APUNTES DEL TRABAJO: Nº 1

Transcripción

1 LOS SERVICIOS MÍNIMOS DE LA REFORMA LABORAL Y LOS SERVICIOS ESENCIALES DE LA OIT: UN PROBLEMA DE DEFINICIONES de mayo de Derecho a huelga y propuesta de servicios mínimos A fines del 2014 fue presentada la propuesta de Reforma Laboral por parte del poder Ejecutivo. Uno de los elementos que ha generado mayor discusión entre los actores involucrados es el artículo que establece la obligatoriedad de negociar la implementación de servicios mínimos al interior de la empresa, cuyo cumplimiento será obligación de los mismos huelguistas, o en caso de no cumplirse, de reemplazantes que podrá conseguir el empleador. Este artículo se encuentra a continuación del que garantiza el derecho a huelga sin reemplazo del puesto de trabajo, lo que cumpliría una demanda muy sentida por las organizaciones sindicales, al mismo tiempo que corregiría uno de los mayores abusos contenidos en nuestra actual legislación laboral. Hasta ahora, el reemplazo en huelga ha generado negativos efectos en la movilización sindical, en tanto que impide la paralización de la producción, la única capacidad legal de presión que tienen los trabajadores para negociar por sus demandas. En este sentido, la figura de servicios mínimos genera una ambigüedad, en tanto que puede entenderse, como un elemento que limita el fin del reemplazo efectivo de los trabajadores en huelga, al imponer turnos de trabajo obligatorios, destinados a evitar la ocurrencia de un daño irreparable a los bienes muebles e inmuebles, al medio ambiente, o la salud de la población. Página 1 Siguiendo con el proyecto: la negociación para definir estos servicios, debe llevarse a cabo entre el sindicato y empleador, por lo que se encuentra estrechamente relacionada con la fuerza relativa de cada una de las partes. La Dirección del Trabajo será el organismo encargado de establecer cuáles son los servicios mínimos para cada sector económico, a la vez que dirimir cuando no haya acuerdo entre las partes 2. 1 Documento preparado por Sebastián Osorio Lavín (Investigador Asociado ICAL) y Francisco Rivera Tobar (Encargado del Área de investigaciones Laborales y Formación Sindical/ICAL). 2

2 La categoría de servicios mínimos constituye una disposición sui generis del principio de servicios esenciales propuesto por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en lo referido a los estándares internacionales del derecho a huelga. A diferencia del planteamiento de servicios mínimos del proyecto de Reforma Laboral, la doctrina de la OIT reconoce la existencia de servicios esenciales como una excepción fundada al derecho a huelga de determinados trabajadores 3. Para estas situaciones, se establece que corresponderán garantías compensatorias a las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios 4, lo que habitualmente se traduce en un sistema de arbitraje imparcial para los trabajadores impedidos de realizar huelga. Producto de diversos reclamos por parte de organizaciones sindicales, entre ellas de la Central Unitaria de Trabajadores, el Gobierno resolvió en abril de 2015 introducir indicaciones que restringen los servicios mínimos, sustituyendo la palabra indispensables por estrictamente necesarios, mientras que los daños se acotaron, incorporando el concepto de grave a actual e irreparable que tenía la ley original; por último, de descartaron los daños a bienes muebles, dejando solo la infraestructura y las instalaciones, acercándose más a la definición de servicios esenciales hecha por la OIT 5. Más recientemente, el Subsecretario del Trabajo Francisco Díaz ha planteado que las indicaciones se profundizarán, restringiendo aún más el concepto a la idea de turnos de emergencia, poniendo el foco en evitar efectos dañinos sobre terceros y no en sustentar el proceso productivo de la empresa, añadiendo a esto la causal de trastorno público. La OIT y su planteamiento de los servicios esenciales Cómo define la OIT los servicios esenciales? En el sentido estricto del término, para esta organización, los servicios esenciales se refieren exclusivamente a aquellos servicios cuya interrupción podría significar un peligro evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población 6. Entonces, para la OIT los servicios esenciales -de existir- son concebidos como un mecanismo para evitar accidentes y riesgo de vida y seguridad de la población, pero en ningún caso para proteger la seguridad económica de los empleadores. Como afirmó el especialista de la organización, Kirsten Schapira: "Los órganos de control (de la OIT) nunca han contemplado -y nunca lo van a hacer- servicios mínimos en el sector productivo, porque Página 2 3 OIT (2006): La Libertad Sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, pp OIT (2006), op. cit. pp CUT (2015): Comparado entre indicaciones presentadas por la Central Unitaria de trabajadores y las enviadas por el Ejecutivo. 6 OIT (2006): op. cit., p. 125

3 el propósito de una huelga, como última ratio, es forzar a las partes a negociar, no con un as bajo la manga 7. Desde la OIT, se puntualiza que la definición de los servicios esenciales depende de las condiciones propias de cada país, y que servicios no-esenciales pueden llegar a serlo si una huelga se extiende hasta cierto límite a partir del cual se convierte en un servicio esencial 8. Hasta el momento, a partir de las múltiples solicitudes de pronunciamiento que se le piden a la OIT respecto a casos puntuales a lo largo del mundo, esta organización ha determinado una clasificación no exhaustiva de servicios esenciales, y de servicios no-esenciales (no sujetos a prohibición total o parcial del derecho a huelga), como se aprecia en el siguiente Cuadro: OIT: SERVICIOS ESENCIALES Y NO ESENCIALES SERVICIOS ESENCIALES - Sector hospitalario. - Servicios de electricidad. - Abastecimiento de agua. - Servicios telefónicos. - Policía y Fuerzas Armadas. - Servicios de bomberos. - Servicios penitenciarios. - Suministro de alimentos a alumnos y limpieza de establecimientos escolares. - Control del tráfico aéreo. SERVICIOS NO ESENCIALES - Radio y Televisión. - Extracción de petróleo. - Puertos. - Bancos. - Servicios de informática. - Sector Minero. - Sector Transporte. - Servicios ferroviarios. - Recolección de basuras. - Empresas frigoríficas. - Sector Construcción. - Actividades agrícolas. Tomando en cuenta estos antecedentes, surge la pregunta sobre los fundamentos de la idea de servicios mínimos. En estricto rigor, éstos son mencionados explícitamente en decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical de la OIT, y sobre ellos se plantea que son admisibles en aquellos casos en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga como ocurre con los servicios esenciales, pero se requieren algunos de los siguientes servicios: Página 3 1) Servicios Mínimos de Seguridad: Se refiere a aquellos servicios requeridos para garantizar la seguridad de personas e instalaciones; Gernigon, Bernard; Odero, Alberto; Guido, Horacio (1998): Principios de la OIT sobre el derecho de huelga. Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, p. 20.

4 2) Servicios Mínimos de Funcionamiento (SMF): Se refiere a servicios públicos de importancia trascendental. En esta misma categoría se consideran los servicios mínimos como una medida sustitutiva preferible a la prohibición total de huelga en servicios esenciales, o en los que por la duración de la paralización pueden llegar a ser esenciales 9. En cualquiera de ambos casos, la OIT considera indispensable que en la definición de los servicios mínimos participen los trabajadores y los empleadores, además de las autoridades públicas, como forma de garantizar que su resultado no haga inoperante la huelga por su escaso impacto 10. Por último, se ha establecido que en caso de no llegar a acuerdo en la definición de dichos servicios, deba resolverse por un órgano independiente y no por el Ministerio de Trabajo o el ministerio o empresa pública concernida 11, correspondiendo en última instancia a la autoridad judicial respectiva definir si los servicios establecidos son o no indispensables o si violaron el derecho a huelga 12. Servicios mínimos v/s Servicios esenciales Con estos elementos, se puede evaluar el carácter de los servicios mínimos propuestos por el Gobierno. Respecto al espíritu de la ley, es útil tomar las declaraciones de Roberto Godoy asesor del Ministerio del Trabajo-, quien señaló a comienzos de abril del 2015 que esta noción es diferente a la de los servicios esenciales, ya que estos últimos están contemplados en la Ley y la Constitución definidos como empresas estratégicas 13, mientras que los servicios mínimos se refieren a aquellas operaciones indispensables que puedan afectar o generar un daño irreparable a los bienes de la empresa, y además aquellos que tengan por objeto evitar un grave daño al medio ambiente, a la salud y a los usuarios o aquellos que puedan generar en un servicio asistencial de salud 14. Estas palabras dejan en evidencia que la utilización es hasta cierto punto coherente con lo establecido por la OIT, pero existe un claro sesgo en la interpretación de los Servicios Mínimos de Seguridad, de modo que estos incluyen la protección de la propiedad del empleador en general, cuando su objetivo original es proteger la seguridad de las personas y las instalaciones en determinados casos. Adicionalmente, se refiere al mismo tipo de servicios mínimos contemplados como sustitutivos de la prohibición total de huelga en servicios esenciales. Página 4 9 OIT (2006): op. cit., p Gernigon, Bernard; Odero, Alberto; Guido, Horacio (1998): op. cit., p OIT (2006): op. cit., p Ibid. 13 La lista de empresas estratégicas en las que existe prohibición de huelga se ciñe al artículo 384 del Código del Trabajo, y se dirime cada año por el acuerdo conjunto entre los Ministros de Defensa, Trabajo y Economía. 14

5 Respecto a la letra de la ley se puede afirmar que, en su última versión conocida, plantea estos servicios como los estrictamente necesarios para prevenir daños graves, actuales e irreparables, quitando además la protección de bienes muebles y manteniendo la de infraestructura e instalaciones. En este sentido, se puede decir que la actual formulación es más cercana a la de la OIT. El problema de fondo surge porque, al no plantearse los servicios mínimos exclusivamente como una alternativa a la prohibición total de huelga que existe en empresas estratégicas (que son definidas anualmente por el Gobierno), cabe la posibilidad de que se puedan utilizar como una forma de mantener las limitaciones actualmente existentes al derecho a huelga por medio del reemplazo de funciones, tanto más si se considera que si el sindicato se niega a cumplir los servicios mínimos, el empleador podrá procurárselos con reemplazos, y que la decisión final del alcance de dichos servicios recaerá en manos de la Dirección del Trabajo, directamente dependiente del Ministerio del Trabajo. Finalmente, para evitar sobrerreacciones frente al establecimiento de los servicios mínimos, cabe destacar la experiencia de los conflictos sindicales. En este sentido, desde el fin de la Dictadura, no existe evidencia empírica de huelgas que hayan generado daños graves, actuales e irreparables como resultado de un abandono negligente de servicios por parte de los trabajadores, ni tampoco de perjuicios graves a la salud de la población, como para el establecimiento de medidas adicionales. Lo que ha ocurrido es más bien al contrario, y aún en aquellos casos en que las huelgas no han sido legales -como en el sector de la salud pública- han sido los mismos trabajadores los que se han autoimpuesto turnos éticos, como una forma de resguardar servicios mínimos (en este caso de salud) dentro de servicios esenciales como lo son los centros hospitalarios. Por estas razones, parece más conveniente y ajustado a la realidad de numerosas huelgas ilegales en el sector público y otros 15, avanzar progresivamente hacia la sustitución de los actuales servicios esenciales (bajo el nombre de empresas estratégicas ), por servicios mínimos acotados y estrictamente ajustados a los criterios de la OIT, obligación para países que pretenden modernizar verdaderamente sus relaciones laborales. Página 5 15 Ver Espinoza, Carolina (2007): Conflictos Laborales en Chile: Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad, Santiago.