Tema 9 El presupuesto. La formulación clásica y sus crisis

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1 Tema 9 El presupuesto. La formulación clásica y sus crisis Hacienda Pública I Grupo II Curso

2 Índice 1. Introducción 1.1. Concepto de presupuesto 1.2. Orígenes históricos 2. El ciclo presupuestario y sus principios 2.1. Fases del ciclo presupuestario 2.2. Los principios presupuestarios clásicos 3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos 3.1. Causas de la crisis de los principios presupuestarios clásicos 3.2. Cambios en los principios políticos 3.3. Cambios en los principios económicos 2

3 Índice 4. Introducción a los presupuestos participativos 4.1. Origen y fundamentos 4.2. Ejemplos en España y en otros países 4.3. Una mirada en detalle: el Ayuntamiento de Getafe 3

4 Bibliografía Bustos (cap. 5). Sobre los presupuestos participativos pueden consultarse Ayuntamiento de Getafe: Web del Ayuntamiento de Córdoba Para saber más: 4

5 1. Introducción 1.1. Concepto de presupuesto RAE: Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación. Idea fundamental: anticipación o previsión de ingresos y gastos. En el caso del sector público, hay que adaptar esta definición en tres aspectos: - Forma jurídica - Implicaciones económicas - Consecuencias políticas de su aprobación o rechazo 5

6 1. Introducción A) Respecto a la forma jurídica que adoptan PGE: se aprueban por ley. Presupuestos de las CC.AA.: se aprueban por ley de los parlamentos autonómicos. Presupuestos de los Entes Locales: se aprueban por acuerdo del Pleno de la Corporación. B) Respecto de sus implicaciones económicas Afectan a la renta disponible de los ciudadanos. Condicionar la actividad de sectores a través del gasto en infraestructuras. Marcar pautas de comportamiento para otros sectores económicos. 6

7 1. El concepto de presupuesto. Orígenes históricos C) Respecto a las consecuencias económicas de su aprobación o rechazo Los PGE establecen las líneas maestras de la política económica del gobierno su rechazo puede suponer una pérdida de confianza en el ejecutivo y generar una crisis política. 7

8 1. Introducción Teniendo en cuenta estas consideraciones, podemos definir el Presupuesto como Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector público, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo que su aceptación significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector público. 8

9 1. Introducción 1.2. Orígenes históricos del presupuesto El presupuesto nace como una prerrogativa de los parlamentarios frente al poder absoluto. Los parlamentarios pretendían evitar que el poder absoluto estableciese los impuestos que deseara. Por ello, el presupuesto se somete a un proceso de aprobación. 9

10 2. El ciclo presupuestario y sus principios 2.1. Fases del ciclo presupuestario A) Elaboración Ejecutivo B) Discusión y aprobación Legislativo C) Ejecución Ejecutivo D) Control Judicial (Tribunal de Cuentas) 10

11 2. El ciclo presupuestario y sus principios A) Elaboración En manos del poder ejecutivo, que atribuye al Ministerio de Economía y Hacienda la confección del anteproyecto de Ley de Presupuestos. La Oficina Presupuestaria creada en 1996 como organismo dependiente de la Presidencia en teoría debía participar en la elaboración del presupuesto. Sin embargo, en la práctica se ha limitado a: Control de la ejecución del gasto. Proponer reformas en las técnicas de elaboración del presupuesto. Estudiar cambios en las políticas estatales que permitan controlar el gasto público. 11

12 José Barea Tejeiro Catedrático Emérito de Hacienda Pública de la UAM y ex-director de la Oficina Presupuestaria de la Presidencia del Gobierno. 12

13 2. El ciclo presupuestario y sus principios Elementos fundamentales en la elaboración de los PGE (1) Previsiones económicas del año de vigencia de los presupuestos Dado que muchos ingresos (ej: recaudación de impuestos) y gastos públicos (ej: intereses de la deuda, prestaciones de desempleo) dependen de las variables macroeconómicas. (2) Anteproyectos de gasto de los ministerios Es preciso establecer un orden de prioridades porque los anteproyectos casi siempre exceden las posibilidades de gasto que proporcionan los ingresos. (3) Decisiones relativas a tipos impositivos y deducciones tributarias 13

14 2. El ciclo presupuestario y sus principios El Consejo de Ministros remite el anteproyecto a las Cortes Generales como Proyecto de Ley 3 meses antes de que expire el Presupuesto anterior (es decir, se presenta a finales de septiembre). Se adjunta la siguiente documentación: Previsiones económicas en las que se fundamenta la estimación de ingresos y gastos Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos, que incluye las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. 14

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16 2. El ciclo presupuestario y sus principios B) Aprobación Envío de la documentación al Congreso Consta de 3 fases Discusión en el Congreso Discusión en el Senado 16

17 2. El ciclo presupuestario y sus principios (1) Envío de la documentación presupuestaria al Congreso. Allí los altos cargos explican la finalidad de los presupuestos de sus distintos departamentos. (2) Discusión del Proyecto de Ley de Presupuestos en el Congreso. a) La Mesa del Congreso abre un plazo de 15 días para presentar enmiendas. De totalidad: se pide la devolución del presupuesto al gobierno o se presenta uno alternativo. De articulado: se propone la modificación, adición o supresión de disposiciones. 17

18 2. El ciclo presupuestario y sus principios b) Si hay enmiendas a la totalidad, primer debate en el Pleno del Congreso Si se acepta la enmienda devolución al Gobierno Si no se aceptan o si la enmienda aprobada contiene un texto alternativo Comisión de Presupuestos c) Discusión del Proyecto en la Comisión de Presupuestos. Se nombra una ponencia que redacta un informe. La Comisión discute el informe y elabora un dictamen (incorporando o no enmiendas). Se remite el dictamen con los votos particulares que se produzcan. d) Segundo debate en el Pleno del Congreso Se discute el dictamen y los votos particulares y finalmente se vota: Negativa: reenvío del presupuesto a la Comisión. Positiva: envío del presupuesto al Senado. 18

19 2. El ciclo presupuestario y sus principios (3) Discusión del Proyecto en el Senado (normalmente por procedimiento de urgencia, es decir, máximo de 20 días) a) La Mesa del Senado abre un plazo de 4 días para presentar enmiendas. El Proyecto remitido por el Congreso y las enmiendas del Senado se mandan directamente a la Comisión de Presupuestos. b) Discusión del Proyecto en la Comisión de Presupuestos. La Comisión de Presupuestos elabora un dictamen que se envía al pleno del Senado (siguiendo un procedimiento similar al del Congreso). 19

20 2. El ciclo presupuestario y sus principios (3) Discusión del Proyecto en el Senado c) Pleno del Senado. Discusión del dictamen. No hay modificaciones aprobación del Presupuesto (ley). Aprobación de enmiendas parciales el texto se envía de nuevo al Congreso que puede confirmar o rechazar las enmiendas por mayoría simple. Veto del presupuesto. Puede ser levantado por el Congreso con mayoría absoluta. Si no hay mayoría absoluta, a los 2 meses con mayoría simple. Si no hay mayoría simple a los 2 meses, se rechaza el proyecto y se devuelve al Gobierno. 20

21 Fases de Discusión y Aprobación del Presupuesto (a modo de resumen) Bustos (2007: pág. 164). 4ª ed. 21

22 2. El ciclo presupuestario y sus principios C) Ejecución del presupuesto Realización, por parte de la Administración (poder ejecutivo), de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto. Gastos el presupuesto fija un límite máximo, lo que implica: ---- No hay problema en ejecutar un gasto inferior Existen procedimientos para corregir el gasto autorizado: Créditos suplementarios: si las previsiones fueron inexactas. Créditos extraordinarios: si se afrontan gastos inesperados Para autorizar un gasto superior Ley 22

23 2. El ciclo presupuestario y sus principios D) Control D1) Control interno Finalidad: garantizar que no haya despilfarro de recursos públicos. Organismo: Intervención General del Estado. Fiscaliza todos los expedientes que impliquen derechos y obligaciones económicas. D2) Control externo Finalidad: comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias. Organismo: Tribunal de Cuentas. Órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público. Su misión es censurar las cuentas del Estado. Depende directamente de las Cortes y actúa en delegación de las mismas. Confecciona un informe anual señalando las infracciones producidas o responsabilidades pertinentes. 23

24 2. El ciclo presupuestario y sus principios 2.2. Los principios presupuestarios clásicos Responden al mundo del XIX: Visión política: papel central del Parlamento. Visión económica: rol muy limitado del Estado en la resolución de los asuntos económicos. A) Principios políticos (competencia, universalidad, unidad/claridad, especialidad, publicidad). B) Principios contables (de presupuesto bruto, de unidad de caja, de especificación, de ejercicio cerrado) C) Principios económicos (de limitación del gasto público, de neutralidad impositiva, de presupuesto equilibrado). 24

25 2. El ciclo presupuestario y sus principios A) Principios políticos A.1) Competencia Ejecutivo: propone y ejecuta Legislativo: aprueba Judicial: controla A.2) Universalidad todos los gastos e ingresos del sector público A.3) Unidad/Claridad documento único que contenga todos los ingresos y gastos y permita identificar su procedencia. 25

26 2. El ciclo presupuestario y sus principios A.4) Especialidad evitar que la Administración pueda sobrepasar los límites marcados en tres vertientes: Cuantitativa: evitar que se superen los límites de gasto marcados Cualitativa: evitar traspaso de gastos asignados a una función a otras funciones. Temporal: evitar que los gastos se realicen en un periodo distinto al del presupuesto. A.5) Publicidad todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas para que los ciudadanos puedan informarse sobre cómo el ejecutivo gestiona los fondos públicos. 26

27 2. El ciclo presupuestario y sus principios B) Principios contables Son la traducción de los principios políticos. B.1) Principio de presupuesto bruto ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones (traducción del principio de universalidad). B.2) Principio de unidad de caja los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que se cargan todos los desembolsos (Cuenta del Tesoro) (traducción del principio de unidad/claridad). B.3) Principio de especificación se prohiben las transferencias de unas partidas a otras (traducción del principio de especialidad cuantitativa y cualitativa). B.4) Principio de ejercicio cerrado el gasto previsto no puede ser llevado a cabo en otro año (traducción del principio de especialidad temporal). 27

28 28 Bustos (2007: pág. 172). 4ª ed.

29 2. El ciclo presupuestario y sus principios C) Principios económicos Fundamentados en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos (liberalismo). C.1) Principio de limitación del gasto público el Estado sólo debe proveer bienes públicos puros. C.2) Principio de neutralidad impositiva el Estado no debe condicionar las decisiones de los ciudadanos, pues ellos son los mejores jueces de su propio interés. C.3) Principio de presupuesto equilibrado (regla de oro de la Hacienda Clásica) La suma de los ingresos ordinarios debe cubrir los gastos totales. La emision de deuda sólo es aceptable para financiar inversiones cuya rentabilidad permita pagar intereses y amortización. 29

30 3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos 3.1. Causas de la crisis de los principios presupuestarios clásicos. Cambios en la organización política tras la II Guerra Mundial (derechos sociales para frenar posiciones políticas más radicales). Teorías keynesianas. Crack del 29 (crisis del laissez-faire). 30

31 3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos 3.2. Cambios en los principios económicos. Principio. de limitación del gasto público se quiebra por la aparición del Estado de Bienestar (ej: educación, sanidad, pensiones, etc.). Principio de neutralidad impositiva se quiebra porque se utiliza el sistema impositivo para redistribuir renta (impuestos progresivos) y para incentivar determinadas conductas del sector privado. Principio de presupuesto equilibrado se quiebra por la concepción de política anticíclica, para suavizar el ciclo económico en expansiones económicas: gastos ingresos superávit en crisis económicas: gastos ingresos déficit [En todo caso, podríamos hablar de equilibrio a largo plazo] 31

32 3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos 3.3. Cambios en los principios políticos Se mantienen, aunque con serias dificultades: Principio de competencia se refuerzan las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, aunque no afecta excesivamente al principio. Principio de universalidad se mantiene en vigor, pese a que hay elementos que rompen su contenido. Ej: empresas públicas. Principio de unidad erosión, porque el sector público es cada vez más complejo y hace difícil recoger todas las actividades del sector público en un documento. Ej: presupuesto de gastos fiscales en un libro separado. 32

33 3. La crisis de los principios presupuestarios clásicos Principio de especialidad transformaciones importantes, con los créditos extraordinarios y suplementarios (autorización Parlamento, pero puede comenzar a gastar antes). Principio de publicidad se mantiene con excepciones (fondos reservados, gastos militares y diplomáticos, Casa Real, etc.). 33

34 4. Una introducción a los presupuestos participativos 4.1. Origen y fundamentos A) Antecedentes e historia Municipios brasileños en los años 70 (Lajes, Boa Esperanza, Vila Velha, Diadema, Piracicaba, etc.), ligados al MDB-PMDB y el PT diálogo con barrios carentes de infraestructuras Porto Alegre (1989) Alcaldía del Partido de los Trabajadores Ciudad con graves problemas de pobreza y exclusión social. Recursos escasos susceptibles de usos alternativos. Resultados positivos (necesidades a c/p, control de la corrupción, etc.). 34

35 4. Una introducción a los presupuestos participativos B) Fases 1) Experimentación ( ): Porto Alegre y otros (componente ideológico) 2) Masificación ( ): 150 municipios brasileños (incluso del PFL) y respaldo ONU y FMI (!!). 3) Expansión y diversificación (2000-hoy): el Presupuesto Participativo llega a Latinoamérica (Buenos Aires, Montevideo, etc) y Europa. 35

36 4. Una introducción a los presupuestos participativos C) Pilares básicos (1) Participación directa (ciudadanos), a través de asociaciones sociales o vecinales o mixtas. (2) Combinación de democracia directa y representativa. (3) Recursos públicos disponibles para inversiones que tengan en cuenta las limitaciones financieras, cuenten con asesoramiento técnico y tengan en cuenta el marco legal. 36

37 4. Una introducción a los presupuestos participativos 4.2. Ejemplos de Presupuestos Participativos en España y en otros países. En España: Poco más de una docena de municipios en España (1% del total). Madrid (PP, 4 distritos) Sevilla (PSOE) Córdoba (IU) Jerez de la Frontera (PP) San Sebastián (PSOE) Getafe (PSOE-IU) Logroño (PP) Málaga (PP) Léganes (PSOE-IU). 37

38 4. Una introducción a los presupuestos participativos En Europa: fundamentalmente Italia, Alemania y Francia En América del Sur: Brasil (+ 250 municipios), Ecuador, R. Dominicana, Chile, Argentina (incluida Buenos Aires), Venezuela, etc. 38

39 Ciudad Áreas a las que afecta el presupuesto Presupuesto Albacete poco definido (en la práctica, inversión y tasas) Córdoba infraestructuras, cooperación, educación, participación ciudadana 15-25% San Sebastián infraestructura Logroño infraestructura 5% del gasto en inversiones Getafe Sevilla infraestructura y servicios comunitarios infraestructura Buenos Aires inversiones gasto en inversiones Cotocahi (Ecuador) Inversiones 50-75% Montevideo Inversiones gasto en inversiones Porto Alegre Inversiones (pero se discute todo) 10% 39

40 4. Una introducción a los presupuestos participativos 4.3. Una mirada en detalle: el Ayuntamiento de Getafe Año de inicio: Gobierno: PSOE-IU. Población: hab. (aprox..). 40

41 Participación directa ciudadana División en 8 barrios o zonas. 2008: 3 millones de euros ( euros por barrio). Experiencia piloto de voto por internet: exitosa para incrementar la participación. 41

42 Comisiones sectoriales Ayuntamiento 2 áreas: -Infraestructuras -Servicios comunitarios Consejos sectoriales Asambleas de Barrio Consejos de Barrio Mesas de Barrio 42

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