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Transcripción

1 La Reforma Financiera Autor(es): Guillermo Zamarripa Fuente: Seminario Huatusco XII (Jun, 2014) Publicado por: Grupo Huatusco Su uso del archivo de Grupo Huatusco indica su aceptación de los Términos y Condiciones de uso, disponibles en

2 I. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO El sistema federal mexicano establecido en nuestra Constitución no delimita con claridad los campos de tributación de la federación, los estados y municipios. El problema parte de la definición y precisión con la que se distribuyen las potestades tributarias entre ellos. Ante ello, se han originado históricamente intentos por eliminar los efectos negativos de la concurrencia impositiva, las deficiencias del sistema tributario en México, y la falta de unidad entre los estados en el terreno de la política fiscal. Ejemplos importantes de ello son las denominadas Convenciones Nacionales Fiscales de los años 1925, 1933 y Por su parte, en 1942 las reformas constitucionales definieron las bases de lo que sería el sistema actual de participaciones a los estados y municipios en el rendimiento de algunos impuestos federales. Sin embargo, los esquemas de coordinación fiscal y colaboración administrativa anteriores a 1979, no fueron capaces de eliminar el problema de la superposición o múltiple tributación, aspecto que impulsó la necesidad de establecer mecanismos de coordinación fiscal más sólidos y efectivos. Así, en 1980, junto con la entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado, IVA, se formaliza la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, SNCF, con sus lineamientos establecidos en la nueva ley de coordinación fiscal y en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Desde entonces, el SNCF se ha convertido en el principal instrumento con el que cuenta el país para regular las relaciones fiscales intergubernamentales teniendo por objetivo el asegurar la equidad y simplicidad del sistema tributario además de fortalecer económicamente las finanzas estatales y municipales; en el año de 1990 se modifica el enfoque al IVA para dejar de ser administrado integralmente por las entidades federativas y como contrapartida, se reorientó la colaboración con un enfoque de carácter funcional, dándose impulso a las tareas de vigilancia y control de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, estableciendo así, de manera general el actual Pacto Fiscal federal. En general, podemos decir que la tendencia de la coordinación intergubernamental en materia de ingresos ha pasado de una alta dispersión a una gran concentración y, por su parte, lo observado en materia de gasto es un proceso de descentralización y una expansión de las aportaciones y transferencias de recursos federales a las entidades federativas y municipios para fines específicos. De hecho, las facultades de las entidades federativas se definen, en términos residuales, como aquellas que no están reservadas al gobierno federal. De esta característica estructura de nuestro federalismo fiscal, resulta que actualmente la federación sea el recaudador de aproximadamente el 95.8% de los ingresos gubernamentales totales.

3 4.2 Eficacia del pacto fiscal El pacto fiscal federal no tiene satisfechos a los que en él participan. El gobierno federal concentra la mayor parte de la recaudación y se lamenta de las entidades federativas en el sentido de que contribuyen poco a elevar esa recaudación. Por su parte, las entidades federativas y los municipios se quejan de las pocas potestades tributarias de las que disponen y de los bajos incentivos que existen para elevar la recaudación de tributos federales. En general, el pacto fiscal no ha funcionado porque no ha coadyuvado a fortalecer los sistemas tributarios de los tres órdenes de gobierno. El origen de esta problemática reside en la falta de claridad con la que nuestra constitución delimita los campos de tributación, pero lo más alarmante es que el número de contribuyentes y la base gravable no se han logrado ampliar, lo que se ve reflejado en una recaudación considerablemente baja. Dicho esto, podemos identificar algunas debilidades del sistema federal de participaciones, por ejemplo, no se premia al esfuerzo fiscal, lo que desalienta la recaudación local; prevalece un sesgo por población, y se ha provocado una alta dependencia de las haciendas locales en el destino de la recaudación federal. Por ello, sería importante reformar al esquema actual de distribución del Fondo General de Participaciones, FGP, para que las entidades federativas y los municipios además de participar de los ingresos también se vean obligadas a esforzarse en colaborar para recaudar más a través de una mejor fiscalización, para ello resulta importante asignar menor peso relativo a la variable de población para considerar otras que permitan, por ejemplo, aproximar el producto interno bruto local. En este contexto, el Grupo Huatusco cree que es necesario evaluar el federalismo fiscal mexicano para reformularlo con una nueva visión de colaboración horizontal entre los tres niveles de gobierno. Se requiere pasar a un modelo de esfuerzo fiscal identificado, que premie o castigue, que acerque la recaudación a las necesidades de gasto, y que no descuide componentes de nivelación o igualación. En este sentido, hay que tomar en cuenta las siguientes consideraciones: Es una tarea que debe administrarse y fiscalizarse en el nivel local, lo cual implica costos administrativos y políticos que no queda claro que se quieran asumir cuando se han creado los incentivos para trasladarlos al orden federal

4 En la medida que los gobiernos locales tengan mayor autoridad en la planeación de sus recursos, se puede asociar la recaudación con las necesidades de la población y con ello motivar el pago de las contribuciones Existe la posibilidad de que se generen distorsiones económicas, como competencia desleal y por lo tanto la depredación de bases fiscales, bajo la situación de que otros gobiernos locales no apliquen las mismas potestades tributarias. 4.3 Oportunidades de cambio Específicamente para incrementar la recaudación fiscal resultará necesario reorganizar el pacto fiscal teniendo como objetivos los siguientes: Mejorar la relación existente entre los objetivos recaudatorios alcanzados por los gobiernos municipales y estatales, y los correspondientes incentivos derivados de la colaboración administrativa. Elevar la eficiencia de la recaudación mediante su descentralización mediante la colaboración administrativa, tomando como base la cercanía con el contribuyente y la capacidad de gestión administrativa local. Diseñar un sistema de colaboración entre los órdenes de gobierno y entre los contribuyentes y autoridades, basado en principios de simplificación administrativa. Para promover incentivos para que los tres órdenes de gobierno, tanto en el conjunto como cada uno en lo individual, eleven sustancialmente la recaudación por mejor fiscalización y aumenten el número de contribuyentes, se considera que bajo un nuevo Sistema Nacional de Coordinación de las Haciendas Públicas, el esquema tendría que llevar a una mayor capacidad de decisión en las entidades federativas y municipios, instrumentando un esquema o modelo de cuatro etapas: Etapa A) Situación Actual: Marco institucional con características centralistas en ingreso. Limitado aprovechamiento de los recursos públicos.

5 Escasa coordinación de las haciendas públicas entre órdenes de gobierno. Pocas potestades tributarias de los gobiernos locales. Desvinculación de las fuentes de ingreso y de las aplicaciones del gasto de los gobiernos locales. Existencia de una normatividad compleja que dificulta la colaboración y la coordinación. Falta de definición de las competencias entre órdenes de gobierno. Etapa B) Hacer los cambios en la legislación correspondiente para: Ampliar las potestades tributarias a entidades federativas y municipios, dando certidumbre. Establecer que cada entidad federativa reciba recursos adicionales, por la creación de transferencias compensatorias para el desarrollo social, y para la infraestructura. Las transferencias compensatorias y niveladoras buscarían cubrir estándares homogéneos, en todo el país, de bienes y servicios públicos fundamentales para la población, y emplearían, para sus estimaciones, indicadores tales como índices relativos de educación, salud, infraestructura física, social y regional, de pobreza y marginación (dichas transferencias deberán ser diseñadas con sumo cuidado para evitar la creación de incentivos perversos). Además, es necesario aclarar la forma en la que la población recibiría los recursos (directamente, mediante qué orden de gobierno, mediante infraestructura, dinero, servicios, etc.), las cuales deben ser consideradas y comparadas con la experiencia de la reciente historia financiera del país que ha visto la creación de fondos que desincentivan la recaudación nacional.

6 GASTO Etapa C) Profundización del nuevo esquema: Mayor autonomía tributaria a entidades federativas y municipios. Perfeccionamiento de las transferencias compensatorias y niveladoras. Etapa D) Consolidación del nuevo modelo de colaboración y coordinación intergubernamentales. Nuevo Sistema Nacional de Coordinación de las Haciendas Públicas PROYECTO DE MODELO ETAPAS DE EVOLUCIÓN EN EL MODELO DE MÁXIMA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN ARMONIZACIÓN INTERGUBERNAMENTAL NULA AUTONOMÍA TRIBUTARIA MÁXIMA AUTO- NOMÍA EN EL GASTO Etapa B) Etapa C) INGRESO Etapa D) NULA ARMONIZACIÓN MÁXIMA AUTONOMÍA TRIBUTARIA Etapa A) NULA AUTONOMÍA EN EL GASTO A. Transferencias altamente condicionadas, participaciones impositivas incondicionadas B. Transferencias medianamente condicionadas, participaciones impositivas incondicionadas, imposición estatal armonizada baja C. Transferencias poco condicionadas, participaciones impositivas incondicionadas, imposición estatal armonizada media D. Transferencias incondicionadas, participaciones impositivas incondicionadas, imposición estatal armonizada alta

7 4.4 Conclusión Si bien este documento representa un primer esfuerzo de aproximación a posibles alternativas, el grupo Huatusco considera indispensable continuar con la reflexión sobre el pacto fiscal puesto que la falta de investigación y profundización sobre el tema, permitirán que la insatisfacción de los requerimientos de infraestructura física y social tan necesarios continúe y con ello la ausencia de los motores necesarios para el desarrollo económico.