DIVISION DE ASESORIA Y GESTION JURIDICA

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1 DIVISION DE ASESORIA Y GESTION JURIDICA Al contestar refiérase al oficio N de juliode 2006 DAGJ Licenciada Rosa Mata Valle Jefa Comisión de Permanente de Asuntos Sociales ASAMBLEA LEGISLATIVA Estimada señora: Asunto: Criterio sobre el proyecto "Ley para fomentar la genuina solidaridad hacia las organizaciones que luchan contra la enfermedad de la adicción a las drogas y el alcoholismo, Expediente No Nos referimos a su oficio CPAS de fecha 15 de junio del año en curso en el cual se solicita el criterio del Órgano Contralor acerca del proyecto que actualmente se tramita bajo el expediente Nº acerca del cual este Despacho gestionó una prórroga para su atención mediante oficio de fecha 03 de julio de Criterio del Despacho Para emitir el criterio que se nos solicita procederemos primeramente a enmarcar este tipo de iniciativas en la actividad de fomento o apoyo del Estado, en uno de sus mecanismos más típicos como lo es la exoneración tributaria y cuales han sido los estudios de fiscalización más recientes en esta materia, para luego en un segundo apartado referirnos a algunos aspectos y mejoras concretas que se sugieren a esta iniciativa legislativa. I. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y LA GESTION DE EXONERACIONES

2 El tratadista Bermejo 1 clasifica los modos de actuación administrativa según la naturaleza o carácter de la actividad en cuatro tipos: actividad de policía o de limitación, actividad de prestación o de servicio público, actividad de fomento y actividad empresarial o de gestión económica. Clásicamente la técnica de fomento es aquella mediante la cual el Estado ofrece estímulos positivos a las personas físicas y/o jurídicas que satisfacen determinados cometidos que se consideran satisfacen necesidades de interés general u otros fines deseables, de modo que actúen no sólo con sus propios medios privados, sino que se sientan impulsados a llevar a cabo la actividad privada con el apoyo público, el cual puede ser honorífico (por ejemplo otorgándole un benemeritazgo) o económico-financieras (por ejemplo subvenciones, incentivos fiscales o el aprovechamiento de bienes públicos), los cuales deben ser fijados ex lege, es decir, mediante una ley formal que así lo establezca u autorice. Nótese entonces que una ayuda estatal a la iniciativa privada puede producirse en forma directa a través de asignaciones o transferencias económicas contenidas en los presupuestos públicos, o bien, en forma indirecta, mediante una exoneración tributaria que igualmente afecta y tiene relación con la Hacienda Pública 2 dado que viene a constituirse en un lucro cesante. En el caso de una exoneración, los perceptores o beneficiarios están en la obligación de rendir cuentas ante la Dirección General de Hacienda, la cual es el órgano responsable de la tramitación y control de las exoneraciones tributarias del Ministerio de Hacienda, sin perjuicio de las atribuciones de fiscalización que confiere a éste Órgano Contralor el artículo 25 de nuestra Ley Orgánica sobre el correcto uso y destino de esos beneficios. Debemos resaltar que en los últimos años esta Contraloría General ha realizado varios informes de fiscalización sobre la Dirección General de Hacienda, como por ejemplo el DFOE-IP 08/2005 de 30 de junio de 2005, en el cual se llega a las siguientes conclusiones: Al Ministerio de Hacienda le corresponde la tramitación, aprobación, aplicación y el control y la fiscalización de las exoneraciones de impuestos, lo cual realiza por medio de la Dirección General de Hacienda y la Dirección General de Aduanas, con la participación de algunas otras entidades que operan como entes recomendadores de ciertas exenciones. Actualmente existen más de 200 leyes que otorgan exoneración de impuestos, y el monto de tales exoneraciones de impuestos ascendió aproximadamente a los millones en el año En la actualidad el Despacho de Ministro analiza un proyecto de ley de transparencia y racionalización de los regímenes de exención a efecto de proceder, en caso de que corresponda, a remitirlo a la Asamblea Legislativa para su respectivo tramite. 1 Bermejo Vera, José. Derecho Administrativo (Parte Especial). Tomo I Editorial Civitas, 2001 pg Por este motivo algunos autores como Jorge Cornick han sugerido que las exoneraciones deberían presupuestarse, a fin de contar realmente con un mayor control y transparencia sobre este particular.

3 En el estudio realizado, se determinó, entre otros aspectos, que el Departamento de Exenciones ha asumido como su función principal el estudio y la aprobación de exenciones de tributos para la adquisición de mercancías, bien se trate de importación o exportación, así como lo relativo a la liquidación de tributos exonerados; sin embargo, según funciones asignadas, ha omitido en parte el desarrollo de otras tareas relevantes, que podrían darle un carácter más estratégico en el tramite, aprobación y control de las exenciones tributarias. En relación con el control establecido para los trámites de recomendación y aprobación de las solicitudes de exención, se determinó que no obstante el alto volumen de operaciones y la materialidad de las exenciones, dichos trámites se realizan principalmente a través de procesos manuales. Además existe un nuevo sistema de información o plataforma tecnológica para el trámite y control de las exoneraciones de impuestos, denominado EXONET, el cual aún se encuentra en proceso, que persigue a futuro que todas las operaciones atinentes a exoneraciones de impuestos se realicen en una forma automatizada; sin embargo, en el estudio realizado se determinó que actualmente dicho sistema solamente comprende dos importantes regímenes de exenciones, e incluye únicamente una pequeña parte de las operaciones relativas a dichos regímenes, porque su utilización por parte de los solicitantes de las exoneraciones es optativo. Asimismo, en el año 2005, las autoridades del Ministerio de Hacienda han adoptado decisiones administrativas y financieras tendientes a implementar una segunda fase del sistema EXONET, orientada a los regímenes que abarcan las instituciones del Estado, adscritas, autónomas y descentralizadas. Por otra parte, si bien en la Dirección General de Hacienda se elaboran algunas estadísticas referentes a las exenciones otorgadas, en general se carece de información estadística, automática, sistemática y oportuna en cuanto a la aprobación y aplicación de las exenciones tributarias, que permitan un adecuado control. Se observaron también una serie de situaciones administrativas y de control que es muy importante subsanar a la brevedad, y se desprende la necesidad de revisar y establecer de inmediato un efectivo sistema de control interno en las distintas etapas del proceso del trámite, aprobación, aplicación, uso y destino de las exoneraciones tributarias. Además, si bien existen diversas unidades del Ministerio de Hacienda que realizan una serie de funciones relacionadas con el control y la fiscalización de las exenciones de impuestos, dicho control y fiscalización, en criterio de esta Contraloría, no se realiza ni está concebido en la práctica, en una forma sistemática e integrada. Además, en ese estudio se da cuenta del papel meramente facilitador que ejercen los distintos entes públicos recomendadores 3 de exoneraciones a los que la ley ha otorgado esa facultad, 3 Para una lista de éstos entes puede consultarse el oficio DGH/CE del 24 de octubre de 2003, suscrito por la Lic. Yadira Camacho Rodríguez, funcionaria de la Dirección General de Hacienda.

4 que ejercen escaso control y seguimiento posterior y en donde existe un vacío normativo en materia sancionatoria. Por otro lado, en el informe No. DFOE-IP-18/2004 se da cuenta de que...existe un área de riesgo inminente en donde las fiscalizaciones para el buen uso y destino de los bienes exonerados no tienen la cobertura adecuada, permitiendo que pueda presentarse abuso en el uso y destino de los bienes exonerados, tanto en los entes recomendadores como de los beneficiarios de las exenciones. Esta situación se debe en principio a la dificultad o atraso de obtención de la información por parte de la Dirección General de Aduanas y el Departamento de Exenciones, según lo señalado por la dependencia en estudio, por lo cual se giró la disposición de que las autoridades hacendarias trabajarán en mejorar la cobertura de control y el sistemas de gestión de riesgo aplicables a esta delicada materia que tanto impacto tiene en las finanzas públicas. Finalmente, en un reciente estudio DFOE-IP-10/2005 de 20/9/2005 esta Contraloría General procedió a fiscalizar el Cumplimiento de la Dirección General del Hacienda en punto al requisito introducido por la Ley de Protección al Trabajador 4 reformando la Ley Constitutiva de la CCSS, el cual exige estar al día con la seguridad social para obtener una exoneración. En dicho Informe se concluye, entre otros, lo siguiente: De acuerdo con el artículo 74, inciso 5 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y sus reformas, para el disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales, los beneficiarios deben estar al día en el pago de sus obligaciones con la CCSS por concepto de seguridad social. Asimismo, se establece que será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un debido proceso seguido al efecto. Según dicha normativa es competencia de la instancia administrativa que tiene a su cargo el trámite respectivo, llevar a cabo la verificación del cumplimiento del requisito de estar al día en el pago de las obligaciones de seguridad social, para lo cual la CCSS debe suministrar mensualmente la información necesaria; no obstante, el incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social no impide ni entorpece el trámite respectivo. Se expone además en dicha ley que mediante convenio con cada una de las instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social puede establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social. Si bien funcionarios de la Dirección de Cobros de la CCSS y de la Dirección General de Hacienda, han realizado desde el año 2001 algunas gestiones a efecto de 4 Según reforma establecida en el artículo 85 de la Ley N del 16 de febrero de 2000, Ley de Protección al Trabajador.

5 contar con una herramienta electrónica que provea la información requerida para verificar, dentro del trámite respectivo, el estado de las obligaciones por concepto de seguridad social por parte de los beneficiarios de exoneraciones e incentivos fiscales, a efecto de cumplir con el citado artículo 74 inciso 5, no había sido posible la correcta utilización de un software que provea el insumo informativo en forma efectiva para el Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda. Cabe señalar que, en el mes de noviembre de 2003, la Dirección de Cobros de la CCSS instaló en el Departamento de Exenciones un sistema para verificar el estado del patrono, si esta activo o inactivo, al día o moroso; información que debía actualizarse semanalmente mediante la remisión de las actualizaciones correspondientes por parte de la Dirección de Cobros al Ministerio de Hacienda, sin embargo, dicho sistema no pudo ser accesado en su oportunidad por el Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda, lo cual se reportó a la CCSS por vía telefónica y no se hizo así saber a la CCSS mediante documento alguno, según lo indicaron a esta Contraloría la Directora General de Hacienda y el Coordinador General del Departamento de Exenciones. También en el año 2004, la Dirección General de Hacienda planteó la posibilidad de hacer dicha verificación por medio de la información sobre morosidad disponible en la página electrónica de la CCSS; sin embargo, esto finalmente no se realizó. Finalmente, dado la ausencia de verificación de dicho requisito que ha operado en los últimos años en relación con el trámite de las exenciones fiscales, resulta necesario que el Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Caja Costarricense de Seguro Social, realice un estudio que verifique el cumplimiento de este requisito respecto de las exoneraciones concedidas, según corresponda, y se adopten las acciones que eventualmente procedan. Asimismo, se coordine lo correspondiente para la suscripción de un convenio entre ambas entidades para los efectos de la aplicación de esa legislación, y se establezcan cualesquiera otras medidas pertinentes, para un adecuado cumplimiento y control de lo dispuesto en la citada normativa. Asimismo, se requiere que la CCSS efectúe un estudio sobre el cumplimiento del artículo 74 de la Ley Nº 17 del 22 de octubre y sus reformas y la Administración adopte todas las acciones que eventualmente correspondan incluyendo las gestiones necesarias para el señalamiento de las responsabilidades y sanciones respectivas si procede, con el fin de garantizar el cumplimiento de dicho articulo. Como se observa, son muchas las tareas pendientes para mejorar la gestión y el control de las exoneraciones, por lo que se aprovecha la ocasión de un proyecto de ley concreto como éste para informar a los señores Diputados y Diputadas sobre el estado de estos asuntos, como insumo básico para la toma de decisiones. Además, considera este Órgano Contralor que resulta una sana política legislativa el que las normas de reducción de impuestos sean acompañadas de un informe sobre su cuantificación y si existe margen presupuestario para llevarla a cabo, sin afectar, por la tanto a la estabilidad presupuestaria.

6 Esto es todavía más cierto e indispensable cuando se conoce hasta la saciedad los problemas que angustian desde hace muchos años las finanzas públicas, los cuales muchas veces se quieren resolver por la vía de nuevos impuestos, pero se descuida el revisar otros disparadores como son en este caso las exoneraciones, tanto las vigentes, como las que a futuro se opte por dictar, agravado por la inexistencia de evaluaciones periódicas sobre sus resultados y beneficios, base para la toma de decisiones objetivas, fundadas y ajustadas al interés público y de la Hacienda Pública. II. OBSERVACIONES EN CONCRETO A LA INICIATIVA QUE NOS OCUPA Sin duda resulta de la mayor importancia que el legislador preste la debida atención a un problema tan extendido como lo es la enfermedad del alcoholismo y la drogadicción en nuestro país, en este caso, fomentando y apoyando iniciativas de entidades sin fines de lucro que atienden esta problemática social. En ese sentido, es importante que el artículo segundo del proyecto se señale al Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia, asignándole funciones y responsabilidades muy concretas para que se asegure el éxito y buen uso de estos recursos que el Fisco dejará de percibir para apoyar estas iniciativas privadas. Esas funciones deben ir más allá de crear un registro de esas entidades sin fines de lucro, para incluir la atribución de ser un ente recomendador de las exoneraciones que esa Ley dispone, con atribuciones para verificar que esas organizaciones tengan las condiciones y requisitos mínimos de operación y tratamiento, que rindan informes de los dineros recibidos y su correcta administración así como datos estadísticos variados, que el IAFA esté en el deber de informar a las autoridades hacendarias y municipales respectivas cualquier incumplimiento que pueda acarrear la suspensión o eliminación del beneficio, so pena de responsabilidad, etc. Finalmente, sugerimos adicionar un artículo quinto que disponga que las exoneraciones establecidas en esta Ley se regirán por la Ley No Atentamente, Lic. Allan Ugalde Rojas Gerente Asociado Lic. Jimmy Bolaños González Fiscalizador

7 JBG/ds Cc: Archivo Central Ni: G:

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