A Carlos Alberto Amoedo Souto PODER POLICIAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO

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1 A Carlos Alberto Amoedo Souto PODER POLICIAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDADE DA CORUNA SERVICIO DE PUBLICACIÓNS XANEIRO 2000

2 SUMARIO. TABLA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS PRÓLOGO 9 INTRODUCCIÓN 17 I a PARTE: LOS PODERES Y LAS ESTRUCTURAS POLICIALES DEL ESTADO MODERNO 29 CAPÍTULO I o ) ESTADO Y PODER: LOS ASPECTOS DE LA MODERNIZACIÓN TEMPRANA EN ESPAÑA 31 A) ORDEN JURÍDICO-POLÍTICO MEDIEVAL YIURISDICTIO 31 B) EL ASCENSO DEL PRINCIPIO MONÁRQUICO Y LA TRANSFORMACIÓN DE LAS FORMAS IUSPOLÍTICAS 33 C) LA ASUNCIÓN ESTATAL DE LA DISCIPLINA COTIDIANA DEL TEJIDO SOCIAL: LA ECLOSIÓN DE LA MATRIZ POLICIAL MODERNA 37 D) LA CONSOLIDACIÓN DE LA MEDIACIÓN ESTATAL DE LAS DISCIPLINAS COTIDIANAS DURANTE EL SIGLO XVIII 42 E) LOS ASPECTOS JURÍDICOS DE LA NUEVA FORMA IUSPOLÍTICA MODERNA 47

3 CAPÍTULO 2 o ) LOS CAMINOS HACIA LA BUROCRATIZACIÓN DEL APARATO POLICIAL 61 A) LA BUROCRATIZACIÓN DEL ESTADO MODERNO 61 B) CONTINUIDADES Y DISCONTINUIDADES DE LA FORMACIÓN DE UNA ORGANIZACIÓN POLICIAL PÚBLICA 66 1) Viejas legitimidades, nuevas potencialidades 67 2) Nuevas potencialidades, nuevos aparatos 71 C) LA DIFERENCIACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE ONTROL SOCIAL EN LA MODERNIDAD TEMPRANA 77 1) En el espacio abierto 77 2) En el espacio urbano 85 CAPÍTULO 3 o ) EL ESTADO LIBERAL Y ECLOSIÓN DE LA BUROCRATIZACIÓN POLICIAL 95 A) LA CRISIS DEL ANTIGUO RÉGIMEN Y EL TRANSITO AL ESTADO NACIONAL BURGUÉS 95 1) La policía en el liberalismo revolucionario 96 a) Estado nacional, policía y liberalismo en Francia 96 b) El reinado de José I y la importación a España del modelo político- administrativo napoleónico 101 c) El Estado nacional y el liberalismo en Cádiz 103 2) La herencia absolutista en la policía moderna 118 B) LA DIFERENCIACIÓN POLICIAL EN EL MARCO DE LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO BURGUÉS MODERADO ( ) 135 1) Los peldaños superiores de la organización policial 135 2) Los peldaños territoriales 137 3) Los peldaños organizativos inferiores 143 a) El predominio de los componentes militares: la Guardia Civil 146 b) La consolidación de los componentes modernizantes: la Policía Gubernativa 152

4 C) EL DESARROLLO DE LOS COMPONENTES POLICIALES DURANTE EL PERIODO FRANQUISTA 161 1) La acentuación del componente militar coercitivo 161 2) El desarrollo de los componentes modernizantes 165 a) La protección de la propiedad 165 1) Propiedad, policía y espacio rural 166 2) Propiedad, policía y espacio urbano 168 b) Disciplina del tráfico 171 CAPÍTULO 4 o ) EL DESARROLLO DE LAS ESTRUCTURAS POLICIALES EN NUESTROS DÍAS 177 A) EL PODER POLICIAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978, ENTRE EL ESTADO DE DERECHO Y EL ESTADO SOCIAL 177 1) La constitucionalización de los conceptos liberales clásicos sobre el poder policial 177 2) La constitucionalización del Estado social 179 B) EL DESARROLLO DE LAS ESTRUCTURAS POLICIALES PÚBLICAS EN LA ETAPA POSTCONSTITUCIONAL 186 1) Consideraciones previas 186 2) La retención estatal de los componentes militarizantes y modernizantes más potentes 187 3) La excepción vasca 198 4) La paulatina penetración de las policías catalana y navarra en las "funciones mayores" 201 5) La concurrencia de las policías autonómicas y locales en las restantes funciones policiales "menores" 202 C) LA EVOLUCIÓN DE LOS MODOS POLICIALES MODERNOS ) El punto de partida: los rasgos estatutarios básicos de la función pública policial 209 2) Un ejemplo sectorial de las nuevas orientaciones: la tutela policial del "medio ambiente" 217

5 3) La creciente imposición de deberes de "colaboración" policial a los ciudadanos 221 4) El creciente reforzamiento de la capacidad de denuncia de los particulares 223 5) El reforzamiento de la capacidad policial de los concesionarios de dominio público y otras empresas industriales 225 6) Las potestades policiales modernas como objeto de empresa: empresas y figuras de seguridad privada 231 D) CONCLUSIÓN DE LA I a PARTE a PARTE. PODER Y GARANTÍA: LOS DISCURSOS SOBRE EL PODER POLICIAL, ENTRE LA POLÍTICA Y EL DERECHO (ADMINISTRATIVO) 245 CAPÍTULO 5 o ) LA RECUPERACIÓN DE LA POLITEIA CLÁSICA EN LA FORMACIÓN DEL DISCURSO IUSPOLÍTICO MODERNO 247 A) LA "POLITEIA" EN EL DISCURSO MODERNO 247 B) LA "POLICÍA" EN EL DISCURSO POLÍTICO DE LA MONARQUÍA CASTELLANA 253 C) LA "POLICÍA" EN LA CULTURA JURÍDICA MODERNA 263 CAPÍTULO 6 o ) LA REDEFINICIÓN LIBERAL-BURGUESA DE LA "POLICÍA" 277 A) PANORÁMICA EUROPEA 277 1) La lógica de la economía política liberal y la "policía": AdamSMITH 279 2) El discurso de la teoría política del Estado: VON HUMBOLDT 282 3) El discurso jurídico y la "policía": el pensamiento de HEGEL 284

6 B) LA EVOLUCIÓN DE LA POLICÍA EN LA CULTURA DECIMONÓNICA ESPAÑOLA 289 1) Continuidad y cambio en la formación de la ideología administrativa del liberalismo moderado español 289 2) La economía política y la "policía" liberal 294 3) La acción política del Estado y la "policía" liberal 301 a) La subrogación del "Orden Público" en la posición de la "policía" 304 b) La conservación semántica de la "policía" en los textos jurídicos liberales 307 4) El pensamiento jurídico-administrativo del siglo XIX 313 CAPÍTULO 7 o ) LA CONSTRUCCIÓN JURÍDICO-DOGMÁTICA DE LA POLICÍA 319 A) LA FORMACIÓN DEL PARADIGMA JURÍDICO-DOGMÁTICO LIBERAL: SUS PRESUPUESTOS POLÍTICOS Y EPISTEMOLÓGICOS 319 1) Principio autocrático y liberalismo 319 2) Los aspectos epistémico-jurídicos del paradigma liberal de Derecho Público: la cuestión del método 323 B) LAS OPCIONES FRENTE AL PROBLEMA DE LA POLICÍA EN EL SENO DEL PARADIGMA JURÍDICO-DOGMÁTICO: EXPULSIÓN VERSUS INTERIORIZACIÓN 327 1) La interiorización jurídica de la policía: la propuesta de Otto MAYER a) La formulación del Estado de Derecho 328 b) Los medios conceptuales de interiorización 335 c) Recapitulación y balance de la propuesta mayeriana 337 2) El rechazo de la policía como categoría jurídica 341

7 CAPITULO 8 o ) EL POSICIONAMIENTO DE LA CULTURA JURÍDICA ESPAÑOLA: ELABORACIÓN Y CRISIS DE LA POSTURA INTERIORIZADORA 353 A) LOS PUNTOS DE PARTIDA DE LA DOCTRINA ESPAÑOLA: LA CATEGORIZACIÓN JURÍDICA DE LA POLICÍA 357 1) La reacomodación del contenido teleológico de la Policía Administrativa 361 2) La reacomodación del contenido "técnico" 367 3) El giro economicista y la problemática consideración de la policía administrativa como técnica de regulación económica 373 B) LOS RESULTADOS DE LA FORMALIZACIÓN JURÍDICO- DOGMÁTICA DEL "ORDEN PÚBLICO" 379 1) Orden público, legalidad y norma "de policía" 380 a) Introducción y acotaciones previas..: 380 b) La codificación normativa de las potestades policiales administrativas: el RSCL de c) La perspectiva jurisprudencial Legalidad de la imposición de medidas de seguridad a establecimientos públicos y privados La tranquilidad y moralidad: legalidad del RD 2816/82, de 27 de agosto Circulación de vehículos a motor La acción sanitaria 405 2) Cláusulas de comunidad y garantía judicial: el acto de policía en la dicotomía acto discrecional-reglado 409 3) Cláusulas de comunidad y derechos fundamentales 421 a) Seguridad del Estado, secreto de Estado y derecho a la tutela judicial efectiva 423 b) Seguridad ciudadana y capacidad administrativa disciplinante 424 c) Circulación de vehículos 430

8 C) LA CONSTRUCCIÓN DE LAS TÉCNICAS DE POLICÍA ADMINIS- TRATIVA 435 1) Los intentos de configuración dogmática de la potestad autorizatoria y ordenadora 435 a) El ejemplo de los actos de intervención administrativa económica 440 b) Balance 445 c) La ampliación de la garantía patrimonial frente a la potestad autorizatoria 448 2) La potestad sancionadora 454 a) Principio de legalidad y potestad sancionadora 459 b) Las dificultades de configuración dogmática del concepto de sanción administrativa 464 c) El menor garantismo del procedimiento administrativo sancionador. 476 d) Balance, 479 3) La coacción administrativa directa 483 4) La potestad inspectora 485 CAPÍTULO 9 o ) CONCLUSIÓN. EL BALANCE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, ENTRE LA INDUCCIÓN DE PODERES POLICIALES Y UN GARANTISMO LIMITADO 493