Promotor del Informe. Ministerio de Medi Ambiente. Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. Dirección General de Costas

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3 Promotor del Informe Ministerio de Medi Ambiente Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad Dirección General de Costas Subdirección General para la Sostenibilidad de la Costa División de la Protección del Medio y los Ecosistemas Marinos

4 Índice 1. Un litoral y varias vertientes La diversidad de costas y funciones La vertiente mediterránea La vertiente atlántica Los archipiélagos Diagnóstico actual Desequilibrios ambientales y desarrollo económico La pérdida de paisajes naturales La alteración de la dinámica litoral La reducción de la calidad de las masas de agua La degradación de los ecosistemas y el hábitat Los riesgos ambientales en el litoral La dispersión del conocimiento El análisis multidisciplinar del litoral Áreas de conocimiento a integrar Fuentes de información a utilizar Tendencias de especialización versus integración El predominio de intereses sectoriales Agentes y sectores Formas de predominio y dominancia El dominio público Las actuaciones con bajo nivel de planificación La toma de decisiones en el litoral Competencias y responsabilidades Bases jurídicas de la actuación Formas de coordinación Objetivos y escenarios de futuro Los objetivos de la Recomendación Europea Objetivos estratégicos del litoral español Objetivos específicos para la mejora del valor global Objetivos específicos para la revisión de la gestión y los procesos de toma de decisiones 33 1

5 4. Instrumentos básicos El Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa Finalidad y objetivos Fases de elaboración Metodología Criterios de sostenibilidad Ejes prioritarios El Observatorio de Sostenibilidad del Litoral Español (OSLE) Selección de indicadores clave Cálculo de indicadores clave Modelo de evaluación de sostenibilidad Informe anual del estado y evolución del litoral Los programas educativos y de investigación Los convenios de colaboración con las comunidades autónomas litorales Comisiones mixtas de seguimiento Consejos asesores provinciales Órganos de gestión integrada El Consejo Español del Litoral La representación sectorial pública La representación territorial pública La representación privada Investigación y docencia Funciones y estructura Fases de desarrollo Preparación de la estrategia ( ) Conferencias y jornadas de preparación con las CCAA Preparación del concurso para el Plan Director Inventarios, indicadores y bases de datos Planificación y organización ( ) Elaboración y evaluación ambiental del Plan Director Creación de los órganos de gestión y coordinación Configuración del Observatorio del Litoral Ejecución y revisión ( ) 50 2

6 5.3.1 Elaboración de proyectos ejecutivos Proyectos tipo a desarrollar Criterios e indicadores para la revisión y seguimiento de la estrategia: el indicador de progreso de la gestión integrada Referencias, contactos y bibliografía 53 3

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8 Preámbulo Conscientes de la importancia estratégica que tiene el litoral español para el futuro desarrollo del país, la Administración competente, se plantea la necesidad de fijar los objetivos y las herramientas que hagan efectiva y viable la sostenibilidad económica, social y ambiental de este desarrollo. Desde la aprobación de la Recomendación Europea sobre la Gestión Integrada de la Zonas Costeras en el 2002, la administración estatal y las administraciones autonómicas con competencias en el litoral han ido desarrollando un proceso de convergencia para consolidar y madurar la posición española respecto a la citada Recomendación. El presente documento titulado Hacia una gestión sostenible del litoral español recoge aquellos elementos clave de consenso que definen la estrategia para implantar, en los próximos cinco años, un modelo de gestión del litoral basado en los principios, objetivos e instrumentos que ha fijado la Unión Europea a través de su Recomendación. Así pues, el valor de este documento es doble. Por un lado constituye la respuesta oficial del Estado español a los requerimientos que establece la Recomendación y, por otro lado, establece las bases estratégicas de la Gestión Integrada de Zonas Costeras en España. El contenido del documento responde a tres criterios básicos: - Visualización de las tendencias dominantes - Claridad en la ordenación de los objetivos - Sencillez y pragmatismo en la concreción de los instrumentos y fases de desarrollo. 5

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10 1. Un litoral y varias vertientes 1 A la hora de definir el ámbito territorial del litoral español hay que empezar seleccionando un criterio que responda a los objetivos propuestos en este documento. En este sentido, la primera precisión imprescindible es delimitar las áreas litorales, y tener en cuenta que se deben considerar tres ámbitos posibles: el terrestre, el marítimo y el intermareal. A escala general y a modo de introducción, señalar que existen 10 comunidades autónomas, parte de cuyo territorio está ubicado en el litoral, que comprenden 25 provincias y responden a un total de 487 municipios costeros (el límite del término municipal es uno de los principales criterios utilizados en la gestión integrada de las zonas costeras, aunque diversos autores manifiestan la importancia de establecer unidades regionales). A las 8 comunidades autónomas peninsulares (País Vasco, Cantabria, Asturias, Galicia, Andalucía, Murcia, Valencia, Cataluña) hay que añadir los archipiélagos de Baleares y Canarias, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. El Estado cuenta con cerca de km. lineales de costa, de los cuales km. pertenecen a los archipiélagos (Dirección General de Conservación de la Naturaleza, 1999). Algunas dimensiones del litoral español se presentan a continuación: CCAA Superficie terrestre (km 2 ) Aguas interiores (km 2 ) Longitud de costa (km) País Vasco Cantabria Asturias Galicia Andalucía Murcia Valencia Cataluña Baleares Canarias Fuente: Barragán, Los contenidos de este punto están elaborados a partir de la información de la web del Ministerio de Medio Ambiente y del libro Las áreas litorales de España. Del análisis geográfico a la gestión integrada. Juan M. Barragán, Ed. Ariel,

11 1.1 La diversidad de costas y funciones Los ambientes litorales constituyen áreas de transición entre los sistemas terrestres y los marinos. Son fronteras ecológicas caracterizadas por intensos procesos de intercambio de materia y energía. Por su configuración se pueden diferenciar dos tipos de costa; de erosión (acantilados) y de sedimentación (playas, arenales y humedales costeros). La variedad y singularidad de los ecosistemas que confluyen en este ámbito abarcan valores paisagísticos, socioeconómicos y educativos muy importantes. Concretamente en la Península Ibérica, el relieve accidentado y su disposición periférica, así como la elevada altitud media, se manifiesta en una costa muy acantilada en ciertas regiones costeras, km., aunque cabe destacar la existencia de km. de playa (Yepes, 1999). El resto del litoral presenta características de costa baja (1.271 km.) o ha sido transformado por obras artificiales (600 km.). De los ecosistemas litorales más significativos del litoral español cabe destacar, los fondos marinos, que pueden ser rocosos o arenosos; los acantilados; las playas, arenales y sistemas dunares, y los humedales costeros, en los que se incluyen las rías, estuarios, deltas, marismas y albuferas, marjales, lagunas costeras y salinas. Esta heterogeneidad de ecosistemas en la Península, se ve además acentuada, por la existencia de diferencias notables entre su costa mediterránea y la atlántica: La zona mediterránea presenta un elevado porcentaje de playas. La condición de mar semicerrado influye de manera decisiva en sus características y se dan procesos de acumulación con frecuencia en la desembocadura de sus ríos. En el Mediterráneo, a diferencia del Atlántico, no se producen mareas vivas, y por consiguiente existe una ausencia de costa baja con grandes zonas de inundación por mareas. La zona atlántica se caracteriza por presentar un sistema acantilado muy desarrollado. En ésta, la energía disponible es mayor, pues los rangos de marea son más amplios, la intensidad del oleaje es más acusada, etc. (la carrera de marea es, por ejemplo, entre 3 y 5 cinco veces mayor en las costas de influencia atlántica respecto la mediterránea). Esta energía provoca que los sedimentos transportados por los cursos fluviales estén situados lejos de la costa. El litoral español, tanto la vertiente mediterránea como la atlántica, es considerado un espacio estratégico por albergar espacios de gran valor ecológico, cultural, social y económico. Cabe destacar que el número de espacios protegidos en el ámbito costero es considerable, aunque no es relevante en relación a la superficie protegida total, y que el número de áreas marinas protegidas ha aumentado considerablemente en los últimos años, aunque sigue siendo muy inferior al de las áreas terrestres o intermareales. El patrimonio costero español es de gran valor y esta línea la conservación de sus paisajes ha sido objeto de la gestión más reciente. 8

12 Fotografía: Costa andaluza (Almuñécar). Cala del Cañuelo, flanqueada por torres, espacio de interés natural y cultural Fuente: Universidad de Cádiz 1.2 La vertiente mediterránea LA COSTA MEDITERRÁNEA DE CATALUÑA, VALENCIA Y MURCIA El conjunto de sierras litorales existentes, muy próximas a la costa, caracteriza gran parte de las zonas costeras catalanas, generando un conjunto de acantilados destacable en la Costa Brava y la Costa del Garraf. Por otro lado, las desembocaduras de sus principales ríos generan llanuras costeras amplias, que aunque no son predominantes determinan también el paisaje. Entre el gran número de cursos fluviales de esta área, destaca el Ebro, que cuenta con un considerable caudal y transporte de sedimentos, que unido al régimen de corrientes, ha propiciado la formación de un delta de gran valor ambiental. El delta del Ebro junto con la Costa Brava (costa recortada con playas encajadas en las calas) son las dos unidades ambientales más características de la costa catalana. El clima en esta zona es de tipo mediterraneo cálido, caracterizado por inviernos suaves y veranos secos. La zona litoral valenciana, entre el Cabo de San Antonio y Peñíscola, se encuentra altamente transformada. A nivel general, destacar que como otras zonas de la franja mediterránea, esta sometida a una alta regresión debido a la disminución de los sedimentos de los ríos y a la interrupción de la dinámica litoral por la construcción de infraestructuras portuarias. Se caracteriza por la existencia de marjales intensamente transformados por la actividad agraria, convertidos en arrozales y otros cultivos. Destaca un espacio valioso, la Albufera de Valencia, ecosistema de alta productividad y diversidad ecológica. 9

13 En la costa de Murcia y Alicante, el efecto del viento sobre la arena ha dado origen a un conjunto de cordones dunares de gran interés. En Murcia, además destaca la formación costera de la Manga del Mar Menor, una barra de 22 km. que cierra el mar Menor, el cual se caracteriza por tener una temperatura y salinidad mayor a la del mar exterior y que queda limitado por salinas y arenales de gran interés natural. El norte de Alicante destaca a su vez, por la existencia de un paisaje litoral de calas y acantilados que, a pesar de la presión turística existente en el Mediterráneo, mantiene la belleza y un cierto grado de conservación de sus valores naturales. Así pues, señalar que los enclaves de mayor valor ecológico de la costa mediterránea de Cataluña, Valencia y Murcia son: las zonas húmedas litorales, los cordones dunares, los macizos rocosos que dan origen a acantilados, las pequeñas islas e islotes y también tienen gran importancia determinadas áreas de fondos marinos, donde existen comunidades de gran valor ecológico entre las que destacan las praderas de posidonia. LA ZONA MEDITERRÁNEA ANDALUZA Las estribaciones de las Cordilleras Béticas, próximas a la costa, determinan la existencia, en esta zona, de llanuras costeras muy estrechas (a excepción de los valles de algunos ríos). El clima es templado cálido, con niveles de precipitación anual media que disminuye acusadamente desde el estrecho de Gibraltar hasta la costa oriental de Almería, con precipitaciones muy escasas y variables. Los ríos son cortos con regímenes de marcada estacionalidad, algunos son corrientes efímeras, pero con una aportación de sedimentos de gran intensidad en las avenidas. Este sector de la costa se caracteriza por una gran diversidad de espacios naturales, desde acantilados, hasta llanuras aluviales y deltas. Destaca el complejo volcánico de Cabo de Gata, con una gran riqueza vegetal asociada a un clima de características semiáridas, y el Mar de Alborán, con una notable diversidad biológica de especies tanto mediterráneas como atlánticas. 1.3 La vertiente atlántica LA ZONA CANTÁBRICA Y GALICIA En general, señalar que esta zona está condicionada por la existencia de cadenas montañosas que llegan hasta el mar, sin apenas llanuras costeras, y por la gran energía de los temporales. El clima es templado, con borrascas que actúan a lo largo del año dando lugar a una humedad relativa alta y a unas temperaturas suaves. Los ríos son de corta longitud, fuerte pendiente y cuenca reducida. La costa es muy recortada, con abundancia de entrantes y salientes, con grandes acantilados. La costa gallega se caracteriza por su alto nivel de complejidad y por la presencia destacada de las rías, antiguos valles fluviales ocupados por el mar. Las playas más importantes se encuentran dentro de las rías, a resguardo de los temporales, o rellenando profundos entrantes de los acantilados. La línea de costa cantábrica es rectilínea y alargada, con una fuerte pendiente al mar, abundantes acantilados, pocas playas y rías pequeñas. 10

14 Los depósitos son generalmente de piedra y cascajos, y los sedimentos se sitúan dentro de las rías, en la desembocadura de los ríos o en las ensenadas. El oleaje del sector Noroeste determina el sentido neto del transporte litoral en dirección Este. Esta zona del litoral mantiene enclaves de alto valor ecológico y paisajes excepcionales, como son los acantilados, los cordones dunares y las marismas. LA ZONA SURATLÁNTICA ANDALUZA La franja litoral correspondiente a la costa suratlántica andaluza tiene principalmente tramos de costa baja y arenosa que se corresponden con las llanuras de las desembocaduras de los ríos Guadiana y Guadalquivir. El clima es templado-cálido mediterráneo oceánico, que se caracteriza con una acusada sequedad estival, temperaturas suaves en invierno, elevado número de horas del sol al año y periodos de sequía. Destacan la acción de las corrientes marinas de la zona: la del golfo de Méjico, la del golfo de Cádiz y la del estrecho de Gibraltar, y la presencia de frecuentes vientos. Abundan las playas y los cordones dunares, que en algunas ocasiones presentan alturas considerables y, en otros casos, forman mantos eólicos móviles (como los sistemas dunares de Doñana, en Huelva, y de Valdevaqueros, en Cádiz). Otra característica destacable de este tramo de costa es la presencia de marismas, generalmente sometidas a procesos de colmatación. Entre los valores ambientales más sobresalientes de la zona, destacan también los sistemas dunares y las marismas, que albergan una gran riqueza faunística. 1.4 Los archipiélagos LAS ISLAS CANARIAS El archipiélago canario esta formado por siete islas principales y algunos islotes. Su origen es volcánico y son el resultado de fenómenos eruptivos surgidos bajo el mar con una gran diferenciación geológica y topográfica, que se ha ido incrementando a lo largo del tiempo por procesos de erosión fluvial, marina y eólica. El relieve de la mayoría de las islas es muy accidentado. El clima es subtropical cálido y oceánico, las temperaturas son templadas y la pluviometría escasa. Las islas más occidentales, especialmente en el norte, son más húmedas consecuencia de la influencia de los vientos alisios. La red hidrográfica se compone de corrientes intermitentes en barrancos, con fuerte pendiente y erosión. De manera general señalar que, en cada isla se distinguen la costa norte, formada por altos acantilados, y la costa sur, que se caracteriza por ser abierta, arenosa y contener una mayor cantidad de playas. Un rasgo destacable de todo el archipiélago es la estrechez de la plataforma continental. El archipiélago canario, por razones orográficas, geológicas y climáticas, presenta ecosistemas únicos en el continente europeo, enmarcados dentro de la Región Macaronésica. 11

15 LAS ISLAS BALEARES El archipiélago balear se corresponde con la prolongación de las Sierras Béticas. El clima es de tipo mediterráneo marítimo, con temperaturas invernales suaves y máximas estivales moderadas. En cuanto a la red hidrográfica, las cuencas son pequeñas y abundan los torrentes con corrientes efímeras. Las islas Baleares poseen una gran longitud de costa en relación con su supeficie, debido al carácter recortado de la misma. La plataforma continental es reducida, común para Mallorca, Menorca y Cabrera, y separada de Ibiza y Formentera. Las características costeras varían entre islas. En Mallorca hay sectores de costa recortada con playas encajadas en calas, también sectores de costa accidentada, de playas y de espacios palustres. Menorca tiene una costa bastante homogénea, recortada con playas encajadas. Y en Ibiza la línea de costa es festoneada y acantilada, con escasas playas. En su conjunto, el archipiélago de las islas Baleares contiene un importante variedad de ambientes de alto valor ecológico. Cabe destacar: la Sierra Tramontana de Mallorca, gran parte de la costa menorquina y el Noroeste de Ibiza, por sus valores paisajísticos y faunísticos, humedales y sistemas dunares. 12

16 2. Diagnóstico actual En los últimos cincuenta años el litoral español ha sufrido una transformación muy significativa y se ha convertido en un ámbito estratégico para la economía española. La importancia del turismo vinculado al producto sol y playa; de la industria de la energía relacionada con el aprovisionamiento por mar del petróleo, así como el papel creciente del comercio marítimo son los factores económicos clave para entender esta transformación. La mayoría de las zonas costeras españolas han ido adaptándose progresivamente a estas nuevas funciones económicas y, dejando atrás, en segundo plano, las actividades primarias tradicionales como la pesca y la agricultura. Esta tendencia general de transformación ha sido más marcada en la costa mediterránea, en el Atlántico-sur, y en el archipiélago canario. En cambio, el Atlántico norte y el Cantábrico, si bien ha sufrido procesos de transformación importantes relacionados con la industria transformadora y de la energía, de ninguna manera estos procesos se pueden considerar tan intensos. Esta tendencia a la utilización intensiva de los espacios costeros ha generado una serie de desequilibrios ambientales que conviene hacer conscientes y objetivos para poder visualizar una nueva orientación futura más acorde con los principios de la sostenibilidad. Asimismo, hay factores colaterales como la falta de integración del conocimiento sobre los espacios costeros; el predominio de determinados intereses, o la falta de coordinación en la gestión que han facilitado, también, la consolidación de esta tendencia. 2.1 Desequilibrios ambientales y desarrollo económico Las zonas costeras son un espacio económico de alto interés, la actividad que se lleva a cabo en ellas representa una parte importante del producto interior y de la renta nacional. A pesar de ello, este tipo de desarrollo basado especialmente en el crecimiento lleva consigo factores de autolimitación. Los desequilibrios ambientales que conlleva la ocupación indiscriminada del espacio costero con urbanizaciones, infraestructuras, equipamientos, etc. son bastante significativos, de manera que la reconversión de la tendencia desarrollista a una tendencia más prudente fundamentada en la conservación de los valores naturales y patrimoniales no es una tarea sencilla. Se ha realizado una ordenación y análisis individualizado de los desequilibrios más importantes para facilitar la comprensión de la gravedad y la importancia de los fenómenos a considerar en una nueva visión del futuro de la costa española La pérdida de paisajes naturales Uno de los aspectos más visibles de la transformación que ha sufrido la costa española es la ocupación urbana de zonas litorales de alto valor paisajístico. La pérdida de estos parajes 13

17 naturales varía según las comunidades autónomas (CCAA) pero en general se puede estimar importante. Obviamente, las zonas más afectadas son aquellas en las que el desarrollo turístico ha sido más rápido. Fotografías: Evolución de la playa de Benidorm (1960 actualidad) Fuente: Ministerio de Medio Ambiente La comparación de dos imágenes como las anteriores es sin duda el indicador que mejor muestra la transformación en el litoral. Pero desde una perspectiva evolutiva, el análisis de la superficie de área urbanizada, así como el cálculo de la velocidad de ocupación de paisajes no construidos con nueva urbanización, son factores también a tener en cuenta a la hora de establecer una gestión futura. El ejemplo de la costa catalana, una de las costas españolas sometidas a una mayor presión, muestra que existe una tendencia al aumento de la urbanización en la zona litoral. A continuación se adjunta el gráfico del porcentaje de costa urbanizada en Catalunya para el período Se han calculado las hectáreas ocupadas para diferentes límites respecto el mar; 1 km., 10 km. y el total de la superficie de los municipios costeros. 14

18 Evolución de la superfície urbanizada en el litoral catalán Porcentaje km 10 km total municipio Lineal (1 km) Años Lineal (10 km) Lineal (total municipio) Fuente: Departamento de Medio Ambiente. Generalitat de Cataluña El gráfico muestra un claro aumento de la superficie total ocupada en los últimos años, aunque cabe destacar que en el primer kilómetro de la costa este aumento es todavía mayor. Esta tendencia señala el agotamiento del suelo litoral libre y por tanto, a medio plazo, una reducción global del valor patrimonial y del atractivo turístico de las zonas afectadas, de manera que se puede considerar como un factor que afecta plenamente a los objetivos del desarrollo global de la zona costera. Por otro lado, es importante destacar que existe una reducción de la velocidad de ocupación de paisajes naturales. En el gráfico adjunto se puede observar este cambio de tendencia entre el periodo con una velocidad media de ocupación urbana de 1.200/ha/año; en el periodo con una velocidad menor de ha/año; y en el periodo de 470 ha/año: Velocidad de ocupación en el litoral catalán 7000 hectareas ocupadas Periodos Fuente: Departamento de Medio Ambiente. Generalitat de Cataluña 15

19 Como muestra el gráfico se ha dado una reducción de la velocidad de ocupación, que puede venir dada por la menor disponibilidad de suelo libre y también por el cambio de las políticas sobre ordenación del territorio La alteración de la dinámica litoral Un segundo factor de desequilibrio, también muy importante, es la alteración cada vez mayor de la dinámica litoral debido al elevado grado de intervención humana en la línea de costa. La ocupación de la costa, ya sea como consecuencia de la construcción de puertos, la existencia de industrias o el uso residencial, ha modificado la dinámica existente. La demanda creciente de amarres ha derivado en un aumento muy significativo de la construcción de puertos deportivos en determinados tramos de costa. En el siguiente gráfico se puede ver la evolución del número de puertos en España entre los años Evolución de puertos en España Fuente: ADIN / G.M.M. Consultores turísticos Esta construcción, iniciada en los años 1970 a partir de los primeros impulsos turísticos, se realizó, a menudo, con poco conocimiento de las consecuencias sobre la dinámica natural generando situaciones graves de inestabilidad en muchas playas del litoral. 16

20 Fotografía: Efecto de un puerto catalán sobre la dinámica de sedimentos Fuente: Ministerio de Medio Ambiente También han tenido una amplia repercusión en la alteración de la dinámica, las actuaciones realizadas en las cuencas fluviales como las construcciones de embalses o la explotación de áridos, que en conjunto han ocasionado una disminución drástica del material detrítico que alimentaba el sistema litoral. Asimismo las actuaciones realizadas en la propia costa, tales como los dragados, han contribuido también a la modificación de la dinámica litoral. Los costes económicos, ambientales y sociales derivados de la inestabilidad de las playas han sido y son muy significativos. Paliar los efectos de esta tendencia requiere una visión de futuro fundamentada en la toma de conciencia de los fenómenos reales y de sus causas La reducción de la calidad de las masas de agua El tercer factor de desequilibrio ambiental es la calidad de las masas de agua litorales. De hecho los procesos biológicos y químicos que se dan en las aguas litorales tienen graves repercusiones en la vitalidad de los ecosistemas marinos. El análisis de la calidad de las masas de agua litorales (marinas, subterráneas y de transición) se fundamenta en los criterios que marca la Directiva Marco del Agua. Este análisis se basa en la valoración del riesgo de incumplimiento de los objetivos fijados en la citada Directiva. El riesgo de incumplimiento se evalúa a partir de dos grandes grupos de datos, por un lado el análisis del conjunto de presiones y, por otro lado, el análisis de los impactos en el estado ecológico de las aguas. 17

21 2.1.4 La degradación de los ecosistemas y hábitat Un cuarto factor importante de desequilibrio se concentra en el patrimonio ecológico. La salud de los ecosistemas y el hábitat depende en gran medida de la combinación de factores tan diversos como la calidad del agua marina y fluvial (saneamiento y vertidos de las embarcaciones), las acciones humanas sobre los fondos marinos (pesca y embarcaciones de recreo), y la ocupación y los usos del territorio costero. Las zonas costeras albergan una gran diversidad de sistemas únicos como son: - Dunas - Humedales - Praderas de fanerógamas - Coralígenos - Marjales - Pastos y bosques litorales Estos ecosistemas han sufrido regresiones importantes y gran cantidad de especies claves en el desarrollo de los hábitats se han visto afectadas. La importancia económica de estos cambios se manifiesta en algunos mares con alta presión antrópica como es el Mediterráneo, en el que la pesca se está convirtiendo en una actividad relativamente poco productiva, y con una tendencia a aumentar los límites a la producción debido a la gran presión que sufren los ecosistemas productivos más allá de su capacidad de regeneración Los riesgos ambientales en el litoral El quinto factor de desequilibrio es el factor riesgo. El aumento tan significativo de interacciones, presiones y de usos del sistema costero genera automáticamente un aumento en el riesgo ambiental global. Este riesgo se puede subdividir en tres principales tipos de riesgo: - Riesgo de inundación de ámbitos terrestres - Riesgo de contaminación de las aguas marinas - Riesgo geológico y erosión El ascenso del nivel del mar junto al incremento de la frecuencia y energía de las tormentas (ambos fenómenos relacionados con el cambio climático) son un factor de riesgo cada vez mayor para las zonas de costa baja (deltas, marismas, etc.) y para las zonas urbanas edificadas en el litoral que no han tenido en cuenta estos factores. 18

22 Fotografía: Efectos del temporal y la contaminación en la costa Fuente: Universidad de Cantabria El aumento de la navegación con transporte de mercancías peligrosas y especialmente el transporte de petróleo y substancias químicas generan, también, un factor de riesgo de contaminación marina importante que proviene de los accidentes, pero también de las descargas de los barcos en alta mar (aguas de lastre y limpieza, especialmente). Asimismo el alto grado de intervención, con infraestructuras y edificaciones en zonas no siempre estables geológicamente, cerca de la costa, generan también, riesgos de erosión y deslizamiento de los terrenos. Fotografía: Efectos de la erosión en la costa noroeste de Cádiz Fuente: Universidad de Cádiz 19

23 2.2 La dispersión del conocimiento La tendencia general definida en el apartado anterior de poca sostenibilidad ambiental en la gestión de la costa se ve favorecida, también, por un factor poco visible pero de gran importancia. Se trata de comprender el grado en que el conocimiento y la información disponible se usan en los procesos de toma de decisiones. En general, la situación actual se puede caracterizar por un elevado grado de dispersión y especialización en el conocimiento y la información, que va ligada a la sectorización de las competencias y de la gestión del litoral, y que no favorece la integración del conocimiento en la toma de decisiones El análisis multidisciplinar del litoral La Recomendación Europea en GIZC abre el debate y fundamenta sobre cómo se debe afrontar el análisis de los fenómenos que afectan al litoral europeo. La utilización del análisis multidisciplinar para la comprensión de los fenómenos que afectan al litoral representa un cambio muy significativo en la tendencia que domina en el mundo de la ciencia y de la información. Los análisis fragmentados son muy útiles para profundizar en determinados temas pero insuficientes para la toma de decisiones multiefecto. Éstas requieren la visión de conjunto y el análisis global con participación conjunta de varias disciplinas. La complejidad y el alto grado de interacción causal están en el origen de esta necesidad. La mayoría de decisiones basadas en enfoques fragmentados o sectoriales se evaden del conocimiento existente de los efectos y multiefectos de la propia decisión. Así pues el avance hacia un modelo de análisis integrado requiere una modificación importante en las formas predominantes para la obtención, el tratamiento y la ordenación de la información y el conocimiento Áreas de conocimiento a integrar En la actualidad las decisiones que afectan a las zonas costeras se fundamentan en campos o áreas de conocimiento sectoriales. Los principales sectores de conocimiento e información quedan reflejados en la tabla adjunta. 20

24 Áreas de conocimiento a integrar Análisis espacial terrestre: Usos del suelo, urbanismo, territorio, ocupación del dominio público Dinámica litoral: Impacto de infraestructuras en línea de costa, análisis sedimentario Ecosistemas: Evolución de hábitats, especies, comunidades marinas y terrestres, pesca Agua: calidad, saneamiento, abastecimiento, navegación y contaminación Análisis económico: valores añadidos sectoriales, el turismo, la industria Análisis energético: revisión de la eficiencia del sistema de suministro y demanda para poblaciones costeras, las energías renovables Análisis de movilidad y logística: evolución de la congestión y del transporte de viajeros y mercancías Análisis sociológico: grado de cohesión y de identidad La integración de estas áreas de conocimiento se convierte en la asignatura pendiente cuando se trata de comprender procesos complejos de interacción. Los modelos analíticos para la integración son aún muy inmaduros y, por tanto, la GIZC pone de manifiesto la necesidad de desarrollar modelos que permitan visualizar todas las causas y los efectos por medio del análisis integrado de todos los aspectos y problemáticas. Así, por ejemplo, en el esquema adjunto se pueden observar las posibles relaciones causales que se observarían en la gestión integrada del litoral. Esquema de relaciones causales en la gestión integrada del litoral FACTORES DE TRANSFORMACIÓN (Infraestructuras, urbanización, actividades, etc.) ASPECTOS CLAVE Paisajes naturales Dinámica litoral Calidad de las masas de agua Ecosistemas Riesgos ambientales EFECTOS AMBIENTALES Eutrofización, regresión de playas, reducción de la biodiversidad, etc. 21

25 2.2.3 Fuentes de información a utilizar La GIZC requiere un sistema de información complejo que integre una gran cantidad de datos procedentes de fuentes muy diversas. Las herramientas más adaptadas a este tipo de sistema son aquellas que combinan eficientemente los SIG con las bases de datos alfanuméricas asociadas al SIG, con posibilidad de visualización y utilización a través de Internet. En la actualidad, se inicia el proceso para la configuración de bases de datos complejas con alta diversidad de fuentes pero todavía se aprecian límites que conviene ir superando. Las fuentes de información a utilizar para componer estos sistemas de información complejos son aquellas relacionadas con las áreas de conocimiento descritas en el apartado anterior. Los organismos competentes, tanto desde la Administración como desde la investigación, son fuentes imprescindibles a tener en cuenta, pero conviene no olvidar aquellas fuentes de información y conocimiento generadas por otros agentes socioeconómicos, por el contenido esencial que tienen en muchas ocasiones Tendencias de especialización versus integración. Formación e investigación Progresivamente se tiende a la cultura de la integración, pero esta tendencia visible en los programas de formación e investigación como los de la Universidad de Cádiz y la Universidad de Cantabria, donde se imparte formación especializada en gestión integrada de áreas litorales, aún no es visible en los procesos de toma de decisiones. De hecho, la reconversión de la formación y de la investigación hacia programas en los que el análisis integrado sea fundamental requiere, todavía, esfuerzos significativos. En todo caso convendrá programar bien a nivel estatal las necesidades de formación e investigación dirigidas a cubrir los vacíos actualmente existentes. Respeto a la formación sería conveniente analizar las siguientes cuestiones: Necesidades de formación: Personal de la administración pública y privada que debe profundizar en la GIZC Contenidos: convergencia en la definición de los contenidos mínimos de la formación en GIZC Métodos: potenciando la vertiente práctica y activa centrada en la simulación de los procesos de decisión Por lo que respecta a la investigación se precisa un esfuerzo de análisis importante de cuáles son las necesidades y vacíos más significativos de manera que exista un programa estatal a corto, medio y largo plazo. También que cada centro de investigación esté situando sus trabajos en un marco global de avance en la resolución de los problemas clave con los que se enfrenta el agente decisor. 22

26 2.3 El predominio de intereses sectoriales Un tercer aspecto clave que caracteriza la tendencia actual en la gestión costera es el predominio de determinados intereses sectoriales en las decisiones públicas y privadas. La introducción progresiva de los principios de sostenibilidad en la toma de decisiones demanda un grado de transparencia mucho mayor que el actual. La transparencia debe mostrar el equilibrio entre el interés económico, el beneficio social y el valor ambiental de cada decisión. Generalmente, las decisiones que afectan el área marítima y terrestre de dominio público suelen basarse en visiones económicas a corto plazo de interés particular y no responder al interés general. De ahí se deriva la necesidad de planificación que ponga bases objetivas y de equilibrio en las decisiones Agentes y sectores La Recomendación Europea de GIZC establece la necesidad de elaborar inventarios de los agentes que intervienen en el litoral, no como un mero ejercicio compilatorio sino con una clara voluntad de transparencia en el proceso de toma de decisiones. Se han producido diversas respuestas a esta demanda de la Recomendación pero, en general, se puede concluir que el inventario de agentes que toman decisiones en el ámbito costero es una necesidad clara si se quiere afrontar el reto de la gestión sostenible. Ejemplo del Inventario y Mapa de agentes desarrollado en el marco de la Estrategia de GIZC catalana (Proyecto ENPLAN) Fuente: Guía Enplan. Evaluación de Planes y Programas. La gran cantidad de agentes requiere un esfuerzo organizativo y de ordenación importante. Así una primera clasificación se podría establecer en función del tipo de decisiones que toma: 23

27 Administración: decisiones para la salvaguarda del interés mayoritario (local, provincial, regional, estatal y comunitaria, otras). Investigación y formación: decisiones sobre los contenidos de los programas (Universidad, centros de investigación, otros centros de formación) Sociedad civil: decisiones sobre posiciones conjuntas frente a proyectos públicos o privados o decisiones de participación en proyectos propios (Asociaciones, ONG, fundaciones, colegios profesionales, sindicatos) Empresa privada: decisiones relativas al beneficio privado y a la imagen corporativa (organizaciones empresariales, consultores, promotores, productores, constructores) Formas de predominio y dominancia La influencia política, económica o social ha sido y es una de las formas predominantes de conseguir que una determinada visión o actuación se imponga frente a otras. En general no se dispone de una forma objetiva para determinar la mayoría de decisiones. Cuando el interés público debe garantizarse, como es el caso de los espacios del dominio marítimo terrestre, se deben establecer protocolos de decisión basados en la transparencia y la objetividad, que impidan que las diferentes formas de imposición del interés particular puedan salir ganando. El cambio de tendencia dominante en los procesos de decisión debe hacerse paulatinamente considerando los límites y barreras que los diferentes intereses particulares afectados pondrán para la maduración del proceso El dominio público La calificación de dominio público de las zonas litorales tiene en España un carácter histórico y es reconocida en documentos legales tan antiguos como Las Siete Partidas del Rey Alfonso X El Sabio (s. XIII). La Constitución Española de 1978 establece en su artículo que la ley tiene que regular el régimen jurídico del dominio público, inspirándose en los principios de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad. En este contexto, es evidente la relevancia del Dominio Público marítimo-terrestre (DPMT), pues es el único de cuantos existen directamente individualizado y definido como tal en la Constitución (art ), probablemente con la finalidad de acabar con las anteriores confusiones y actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan importantes. La Ley de Costas 22/1988, retomando la Constitución, define y delimita la zona de Dominio Público marítimo-terrestre, que está comprendida por: 1) La ribera del mar y de las rías, que incluye, a su vez, la zona marítimo-terrestre o z.m.t (desde la línea de bajamar hasta donde alcanzan las mareas), así como las playas, dunas, acantilados, marismas y demás zonas húmedas bajas. 24

28 2) El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo. 3) Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Además, se han determinado en la Ley de Costas ciertas servidumbres legales para una mayor protección del Dominio Público marítimo-terrestre. La misión principal que se encomienda a las administraciones competentes es velar por la salvaguarda del interés general, esta misión es aún más importante cuando se trata de espacios que tienen por ley la definición de dominio público. La forma moderna de garantizar el cumplimiento de la misión es la transparencia en las decisiones. Para ello la Administración o administraciones responsables deben dotarse de los instrumentos necesarios para garantizar el debate abierto y la participación equilibrada de todos los agentes responsables para la toma de decisiones equilibrada. Los instrumentos de participación tipo Foro del Litoral 3 pueden facilitar la transición hacia un sistema más transparente, siempre y cuando se fundamente también, mediante la planificación objetiva, el tipo de acciones más importantes a desarrollar. 2.4 Las actuaciones con bajo nivel de planificación El cuarto aspecto que caracteriza la tendencia en la gestión del litoral ha sido el de los bajos niveles de planificación. Las decisiones de actuación han respondido, generalmente, a pulsaciones poco conexas y a intereses particulares, en cualquier caso conviene reconducir, como lo está haciendo la Dirección General de Costas en la actualidad, esta tendencia hacia una mayor racionalidad y objetividad, fruto de un proceso de planificación hacia la sostenibilidad. De todas formas la planificación, es decir, la aplicación de los principios de prevención y precaución, no debe aplicarse solamente a las actuaciones del órgano directamente competente en la gestión del dominio público, sino que debería abarcar, también, el resto de políticas sectoriales que afectan directa o indirectamente a la evolución del dominio público La toma de decisiones en el litoral La ausencia de planificación que desarrolle los principios de la Ley de Costas ha generado un sistema de toma de decisiones basado en un grado bastante elevado de dispersión. De hecho cada organismo, institución, empresa o persona toma sus decisiones en función de 3 Iniciativa del Gobierno de Canarias, que junto con el Observatorio de Desarrollo Sostenible, tiene como principal objectivo garantizar la participación ciudadana en el proceso de Desarrollo Sostenible del archipiélago. El Foro esta constituido por un órgano colegiado de consulta, información y participación social y el Observatorio se desarrolla como un instrumento científico y técnico vinculado al Foro (ambos adscritos a la Presidencia del Gobierno). 25

29 un campo de conocimiento limitado y con unos criterios bastante ceñidos al propio campo de visión y operación. Esta forma de operar suele conducir a situaciones contradictorias y, muy a menudo, irreconciliables entre los diferentes agentes, así como a un grado de desorden importante. El análisis detallado de cómo se han ido tomando las diferentes decisiones muestra la necesidad de un cambio de tendencia en los procesos de decisión, de manera que se aumente el campo de conocimiento de cada agente y planteen formas abiertas de debate sobre el equilibrio necesario y sobre el escenario de interés público para los espacios costeros. Ésta es la línea que plantea el Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa (véase cap. 4), que permitirá poco a poco cambiar el rumbo y facilitar una toma de decisiones basada en criterios sólidos y compartidos Competencias y responsabilidades En el Estado español las competencias en materia de gestión del litoral están repartidas entre las distintas Administraciones Públicas. La Constitución reserva al Estado y las Comunidades Autónomas la mayor parte de funciones públicas en este ámbito, dejando un ámbito de competencias limitado, aunque importante, a las administraciones locales. Corresponden a la Administración General del Estado, a través de la Dirección General de Costas, del Ministerio de Medio Ambiente, la gestión y tutela del Dominio Público marítimo-terrestre, de su ocupación y aprovechamiento, así como del otorgamiento o denegación de autorizaciones en las zonas de servidumbre de tránsito y de acceso al mar. En la actualidad se pueden describir en el ámbito público las siguientes áreas competenciales con los organismos responsables a nivel estatal. Ámbito Dominio Público marítmo-terrestre Biodiversidad Calidad de las aguas continentales Puertos de interés general Salvamento y riesgo de contaminación Pesca Actividades económicas Energía, turismo y comercio Investigación Patrimonio subacuático Organismo DG. Costas. M. Medio Ambiente Secretaria Biod. M. Medio Ambiente Ministerio Medio Ambiente M. Fomento M. Fomento M. Agricultura, Pesca y Alimentación M. Economía y Hacienda M. Industria, Turismo y Comercio M. Educación y Ciencia M. Cultura 26

30 Aún siendo los municipios quienes cuentan con un menor número de competencias, ostentan una de las más importantes, la de planificación y gestión de los usos del suelo (urbanismo). A pesar de que las CCAA cuentan con mecanismos de control sobre estos instrumentos, no es así en cuanto a su desarrollo detallado. La tabla siguiente refleja la complejidad de la división de competencias en relación a cuatro sectores seleccionados: Ámbito Nacional CC.AA. Municipios Zonas Costeras Dominio Público marítimo terrestre Delimitación, tutela y gestión Estudios, proyectos y obras públicas de interés general Zona de Servidumbre del DPMT Obras Públicas de interés para la CCAA Ordenación territorial Ordenación áreas litorales Urbanismo Uso, seguridad y limpieza de playas Sanidad Monitorización y seguridad Legislación básica sobre pesca Protección y recuperación de los valores naturales Pesca fluvial y en aguas interiores Marisqueo y maricultura Sanidad e higiene Informes sobre solicitudes de uso del DPMT Obras de defensa Derechos de uso y paso Instalaciones y uso de las obras de defensa Ordenación y promoción del turismo Aguas Planificación de infraestructuras y gestión y protección de recursos hídricos (cuando transcurren por más de una CCAA) Recursos e infraestructuras hidráulicas (cuando transcurren sólo por una CCAA) Vertidos en aguas interiores Depuración de aguas residuales Abastecimiento de aguas Vertidos en aguas exteriores Control y monitorización de la calidad de las aguas (calidad de baño y recursos vivos) en coordinación con el Estado Biodiversidad Marco legal Coordinación y promoción de de políticas de protección Gestión de áreas naturales protegidas e instrumentos legales adicionales Acuerdos internacionales 27

31 Ámbito Nacional CC.AA. Municipios Parques Nacionales Puertos y Navegación Puertos comerciales Iluminación de costas y señales marítimas Control de buques Salvamento marítimo Puertos deportivos y pesqueros Esta dispersión, ambigüedad e incluso indefinición de responsabilidades ha llevado a situaciones conflictivas dentro de la Administración Pública. Sin embargo, la complejidad del entramado de competencias y responsabilidades públicas y privadas que se pueden observar en las zonas costeras no debe generar una mayor entropía y desconfianza en la opinión pública y los agentes. Para ello, se precisa de un marco general de desarrollo, el de una estrategia de GIZC, que asegure la coordinación y cooperación en la actuación de la administración pública y de ésta con el sector privado. Fotografía: Espacio agrícola de Cinc Sènies (Mataró), que requiere de GIZC para compatibilizar el desarrollo de su actividad con el entorno Fuente: Consorci EL FAR 28

32 La Recomendación Europea puso de manifiesto en el año 2002 la necesidad de afrontar, bajo el principio de la integración, un cambio de tendencia significativo en la gestión de las zonas costeras. La Recomendación pone también en evidencia que la mayoría de problemas que afectan a las costas de Europa están relacionados con la falta de planificación y gestión integradas. Por ello, el inventario de agentes con registro de sus competencias y responsabilidades es vital para poder iniciar, con buen pie, la nueva etapa de la integración Bases jurídicas de la actuación La base jurídica de la Estrategia de GIZC encuentra su apoyo en el marco internacional, europeo, estatal y autonómico. En cuanto al marco internacional, España es parte de un buen número de Acuerdos Internacionales que vienen respaldando la necesidad de un enfoque integrado para la gestión de las zonas litorales y ciertos aspectos sectoriales de gran importancia para esta zona singular. Así cabe destacar la Convención sobre Humedales (Ramsar 1971); el Convenio Internacional sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias (Londres 1972); la Convención para la Protección del Mediterráneo (Barcelona 1976); la Convención sobre la Biodiversidad (Río 1992) y el Convenio para la protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nordeste OSPAR 92 (Oslo-París, 1992). A estos se unen otras iniciativas internacionales de carácter voluntario como la Carta Europea del Litoral (1981), el Código de Conducta para la Gestión Sostenible de las Zonas Costeras (Consejo de Europa, 2000), etc. Dentro del marco europeo es necesario destacar que la Estrategia de GIZC se desarrolla en el marco de las directivas y recomendaciones europeas con las cuales comparte objetivos y estrategias, siendo, por tanto, su contenido de aplicación en el desarrollo de la misma: Directiva 79/409/CEE, de aves silvestres Directiva 92/43/CEE, de hábitats naturales, fauna y flora silvestre Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas Directiva 2001/42/CE, de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente Recomendación 2002/413/CE aplicación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa COM (2004) 516 Propuesta de Directiva sobre Infraestructuras de Datos Espaciales INSPIRE 29