término estipulado o cuando no sean susceptibles de corrección previa evaluación técnica realizada por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, ésta podrá ordenar a expensas del propietario, la demolición de parte o totalidad de la obra, que no cumpla las reglamentaciones vigentes. PARÁGRAFO: Mediante el presente Acuerdo, el Alcalde delega en el Director de Obras y Construcciones Municipales y en su defecto el Jefe de Departamento Técnico Legal de Obras y Construcciones la facultad de suspender las obras que se ajusten al fiel cumplimiento del presente acuerdo, de manera tal que esta suspensión sea expedita y efectiva. Queda prohibido a cualquier otra dirección municipal, ejercer las funciones de inspectores de las obras señaladas en el presente Acuerdo, cuya competencia es de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales. DECRETO Nº 456 DE 23 DE SEPTIEMBRE DE ARTÍCULO 2: Los Permisos de Construcción se extenderán en un término no mayor de 30 días, conforme al siguiente trámite interno: 2. El Arquitecto Analista registra y analizará que el anteproyecto cumple con todos los requisitos del acuerdo Nº 116 de 1996 y las Normas de Desarrollo Urbano. En base a ello, dicta una Resolución determinando si el mismo puede ser aprobado o aprobado condicionalmente o improbado, y la pasará al Jefe de Aprobación de Planos y Permisos para su revisión. CÓDIGO ADMINISTRATIVO ARTÍCULO 752: Las autoridades de la República han sido instituidas para proteger a todas las personas residentes en Panamá, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos.

2 2 También han sido instituidas para la administración y fomento de los intereses públicos, a fin de que marchen con la apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento de la Nación. LEY Nº 106 DE 8 DE OCTUBRE DE ARTICULO 3: Las autoridades municipales tienen deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las Leyes de la República, los Decretos y órdenes del Ejecutivo y las Resoluciones de los Tribunales de justicia ordinaria y administrativa. ARTICULO 17: Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones: 15. Reglamentar lo relativo a las construcciones y servicios públicos municipales, teniendo en cuenta las disposiciones generales sobre salubridad, desarrollo urbano y otras Estima la parte demandante que la violación del artículo 12 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de julio de 1996, consiste en que el permiso de construcción impugnado no ha cumplido con las disposiciones que le anteceden y que se deben cumplir tal cual lo señala el artículo que se estima vulnerado. En este sentido, el demandante hace mención del artículo 4 del mismo Acuerdo Municipal y señala que de su lectura queda claro que "el permiso de construcción se emite si la solicitud del mismo cumple con las normas de desarrollo urbano vigentes y con el uso de suelo correspondiente". Según el apoderado de la parte actora, "la zonificación de las fincas Nº y es de R2-A (Mediana Densidad) y el permiso de construcción impugnado es para una zonificación o uso de suelo RM1 (Residencial de Alta Densidad) es decir, que este permiso no cumple con el uso de suelo correspondiente y en consecuencia se están violando las normas de desarrollo urbano vigentes." Sostiene la parte actora que también se ha violado el artículo 83 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 1996, toda vez que el permiso de construcción Nº debió ser suspendido a raíz de la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997, misma que con posterioridad fue declarada ilegal. Opina el demandante que "al no ordenarse la demolición del edificio que se ha construido sobre una zonificación que no le corresponde se está incumpliendo con esta disposición." De igual manera, se advierte que el acto administrativo ha infringido el artículo 2 del Decreto 456 de 23 de septiembre de 1998 de manera directa por omisión, pues "de hacerse un análisis al que en la norma se alude, indefectiblemente se debe concluir que el edificio a construir era para una zonificación que permite un uso habitacional de 2,800 personas, sobre las fincas con código vigente en ese momento para tan sólo 300 personas." Asimismo, en cuanto al artículo 752 del Código Administrativo, afirma la parte actora que éste ha sido contravenido de forma directa por omisión, luego que el funcionario público responsable de la realización del acto impugnado "omitió deliberadamente cumplir con las normas reglamentarias que le facultan, en principio, para suspender la ejecución de obras violatorias de esas normas, omisión que se hizo en franco detrimento de los intereses públicos." En adición, en la demanda interpuesta se manifiesta que el acto impugnado violó los artículos 3 y 17 de la Ley 106 de 1973 de manera directa por omisión. Según el demandante, la violación de estos artículos se da porque "el expedidor del Permiso de Construcción, que es el servidor público con mayor obligación de hacer respetar esa normativa" permite la construcción de una edificación "que permite un uso habitacional superior al establecido en la normativa urbana aplicable, situación que a su vez conlleva problemas de salubridad y desarrollo urbano de trascendencia." INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA Mediante nota No. 492-DOYCM de 27 de marzo de 2003, el Director de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, rindió el respectivo informe explicativo de conducta en donde expone lo siguiente: En ese sentido le informo que el anteproyecto Nº ingresó en esta Dirección el día 11 de mayo de Este presentó el diseño de un Edificio para Apartamento localizado en Avenida 3 J Sur del Sector de Coco del Mar, Corregimiento de San Francisco. Adjunto a esta solicitud se presentó la Resolución Nº del 4 de agosto de 1997, concedido por el Ministerio de Vivienda, por la cual se otorga el cambio de uso de suelo de R2-A (Residencial de Mediana Densidad) a RM-2 (Residencial de alta densidad). Este anteproyecto fue analizado y aprobado el día 06 de junio de 1998, según lo indicado en el Capítulo II del Acuerdo Municipal Nº 116 del 9 de julio de 1996 y las Normas de Desarrollo Urbano vigente.

3 3 Una vez cumplido con la etapa de la revisión del anteproyecto, los promotores del proyecto ingresaron los planos originales al cual se le asignó la numeración P.O.#416-98, el día 02 de octubre de 1998 para su análisis y aprobación por parte de todos los miembros e instituciones estatales que conforman la Ventanilla Única de esta Dirección, finalizando este proceso el 14 de enero de 1999 con el refrendo del Director de Obras y construcciones Municipales. Cabe destacar que la revisión a la cual hicimos referencia en el párrafo anterior se realizó tomando en consideración todas las normas, leyes, resoluciones, acuerdos y decretos municipales vigentes que regulan la Materia de Construcción. Una vez aprobado el Plano Original P.O.Nº por todas las instituciones antes enunciadas que conforman la Ventanilla Única, los promotores y responsables de la obra procedieron a presentar la documentación correspondiente conforme lo establece el Acuerdo Municipal Nº 116 del 9 de julio de 1996, para solicitar el Permiso de Construcción del proyecto. Dicha solicitud de Permiso de Construcción fue recibido el día 10 de febrero de 1999 y expedido el día 22 de febrero de 1999, bajo la numeración P.C.# OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. Por su parte, la Procuradora de la Administración, contestó la demanda mediante Vista Nº 422 de 30 de junio de 2003, en la cual se opone a las pretensiones de la parte demandante, y en lo medular presenta las siguientes consideraciones: En relación a este caso, a la impugnación del Permiso de Construcción, es oportuno señalar que los demandantes, de manera coetánea debieron impugnar el Permiso de Construcción, que ahora se debate en el presente proceso, máxime que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, lo advirtió al momento de analizar la solicitud de suspensión provisional de la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997, emitida por el Ministerio de Vivienda. Por otro lado, estimamos que son atendibles las consideraciones expuestas por el Director de Obras y Construcciones Municipales, en el Informe Explicativo de Conducta, ya que al momento de resolver la petición sobre el permiso de Construcción, se encontraba vigente la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997, concedido por el Ministerio de Vivienda, por la cual se otorga el cambio de uso de suelo de R2-A (Residencial de Mediana Densidad) a RM-2, y en atención a la presunción de legalidad, de estas resoluciones se otorgó el Permiso de Construcción respectivo, que ahora se impugna. Ahora bien, si lo que se pretende es la demolición de la obra, es importante señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo XIV "Permiso de Demolición", del Acuerdo Nº 116 de 9 de julio de 1996, no existe causal alguna que establezca la demolición por incumplimiento de las normas de desarrollo urbano; en consecuencia, existe una limitante para el funcionario de ordenar la demolición, toda vez que su actuación esta constreñida al principio de legalidad, y no puede realizar aquello que la ley no contempla de manera detallada, como sucede en el caso subjúdice, en el que se ha declarado la nulidad de acto administrativo de rezonificación efectuado por el Ministerio de Vivienda. Por tanto, somos del criterio que de acuerdo a lo dispuesto, en el Parágrafo del Artículo 83, del Acuerdo Municipal Nº 116 de 1996, el Director de Obras y Construcciones Municipales, debió ordenar la suspensión de las obras que no se ajustarán al fiel cumplimiento del Acuerdo Nº 116 de 1996, sin embargo, no se puede pretender ahora, la demolición de dicho bien inmueble, toda vez que esta acción legal esta vedada para las autoridades municipales. DECISIÓN DE LA SALA. La Sala pasa a examinar los cargos que se le imputan al acto administrativo impugnado, con la finalidad de resolver la presente controversia. Observa esta Superioridad, que el acto impugnado fue expedido por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales el día 22 de febrero de 1999, y por medio del mismo se concede permiso a Yinh y Asociados, S.A. para la construcción de un edificio de 2 losas de cimiento y 12 pisos típicos en las fincas 17386, tomo 436, folio 52 y 15755, tomo 401, folio 500 ubicada en el corregimiento de San Francisco, urbanización Coco del Mar. Esta Sala observa que el argumento fundamental de la parte actora al explicar la forma en que se violaron las distintas disposiciones legales que se estiman infringidas, gira básicamente en torno a que el permiso de construcción Nº debe ser declarado ilegal porque "avala la construcción de una edificación que no es cónsona con la zonificación que rige sobre el terreno sobre el cual esta edificación ha sido levantada". Así, de la lectura del libelo de demanda, se advierte que el apoderado judicial de la parte actora en el hecho octavo señala lo que consideramos es el punto medular de la presente demanda, a saber: El permiso objeto de esta demanda, se emitió porque se consideraba que la zonificación del área era RM-1 (alta densidad), pero al demostrarse que la zonificación del área es R2-A (mediana densidad), debemos entender que el permiso de construcción Nº 163/99 del 22 de febrero de 1999 es nulo ya que la resolución que sirvió de base para que este permiso

4 4 fuera emitido perdió sustento de manera provisional a partir del 11 de junio de 1999, y de manera definitiva, a partir del fallo del 3 de mayo de esta sala. Este Tribunal Colegiado observa que el demandante estima que el permiso de construcción objeto del presente negocio fue emitido tomando como fundamento la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997 emitida por el Ministro de Vivienda, cuyos efectos fueron suspendidos provisionalmente y, con posterioridad fue declarada su ilegalidad mediante Sentencia de 3 de mayo de Sin embargo, es prudente transcribir la parte final del Auto de 11 de junio de 1999 en donde se suspende provisionalmente la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997, y se hace la siguiente aclaración: No obstante, esta Superioridad debe aclarar a los petentes, que la suspensión de la resolución que aprobó la rezonificación no conlleva implícita la suspensión de las labores de construcción del proyecto COCO S PALACE. En primer término, porque el acto acusado es el acto que aprueba la rezonificación, y no el permiso de construcción. En este sentido es de resaltar, que para realizar dicha obra se requiere del permiso de construcción respectivo, y nada indica que el mismo haya sido indebidamente otorgado, y que en caso de que así fuere, la consecuencia o sanción prevista en la ley fuese la suspensión o demolición de la obra, según el estado de la misma. De lo antes citado podemos ver que en aquella oportunidad, la Sala se pronunció señalando que la suspensión de la Resolución Nº de 4 de agosto de 1997, no conlleva la suspensión de la construcción. De igual forma, podemos observar los señalamientos del Director de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, en su informe explicativo de conducta donde indica que el permiso de construcción se otorgó ciñéndose a las leyes, los Acuerdos Municipales y las normas de desarrollo urbano, toda vez que se analizó y aprobó debidamente el anteproyecto y los planos originales. Asimismo, advierte que los responsables de la obra presentaron toda la documentación requerida para solicitar un permiso de construcción, mismo que fue otorgado considerando que cumplía con las normas de desarrollo urbano y con el uso de suelo vigente en ese momento, nos referimos a que se evaluó tomando como fundamento el cambio de uso de suelo de R2-A a RM1 sobre las fincas Nº y 15755, aprobado mediante Resolución Nº de 4 de agosto de Así, podemos agregar que al momento de la emisión del permiso de construcción, la Resolución Nº era legal, es decir, que el uso de suelo vigente era RM1 (alta densidad). Desde este prisma y tomando en cuenta que la declaratoria de nulidad tiene efectos hacia el futuro, es decir, que no afecta los actos administrativos expedidos antes de un Fallo Jurisprudencial, es importante señalar que debe considerarse válido y legal el permiso de construcción Nº expedido con fundamento en la Resolución de 4 de agosto de 1997 puesto que fue emitido antes de la Sentencia de 3 de mayo de 2002 que declaraba la nulidad de la Resolución antes mencionada. Sobre este punto es importante transcribir lo externado en Sentencia de 30 de julio de 2001, que es del tenor siguiente: A propósito de esta afirmación, la Sala Tercera debe recordar que en las acciones de nulidad, sólo procede la declaratoria de ilegalidad de actos de carácter general, con efectos hacia el futuro, y no el restablecimiento de derechos subjetivos, tal y como este Tribunal ha reiterado en diversas ocasiones, al explicar los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. Para ilustrar el punto, se reproducen a continuación los fragmentos pertinentes de las resoluciones de 14 de junio de 1995, 23 de marzo de 1999 y 13 de mayo de 1999, en que esta Superioridad indicaba lo siguiente: "la simple declaratoria de nulidad, es decir, las que se decretan dentro de las demandas Contencioso Administrativo de Nulidad como acción popular, producen efectos ex-nunc, hacia el futuro, más no ex-tunc, hacia el pasado, por lo que sus consecuencias no se retrotraen al período o tiempo anterior a la publicación de la declaratoria de nulidad" (Sentencia de 14 de junio de 1995, Citada en sentencia de 13 de mayo de 1999, Registro Judicial Mes de Mayo de 1999, pág. 468) "Sin embargo las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo tienen efectos hacia el futuro y no hacia el pasado, y como las Resoluciones No. 31 y 31-1 de 20 de abril de 1995 fueron proferidas, fundamentándose en el Resuelto No. 397 de 1993 modificado por el Resuelto No. 153 de 1994, con anterioridad a la sentencia de 7 de mayo de 1998, entonces las situaciones jurídicas surgidas durante la eficacia del acto declarado ilegal, no pueden ser invalidadas por la declaratoria de nulidad" (Sentencia de 23 de marzo de 1999, Registro Judicial Mes de Marzo de 1999, págs ) "y los trámites que la autoridad demandada siguió para otorgarla, fundamentándose ambos en el Resuelto No. 397 de 1993, fueron legales hasta tanto no fue declarada su ilegalidad por esta Corporación y los efectos que produjo en el pasado al crear derechos subjetivos a favor de personas naturales o jurídicas, como lo es el caso de la Resolución No de 1995, no pueden ser revocados, sino que mantienen su validez y subsisten en el tiempo." (Sentencia de 13 de mayo de 1999, Registro Judicial Mes de Mayo de 1999, págs ) Por otra parte, señala el demandante que "al no ordenarse la demolición del edificio que se ha construido sobre una zonificación que no le corresponde se está incumpliendo" con el artículo 83 del Acuerdo Municipal Nº116 de En este punto, resulta significativo evocar la Sentencia de la Sala Tercera de 16 de julio de 2001, que a la letra advierte que la

5 5 terminación de una obra implica el agotamiento de todos los efectos jurídicos del permiso de construcción impugnado: De acuerdo al examen que antecede, la Corte concluye que el Permiso de Construcción otorgado en 1999, no viola las normas invocadas por el recurrente. Ello, sin perjuicio de que el permiso impugnado autorizaba la construcción de una obra que, según parece desprenderse de autos, ya ha concluido, lo que implicaría el agotamiento de todos los efectos jurídicos del acto impugnado. (Cfr. sentencia de la Sala Tercera de 4 de agosto de 2000) De conformidad con el análisis previo, esta Superioridad considera que el Permiso de Construcción Nº de 22 de febrero de 1999, no vulnera las normas que la parte demandante estima se han infringido. Por consiguiente, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE NO ES ILEGAL, el acto administrativo contenido en el Permiso de Construcción Nº de 22 de febrero de 1999 emitido por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá. Notifíquese. WINSTON SPADAFORA F. HIPOLITO GILL SUAZO VICTOR L. BENAVIDES P. JANINA SMALL Secretaria