Presentación 3. Importancia de la institucionalidad de los programas sociales 4. Reglas de operación y otros lineamientos 7

Transcripción

1 Informe sobre el grado de Institucionalidad que guardan los programas sociales orientados a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de México Diciembre de

2 Contenido Página Presentación 3 Importancia de la institucionalidad de los programas sociales 4 Resultados globales 5 Reglas de operación y otros lineamientos 7 Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas 7 Mecanismos de control y fiscalización 8 Mecanismos de participación social 9 Conclusiones 10 Recomendaciones 10 Anexo 1 Cuadros de porcentajes de respuesta de atributos 31 2

3 Presentación En el marco del Convenio de colaboración que existe entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Transparencia Mexicana para fortalecer la agenda anticorrupción en los temas de desarrollo social, se lanzó la Iniciativa para el fortalecimiento de la institucionalidad de los programas sociales (IPRO). La plataforma de información de IPRO contiene las características más importantes de los Programas sociales federales y de las entidades federativas, la cual es sistematizada y ordenada y permite contar con un panorama amplio de la forma en que operan los programas a nivel nacional. Tomando como base la información registrada de esos programas se llevó a cabo una investigación con el objetivo de identificar la vinculación que existe entre los programas de desarrollo social que operan en México, tanto a nivel federal como en las entidades federativas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas ( s). Como complemento a esa investigación el PNUD y Transparencia Mexicana decidieron elaborar este reporte, que tiene como propósito aplicar a los programas sociales, que se encontraron vinculados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (s), los parámetros de institucionalidad con los cuales se califican a los programas sociales, pero ahora tomando en cuenta sólo al subconjunto de programas que efectivamente resultaron vinculados a los s y ordenados en atención a los ocho objetivos del milenio. Lo anterior es de suma importancia porque, se ha identificado que existen pruebas contundentes de que la corrupción constituye un obstáculo significativo que se interpone a que los países y las regiones alcancen los en 2015 de acuerdo a los compromisos que se establecieron 1. Este informe complementario se presenta como parte de la celebración del Día Internacional contra la Corrupción y contiene los principales resultados de este esfuerzo, para conocer los niveles de institucionalidad de los programas sociales de cada entidad federativa y dependencia federal que ya se registraron en la plataforma de IPRO, pero ahora aplicados en una nueva clasificación, esto es, alineados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 1 El catalizador contra la corrupción: alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Transparency International, Berlín, Alemania,

4 Queda claro que para avanzar en el cumplimiento de los s en México, como lo establece el informe citado de Transparencia Internacional, debe fortalecerse la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad, para favorecer el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y por lo tanto, deben ser incorporadas de manera sistemática en las iniciativas de desarrollo y formar parte de todos los planes de acción. Es importante que en las acciones de gobierno en todos sus niveles y dependencias en los programas sociales que pongan en operación, las acciones sean trasparentes y que haya participación ciudadana efectiva, con el fin de establecer un vínculo más estrecho entre ciudadanos y gobernantes y esto abonará en el combate a la corrupción. Es fundamental que los empleados públicos, el sector privado, la sociedad civil y los ciudadanos adopten un nuevo enfoque frente a los Objetivos de Desarrollo del milenio y en este rediseño de nuevas estrategias se deberán impulsar acciones y políticas que promuevan la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad 2. Por otro lado, es necesario que los s constituyan parte fundamental del desarrollo social y que sean el centro de atención de los gobernantes para la adopción de manera comprometida de las metas del Milenio, lo cual es una obligación ante la comunidad. Lo anterior requiere, asumir los retos que presenta los problemas coyunturales actuales como la crisis económica del país y del mundo, y ver más allá de los gobiernos en turno y de los intereses partidarios y particulares y construir un proyecto de largo plazo que permita vislumbrar un mejor futuro para todos y, de manera especial y urgente, para las personas que viven en la extrema pobreza y que padecen hambre. El propósito de este informe no es medir el grado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México, para ese fin no es suficiente la información que se ha incorporado hasta el momento a la plataforma en IPRO. En la mayoría de los programas sociales no se proporcionan datos sobre el presupuesto asignado y aunque hay datos sobre los beneficiarios, si no se cuenta con la información de los recursos asignados no es posible hacer cuantificaciones sobre avances. El argumento más frecuente de los responsables de los programas sociales para no incorporar el monto asignado a éstos, es que no cuentan con un presupuesto específico porque se ejecutan con los recursos globales de la institución y por lo 2 El catalizador contra la corrupción: alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Transparency International, Berlín, Alemania,

5 tanto no tienen una apertura programática presupuestal para el programa. Esta situación afecta de manera significativa la transparencia y la rendición de cuentas. Importancia de la institucionalidad de los programas sociales La plataforma que ha desarrollado IPRO para medir el grado de institucionalidad de los programas sociales considera veinte atributos, los cuales se captan de manera individual mediante un instrumento que a su vez reagrupa en cuatro categorías la información recabada: 1. Reglas de operación y otros lineamientos 2. Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas 3. Mecanismos de control y fiscalización y, 4. Mecanismos de participación ciudadana. La forma en que se formulan las preguntas del instrumento es uniforme, de tal manera que todas las respuestas afirmativas indican la existencia de atributos que contribuyen a la institucionalidad de los programas sociales. Bajo este criterio la respuesta negativa indica que el programa social en el atributo específico asume valor cero, mientras que la respuesta afirmativa capta el atributo. Es conveniente señalar que los atributos tienen igual importancia al interior de cada una de las cuatro categorías listadas más arriba, por tanto, los valores que asume cada atributo equivalen al peso proporcional que éstos tienen al interior de la categoría. Los indicadores de institucionalidad toman como valor mínimo el cero y como valor máximo el uno. Donde cero implica la inexistencia de los atributos constitutivos de la institucionalidad y el uno corresponde a la existencia completa de dichos elementos y los valores intermedios indican qué tan lejos o cerca se está de llegar a la existencia total de atributos en el programa social. Se trata de indicadores que expresan la existencia de atributos, pero no se trata de una medida cualitativa que permita inferir la calidad normativa, de transparencia, de rendición de cuentas, de nivel de control y fiscalización ni de la magnitud y participación ciudadana. Dado que la comparación de los indicadores estatales son producto de una heterogeneidad de programas, tanto por el número de los programas sociales que tiene registrada cada entidad, así como por el tipo de objetivos y la diversidad de la población que atienden, entre otras tantas diferencias, la comparación debe 5

6 hacerse con cautela, debido a que se puede ver afectada la variabilidad del indicador de institucionalidad. Resultados globales Los resultados de verificar el grado de institucionalidad de los programas sociales vinculados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, indican que, es en los atributos relacionados con las reglas de operación y otros lineamientos en donde se registran los mayores niveles de institucionalidad, ya que asumen un rango de 0.64 a 0.76, correspondiendo el menor nivel (0.64) de institucionalidad al objetivo número ocho que se refiere al fomento de una asociación mundial para el desarrollo (sólo se tomaron las metas del milenio aplicables a nivel local) y el nivel mayor de institucionalidad (0.76) correspondió al objetivo número uno que se vincula directamente con el propósito central de los s, que es la erradicación de la pobreza extrema y el hambre. Los atributos que componen las categorías de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas y de control y fiscalización, tienen un grado de institucionalidad muy similar a nivel general, y se mueven en una escala muy parecida que oscila, en cuanto a transparencia y rendición de cuentas, entre el 0.52 del seis que es el de menor valor y que está orientado a combatir el VIH/SIDA, el paludismos y otras enfermedades, y el 0.70 del número 7 encaminado a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Los mecanismos de control y fiscalización se ubican entre el 0.56 del objetivo número dos, alineado a logar la enseñanza primaria universal y el 0.73 del objetivo número 7, que como ya se dijo, se vincula a la sostenibilidad del medio ambiente. En donde se encuentra una mayor brecha entre estas dos categorías es en objetivo de desarrollo número 6 (Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades) en donde, para los mecanismos de rendición de cuentas, tiene el nivel de institucionalidad de 0.52 (el más bajo) y ese mismo objetivo tienen un nivel de 0.59 en los mecanismos de control y fiscalización. Los atributos agrupados en los mecanismos de participación social, son los que presentan los menores niveles de institucionalidad para los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se ubican en un rango de 0.28 que corresponde al objetivo número cuatro (Reducir la mortalidad infantil) y el nivel máximo apenas asciende a 0.56 en el objetivo número siete (Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente). 6

7 Tipo Cuadro 1 Niveles de institucionalidad Total nacional 1 Reglas de operación y otros lineamientos Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas Mecanismos de control y fiscalización Mecanismos de participación social Reglas de operación y otros lineamientos Las reglas de operación y otros lineamientos según los resultados obtenidos, son más significativos en los programas sociales vinculados al Objetivo de Desarrollo número 7, el cual comprende las metas asociadas a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, en este caso el índice tiene un valor de 0.82 a nivel nacional. El segundo Objetivo mejor evaluado según la escala de los atributos para la institucionalidad es el Objetivo 1 (Erradicar la pobreza extrema y el hambre) cuyo índice asume un valor de de Por el contrario, los s que tienen un índice menor, son los programas vinculados a los objetivos de desarrollo: fomento de una asociación mundial para el desarrollo (Objetivo 8) el cual tiene un índice de 0.64 y los vinculados a combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades (Objetivo 6) con un índice de El nivel de institucionalidad por ámbitos de gobierno, muestra una marcada diferencia en cuanto a institucionalidad, mientras en los programas operados por el Gobierno Federal en cinco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio obtienen la máxima calificación de institucionalidad, en las entidades federativas el nivel de institucionalidad se ubica en un rango de entre 0.64 y

8 Reglas de operación y otros lineamientos Cuadro 2 Niveles de institucionalidad Reglas de operación y otros lineamientos 1 Total nacional Dependencias federales Entidades federativas Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas En los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, el índice de institucionalidad oscila entre un 0.52 y 0.70, correspondiendo el mayor grado de institucionalidad a los programas asociados al objetivo número siete relacionados con la sostenibilidad del medio ambiente (0.70) y en segundo lugar a los programas vinculados al objetivo de erradicar la pobreza y el hambre con un nivel de institucionalidad de Los niveles de institucionalidad que se registran en los programas del ámbito federal, tienen un rango que va de 0.17 a 0.94, ubicando a los programas del objetivo número 3, orientado a lograr la equidad de género, como los mejores calificados (0.94) y nivel de institucionalidad más bajo corresponde al objetivo número 8 (Fomentar una asociación mundial para el desarrollo). En cuanto a las entidades federativas el rango de institucionalidad se ubica entre 0.51 que corresponde a los programas vinculados al objetivo número seis encargados del combate al VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades y el 0.68 que adquieren los programas del objetivo asociado a la sostenibilidad del medio ambiente (Objetivo 7). Cuadro 3 Niveles de institucionalidad Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas 1 Total nacional Dependencias federales Entidades federativas

9 Mecanismos de control y fiscalización La categoría de mecanismos de control y fiscalización tiene un nivel de institucionalidad, a nivel nacional, entre 0.56 y Nuevamente el mayor nivel de institucionalidad lo adquieren los programas alineados con el Objetivo número siete que se proponen garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y, el nivel de menor institucionalidad corresponde a los programas asociados al objetivo número dos, vinculado a lograr la escolaridad universal en el nivel de primaria. Los programas federales, adquieren un rango de institucionalidad en esta categoría entre de 0.80 y el grado máximo de institucionalidad que es uno. Esta máxima calificación se localiza en los programas que están vinculados a tres de los objetivos del milenio: enseñanza primaria universal (Objetivo 2); mejorar la salud materna (Objetivo 5) y a combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras efermedades (Objetivo 6). Mecanismos de control y fiscalización Cuadro 4 Niveles de institucionalidad Mecanismos de control y fiscalización 1 Total nacional Dependencias federales Entidades federativas Mecanismos de participación social Los atributos que integran la categoría de la participación social, que como ya se dijo de manera general, presentan los niveles más bajos de institucionalidad en un rango de 0.28 y 0.56, permiten observar que la diferencia es muy amplia en los programas federales asociados a los objetivos de desarrollo de Milenio, especialmente en los programas del Objetivo número 8 (Fomentar una asociación mundial para el desarrollo), seguramente debido a que son programas acordados entre el sector privado y el sector público y quizá no se considera relevante la participación social. En el ámbito federal el mayor nivel de institucionalidad, en cuanto a participación social, corresponde al objetivo número dos, cuya finalidad es garantizar la educación primaria universal que alcanza el nivel de uno, el segundo lugar lo 9

10 obtiene el Objetivo número 3 (promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer) con un índice de Las entidades federativas en cambio, presentan niveles de institucionalidad muy bajos y se clasifican en un escala de 0.26, que corresponde a los programas sociales vinculados con el objetivo que tiene como propósito reducir la mortalidad infantil (Objetivo 4) y el valor máximo de institucionalidad de 0.53 (Objetivo 7) los programas sociales vinculados a garantizar las sostenibilidad del medio ambiente. Mecanismos de participación social Cuadro 5 Niveles de institucionalidad Mecanismos de participación social 1 Total nacional Dependencias federales Entidades federativas

11 Conclusiones La institucionalidad de los programas sociales vinculados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, indican que, es en los atributos relacionados con las reglas de operación y otros lineamientos en donde se registran los mayores niveles de institucionalidad. Los indicadores de institucionalidad de las categorías de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas y, de control y fiscalización, tienen un grado de institucionalidad muy similar en cada uno de los ocho Objetivos de desarrollo del milenio. La información proporcionada por las instancias participantes e incorporada a la plataforma de IPRO, carece en la mayoría de los programas sociales de información, como la del presupuesto asignado para el programa, lo cual afecta de manera significativa la trasparencia y rendición de cuentas en su parte medular. Los atributos agrupados en los mecanismos de participación social son los que presentan los menores niveles de institucionalidad para los s El nivel de institucionalidad por ámbitos de gobierno, los programas operados por el Gobierno Federal alcanzan casi en todos las categorías y los s, mayores niveles de institucionalidad que los programas operados por las entidades federativas, salvo en el Objetivo número ocho. Recomendaciones 1. Definir estrategias para que los programas sociales y en especial los programas que tienen incidencia o están directamente vinculados a cumplir las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuenten con los atributos mínimos de institucionalidad. 2. Garantizar los atributos mínimos de institucionalidad aumenta la posibilidad de cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, porque disminuye la posibilidad de que se presenten distorsiones en el manejo de los mismos. 3. Para lograr la transparencia y una rendición de cuentas efectiva se tienen que enfatizar que la presencia de algunos atributos son esenciales: 11

12 presupuesto del programa y el ejercicio del mismo, con ello se daría certeza de la eficiencia de los programas sociales por lo que todos deberían contar de manera obligatoria con apertura programática presupuestal. 4. En la estrategia de fortalecer los atributos de institucionalidad de los programas con alta incidencia en el logro de los s, se debe dar prioridad a los atributos relativos a la participación social que presenta los niveles de institucionalidad más bajos. 5. El gobierno en sus tres niveles, debe estar plenamente comprometido con el cumplimiento de las metas del Milenio, ya que se trata de un deber ineludible, que debe ocupar una parte sustantiva de la agenda de trabajo de las autoridades y los otros poderes. 6. Los Objetivos del Milenio asumidos a nivel mundial, son muestra de que es posible llegar a acuerdos viables sobre temas de suma importancia, a pesar de la diversidad de orígenes, ideologías, intereses y circunstancias de los diferentes actores políticos 12

13 Anexo 1 Cuadro 6 Porcentajes de respuesta por atributo Total nacional Pregunta Reglas de operación Otros lineamientos Adscripción y selección de beneficiarios Corresponsabilidad Coordinación interinstitucional Padrón de beneficiarios Padrón de beneficiarios público Información en medios electrónicos Presupuesto publicado Informe de ejercicio del gasto Informe de resultados Matriz de Marco Lógico Mecanismos para presentación de quejas y denuncias Evaluaciones % Medios para presentación de quejas y denuncias de tipo electoral Informa sobre falta administrativa o penal Contraloría social formulación de PS ejecución de PS evaluación de PS

14 Cuadro 7 Porcentajes de respuesta por atributo Dependencias federales Pregunta Reglas de operación Otros lineamientos Adscripción y selección de beneficiarios Corresponsabilidad Coordinación interinstitucional Padrón de beneficiarios Padrón de beneficiarios público Información en medios electrónicos Presupuesto publicado Informe de ejercicio del gasto Informe de resultados Matriz de Marco Lógico Mecanismos para presentación de quejas y denuncias Evaluaciones Medios para presentación de quejas y denuncias de tipo electoral Informa sobre falta administrativa o penal Contraloría social formulación de PS ejecución de PS evaluación de PS

15 Cuadro 8 Porcentajes de respuesta por atributo Entidades federativas Pregunta Reglas de operación Otros lineamientos Adscripción y selección de beneficiarios Corresponsabilidad Coordinación interinstitucional Padrón de beneficiarios Padrón de beneficiarios público Información en medios electrónicos Presupuesto publicado Informe de ejercicio del gasto Informe de resultados Matriz de Marco Lógico Mecanismos para presentación de quejas y denuncias Evaluaciones Medios para presentación de quejas y denuncias de tipo electoral Informa sobre falta administrativa o penal Contraloría social formulación de PS ejecución de PS evaluación de PS

16 Referencias bibliográficas CONEVAL-UNICEF. La niñez y la adolescencia en el contexto de la crisis económica global: el caso de México Gobierno Federal. Gabinete de Desarrollo Humano y Social y la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México: Informe de Avance. México, Naciones Unidas. Informe de los Objetivos de Desarrollo del Milenio Naciones Unidas. Quincuagésimo quinto periodo de sesiones de la Asamblea General de las, 8 de septiembre de 2000 (8ª. Sesión plenaria). Naciones Unidas. Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Monterrey, México, marzo, Naciones Unidas. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, agosto, 2002 Naciones Unidas. Resolución aprobada por Asamblea General de las Naciones Unidas en su Sexagésimo quinto periodo de sesiones. Septiembre de Transparency International. El catalizador contra la corrupción: alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Berlín, Alemania, 20CEPAL. El progreso en América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad, julio