La agenda de los principales actores

Transcripción

1 Capítulo 3 Qué decisiones logran resultados de largo plazo? La agenda de los principales actores E n la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000, se aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales fijan metas y plazos para resolver los problemas más urgentes que enfrentan los países en desarrollo. Entre estas metas se encuentra aquella a la que esta publicación espera contribuir: reducir en dos terceras partes antes de 2015, la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años (Figura 41). El cumplimiento de esta meta conlleva a reducir la población sin acceso sostenible al agua potable segura y sin servicios de saneamiento, dos condiciones necesarias para reducir la Número de muertes por cada nacidos vivos Figura 41. La meta para 2015 es reducir la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años a 34 por cada mil nacidos vivos. Fuente: Informe del Secretario General en la ejecución del plan en la Declaración del Milenio. Cifras de UNICEF y OMS. exposición a los patógenos causantes de enfermedades infecciosas, una de las principales causas de mortalidad y morbilidad infantil en los países en desarrollo, como ya se ha referido con anterioridad. Es oportuno recordar asimismo que en condiciones de baja cobertura de saneamiento e higiene, el agua residual contamina con patógenos las fuentes de agua para bebida, para riego de los productos alimenticios y los ambientes recreativos, y que en América Latina, esta baja cobertura se presenta mayormente en las áreas urbanas marginales, ocupadas por la población más pobre de la Región (102 millones en el año 2001, de los cuales 41 se encuentran en pobreza extrema), sobre la que confluyen también la inseguridad alimenticia, la falta de asistencia médica, y la inestabilidad en el ingreso, entre otras carencias y limitaciones Países desarrollados Países en desarrollo Meta ODM 128

2 Teniendo claro que el manejo adecuado de los riesgos asociados al agua residual doméstica, resulta una pieza clave para alcanzar la meta de reducción en la mortalidad infantil, nos preguntamos: cuál debe entonces ser la agenda de los actores locales, nacionales y regionales para reducir los numerosos riesgos a la salud asociados al manejo inadecuado del agua residual doméstica? Hacia dónde deben concentrarse los esfuerzos, si se sabe que el tiempo y los recursos disponibles son escasos? En consistencia con los componentes de la estrategia para la sostenibilidad del tratamiento descrita en el capítulo anterior, en la Figura 42 se identifican los actores clave y los principales aspectos que demandan decisiones de acuerdo al contexto (general o específico) en el cual se desenvuelven. En este punto resulta de especial importancia mencionar que las decisiones que se adoptan bajo determinadas condiciones y actores, aún cuando fueran exitosas en un determinado lugar, pueden originar resultados muy diferentes en otras localidades, incluso de la misma ciudad, país o Región. De ahí que los aspectos considerados en esta propuesta de agenda para los actores clave (salud, gestión de recursos, enfoque del tratamiento, costos y aceptación de las tarifas) tengan dimensiones sociales y económicas más que técnicas, pues se prestan a una mejor definición a través de una negociación entre las partes involucradas. Figura 42. Agenda de los principales actores para lograr la sostenibilidad del tratamiento del agua residual doméstica Legisladores:? salud? gestión de recursos hídricos Empresas de agua:? enfoque del tratamiento? costos y tarifas Sociedad civil: aceptación de la tarifa real Sostenibilidad del tratamiento Agricultores:? calidad? costos y tarifas A continuación se hace una breve introducción a los diversos aspectos incluidos en cada punto de la agenda y que luego serán ampliados en las siguientes secciones de este tercer y último capítulo. La agenda legislativa. Un marco regulador y normativo bien estructurado es una condición necesaria, aunque no suficiente, para orientar las decisiones de los demás actores sociales. En el caso del agua residual doméstica, este marco regulador debe contemplar esencialmente dos aspectos: (i) una visión integral para la gestión de los recursos hídricos, que considere al agua residual como parte de estos recursos, y (ii) la 129

3 inclusión explícita de criterios de salud pública en la definición de parámetros de calidad para el manejo del agua residual, que sean consistentes con la situación de salud de la población. En esta primera parte de la agenda se incluye como principales actores a los legisladores, los entes reguladores y fiscalizadores, y los gobiernos locales. Como marco de referencia para el enfoque de la regulación se destacan las Directrices OMS para el uso agrícola del agua residual, instrumento que actualmente está siendo revisado con el propósito de ajustar los límites propuestos en 1989, a la luz de las nuevas evidencias epidemiológicas relacionadas al manejo de las aguas residuales. Esta publicación también hace un aporte a este proceso de revisión al incorporar el criterio clase de cultivo al de riesgo de exposición, sobre el que se fundamenta la referida revisión. La agenda empresarial. Las empresas de agua y saneamiento y los usuarios del agua residual participan en la definición del enfoque del tratamiento, así como de las tarifas de tratamiento, acceso y uso del agua residual tratada. A los usuarios del agua residual les compete por igual involucrarse en el tema de la calidad sanitaria del agua residual tratada usada para regar sus productos. La agenda social. El principal actor de la sociedad civil para asegurar la sostenibilidad del tratamiento del agua residual es la población atendida por la empresa de agua con el servicio de tratamiento. Un importante componente de la sostenibilidad de este servicio es el pago de la tarifa, que conlleva a la aceptación de la necesidad de tratar el agua residual y sostener la operación del sistema de tratamiento. Otros actores con roles importantes son los medios de comunicación (en la generación de conciencia y opinión pública), la comunidad financiera y de cooperación (en el financiamiento de programas y proyectos), la academia (en la adopción de tecnologías sostenibles) y las ONG (en el desarrollo de actividades con los diferentes actores). Las Directrices de la OMS para el uso agrícola del agua residual. El epílogo de la publicación está dedicado a una reflexión acerca de las Directrices de la OMS para el uso agrícola del agua residual en un entorno predominantemente urbano. Se desea aportar elementos de juicio que permitan al lector interpretar la intencionalidad detrás de los aspectos técnicos de estas Directrices (límites permisibles de patógenos y prácticas de riego), para que pueda desarrollar mejor su función como decisor de política, autoridad nacional o local, o proyectista, con plena conciencia de las consecuencias y efectos de sus decisiones sobre la salud de la población y el ambiente donde se aplican. Los autores consideran que ésta es quizás su mejor contribución a la labor de los actores clave: una reflexión acerca de las múltiples causas de la situación de la salud en la Región y de las opciones más adecuadas para su alivio. Esperamos que se traduzca en una reacción proactiva y en acciones consistentes con los lineamientos aquí compartidos, todos orientados a hacer más sostenible la protección de la salud y el ambiente en América Latina y otras regiones en desarrollo. 130

4 Sección 3.1 La agenda legislativa: enfoque centrado en la salud y en la gestión de los recursos hídricos L os actores sociales requieren la orientación que brinda un marco regulador y normativo para desarrollar sus actividades e interactuar entre sí. Y aún cuando 189 naciones suscribieron los acuerdos de la Cumbre del Milenio, donde se aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), éstos pueden ser relegados a simples declaraciones bienintencionadas si cada país no asume un compromiso real con estos objetivos y los incorpora efectivamente en su agenda política y en la visión de los actores sociales. Dos aspectos tendrán especial relevancia para lograr la sostenibilidad del tratamiento del agua residual doméstica en los países en desarrollo: un adecuado enfoque de los Los legisladores y entes reguladores y normativos deben establecer los lineamientos marco en salud y gestión de recursos hídricos para que los demás actores sociales desarrollen sus actividades y se relacionen entre sí. aspectos de salud en consistencia con la situación de salud de cada país-, y el desarrollo y manejo eficiente de los recursos hídricos bajo un enfoque de gestión integral. Por qué estos dos aspectos en especial requieren atención prioritaria y urgente por parte de los tomadores de decisión en regulación y normatividad? La razón es que se requiere una estrategia de dos frentes en la lucha por mejorar las condiciones de salud, en especial de la población en pobreza. Por una parte, para garantizar un suministro de agua segura condición esencial para la salud- se debe mejorar sensiblemente el acceso y la eficiencia en el uso de los recursos hídricos, y revertir el actual deterioro en su calidad y disponibilidad. Por otra parte, se debe cortar el círculo vicioso de las enfermedades infecciosas asociadas al agua residual doméstica, enfocando la regulación y la tecnología de tratamiento en la remoción de los patógenos que las generan. 131

5 Los expertos coinciden en señalar que para cumplir con parte de esta meta, será necesario durante los siguientes 12 años brindar un suministro de agua limpia a unas personas diariamente, lo que parece factible. Sin embargo, también señalan que alcanzar el objetivo del saneamiento será más difícil, y demandará opciones más costo-eficientes que las ensayadas hasta ahora. Por tanto es necesario lograr ambos componentes de esta meta, a la par de mejorar el manejo de los recursos hídricos, si realmente queremos alcanzar progresos importantes en la lucha por la pobreza y en la situación general de salud. Más aún, el acceso al agua y al saneamiento ha sido reconocido como un derecho humano fundamental. Esto demanda que los legisladores y los gobiernos nacionales compartan la convicción de la importancia de incorporar los ODM en sus agendas, como condiciones necesarias para lograr la sostenibilidad social. Además, es necesario comprender que todo este esfuerzo no será suficiente si no se involucra a la comunidad, representada efectivamente por cada poblador. Será necesario generar la conciencia que mejorar el acceso al agua y saneamiento significa menor incidencia de enfermedades, menor ausentismo en el trabajo y las escuelas, mayores oportunidades de desarrollo personal y empresarial, así como alimentos más seguros. Los objetivos de salud. Si bien en la mayoría de países de la Región la legislación considera el tema de patógenos en los estándares de calidad para el agua potable, en el caso del agua residual doméstica ocurre todo lo contrario, aun cuando se dispone de las Directrices OMS desde Mientras el marco regulador y normativo en cada país no adopte estas directrices, o peor aún, adopte lineamientos desarrollados para otras realidades, no será posible orientar adecuadamente a los operadores locales (en especial a las empresas de agua y saneamiento) en la selección de tecnología apropiada para el objetivo principal de remover patógenos del agua residual doméstica, ni tampoco orientar a los usuarios de este recurso (los agricultores) para proteger su salud y la de los consumidores de los productos regados con esta agua. Las experiencias de uso de agua residual en la Región permiten afirmar que estas directrices son una garantía para el uso seguro de agua residual en el riego. En los casos en los que se aplicaron voluntariamente, no se ha reportado incidencia de enfermedades en ninguno de los grupos de riesgo (operadores, usuarios y consumidores), mientras que en aquellos casos en lo que no fueron consideradas sí se reportó alguna incidencia. Otro de los aspectos de esta agenda es definir dónde es más necesario mejorar la cobertura de agua y saneamiento. Considerando las características y tendencias socioeconómicas de la Región, es indudable que el mayor esfuerzo se requiere en las áreas urbanas más pobres, en primer lugar, y en las áreas suburbanas y rurales en segundo lugar. Son en estas áreas donde confluye la mayor tasa de crecimiento de población, la menor cobertura de servicios y la prácticamente nula capacidad de pago. La decisión política de dar prioridad al derecho de una gran mayoría exige una profunda revisión de los programas de gobierno a escala nacional y local en muchos países de la Región, que normalmente han estado enfocados hacia una cultura de inversión en infraestructura, en vez de la calidad y sostenibilidad de los servicios. Enfoque integral para la gestión de los recursos hídricos. En la mayoría de los países de la Región ya existe un marco regulador y normativo para el manejo de los recursos hídricos. Sin embargo, estos instrumentos deben ser actualizados con el nuevo enfoque integral de gestión, cuyo principal componente sea el carácter social y multiusuario del agua, así como su importancia para el desarrollo sostenible. La actual 132

6 menor disponibilidad de agua en calidad y cantidad adecuadas para atender las necesidades de los diferentes usuarios, es consecuencia de haber impuesto los intereses individuales de algunos actores sobre los intereses colectivos, desconociendo el hecho de que son los mismos recursos los que deben estar disponibles para todos los que los necesiten. La gestión integral de los recursos hídricos permite enfocar y coordinar las políticas e intereses de los diferentes actores, sin arriesgar la sostenibilidad de la sociedad y el ambiente. También permite asignar a los actores puntuales su derecho de acceder a los recursos hídricos y su responsabilidad por su uso eficiente y la conservación de su calidad y disponibilidad. El enfoque de gestión integral de los recursos hídricos demanda en primer lugar el reconocimiento de las diferentes fuentes de agua (de lluvia, superficial, subterránea, residual industrial y doméstica, de mar) como partes de la oferta global de este tipo de recursos. Un segundo componente de este enfoque es el carácter progresivo de la incorporación en las instituciones responsables, de los conceptos y herramientas que permitan una planificación del manejo de los recursos hídricos con esa visión integral; la tendencia a un manejo unilateral y sin coordinación con los demás actores lamentablemente continúa siendo un rasgo cultural muy difundido. Asimismo, debe entenderse la estrecha relación entre una gestión más eficiente de los recursos hídricos con el logro de la mayoría de los ODM, estrategia que incluye propuestas como por ejemplo el uso productivo de agua residual tratada y la difusión de la agricultura urbana. Para mejorar el acceso al agua más segura y el saneamiento, en especial para la población en pobreza, será indispensable una visión de aprovechamiento al máximo de los recursos hídricos, que otorgue prioridad al abastecimiento de agua para bebida. Por tanto los demás usos deberán atenderse en parte con aguas recuperadas para el reciclaje. Otro componente importante del enfoque integral es la adecuación de los mecanismos institucionales, financieros y tecnológicos a este nuevo modelo de gestión de los recursos hídricos. Hace falta mejorar la coordinación de los entes reguladores y fiscalizadores, que hasta el momento son responsables desarticulados de diferentes aspectos relacionados con estos valiosos recursos. Por ejemplo, el sector productivo (industria, agricultura, energía) tiene una normatividad diferente y desligada de los sectores sociales (salud, educación, ambiente), lo que trae como consecuencia constantes vacíos o superposiciones de autoridad y jurisdicción. En algunos países como México, en donde existe una autoridad nacional del agua, pese a sus innegables logros y esfuerzos, no ha logrado aún articular un manejo integral de los recursos hídricos. Finalmente, como se ha afirmado anteriormente en esta publicación, los países en desarrollo deben evaluar los avances y experiencias exitosas en otros contextos, antes de pensar en aplicarlos a sus propias condiciones. No haberlo hecho así ha originado condiciones insostenibles para muchas inversiones y programas, especialmente en saneamiento, en los países de América Latina y otras regiones en desarrollo del mundo. Los sistemas de saneamiento en estos países no sólo deben ser sostenibles a base de una tarifa acorde con la situación económica de su población, sino también deben adecuarse a la situación de salud, las actividades económicas en desarrollo, y la capacidad técnica y financiera de sus empresas de agua y saneamiento. 133

7 Referencias Andersonn, Ingvar, et. al., 2003, Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio con respecto al agua y saneamiento: qué será necesario?, Informe Sumario Provisional, Grupo de Trabajo sobre Agua y Saneamiento, Proyecto Milenio. Moscoso, Julio, & Egocheaga, Luis, 2002, Proyecto Regional Sistemas integrados de Tratamiento y uso de las aguas residuales en América Latina: realidad y potencial, Resumen ejecutivo, Lima, Perú, , Guía para la formulación de proyectos de sistemas integrados, Lima, Perú, Organización de las Naciones Unidas, 2004, Objetivos de Desarrollo del Milenio: cómo lo estamos haciendo? 134