Auditoría Interna INFORME AI-INF-AA-16-36

Transcripción

1 Revisión sobre incapacidad permanente de un funcionario 1- Introducción 1.1- Origen del estudio Este informe corresponde a la atención de una denuncia verbal, conforme el Plan Anual de Trabajo para el Objetivo del estudio Comprobar el cumplimiento de las normas aplicables al caso, en materia de incapacidad Alcance La revisión se enfocó en la aplicación de controles en la gestión institucional y el cumplimiento de los términos de la incapacidad por parte del funcionario, en el período que va de enero 2010 al 30 de setiembre El estudio se realizó de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público (R-DC ) y Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público (R-DC ), emitidas por la Contraloría General de la República y la normativa aplicable al objeto de estudio Conferencia final La conferencia final se llevó a cabo el y con el consentimiento de los asistentes, consta en un archivo digital. En la misma no se hicieron observaciones. Los asistentes de la administración a dicha exposición, se detallan a continuación: Cargo Nombre Encargado de la Unidad de Control Interno y Valoración de Riesgo Institucional Asistente Dirección de Logística Asistente de la Unidad de Sostenimiento en el Depto. De Gestión y Desarrollo Humano Lic. Gustavo Céspedes Ruiz Lic. Gustavo Ruiz Ruiz Licda. Marilyn Chaves Cordero Página 1 de 10

2 Los funcionarios: Dr. Carlos Rivas Fernández, Director Ejecutivo Interino fue invitado, no obstante no se presentó y no asistió ningún representante; la Licda. Sara Soto Benavides, Directora de Logística y el Lic. Eddie Elizondo Mora, Jefe Depto. De Gestión y Desarrollo Humano, fueron representados por Lic. Gustavo Ruiz Ruiz y la Licda. Marilyn Chaves Cordero. Asimismo el Lic. Gustavo Céspedes Ruiz asistió por parte de la Unidad de Control Interno y Valoración de Riesgo Institucional Disposiciones de la Ley General de Control Interno, a considerar Ø Sobre la implantación de recomendaciones Artículo 36. Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados. b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda. Artículo 37. Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente. Artículo 38. Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República. Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas. Página 2 de 10

3 La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto en última instancia, a solicitud del jerarca, de la auditoría interna o de ambos, en un plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en firme por el órgano contralor, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N 7428, de 7 de setiembre de Ø Sobre responsabilidad Artículo 39. Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios. El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable. Asimismo, cabrá responsabilidad administrativa contra el jerarca que injustificadamente no asigne los recursos a la auditoría interna en los términos del artículo 27 de esta Ley. Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente. El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos también incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, por obstaculizar o retrasar el cumplimiento de las potestades del auditor, el subauditor y los demás funcionarios de la auditoría interna, establecidas en esta Ley. Cuando se trate de actos u omisiones de órganos colegiados, la responsabilidad será atribuida a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo. 2- Resultados del estudio 2.1- Sobre el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo de Seguridad Vial Mediante la Resolución de la Sala Constitucional N , del , se anula el inciso g), del Artículo N 34, del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y con la Resolución N , del , se anula el Artículo N 36, del mismo Reglamento, dichos artículos fueron transcritos en el Decreto Nº MOPT. Por consiguiente, el inciso g), del Artículo N 45 y el Artículo N 46 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo de Seguridad Vial (Decreto Nº MOPT), son contrarios a los derechos constitucionales. Página 3 de 10

4 Los términos de dichas resoluciones se fundamentan en la violación de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la solidaridad, a la salud y al trabajo. Además, la Sala Constitucional ordenó que la Administración Pública, debe mantener la incapacidad mientras, según criterio médico, subsista el motivo de ésta, debido a la existencia de un derecho fundamental, a percibir, sine die 1, los subsidios patronales complementarios previstos en el Artículo N 34 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil. Dichas normas, del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo de Seguridad Vial, indican lo siguiente: Articulo 45.- Del subsidio por enfermedad o riesgo profesional: De conformidad con el artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, todo servidor regular que fuese declarado incapacitado para trabajar por enfermedad o riesgo profesional, gozará de subsidio en proporción al tiempo servido, conforme las siguientes regulaciones. ( ) g) Después de cinco años de servicios, el subsidio será de hasta doce meses. Artículo 46.- Posibilidad de despido: Cuando la incapacidad fuere superior a los tres meses consecutivos, el Consejo podrá ejercer el derecho al despido mediante decisión razonada, cancelando en tal caso el importe del preaviso y auxilio de cesantía que en derecho corresponda. Las resoluciones anteriores, generan una carencia de disposiciones en materia de incapacidades y nuevas variables en relación a la aplicación Procedimientos para el pago de salario ordinario El Manual de procedimientos para el pago de salarios ordinarios del Cosevi, no incluye todas las actividades ó tareas para el registro y aplicación de la planilla, en el sistema automatizado. Asimismo, dicho Manual no dispone de un procedimiento para: Ø Determinar el salario, cuando el mismo se afecta por una incapacidad o el subsidio correspondiente. Ø Ejecutar la incidencia de una incapacidad en el salario ó subsidio, cuando por la fecha de emisión y/o presentación de la misma, no se pueden aplicar los días en la quincena que corresponde, dada la fecha de corte para efecto de la planilla, sobre todo en caso del subsidio de una incapacidad prolongada 2, por cuanto es una situación que se puede presentar tantas veces como veces se 1 Sin plazo o fecha determinadas. 2 Período de incapacidad continúa otorgada por el médico de la Caja Costarricense de Seguro Social, superior a 180 días. Página 4 de 10

5 extienda la incapacidad, generando un acumulado de días en los que sin proceder, se reconoció el salario diario total, lo cual podrá ser recuperado hasta que el funcionario se reintegre a sus labores. Dicha situación, debido a la medida administrativa de control y a la condición del sistema automatizado de planillas que no permite rebajar más de 15 días por concepto de incapacidad. Lo anterior, contraviene las siguientes Normas de Control Interno para el Sector Público 3, que indican: 1.4 Responsabilidad del jerarca y los titulares subordinados sobre el SCI. La responsabilidad por el establecimiento, mantenimiento, funcionamiento, perfeccionamiento y evaluación del SCI es inherente al jerarca y a los titulares subordinados, en el ámbito de sus competencias. En el cumplimiento de esa responsabilidad las autoridades citadas deben dar especial énfasis a áreas consideradas relevantes con base en criterios tales como su materialidad, el riesgo asociado y su impacto en la consecución de los fines institucionales, incluyendo lo relativo a la desconcentración de competencias y la contratación de servicios de apoyo. Como parte de ello, deben contemplar, entre otros asuntos, los siguientes: ( ) d. La vigilancia del cumplimiento, la validez y la suficiencia de todos los controles que integran el SCI. 1.9 Vinculación del SCI con la calidad. El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben promover un compromiso institucional con la calidad y apoyarse en el SCI para propiciar la materialización de ese compromiso en todas las actividades y actuaciones de la organización. A los efectos, deben establecer las políticas y las actividades de control pertinentes para gestionar y verificar la calidad de la gestión, para asegurar su conformidad con las necesidades institucionales, a la luz de los objetivos, y con base en un enfoque de mejoramiento continuo. 4.1 Actividades de control. El Jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SIC y el logro de los objetivos institucionales ( ) 4.2 Requisitos de las actividades de control. Las actividades de control deben reunir los siguientes requisitos: e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación. (El subrayado y la negrita no son del original). 3 N CO-DFOE, de la Contraloría General de la República de Costa Rica. Página 5 de 10

6 Cabe mencionar que en la Guía de Manuales Administrativos del MIDEPLAN se estableció los criterios técnicos generales; para el diseño, elaboración y actualización de los distintos manuales. La ausencia de un procedimiento detallado para el tratamiento de salario ordinario y aplicación de las incapacidades, genera un riesgo de inconsistencia en la ejecución y hasta de imposibilidad de recuperación de montos pagados de más; lo que implica debilidad o ausencia de control Carencia de un seguimiento sobre incapacidades mayores a 6 meses En el Cosevi no se cuenta con una herramienta que establezca las gestiones que se deberán realizar, en caso de presentarse dichas incapacidades. Nos referimos a aquellas incapacidades por más de 180 días; continuas o discontinuas (en los últimos 12 meses calendario, incluyendo el último mes), según el Artículo 55 del Reglamento para el Otorgamiento de Licencias e Incapacidades a los Beneficiarios del Seguro de Salud, La Administración mediante la Circular N DGDH , del y la Circular N DGDH , del , recordó al personal sobre la normativa que regula las incapacidades, sin embargo las gestiones y mecanismos realizados por la Administración con respecto al tema de incapacidades por más de 6 meses, son de mero trámite, toda vez que consideran que sobre un funcionario incapacitado, no se pueden ejecutar acciones. No obstante, el Artículo N 73 del Código de Trabajo, señala que durante la suspensión de la relación laboral, el trabajador queda eximido de prestar sus servicios, sin embargo, no se interrumpe la vigencia de la relación, quedando las partes forzadas a respetar otras obligaciones presentes en el contrato de trabajo, tales como conducirse conforme al principio de buena fe, rectitud, honradez, confianza, lealtad y buen proceder. (El subrayado no corresponde al original.) Por consiguiente, en el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano, respecto a las incapacidades por más de 6 meses, no consta como mínimo, la siguiente documentación: Certificación en el expediente personal, solicitada a la Comisión Local Evaluadora de Incapacidades, donde consten, conforme el expediente médico, las actividades que el funcionario puede realizar estando incapacitado. Página 6 de 10

7 Reportes periódicos de la verificación del cumplimiento en las condiciones de la incapacidad, por parte del funcionario. Al respecto, en los artículos 14 y 15 del Reglamento para el Otorgamiento de Licencias e Incapacidades a los Beneficiarios del Seguro de Salud, 2014, se indica que el patrono puede realizar acciones para verificar si un funcionario incumple con la incapacidad: Artículo 14.- De la inhabilitación por la incapacidad y las licencias. ( ) En caso de que se demuestre que se dedica a otros trabajos remunerados el subsidio podrá suspendérsele a instancia del patrono o de la misma Caja Costarricense de Seguro Social. Artículo 15.- Del incumplimiento de la inhabilitación producto de una incapacidad o licencia. ( ) En caso de que un patrono presuma del incumplimiento de la inhabilitación señalada en el artículo 14 de este Reglamento, el asegurado (a) activo (a) podrá solicitar a la dirección médica del centro donde se otorgó la incapacidad, que le certifique las actividades que podía realizar estando incapacitado, anotados en la consulta médica que originó la incapacidad, del expediente clínico, para lo que corresponda. (El subrayado y la negrita no corresponden al original). La falta de gestión en la materia, contraviene lo indicado en la Norma N 1.4- Responsabilidad del jerarca y los titulares subordinados sobre el SCI y la Norma N 1.9- Vinculación del SCI con la calidad, contenidas en las Normas de Control Interno para el Sector Público. Dicha carencia expone al Cosevi, toda vez que al no reflejarse un ambiente de control, depende de la responsabilidad del funcionario para atender adecuadamente las condiciones de su recuperación y reintegrarse al trabajo, de lo contrario la institución deberá pagar salarios por períodos prolongados, sin recibir a cambio el servicio del funcionario, con la consiguiente incidencia en la seguridad social Valoración del riesgo En materia de riesgos, el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano no cuenta aún con un avance en el proceso, que le genere al menos la calificación de los riesgos. Conforme el Manual de Procesos del Consejo de Seguridad Vial (CSV ), aprobado por la Licda. Cindy Coto Calvo; Directora Ejecutiva, con el Oficio N DE del , el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano adjuntó ocho Matrices establecidas para la alineación de procesos y actividades, las cuales fueron validadas por el Área de Planificación y Evaluación, insumo que vinculado con el mapeo efectuado, generando el riesgo inherente. Página 7 de 10

8 Tampoco se cuenta con una valoración de riesgo específica, para las incapacidades extendidas por más de seis meses. Sobre riesgos, la Ley General de Control Interno N 8292, entre otros, dispone lo siguiente: Artículo N 14.- Valoración del riesgo. En relación con la valoración del riesgo, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: a) Identificar y analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y las metas institucionales, definidos tanto en los planes anuales operativos como en los planes de mediano y de largo plazos. b) Analizar el efecto posible de los riesgos identificados, su importancia y la probabilidad de que ocurran, y decidir las acciones que se tomarán para administrarlos. c) Adoptar las medidas necesarias para el funcionamiento adecuado del sistema de valoración del riesgo y para ubicarse por lo menos en un nivel de riesgo organizacional aceptable. d) Establecer los mecanismos operativos que minimicen el riesgo en las acciones por ejecutar. Artículo N 19.- Responsabilidad por el funcionamiento del sistema. El jerarca y los respectivos titulares subordinados de los entes y órganos sujetos a esta Ley, en los que la Contraloría General de la República disponga que debe implementarse el Sistema Específico de Valoración de Riesgo Institucional, adoptarán las medidas necesarias para el adecuado funcionamiento del Sistema y para ubicarse al menos en un nivel de riesgo institucional aceptable. (El subrayado y la negrita no son del original). La inexistencia de una gestión de riesgos asociado a la aplicación y seguimiento sobre las incapacidades extendidas por más de seis meses, obedece a que a pesar de varios intentos, no se ha alcanzado la puesta en funcionamiento de un SEVRI, ni se ha logrado posicionar una cultura de riesgo en los titulares subordinados, quienes son los llamados a evaluar riesgos en las actividades que realizan las unidades que representan. Se genera entonces la ausencia de información relevante para la toma de decisiones oportunas, en cuanto al manejo del riesgo asociado a las incapacidades extendidas por más de seis meses. 3- Conclusiones Se concluye que no existen disposiciones internas en materia de incapacidades por más de 6 meses; según se razona a continuación: Ø La Administración no cuenta con una herramienta que establezca las gestiones y mecanismos, para seguimiento de las incapacidades por más de seis meses. Página 8 de 10

9 Ø El Manual de procedimientos para el pago de salarios ordinarios, no detalla todas las actividades ó tareas para el registro y aplicación de la planilla, aunado a la ausencia de acciones para la aplicación de incapacidades en la planilla. Ø El inciso g), del Artículo N 45 y el Artículo N 46 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo de Seguridad Vial, son contrarios a los derechos constitucionales. Ø No se cuenta con una valoración del riesgo relativo a la aplicación, registro y seguimiento de las incapacidades. 4- Recomendaciones 4.1- A la Dirección Ejecutiva A- Girar las instrucciones correspondientes para que se excluya el inciso g), del Artículo N 45 y el Artículo N 46 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo de Seguridad Vial. (Resultado N 2.1). B- Girar instrucciones a la Dirección Logística, para que: B.1- Conjuntamente con el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano, proceda con la actualización e inclusión al Manual del procedimiento para el pago de salarios ordinarios, de todas las actividades ó tareas para el registro y aplicación de la planilla ordinaria. Asimismo se incluya las acciones necesarias para el tratamiento de las incapacidades. (Resultado N 2.2). A dicho manual se le deben aplicar los parámetros establecidos en la Guía de Manuales Administrativos de MIDEPLAN, incluyendo la debida aprobación y divulgación. B.2- Se cuente con un instrumento que permita a la Administración, retener o cobrar de manera oportuna (la quincena siguiente del hecho) las sumas pagas de más, a raíz de las fecha de emisión y/o presentación de las incapacidades prolongadas o bien contar con autorización para aplicar los días de incapacidad acumulados, en la quincena siguiente. (Resultado N 2.2). B.3- El Departamento de Gestión y Desarrollo Humano, cuente con una herramienta donde se establezcan las gestiones y mecanismos para el seguimiento de las incapacidades por más de seis meses. (Resultado N 2.3). Página 9 de 10

10 B.4- Con la asesoría de la Unidad de Control Interno y Valoración de Riesgo (UCIVRI), el Departamento de Gestión y Desarrollo Humano, proceda a determinar la necesidad de evaluar el riesgo de la actividad incapacidades. (Resultado N 2.4). Página 10 de 10