Santiago, diez de enero de dos mil catorce.

Transcripción

1 Foja: 125 Ciento veinticinco Santiago, diez de enero de dos mil catorce. Vistos: A fojas 52, don Omar Matus de la Parra Sardá, en representación de Isapre Vida Tres S.A., persona jurídica del giro de su denominación, domiciliada en Avenida Apoquindo 3000, Las Condes, deduce recurso de reclamación en contra de la Resolución Exenta IF/Nº486 de 12 de septiembre de 2013, dictada por la Intendencia de Seguros y Fondos Previsionales de Salud de la Superintendencia de Salud, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución Exenta IF/Nº 194 de 08 de marzo del mismo año, dictada por la señalada Intendencia. Expresa que la resolución impugnada condena a su representada al pago de una multa equivalente a 400 UF, por un supuesto incumplimiento al plazo establecido por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) para el pago de los subsidios por incapacidad laboral, de acuerdo a lo establecido en el artículo 43 del Decreto Supremo Nº3 de 1984, de Salud. Indica que la resolución impugnada expresa que se analizaron casos de licencias médicas tanto en la Casa Matriz como en las sucursales de Concepción, Temuco y Puerto Montt y que en la Casa Matriz, ubicada en Santiago, se habría detectado que respecto de un afiliado, no se habría dado cumplimiento al plazo establecido por la COMPIN para el pago del subsidio por incapacidad laboral. Por otra parte, en el caso de las sucursales, el incumplimiento se habría producido también en relación con un afiliado, en razón de lo anterior, decidió aplicar la multa que se reclama. Alega en primer lugar la falta de oportunidad de la sanción impuesta, toda vez que luego de la fiscalización, se formularon cargos en contra de la Isapre mediante Ordinario IF/Nº 6195 de 09 de agosto de 2012, los que culminaron con la resolución Nº 194 de 08 de marzo de 2013, por lo que el procedimiento sancionatorio concluyó casi 7 meses luego de ser iniciado, en

2 126 circunstancias que según establece el artículo 27 de la ley , sobre Bases de Procedimientos Administrativos, salvo caso fortuito o fuerza mayor, dicho procedimiento no puede exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final, lo que no se cumplió en la especie, más si se considera que la multa impuesta tiene su origen en hechos acontecidos durante el mes de abril de Hace presente que tal circunstancia fue alegada en el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución impugnada, pero fue desestimado argumentando que tal norma no llevaba una sanción aparejada, lo que a su juicio es erróneo, pues en tal caso la norma no tendría sentido y por otra parte, la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, ha concluido que lo que corresponde en estos casos es extender a este ámbito las reglas generales de prescripción de las faltas en materia penal, según dictámenes y de los años 2005 y 2007, respectivamente, los que a su juicio resultan plenamente aplicables en la especie, ya que si bien los dictámenes se refieren a situaciones de responsabilidad de personas naturales, en la comisión de infracciones reglamentarias, nada obsta a que ello se aplique al presente caso, desde que dichos dictámenes no se refieren a una situación particular o excepcional. Agrega que en base a lo anterior, no queda más que concluir que el plazo de seis meses de que disponía la Superintendencia de Salud para imponer la respectiva multa se encuentra vencido, por lo que se ha verificado la hipótesis de prescripción descrita por el ente controlador y por la ley de Procedimientos Administrativos, prescripción que ha sido también recogida por la Excma. Corte Suprema como un decaimiento del proceso administrativo sancionador. En subsidio de lo anterior, alega la improcedencia de la sanción impuesta atendidas las características de los casos que fueron fiscalizados, pues se trata de casos que no generan derecho a subsidio, ya que en ambos casos de los afiliados cuyo RUT no incurran en la causal de inexistencia de vínculo laboral -sólo con posterioridad al rechazo uno de los empleadores

3 127 logró acreditar el vínculo- y en el segundo caso la COMPIN confirmó el rechazo efectuado por su representada. Hace presente que, en todo caso, dictada la resolución en cuestión de 09 de agosto del año pasado, su representada dio cumplimiento en forma inmediata a lo resuelto por la recurrida, ordenando de inmediato el pago de los subsidios por incapacidad laboral que se encontraban pendientes, no obstante que con posterioridad, tal como ya se indicó, ratificó el rechazo, lo que no ocurre en pocos casos, e implica que encontrándose pagado el subsidio, se le hace casi imposible obtener su devolución. De esos de todo lo antes señalado y para el caso de que se estime que efectivamente se incurrió en la infracción que se le atribuye, solicita la rebaja de la multa impuesta en razón de la falta de proporcionalidad en la sanción aplicada a la reclamante, la que corresponde al 40% del máximo previsto en el artículo 220 del DFL N 1 de 2005 de Salud, sin que se haya considerado: Que sólo respecto de uno de los dos casos en virtud los cuales se impuso la multa resultó procedente el pago del subsidio por incapacidad laboral; puesto que en uno de estos casos, la propia COMPIN confirmó el rechazo dispuesto inicialmente por la Isapre, sin perjuicio de lo cual está ya había pagado dos de las cuatro licencias correspondiente a dicho afiliado, pago que resulta muy difícil de recuperar; Que en el otro caso, no cabe duda que parte de la responsabilidad debe recaer en la COMPIN, desde que éstas no realizan un completo análisis y revisión de las resoluciones de la Isapre producto del gran número antecedentes y documentos que deben examinar con posterioridad a la modificación implementada por la ley sobre otorgamiento y uso de licencias médicas, pues se obliga a las Isapres a remitir a dicha institución todas las licencias médicas que decidan reducir o rechazar, hayan sido o no reclamadas por el afiliado, ello significó que, de alrededor de 150 licencias médicas remitidas al COMPIN a la semana, se haya elevado su número 600 licencias médicas aproximadamente;

4 128 Que una vez realizada la fiscalización la Isapre dispuso inmediatamente el pago de los subsidios por incapacidad laboral correspondiente implementando además todas las medidas para evitar que la situación se volviera a repetir lo que a la fecha ha cumplido íntegramente. Concluye señalando que en la especie Isapre Vida Tres. S.A. fue multada por efectuar en forma tardía el pago de cinco licencias médicas, correspondientes a dos afiliados lo que se demuestra que se trata de un número muy acotado de casos considerando el alto volumen de licencias médicas que habitualmente se tramitan ante su representada y que corresponde aproximadamente a un total de 4200 al mes. Concluye solicitando se acoja el reclamo en todas partes, declarando que quedan sin efecto los cargos imputados y la multa impuesta a su representada, todo ello con costas. En subsidio, solicita se rebaje el monto de la multa aludido a aquel que resulte más conforme con la justicia y la equidad y el mérito de los antecedentes ya expuestos. A fojas 92 doña Liliana Escobar Alegría, Superintendente de Salud Suplente, en representación de la Superintendencia de Salud, evacúa el traslado conferido solicitando que la acción de reclamación sea rechazada en todas sus partes, con costas en atención a los antecedentes que expone. Luego de señalar los cargos que se le formularon a la recurrente, los descargos efectuados por ésta, así como las justificaciones de la resolución impugnada, sostiene que la Superintendencia no ha incurrido en ilegalidad alguna puesto que la legislación vigente la faculta para sancionar a las Instituciones de Salud Previsional, por el incumplimiento del plazo establecido por las COMPIN para el pago de los subsidios por incapacidad laboral reclamados, ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 43 del D.S N 3 de 1984, de Salud, en relación con los artículos 194 y 196 del DFL N 1 de 2005 del Ministerio de Salud. En razón de lo anterior debería desestimarse de plano la reclamación puesto que éste es un recurso de derecho estricto que supone una ilegalidad o

5 129 abuso de funciones de la autoridad administrativa y la recurrente se ha limitado a controvertir una decisión administrativa correctamente determinada pero sin indicar norma legal precisa o abuso cometido sino acudiendo a una mera cuestión de agravio de índole patrimonial más no jurídica. Alega que no existe vulneración al artículo 27 de la ley por cuanto los plazos para la administración no son fatales. Si bien reconoce que la decisión se adoptó transcurrido 27 días luego del vencimiento del plazo de los seis meses que señala la referida disposición, lo cierto es que la norma que regula la tramitación del procedimiento sancionatorio a que se refiere esta reclamación no contempla expresamente la caducidad para el retraso o demora en la tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley tampoco se previene este efecto incluso en aquellos casos en que se excede del plazo fijado en su artículo 27, deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad en los respectivos funcionarios. Hace presente que según se desprende de lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Ley de Bases que regulan la renuncia, el desistimiento y el abandono, se advierte que el legislador ha distinguido entre procedimiento seguido por la administración en que actúa de oficio y aquellos en que es el administrado el que requiere un pronunciamiento de la misma, es en estos últimos, donde regula precisamente la situación del abandono, pero en los procedimientos impulsados por la administración no lo hace pues el artículo 43 se coloca únicamente en el supuesto de la inactividad del interesado, lo que permite concluir que la administración no le son aplicables plazos fatales. En relación con lo afirmado respecto del decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio que ha sentado como jurisprudencia la Excma. Corte Suprema, lo cierto es que la Superintendencia no ha incurrido en dicha hipótesis, toda vez que la resolución se adoptó dentro los dos años que estima como plazo máximo, tomando para ello como criterio, lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Base de Procedimientos Administrativos en relación con el plazo que tiene la administración para invalidar sus actos administrativos que es de dos años, por

6 130 lo que resulta lógico sostener que el abandono de procedimiento administrativo se le debe aplicar como plazo máximo, el antes señalado. En cuanto a la improcedencia de la sanción impuesta, atendida la característica de los casos fiscalizados y la falta de proporcionalidad en la sanción aplicada, estas también carecen de fundamento, ya que este criterio empleado por la Superintendencia no pudo haber sido desconocido por la reclamante por cuanto corresponde al criterio reiterado y uniforme que ha mantenido este organismo de control en esta materia, por otra parte respecto de los argumentos en relación a la cantidad resoluciones por la que fue sancionada y el hecho de que tan pronto fue fiscalizada se instruyó inmediato el pago de los subsidios, así como la desproporcionalidad de la multa, sostiene que todos estos elementos fueron debidamente ponderados al momento de evaluar los hechos que configuran la infracción y sus circunstancias y para determinar el monto de la sanción, de hecho, la propia Isapre reconoce que la multa se encuentra dentro de los límites fijados por la norma, sin señalar en qué aspecto lo anterior podría ser entendido como una arbitrariedad o falta de proporcionalidad. Concluye señalando que el incumplimiento en el pago de los subsidios señalados no es una medida admisible, justificada ni razonable por parte de la Isapre, ni ha esgrimido causal reconocida por la normativa vigente para no dar cumplimiento a su obligación, no obstante que resultan lo suficientemente graves desde el momento que afectan los derechos de los beneficiarios y es la propia normativa la que privilegia el bien jurídico de mantener las fuentes de subsistencia del trabajador y su familia. Encontrándose la causa en estado, se trajeron los autos en relación. Considerando: 1 ) Que la Isapre recurrente alega que la multa resulta improcedente, en primer lugar por la falta de oportunidad de la sanción impuesta, pues se dictó luego de haber transcurrido casi siete meses del inicio del procedimiento; porque en todo caso estaría prescrita por cuanto según dictámenes de la

7 131 Contraloría, son aplicables en la especie las normas sobre prescripción de las faltas contenidas en el Código Civil y en todo caso, por haberse producido el decaimiento del procedimiento administrativo. En subsidio la sanción resulta improcedente, atendido la naturaleza de los casos que la motivaron y, también en subsidio, la sanción resulta desproporcionada. 2 ) Que la recurrida solicita el rechazo de la reclamación, desde que el recurrente no niega el incumplimiento, ésta ha sido impuesta oportunamente, y la recurrida no ha incurrido en ilegalidad alguna. 3 ) Que no existe discusión en torno a que las multas que se reclama, fueron impuestas por no haber tramitado dentro del plazo previsto en la ley, el subsidio por incapacidad laboral, en relación con cinco licencias, una respecto de un trabajador y, las otras cuatro, en relación con otro trabajador. En el caso de estas últimas cuatro licencias, se encuentra reconocido por la Superintendencia, que con posterioridad a la fiscalización, la COMPIN correspondiente a la Región de Los Lagos, mediante Resolución Exenta N 505 de 19 de julio de 2012, acogió la reposición deducida por la Isapre, manteniendo lo resuelta por ésta en cuanto a la improcedencia del pago del subsidio por incapacidad laboral, por no existir vínculo laboral. Asimismo, resulta pacífico entre las partes, que el procedimiento administrativo tuvo una duración de 6 meses y 27 días. 4 ) Que se debe tener presente que la Superintendencia se encuentra expresamente facultada para efectuar la fiscalización que concluyó con la multa impugnada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 45 del Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional; 110 N 4 y 220 del DFL N 1 de 2005 del Ministerio de Salud. 5 ) Que en relación con la falta de oportunidad de la multa impuesta alegada por la recurrente, ésta deberá ser desestimada desde que a juicio de estos sentenciadores, no es posible aplicar por analogía las normas sobre

8 132 prescripción del Código Penal, ya que se trata de normas de excepción que no pueden ser aplicadas o interpretadas extensivamente. 6 ) Que por otra parte en cuanto a la alegación de abandono o decaimiento del procedimiento administrativo, aun frente al reconocimiento de la reclamada en torno a que éste efectivamente tuvo una duración superior a seis meses, plazo aludido en el artículo 27 de la ley , respecto de la duración de este tipo de procedimiento, atendida su forma de redacción, no puede ser considerado un plazo fatal para la administración y tal como lo expresa la sentencia adjuntada por el actor a fojas 27 y siguientes, sólo puede dar lugar a perseguir la responsabilidad administrativa que corresponda. 7 ) Que en lo que dice relación con el decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio, la jurisprudencia citada por el actor no resulta aplicable al caso de autos, desde que ésta se sustenta en el excesivo tiempo transcurrido entre el inicio del procedimiento y la aplicación de la sanción, sin justificación alguna, lo qué lo torna ilegítimo; aplicando como parámetro para determinar que se entiende por tiempo excesivo, el transcurso de dos años, haciendo un símil con aquel dispuesto en el artículo 53 de la ley referido al plazo que tiene la administración para invalidar sus actos administrativos. 8 ) Que tal como se indicó, tal doctrina no resulta aplicable en la especie, desde que la demora denunciada por la Isapre y reconocida por la recurrida, se limita a 27 días, de modo que en caso alguno puede considerarse excesiva que implique una ineficiencia administrativa o vulnere el principio de celeridad de este procedimiento. 9 ) Que en cuanto a la improcedencia de la multa, es necesario tener presente que conforme lo dispuesto en el artículo 220 del DFL N 1 de 2005 de Salud, ella resulta aplicable frente al incumplimiento de las Instituciones de las obligaciones que le impone la ley, instrucciones de general aplicación, etc.. Por su parte, el artículo 46 del Reglamento de autorización de licencias médicas obliga a la Isapre a pagar al trabajador el subsidio a que da origen la

9 133 licencia médica, a lo menos con la misma periodicidad que se pagan las remuneraciones del trabajador, no pudiendo en caso alguno exceder a un mes. 10 ) Que en la especie la reclamante ha reconocido el pago de los subsidios por incapacidad laboral, fuera del plazo establecido en la ley, argumentando que ello se debió a que había interpuesto recurso de reposición en contra de la resolución del COMPIN que ordenó el pago de la licencia, cuestión que no tiene sustento legal por cuanto el artículo 57 de la ley , expresamente dispone que la interposición de recursos administrativos, no suspende la ejecución del acto impugnado. 11 ) Que de lo antes señalado aparece de manifiesto que efectivamente existió la infracción cursada, la que no puede quedar sin efecto por la sola circunstancia que esta sólo está referida a uno o dos trabajadores, desde que el daño producido es el mismo cualquiera sea el número de infracciones, ya que se trate de uno o varios, éstos verán afectado su patrimonio familiar al no recibir oportunamente el subsidio por incapacidad, por lo que la solicitud en cuanto a declarar improcedente la multa, por este concepto, debe ser desestimada. 12 ) Que el razonamiento previo, si bien no puede ser considerado para estimar improcedente la multa, si puede ser apreciado en relación con la cuantía de la multa impuesta, ya que para estos efectos no se puede dejar de considerar que los cargos se efectuaron en relación con dos trabajadores, y por un total de cinco licencias, y que respecto de cuatro de dichas licencias que afectaban a un trabajador, con posterioridad al proceso de fiscalización llevado a cabo entre el 24 de abril y el 09 de julio de 2012, por Resolución Exenta N 505 de 19 de julio de 2012, de la COMPIN de la Región de los Lagos, se acogió el recurso de reposición presentado por la Isapre, manteniendo lo resuelto por ésta en orden a que era improcedente el pago del subsidio, circunstancia que a lo menos debió ser considerada en la resolución impugnada por esta vía y que no dio lugar a la reposición intentada en contra de la Resolución Exenta IF/Nº 194 de 08 de marzo de 2013, ya que del universo de licencias médicas analizadas en la fiscalización, en distintas

10 134 sucursales del país, en definitiva sólo existió una infracción, por lo que no resulta proporcional aplicar la multa cuestionada, por lo que la reclamación deberá ser acogida, disminuyendo la multa impuesta en los términos que se indicarán en lo resolutivo del fallo. Por estas consideraciones, normas citadas y lo dispuesto en el artículo 113 del DFL N 1 de 2005 del Ministerio de Salud, se declara que se acoge la reclamación interpuesta en lo principal de fojas 52, sólo en cuanto se rebaja la multa impuesta a la cantidad de 100 Unidades de Fomento, en su equivalente en moneda de curso legal. Regístrese y archívense en su oportunidad. Rol N Redacción de la Ministro (S) Dora Mondaca Rosales. Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Carlos Gajardo Galdames e integrada, además, por las ministros (S) señoras Ana Cienfuegos Barros y Dora Mondaca Rosales. Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago. En Santiago, diez de enero de dos mil catorce, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.